GENERALDIREKTORATET FOR INTERNE POLITIKKER TEMAAFDELING B: STRUKTUR- OG SAMHØRIGHEDSPOLITIK TRANSPORT OG TURISME SIKKERHEDEN AF LUFTFRAGT FRA TREDJELANDE SAMMENDRAG Resumé I denne rapport gennemgås EU-lovgivningen og procedurerne vedrørende sikkerheden omkring luftfragt og luftpost (herunder ekspresudbringning), og der fremsættes henstillinger om foranstaltninger til forbedring af sikkerheden, især for, men ikke begrænset til, flyvninger fra tredjelande. IP/B/TRAN/FWC/2010-006/Lot2/C1/SC1 Maj 2012 PE 474.546 DA
Dette dokument blev bestilt af Europa-Parlamentets Transport- og Turismeudvalg. FORFATTERE TIS.pt Rosário Macário, João Vieira, Pedro Mano, Sonja van Renssen Antwerpen Universite - Eddy van der Voorde, Tom Pauwels, Sérgio Domingues Europe Economics - Ross Dawkins, Jonathan Todd ANSVARLIG ADMINISTRATOR Marc Thomas Europa-Parlamentet Temaafdeling B: Struktur- og Samhørighedspolitik B-1047 Bruxelles E-mail: poldep-cohesion@europarl.europa.eu REDAKTIONEL BISTAND Nora Revesz SPROGUDGAVER Original: EN. Sammendrag: BG, CS, DA, DE, EL, ES, ET, FI, FR, HU, IT, LT, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL og SV. OM REDAKTØREN Skriv til følgende e-mail-adresse for at kontakte temaafdelingen eller abonnere på dens månedlige nyhedsbrev: poldep-cohesion@europarl.europa.eu Redaktionen afsluttet i maj 2012. Bruxelles, Den Europæiske Union, 2012. Dette dokument er tilgængeligt på internettet på: http://www.europarl.europa.eu/studies ANSVARSFRASKRIVELSE De synspunkter, der gives udtryk for i dette dokument, er udelukkende forfatterens ansvar og afspejler ikke nødvendigvis Europa-Parlamentets officielle holdning. Eftertryk og oversættelse til ikkekommercielle formål er tilladt, forudsat at kilden angives, og udgiveren underrettes på forhånd og tilsendes et eksemplar.
Sikkerheden af luftfragt fra tredjelande SAMMENDRAG Formålet med denne undersøgelse er at informere medlemmerne af Europa-Parlamentets Transport- og Turismeudvalg om sikkerheden inden for luftfragtssektoren, herunder fragt fra tredjelande og ekspresudbringning. Med dette for øje analyseres sikkerhedsbestemmelserne og sikkerhedsprocedurerne vedrørende fragt og post, der transporteres ad luftvejen i EU. Der forelægges desuden medlemmerne en række forslag til behandling omkring forbedringer af den nuværende ramme. Betænkelighederne ved sikkerheden omkring luftfragt og luftpost forekommer berettigede Undersøgelsen tager udgangspunkt i en grundig litteraturgennemgang, en spørgeskemaundersøgelse blandt medlemsstaternes kompetente myndigheder og dusinvis af interview med eksperter, interessenter og politiske beslutningstagere, herunder ledende beslutningstagere i Kommissionen. Konklusionerne af undersøgelsen er, at den nuværende sikkerhedsramme for luftfragt og luftpost ikke er tilfredsstillende: Det fremgår, at det europæiske luftfartssikkerhedssystem ensidigt tilgodeser trusler uden for selve luftfartssektoren og er alt for fokuseret på beskyttelsen af transport af passagerer på bekostning af transport af fragt. Der er forhold, der tyder på, at den nuværende sikkerhedsproces i højere grad er orienteret mod det indbyrdes ansvar, som påhviler luftfartsselskaber, ground handling-selskaber, speditører, befragtere og luftfartsmyndigheder, end mod rent faktisk at gennemføre sikkerhedsprocedurerne. I visse situationer betragtes sikkerhedskontrollen som det rene bureaukrati. Der er konstateret store forskelle i både fortolkningen og gennemførelsen af EUsikkerhedsbestemmelserne. I visse medlemsstater mangler de myndigheder, som står for luftfartssikkerheden, evnen til at bygge på EU-lovgivningen og etablere et effektivt sikkerhedssystem, mens de nationale reguleringsmyndigheder i andre foretager væsentlige ændringer af den fælles ramme. Endelig går et fjerde kritisk aspekt ud på, at der er en tendens til, at sikkerhedsbestemmelserne alene udspringer af konstaterede trusler, således at procedurerne tilpasses fra sag til sag og dermed afspejler nylige forsøg på ulovlige handlinger eller tjener til at imødegå nyligt konstaterede sikkerhedsbrist. Dette sker uden at sådanne tiltag nødvendigvis indpasses i en overordnet strategi eller et samlet syn på sikkerheden omkring luftfragt og luftpost, hvilket medfører en stor usikkerhed og kan medvirke til at bremse investeringer i både forskning og udvikling (F&U) og nyt sikkerhedsudstyr. og de er især relevante, når det gælder flyvninger fra tredjelande. Selv om ovennævnte problemer er til stede i EU's sikkerhedssystem for luftfragt og luftpost som helhed, er der en anerkendelse af, at der optræder større risici i forbindelse med indgående flyvninger, dvs. forsendelser, som i tredjelande lastes på fly, der har EU som destination. Omend man bør være forsigtig med at hælde til den opfattelse, at risiciene ved sådanne flyvninger er større end ved flyvninger inden for EU, viser denne 3
