Notat om konsekvenserne af den effektbaserede tildelingsmodel på folkeskoleområdet i Vordingborg

Transkript

1 Version 2.1 / 29. marts 2017 Notat om konsekvenserne af den effektbaserede tildelingsmodel på folkeskoleområdet i Vordingborg Sammenfatning og konklusion Den effektbaserede tildelingsmodel er baseret på principper, der giver skolerne et vidtgående ledelsesrum og budgetansvar for alle børn i skoledistriktet samtidig med, at den tilskynder til omkostningseffektivitet. Modellen indeholder ikke en direkte tildeling knyttet til forøgelse af effekt, idet den mere objektive tildeling i sig selv forventes at kunne sikre en bedre effekt. Den effektbaserede tildelingsmodel består af to delmodeller (A) en socioøkonomisk model med en mere præcis fordeling af inklusionsmidler estimeret af KORA, og (B) en distriktsmodel med et tildelingsprincip der er transparent, afspejler skolernes udgiftsbehov samt sikrer en bedre incitamentsstruktur og et større ledelsesrum for den enkelte skoleleder. Begge delmodeller ændrer fordelingen af budgetterne mellem skolerne, med den samlede tildeling til skolerne ændres ikke. Distriktsmodellen (B) består af en række delkomponenter med forskelige parameter, hvor den relative påvirkning af skolernes budgetter afhænger af, hvilken parametre der vælges. Påvirkningen er sammenfattet i tabellen herunder: Kulsbjerg Præstø Møn Gåsetårn Svend Gønge Socioøkonomisk model (A) 300tkr 500tkr 2.400tkr (3.500tkr) 300tkr Distriktsmodel (B) (1.200tkr) 1.600tkr 400tkr (4.700tkr) 2.100tkr Ovenstående giver ikke 0 kr. men en samlet negativ effekt på 1,8 mio. kr. Dette betyder dog ikke, at der fjernes 1,8 mio. kr. fra skolerne. Dette fordi der ved den effektbaserede tildelingsmodel vil blive tildelt 10. klasse 1,2 mio. kr. mere end i den nuværende model. De resterende 0,6 mio. kr. er det reelle beløb, der er fjernet fra tildelingen til skolerne. Dette kommer som følge af finansieringen af 4 distriktssocialrådgivere (derfor er 1 mio. kr. trukket ud af tildelingen) samt tilførsel af de centrale midler til på 0,4 mio. kr., som har været reserevet til ekstra husleje vedr. 10. klasse. Dette giver netto en negativ justering på 0,6 mio. kr. ift. den tidligere tildeling. Den socioøkonomiske model (A) er baseret på et inklusionsindeks, der er estimeret af KORA, hvor det forventede udgiftsbehov til specialundervisning og inklusionsindsatser er langt mere præcist vurderet end ved den gamle model. Det ses, at f.eks. Gåsetårnskolen hidtil har modtaget for meget, at Møn Skole har modtaget for lidt, mens de tre andre skoler påvirkes i mindre grad. Det vurderes, at denne ændring er korrekt og rimelig, og det anbefales i 1

2 overensstemmelse med tidligere drøftelse, at ændringer op til 1,5 mill. kr. indfases fra næste skoleår, mens der først er fuld effekt på ændringer over 1,5 mio. kr. i år 2. Konsekvenserne af distriktsmodellen (B) er for de enkelte skoler sammensat af en række delkomponenter. Den største del af ændringen skyldes kombinationen af en lavere takst pr. elev og fast tildeling pr. skoledistrikt. Som følge af den lavere elevafhængige reduceres de største skolers tildeling mest, da de har flest elever. Grundtildelingen er ens for alle skoler mens hovedparten af den gamle models faste tildeling var baseret på en specifik fordeling af omkring 30 lederstillinger. Dette ændrer også fordelingen i de mindre skolers favør. For at vurdere rimeligheden af dette skal det iagttages, at specielt Gåsetårnskolen har en relativt høj klassekvotient (22,77), mens især Svend Gønge-skolen har en lav klassekvotient (17,71). Det kræver en nærmere analyse, at vurdere hvilke omkostningsmæssige konsekvenser klassestørrelsen har, men der kan i en vurdering tages udgangspunkt i, at en forøgelse af klassekvotienten med ét barn oftest betyder en reduktion i udgiftsbehovet på omring 4%. Det betyder eksempelvis, at Gåsetårnskolen (gennemsnitlig klassekvotient 23,6) med omkring elever i forhold til en skole med gennemsnitlig klassekvotient (gennemsnitlig klassekvotient 21,7) har et reduceret udgiftsbehov på omkring 6.000tkr som følge af stordriftsfordele, mens