EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 23.11.2011 K(2011)8794 endelig Vedr.: Statsstøttesag nr. N 552/2010 - Danmark Forlængelse af miljøstøtteordning for godstransport på jernbane Hr. Udenrigsminister, 1. SAGSFORLØB 1. Den 26. november 2010 anmeldte de danske myndigheder ovennævnte forlængelse i henhold til traktatens artikel 108, stk. 3. Anmeldelsen blev registreret under nr. N 552/2010. 2. De danske myndigheder fremsendte supplerende oplysninger pr. brev, der blev registreret den 16. februar 2011, 18. marts 2011 1, 4. maj 2011 2, 20. juni 2011 3 og 8. september 2011 4. 3. Den anmeldte forlængelse vedrører en statsstøtteordning, som Kommissionen tidligere har godkendt (jf. Kommissionens beslutninger i statsstøttesagerne N 552/2006, N 588/1998 og N 287/2002). 2. BESKRIVELSE AF DEN EKSISTERENDE STØTTEORDNING 2.1. Baggrund 4. Siden 1999 hvor der blev indført fuldstændig fri adgang for alle jernbaneselskaber til at benytte det danske jernbanenet er der opkrævet afgifter for anvendelsen af den danske jernbaneinfrastruktur. Afgifterne omfatter en kilometerafgift, som opkræves med et ensartet beløb pr. togkm, en kapacitetsafgift på tre delstrækninger mellem kl. 1 2 3 4 Registreret under nr. 2011/028583 Registreret under nr. 2011/045269 Registreret under nr. 2011/064983 Registreret under nr. 2011/095579 Udenrigsminister Villy Søvndal Asiatisk Plads 2 DK-1448 København K Commission européenne, B-1049 Bruxelles Belgique Europese Commissie, B-1049 Brussel België Telefon: 00-32-(0)2-299.11.11.
7 og kl. 19 (spidsbelastningsperiode) og en broafgift for passage af Storebælt og Øresund 5. 5. Konkurrencemæssigt ville baneafgifterne have virket negativt sammenholdt med vejtransporten, som er den vigtigste konkurrent, når det gælder godstransport. For at kompensere for baneafgifternes virkninger og fremme overflytningen fra vejttransport til jernbanetransport og dermed nedbringe de negative eksterne omkostninger i forbindelse med transportaktiviteterne, indførte de danske myndigheder samtidig et miljøtilskud til godstransport med jernbane (betaling pr. tonkm for gods transporteret med jernbane). 6. Ordningens formål er uændret, men betingelserne for støtten, især hvad angår støttemodtagerne, støtteintensiteten, de støtteberettigede omkostninger og andre betingelser for støtteberettigelse, er blevet ændret. 2.2. Anmeldte ændringer i den eksisterende ordning: højere budget og længere varighed 7. Det er formålet at forlænge den eksisterende støtteordning for perioden 2011-2013 med en tilsvarende forøgelse af budgettet. 2.2.1. Budget 8. Det vejledende budget er på 22,9 mio. DKK (ca. 3 mio. EUR) årligt for perioden 2011-2013 på grundlag af det nuværende baneafgiftsprovenu. 9. I de sidste fem år har miljøtilskuddet været på gennemsnitlig 0,017 DKK pr. tonkm 6. Ifølge de foreliggende planer vil miljøtilskuddet for 2011 andrage 0,015 DKK pr. tonkm. På grundlag af de danske myndigheders oplysninger svarer et sådant tilskud til ca. 8 % af de samlede omkostninger ved jernbanetransport. Tilskuddets faktiske niveau afhænger af de opkrævede baneafgifter. Selv om der ikke er 100 % korrelation årligt (tilskuddet for det indeværende år fastsættes uden nøjagtigt kendskab til, hvor store baneafgifter der opkræves i det indeværende år), mener de danske myndigheder ikke, at miljøtilskuddet på lang sigt overstiger de opkrævede baneafgifter: de afgifter, der er blevet opkrævet i de sidste 12 år, beløber sig til 315,30 mio. DKK, mens miljøtilskuddet andrager 288,70 mio. DKK. 2.2.2. Varighed 10. De danske myndigheder agter at forlænge ordningen for sidste gang for perioden 2011-2013. I 2014 forventes der i Danmark indført kørselsafgifter for lastbiler, som vil fjerne grundlaget for støtteordningen. Den grundlæggende betingelse for miljøtilskuddet vil ikke længere være til stede, og tilskuddet vil derfor samtidig blive afskaffet. 5 Afgifterne for godstog: Kilometerafgift Kapacitetsafgift Broafgift Storebælt Broafgift Øresund 1,87 DKK/togkm 317-1 056 DKK/tog 5 373 DKK/tog 2 198 DKK/tog 6 Den højest tilskudssats var 0,023 DKK /tonkm. 2