Temaafdeling B: Struktur- og Samhørighedspolitik undersøgelse, at mange tredjelande ikke har den samme evne og/eller mangler viljen til at gennemføre sikkerhedsprogrammer, der svarer til dem, som i øjeblikket findes i Europa. Globale normer vedtages normalt af Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO), men dette FN-agentur anses af mange for ude af stand til at udforme det nødvendige regelsæt i det tempo, som kræves af de lande, der udsat for alvorlige trusler, og ude af stand til at håndhæve sine normer på globalt plan. Foranstaltninger til forbedring af sikkerheden omkring fragt og post på indgående fly bør derfor udgøre en prioriteret opgave for EU. Det fremgår imidlertid, at den lovgivningsramme, der for nylig blev vedtaget med henblik herpå (gennemførelsesforordning 859/2011), er utilstrækkelig. Det første trin af disse nye regler trådte i kraft i februar 2012. Ifølge dette skal luftfartøjsoperatørerne indsende deres sikkerhedsprogrammer for fragt og post i tredjelande til godkendelse hos de kompetente europæiske myndigheder. Dette betragtes i de fleste tilfælde som en bureaukratisk øvelse, og kun få hælder til den opfattelse, at dette vil forbedre sikkerheden i væsentlig grad. Det andet trin træder i kraft i juli 2014. I henhold til dette skal der ske en uafhængig godkendelse af sikkerhedsprocedurerne i tredjelande, hvilket anses for væsentligt, hvis EUordningen skal være effektiv. Hvorledes dette andet trin vil blive gennemført står imidlertid i høj grad hen i det uvisse, fordi der ikke er offentliggjort nogen vurdering af virkningerne heraf og omkostningerne herved. Der er behov for at tage skridt i retning af en ny strategi for sikkerheden omkring luftfragt og luftpost med en risikovurderingsbaseret sikkerhedsproces Det fremgår af disse konstateringer, at der er et presserende behov for at revidere EU's sikkerhedsramme for luftfragt og luftpost, således at ikke kun det institutionelle grundlag, men også den faktiske sikkerhedsproces og det ansvar, der påhviler alle parter, indgår i processen. Mens den nuværende ordning hviler på fælles grundlæggende sikkerhedsnormer for alle medlemsstaterne, som efterfølgende ændres af de nationale myndigheder for at tilpasse dem til lokale forhold og risici, afslører denne undersøgelser et behov for at bevæge sig i retning af en EU-dækkende risikobaseret sikkerhedsramme. Ved denne fremgangsmåde ville såvel risikovurderingsmetoderne som sikkerhedsprocesserne på hvert enkelt risikoniveau blive fastlagt på EU-plan, hvilket ville sikre ens sikkerhedsprocedurer i hele EU. For at overvinde harmoniseringsproblemerne burde EU-lovgivningen desuden være mere eksplicit, dvs. tilføje flere detaljer om, hvorledes sikkerhedsprocedurerne skal gennemføres. Der er behov for at harmonisere kriterierne for godkendelse af de enheder, der har ansvaret for sikkerheden, typegodkendelsen af udstyr og kravene til personaleudvælgelse og -uddannelse. der allerede burde forme de nødvendige hasteforanstaltninger til forbedring af sikkerheden omkring indgående fragt. I undersøgelsesrapporten foreslås strammere foranstaltninger vedrørende sikkerheden omkring luftfragt og luftpost på flyvninger fra tredjelande. Selv om en løsning gennem ICAO er den foretrukne løsning og anses for den mest effektive, er der alvorlige betænkeligheder med hensyn til denne organisations nuværende evne til at levere et effektivt regelsæt vedrørende sikkerheden omkring fragt og post. Den fremgangsmåde, Kommissionen har valgt i kraft af gennemførelsesforordning 859/2011, sikrer en bedre harmonisering af luftfartøjsoperatørernes sikkerhedsprocedurer i tredjelande på kort sigt, 4