Svend Gønge-skolen (gennemsnitlig klassekvotient 18,4) har en tilsvarende ulempe i forhold til gennemsnitsskolen på omkring 3.000tkr.. Hvad angår de øvrige komponenter er den samlede effekt af disse samlet set nogenlunde neutral for alle skolerne, idet det er forskellige skoler vinder hhv. taber på de enkelte ændringer, ligesom flere af komponenterne interagerer, så det ikke er muligt at isolere effekten af de enkelte komponenter helt præcist. Det vurderes, at modellen giver skolerne stærke incitamenter til at styrke undervisningen i distriktet samt at samarbejde på tværs af distrikterne. Ligeledes afspejler modellens komponenter de potentialer, som de enkelte skolers beliggenhed, undervisningsstruktur og elevsammensætning repræsenterer. Den effektbaserede tildelingsmodel Enhver tildelingsmodel er hvad enten man er bevidst om det eller ej samtidig en incitamentsmodel, idet incitamenter blot betyder tilskyndelser til handling. Det kriterium, som en skole tildeles økonomiske ressourcer efter, tilskyndes den til at forøge, og de kriterier, der ikke indgår, får ikke ledelsesmæssigt fokus. Når tildelingsmodellen indeholder en takst pr. elev, tilskyndes man til at indskole elever, når tildelingsmodellen indeholder en betaling for specialundervisning, tilskyndes man til at inkludere elever. Tilsvarende betyder det eksempelvis, at når tildelingsmodellen ikke indeholder en betaling for, at elever tager på efterskole i 10. klasse, så får det ikke fokus, om det eksempelvis var bedre at bruge ressourcerne på at styrke undervisningen i folkeskolen. Taksterne, der indgår i tildelingsmodellen, bestemmer styrken af incitamenterne: Hvis betalingen for specialundervisning er høj, betyder det en kraftig tilskyndelse til at inkludere elever, og hvis 2

3 taksten for at modtage børn fra andre kommuner (grænsekrydsere) er høj, får det fokus at modtage børn fra andre kommuner. Ved at skabe en overensstemmelse mellem de økonomiske konsekvenser for kommunen og taksterne skabes et ledelsesmæssigt fokus på helhedens interesse. Det er et fællestræk for effektbaserede økonomimodeller, at de baseres på tildelingsprincipper, der fremmer omkostningseffektivitet. Hermed forstås, at det drejer sig om at forbedre forholdet mellem effekt og periodeudgifter: Omkostningseffektivitet = Effekt Periodeudgifter Periodeudgifter er alle relevante udgifter forbundet med en specifik borger eller målgruppe (her eleverne i skoledistriktet) inden for en bestemt periode, f.eks. en måned eller et budgetår. Ved effekt forstås bredt alle relevante effektmål (f.eks. trivsel, løfteevne mål på forbedring i nationale test, karakterniveau, eksamenskarakterer, forældretilfredshed, ungdomsuddannelsesfrekvens etc.). En effektbaseret økonomimodel er baseret på, at der gives en modelbestemt tildeling fremfor en visiteret tildeling (f.eks. en beslutning om at der tildeles ressourcer til en skole, når det vurderes, at et barn har behov for specialundervisning) eller en skønsmæssig tildeling (f.eks. fordi det vurderes at der er behov for et bestemt antal ledere). Dette betyder, at tildelingen så vidt muligt fuldt ud bestemmes af modellen. Der vil dog altid kunne være behov for at foretage specifikke tildelinger efter kriterier, der ikke er en del af modellen (f.eks. sprogundervisning) eller for at kompensere for enkelte forhold, der ikke fuldt ud afspejles i modellen (f.eks. at en ændring i tildelingen skal indfases over en årrække). Den aktuelle model er baseret på, at skolerne får et vidtgående ledelsesrum og budgetansvar for alle børn i skoledistriktet, idet så stor en andel af det samlede budget som muligt tildeles til skolerne ud fra objektive kriterier. Dette implementeres for det første ved en tildeling til normalskoleområdet, der kombinerer en fast tildeling med en elevafhængig tildeling, og for det andet ved en tildeling til inklusionsindsatser og specialundervisning efter en relativt præcis estimering af det objektive behov i skoledistriktet. Med dette udgangspunkt er modellen konstrueret, så betalingerne ind hhv. ud af distriktet afspejler de økonomiske konsekvenser for