2.3. Retsgrundlag 11. Støtteordningen er baseret på bekendtgørelse om lov om jernbane og bekendtgørelse om baneafgifter og om miljøtilskud til godstransport på jernbane. 2.4. Støttemodtagere 12. Antallet af støttemodtagere afhænger af, hvor mange jernbanevirksomheder der ønsker at transportere gods inden for dansk område. I 2010 modtog følgende virksomheder miljøtilskud: DB Schenker Rail, CFL Cargo, Hector Rail og Railcare Denmark. Støtten ydes på ikke-diskriminerende vilkår. 2.5. Støttens form 13. Støtten ydes som et generelt tilskud til godstransport på bane til og fra danske jernbanestationer og for godstransport, der udføres som kombineret transport gennem Danmark. Transittrafik gennem Danmark er kun omfattet, hvis operatøren kan bevise, at godstransporten flyttes fra vej til jernbane. 14. Tilskuddet betales som et ensartet tilskud pr. tonkm, da transportarbejdet er et repræsentativt udtryk for miljøfordelene ved transport på bane og samtidig er objektivt administrerbart. Der sondres ikke mellem forskellige godstyper eller volumen i forhold til vægt. 3. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN 3.1. Statsstøtte som omhandlet i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1 15. Anmeldelsen vedrører forlængelse af en støtteordning, som Kommissionen har godkendt. Ændringen af den eksisterende ordning påvirker ikke Kommissionens vurdering, nemlig at ordningen og ændringen af den udgør statsstøtte som omhandlet i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1. 3.2. Retsgrundlaget for støttens forenelighed med det indre marked 16. EUF-traktatens artikel 93 7, der tillader støtteforanstaltninger, som modsvarer behovet for en samordning af transportvæsenet, er fortsat det gældende retsgrundlag. 17. Reglerne for fortolkning af EUF-traktatens artikel 93 med hensyn til jernbanevirksomheder har siden den 22. juli 2008 været nærmere afklaret i retningslinjerne for statsstøtte til jernbaneselskaber 8 (i det følgende benævnt "retningslinjerne"), mens den forordning, der gjaldt tidligere 9, er blevet ophævet 10. I henhold til artikel 9, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1370/2007: 7 8 9 10 Til den 30. november 2009: EF-traktatens artikel 73. EUT C 184 af 22.7.2008, s.13. Rådets forordning (EØF) nr. 1107/70 af 4. juni 1970 om støtte, som ydes inden for sektoren for transporter med jernbaner, ad landeveje og sejlbare vandveje. Se Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1370/2007 af 23. oktober 2007 om offentlig personbefordring med jernbane og ad vej (EUT L 315 af 3.12.2007, s. 1). 3
"kan medlemsstaterne ud over den støtte, der er omfattet af denne forordning i henhold til traktatens artikel 73, fortsat yde støtte til transportsektoren, som modsvarer behovet for en samordning af transportvæsenet, eller som udgør en godtgørelse for visse forpligtelser, der har sammenhæng med begrebet offentlig tjenesteydelse, og især (a) indtil der træder fælles regler for fordeling af infrastrukturomkostninger i kraft, hvor der ydes støtte til virksomheder, der skal afholde udgifter til den infrastruktur, de benytter, mens andre virksomheder ikke er pålagt en sådan byrde. Ved fastlæggelsen af støttebeløbet skal der tages hensyn til infrastrukturomkostninger, som konkurrerende transportformer ikke skal afholde ". 18. Selv om grundprincipperne for vurderingen af støtten til nedbringelse af eksterne omkostninger derfor er de samme som tidligere, indeholder retningslinjerne mere detaljerede vurderingskriterier (se afsnit 6.3 i retningslinjerne - punkt 101-112). I det følgende analyseres støttens forenelighed på grundlag af disse kriterier. 3.3. Støtteberettigede omkostninger 19. I retningslinjernes punkt 103 er det fastsat, at de støtteberettigede omkostninger i forbindelse med støtte til nedbringelse af eksterne omkostninger udgøres af den del af de eksterne omkostninger, som kan undgås ved at benytte jernbanen frem for andre transportformer. 20. Godstransport på jernbane har meget lavere eksterne omkostninger, især når det gælder ulykker og miljøforurening, sammenholdt med vejgodstransport. Jernbanerne har også en betydelig ledig kapacitet og kan derfor spille en rolle som alternativ transportform for overbelastede dele af vejnettet. 21. Kommissionens Fælles Forskningscenter har foretaget en beregning af de eksterne omkostninger for forskellige godstransportformer i Danmark på grundlag af den metode, der er præsenteret i en håndbog om vurdering af transportsektorens eksterne omkostninger, som Kommissionen har offentliggjort for nylig 11, og på grundlag af TREMOVE-modellen 12. Den pågældende beregning kan derfor betragtes som "en omkostningsanalyse, der er komparativ, transparent, begrundet og kvantificeret, og som sammenligner jernbanetransport og alternative løsninger baseret på andre transportformer", som fastsat i retningslinjernes punkt 105. 