Sikkerheden af luftfragt fra tredjelande hvilke forhåbentlig fører til en forbedring i nogle af disse. Der er imidlertid betænkeligheder over, at der væltes et alt for stort ansvar over på luftfartøjsoperatørerne, som i øjeblikket reelt ikke har en høj grad af kontrol med visse sikkerhedsprocedurer. Denne situation kunne ændre sig med den foreslåede pligt til "uafhængig validering" af sikkerhedsprogrammerne i tredjelande fra juli 2014, selv om der som nævnt ovenfor stadig ikke er nogen angivelse af forslagets potentielle indvirkning på sikkerhedsniveauet eller af omkostningerne herved. Der findes fire politiske pakkeløsninger, som kunne imødekomme de største foreliggende betænkeligheder Der er alt i alt behov for at rette opmærksomheden mod en generel ramme for sikkerheden omkring luftfragt i Europa, de berørte organisationers ansvar og spørgsmålet om, hvorledes den nuværende sikkerhedsproces kan forbedres. Med henblik på at imødekomme de mest relevante betænkeligheder peges der i denne undersøgelse på fire politiske pakkeløsninger: Revidere den nuværende EU-ramme for luftfragt og luftpost, idet grundlaget for en risikobaseret tilgang, der proaktivt tilpasser sikkerhedsprocedurerne til trussels- og risikoniveauet, fastlægges. Gennemføre et kollaborativt industridrevent forsyningskædesikkerhedssystem, som udgør en procesorienteret ramme, der gør alle berørte erhvervsparter opmærksomme på vigtigheden af sikkerheden omkring luftfragt og luftpost. Dette giver dem en fuld forståelse af de sikkerhedsprocedurer, der skal gennemføres på hvert af forsyningskædens stadier (dvs. procesorienteret), og ansporer dem til at samarbejde med alle øvrige aktører i forsyningskæden (navnlig med hensyn til at dele relevante oplysninger og analysere potentielle risici) for at opnå et højt sikkerhedsniveau med et begrænset tilsyn fra de offentlige myndigheders side. Harmonisere sikkerhedsprocedurerne for luftfragt og luftpost på EU-plan, således at den måde hvorpå et bestemt risikoniveau håndteres er den samme i alle medlemsstater, og således at sikkerhedspersonalet nemt kan tilpasse sig tilsvarende holdninger i forskellige lande, og sikkerhedstypegodkendt udstyr har fuld adgang til det indre marked. På grund af den nuværende situation kan EU ikke forvente, at ICAO vedtager, styrker og håndhæver globale normer. EU bør følgelig revidere sikkerhedsprocessen for luftfragt og luftpost ved indgående flyvninger på en måde, der potentielt kan styrke den globale ramme for luftfartssikkerhed, således at en forbedret sikkerhed omkring flyvninger fra tredjelande kombineres med en tilskyndelse til øgede aktiviteter gennem ICAO. EU bør med andre ord handle ensidigt, men bør sigte mod at fastlægge en ramme, som kan inddrage tredjelande. og en række spørgsmål, der giver anledning til nærmere drøftelse. Europa-Parlamentets medlemmer kunne tænkes at overveje at bede Kommissionen vurdere ulemperne og fordelene ved at skifte til en risikobaseret tilgang til sikkerheden omkring luftfragt og luftpost i den næste årlige rapport om gennemførelsen af forordning 300/2008, og herunder fastsætte fælles sikkerhedsniveauer i EU og harmonisere risikovurderingsprocedurerne og sikkerhedskontrollen. 5
Temaafdeling B: Struktur- og Samhørighedspolitik Der blev afdækket en række betænkeligheder omkring ansvaret omkring og den faktiske gennemførelse af sikkerhedsprocedurerne i forsyningskædesikkerhedssystemet. Det fremgår følgelig, at det er nødvendigt med en undersøgelse, der er rettet mod foranstaltninger til styrkelse af forsyningskædesikkerhedssystemet, navnlig gennem øget information og samarbejde i hele forsyningskæden suppleret med en ny "kendt befragter"-ordning. De samlede konsekvenser af et risikobaseret forsyningskædesikkerhedssystem bør også undersøges. Industriparterne udtrykte alvorlige betænkeligheder over den nylig vedtagne forordning om regulering af sikkerheden omkring indgående fragt og post. De henviste til manglen på et systemisk syn på sikkerheden omkring luftfragt og luftpost i tredjelande og på en samlet vurdering af de foreslåede foranstaltninger. Kommissionen kunne i forbindelse med ICAO-konferencen om luftfartssikkerhed i september 2012 blive opfordret til at fremlægge et sådant syn på sikkerheden omkring luftfragt og luftpost i tredjelande som dannede grundlag for en EUholdning på dette område, efter at være blevet behandlet i Parlamentet og Rådet. Europa-Parlamentets medlemmer bør også være opmærksomme på muligheden for at insistere på at få tilføjet bestemmelser om sikkerheden omkring luftfragt og luftpost på flyvninger fra tredjelande i forbindelse med godkendelsen af bilaterale aftaler om internationale lufttransporttjenester. Medlemmerne af Transport- og Turismeudvalget kunne tænkes at overveje at rette henvendelse til Udvalget om Industri, Forskning og Energi for at sikre, at der i det næste rammeprogram for forskning og innovation, som behandles i øjeblikket, lægges øget vægt på spørgsmål vedrørende sikkerheden omkring luftfragt og luftpost. 6