kommunen samt giver tilskyndelser til beslutninger, der fremmer tværgående hensyn i kommunen. Den valgte model giver en grundlæggende tildelingsstruktur, der fremmer effektivitet og skaber sammenhæng på tværs af kommunens undervisningstilbud. Det er imidlertid værd at bemærke, at der ikke er eksplicitte incitamenter knyttet til at øge effekt. I praksis kunne dette implementeres ved at gøre en del af tildelingen afhængig af effekt, jf. ovenfor. Denne modeltype anvendes i et begrænset omfang i nogle offentlige virksomheder, men er på folkeskoleområdet (formodentlig) ikke anvendt i Danmark. En decideret effektbaseret tildeling kan give meget stærke incitamenter til at øge effekten og kan være et naturligt næste skridt i forhold til den valgte model. Det vurderes, at en væsentlig del af den forbedrede omkostningseffektivitet kan opnås ved en tildeling, der mere præcist afspejler udgiftsbehovet og tilskynder til at give eleverne det rette tilbud, således som det 3

4 er tilfældet med den model, der er valgt. Det svarer til at kridte banen korrekt op og forvente, at spillerne herefter yder deres bedste. Når man har lært at spille på den nye bane, og det er vurderet, om spillereglerne fungerer efter hensigten, kan det overvejes at styrke effekt-incitamenterne. Endelig er det vigtigt at være opmærksom på, at der i en effektbaseret tildelingsmodel vil være en såkaldt tildelingsrisiko, der består af to komponenter: For det første ved at modellen ikke med sikkerhed kan forudsige de faktiske elevspecifikke udgifter (budgetrisiko), og for det andet ved en effektbaseret tildeling at modellen ikke med sikkerhed kan forudsige hvilken effekt, der kan opnås (effektrisiko). Det betyder, at det skal accepteres, at enkelte skoler i en overgangsfase kan have større mer- eller mindreforbrug end sædvanligt, og at det bør accepteres, at konsekvenserne heraf ses over en længere tidsperiode. Modellens detaljer og konsekvenser Den effektbaserede tildelingsmodel ( nye model ) er kendetegnet ved, at skolerne får det fulde finansieringsansvar for alle børn bosiddende i distriktet og betaler en fast takst, hvis ikke børnene undervises i distriktsskolen. Til forskel herfra var den hidtidige model ( gamle model ) primært baseret på, at skolerne fik samme takst for alle børn, der faktisk gik på skolen, mens forvaltningen betalte for børn, der boede i distriktet, men ikke gik på skolen. Herudover havde den gamle model enkelte uhensigtsmæssigheder, hvad angår (a) finansieringsansvaret for anbragte børn, (b) for stor tildeling til skoler med stordriftsfordele samt (c) taksternes størrelse set i forhold til kommunens reelle udgifter/besparelser. budget b Tildeling l skoledistriktet Ens takst pr. barn i skoledistriktet Inklusionspuljen beregnes som: Antal børn x inklusionstakst x inklusionsindeks. Det dækker de forventede udgi er l specialundervisning og inklusionsindsatser for distriktets børn. Alle distrikter modtager det samme faste grundbeløb pr 1/1 Kroner Tildelingen omfa er alle folkeskolemidler (minus centrale udgi er og puljer). Distriktsskolen betaler derfor når elever vælger andre distrikter, kommuner, friskoler, e erskole, 10. klasse eller modtager specialundervisning. Tilsvarende modtager distriktet ekstra takst, hvis børn fra andre kommuner eller distrikter vælger skolen. Modellen er budgetneutral samlet set, men ændrer på de enkelte skolers budget Antal børn i distriktet (0. l 10-klasse) Den nye model, som er vist ovenfor, består af to hovedkomponenter: (A) En mere præcis fordeling af inklusionsmidler (indsatser rettet mod inklusion samt finansiering af specialundervisning), og (B) en distriktsmodel med et tildelingsprincip der er transparent, afspejler skolernes udgiftsbehov samt sikrer en bedre incitamentsstruktur og et større ledelsesrum for den enkelte skoleleder. Begge hovedkomponenter ændrer skolernes budgetter. I det følgende forklares det, hvordan de enkelte hoved- og delkomponenter ændrer skolernes budget samt rationalet bag ændringen. 4

5 Inklusionspuljen Den nye model er baseret på et inklusionsindeks, der er estimeret af KORA. Dette opfattes som rimeligt, da det forventede udgiftsbehov er langt mere præcist vurderet end ved den gamle model. Det ses, at f.eks. Gåsetårnskolen hidtil har modtaget en for stor andel af inklusionsmidlerne, mens f.eks. Møn Skole tilsvarende har modtaget for lille andel. Det anbefales, at 1,5 million kr. indfases fra næste skoleår, mens der først er fuldt effekt i år 2. Herudover skal det tages i betragtning, at modellen er baseret på et betaling for specialskole med en fast takst (250tkr) fremfor den specifikke betaling, hvilket kan påvirke skolerne forskelligt. Udover, at det er en modelmæssig forenkling, så er hovedargumentet for ændringen, at skolernes ledelsesrum primært omfatter tilrettelæggelsen af det rette tilbud for barnet på distriktsskolen, og i forlængelse heraf om det er muligt at etablere et egnet tilbud i distriktet. Hvis dette ikke er tilfældet er det i højere grad en faglige vurdering i forvaltningen, hvilket tilbud, der er det rigtige samt hvilke økonomiske forhold, der er forbundet med at tilvejebringe dette tilbud internt i kommunen eller ekstern. Anbragte børn I den gamle model blev udgifterne til børn anbragt internt i kommunen betalt af det distrikt, hvori børnene var anbragt (og altså har bopæl). I den nye model er finansieringsansvaret altid i hjemdistriktet, hvilket følger princippet for børn anbragt ud af kommunen. Lavere elevafhængig tildeling Selvom den samlede tildeling til skolerne er uændret er den elevafhængige tildeling ( normaltaksten ) reduceret, idet en række andre komponenter nu giver skolerne forøget tildeling. Eksempelvis modtager skolerne normaltakst for alle børn, der aldersmæssigt svarer til 0. til 10. klasse, selvom en del af børn ikke modtager uddannelsestilbud i 10. klasse. Dette giver en ekstra ressourcetildeling, der modsvares af en lavere normaltakst. I den gamle model var den elevafhængige tildeling omkring 42tkr/barn, mens den nye model baseres på en normaltakst på 40tkr./barn. Det betyder, at alle skolerne isoleret set modtager en lavere ressourcetildeling ved denne komponent, idet det skal erindres at andre komponenter samlet set betyder en tilsvarende ressourcetildeling ved andre komponenter. Den lavere elevafhængige takst har størst effekt for de største og mindste skoledistrikter, hvilket betyder, at Gåsetårnskolen tildeles 2.700tkr mindre, mens Svend Gønge-skolen tildeles 600tkr mindre. Rimeligheden af denne ændring skal især vurderes i sammenhæng med ændringen i den faste grundtildeling, samt skoledistrikternes gennemsnitlige klassekvotienter. Ens grundtildeling Som konsekvens af den lavere normaltakst er den faste grundtildeling pr. skole højere. I den gamle model var hovedparten af den faste tildeling baseret på et specifikt budget til skoleledelse, hvilket betyder, at den faste grundtildeling i den nye model giver nogle skoler mere og andre mindre sammenlignet med en gennemsnitlig skole i den gamle model. Det 5

6 betyder eksempelvis, at Gåsetårnskolens tildeling reduceres med 2.700tkr, mens både Præstø Skole og Svend Gønge-skolen modtager en større tildeling på 1.200tkr hhv tkr. Det skal bemærkes, at tildelingen til skoleledelse i den gamle model afspejler den besluttede skolestruktur samt et besluttet behov for lokal ledelse på de enkelte undervisningssteder. Rimeligheden af denne ændring skal vurderes i sammenhæng med konsekvenserne af den lavere elevafhængige tildeling samt skolernes mulighed for at opnå stordriftsfordele. Det kræver en nærmere analyse, at vurdere hvilke omkostningsmæssige konsekvenser klassestørrelsen har, men der kan i en vurdering tages udgangspunkt i, at en forøgelse af klassekvotienten med ét barn oftest betyder en reduktion i udgiftsbehovet på omring 4%. Det betyder eksempelvis, at Gåsetårnskolen (gennemsnitlig klassekvotient 23,6) med omkring elever i forhold til en skole med gennemsnitlig klassekvotient (gennemsnitlig klassekvotient 21,7) har et reduceret udgiftsbehov på omkring 6.000tkr som følge af stordriftsfordele, mens Svend Gønge-skolen (gennemsnitlig klassekvotient 18,4) har en tilsvarende ulempe i forhold til gennemsnitsskolen på omkring 3.000tkr.. Frie grundskoler og privatskoler Da distriktsskolerne får det fulde finansieringsansvar for alle distriktets børn, betales (friskoletakst=35tkr) når børnene fra distriktet går på friskole. Da normaltaksten er højere (40tkr) betyder det, at skoler med mange børn på friskole modtager en øget tildeling for at have overtaget finansieringsansvaret. Umiddelbart kan det synes som om, det er en fordel for et skoledistrikt, at mange går på friskole, men dette skal ses i sammenhæng med, at der ville være færre udgifter ved at undervise dem på distriktsskolen, da det ville betyde en højere klassekvotient. Derfor kan beløbet fortolkes som en kompensation for, at mange børn går på friskole samtidig med at der bevares fuldt incitament til at undervise dem på distriktsskolen. Det vurderes, at ændringerne er rimelige. Alle skolerne modtager forøget tildeling som følge af denne komponent, men relativt set er den største ændring at Møn skole får en forøget tildeling på ca tkr, mens de øvrige skolers tildeling forøges i størrelsesordenen 800tkr tkr. Det bemærkes, at Gåsetårnskolens forøgede tildeling på 1.400tkr relativt set er mindre end de andre skolers forøgede tildeling, da andelen af børn på friskole fra dette distrikt er mindre i de andre distrikter (16% mod gennemsnitligt 24%). Efterskoler Samme betragtninger som for friskoler. 10. klasse I den gamle model havde distriktsskolerne ikke finansieringsansvar for børn i 10. klasse. I den nuværende model får skolerne finansieringsansvaret for distriktets børn, der aldersmæssigt svarer til 0. til 10. klasse. Det betyder, at skoledistrikter med mange børn, der vælger 10. klasse, modtager en lavere tildeling i den nye model. Dette vurderes at være rimeligt. Modellen tilgodeser Præstø Skole, Møn Skole samt Svend Gønge-skolen. 6

7 Klubtildeling Den gamle model forudsatte ens dækningsgrad i alle distrikter, mens den nye model giver en tildeling pr. barn ud fra den faktiske anvendelse. Det betyder, at Gåsetårnskolen modtager en forøget tildeling på ca. 1 mill. kroner. De andre skolers tildeling reduceres tilsvarende i forhold til en faktiske dækningsgrad. Distriktskrydsere I den gamle model modtog skolerne fuld takst for de distriktskrydsere de modtog fra andre skoler, mens den nuværende model giver en lavere takst (20tkr) for at modtage distriktskrydsere. Dette er begrundet med, at der på den ene side skal være en attraktiv finansiering for at undervise ekstra børn, men at incitamenterne til at overtage andre distrikters børn ikke skal være for store. Konsekvensen heraf er, at skoler, der modtager mange grænsekrydsere, får en reduceret tildeling, hvilket vurderes rimeligt. Hvad angår de distriktskrydsere, som skolerne afgiver, så indgik disse i den gamle model ikke i skolernes tildeling. I den nuværende model får de fuld finansiering for alle distriktets børn men betaler en lavere takst (22tkr), når de undervises på en anden distriktsskole. Dette er begrundet med, at der skal være incitamenter til, at børn undervises på folkeskolerne fremfor f.eks. friskolerne. Ændringen vurderes at være rimelig. Modellen betyder f.eks. at Svend Gønge-skolen og Kulsbjerg Skole, der især har mange grænsekrydsere ud af distriktet modtager en forøget tildeling på ca tkr hhv. ca. 500tkr, mens især Gåsetårnskolen, der har mange distriktskrydsere ind i distriktet får reduceret tildelingen med ca tkr. Grænsekrydsere I den gamle model blev skolerne tildelt samme takst for børn uanset, hvilken kommune de hidrørte fra. Den mellemkommunale betaling er imidlertid væsentligt højere (ca. 67tkr), hvilket betyder, at kommunen samlet set har en indtjening, som ikke fuldt ud er synlig for skolerne, fordi der er mange grænsekrydsere ind i kommunen. I den nye model er det valgt, at skabe transparens om kommunens nettobetaling samt at lade provenuet tilfalde skolerne. Dette repræsenterer et potentiale for at øge indtægterne på skolerne ved at tiltrække flere elever fra nabokommuner, hvilket ses ved at Præstø Skole og Svend Gønge-skolen modtager forøget tildeling, fordi de netto modtager relativt flest grænsekrydsere. 7