22. Nedenfor angives de marginale gennemsnitlige eksterne omkostninger pr. transportform i Danmark på grundlag af beregninger foretaget af Kommissionens Fælles Forskningscenter (beregningerne er baseret på nationale data, som er indgivet i forbindelse med modellen for vurdering af transportpolitikken, TREMOVE, og energisystemmodellen, PRIMES): 11 12 Se http://ec.europa.eu/transport/costs/handbook/index_en.htm TREMOVE er en EU-transportmodel, der anvendes til vurdering af forskellige politikker, og som tager sigte på at undersøge virkningerne af forskellige transport- og miljøpolitikker på transportsektoren. Modellen vurderer tekniske og ikke-tekniske foranstaltninger og politikker, såsom kørselsafgifter, priser på offentlig transport, emissionsstandarder, tilskud til renere biler osv., transportefterspørgsel, trafikoverflytning, fornyelse af bilparken og beslutninger om skrotning samt drivhusgasemissioner, luftforurenende stoffer og velfærdsniveauet. Nærmere oplysninger findes på http://www.tremove.org/. 4
Tabel 1. Godstransport (EUR pr. 1 000 tonkm), Danmark, 2010 Transportform nb Omkostningselement Vej Elektriske jernbaner Dieseldrevne jernbaner Ulykker 6,8 0,12 0,18 Støj 3,6 1,48 2,24 Forurenende stoffer 5,2 0,39 6,56 Klimaomkostninger 2,5 0,72 1,23 Trafikpropper 1,4 0,24 0,24 I alt 19,5 2,95 10,45 Omkostningsforskel i forhold til vejtransport: 16,55 9,05 23. Selv om denne beregning vil blive ajourført, efterhånden som der foreligger nye data, kan den anses for at være et acceptabelt grundlag for vurderingen af statsstøtteordningen i den foreliggende sag. 24. Tallene viser klart, at godstransport på jernbane medfører langt mindre eksterne omkostninger end vejtransport. 25. Som fastsat i retningslinjernes punkt 104, tager Kommissionen hensyn til udviklingen i de regler, der anvendes ved pålæggelse af infrastrukturomkostninger og eksterne omkostninger, og foreslår relevante foranstaltninger, hvis det er nødvendigt. 26. På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at de støtteberettigede omkostninger ved ordningen kan være den del af de eksterne omkostninger, som kan undgås ved at benytte elektriske jernbaner frem for vejtransport, jf. retningslinjernes punkt 103-105. 3.4. Støttens nødvendighed og proportionalitet og ingen overkompensation 3.4.1. Støtte, der ikke overstiger 30 % af de samlede omkostninger ved den reneste transportform og 50 % af de støtteberettigede omkostninger 27. Som fastsat i retningslinjernes punkt 107 er det Kommissionens opfattelse, at der er en formodning for, at støtten er nødvendig og forholdsmæssig, hvis støttens intensitet opfylder de to betingelser i punkt 107(b). I den foreliggende sag antages det også, at der ikke foreligger overkompensation som anført i retningslinjernes punkt 109. 28. Den første betingelse i punkt 107(b) er, at støtten ikke må overstige 30 % af de samlede jernbanetransportomkostninger. Da tilskuddet ifølge de danske myndigheders oplysninger (se ovenfor) kun andrager 8 % af de samlede jernbanetransportomkostninger, er denne betingelse opfyldt. 29. Den anden betingelse i punkt 107(b) er, at støtten ikke må overstige 50 % af de støtteberettigede omkostninger, dvs. den del af de eksterne omkostninger, som kan undgås ved at benytte jernbanetransport frem for konkurrerende transportformer. 5
30. Som beskrevet ovenfor korrelerer miljøtilskuddet i høj grad med de opkrævede baneafgifter (formålet med støtteordningen er i vid udstrækning at kompensere for baneafgifternes virkninger og samtidig bevare deres positive virkninger i form af bl.a. styring af trafikoverbelastning 13 ). I de sidste fem år har miljøtilskuddet været på gennemsnitlig 17 DKK pr. 1 000 tonkm, og i 2011 forventes det at være på 15 DKK pr. 1 000 tonkm. Selv om Kommissionen tager det højeste tilskudsbeløb, der har været anvendt i de sidste 5 år - 23 DKK eller 3 EUR pr. 1 000 tonkm 14 - overstiger støtten ikke 50 % af de støtteberettigede omkostninger. På grundlag af tallene i tabel 1 står det klart, at miljøtilskuddet ikke vil overstige: 18 % af de støtteberettigede omkostninger (3 EUR pr. 1 000 tonkm/ 16,55 EUR pr. 1 000 tonkm) for elektriske jernbaner og 33 % af de støtteberettigede omkostninger (3 EUR pr. 1 000 tonkm/ 9,05 EUR pr. 1 000 tonkm) for dieseldrevne jernbaner. 31. I betragtning af ovenstående konkluderer Kommissionen, at betingelserne i retningslinjernes punkt 107(b) er opfyldt. 3.4.2. Andre betingelser 32. Ifølge retningslinjernes punkt 110 kræves det i princippet, at støtten afspejles i den pris, der forlanges af afskiberen. 33. Ovennævnte princip er indarbejdet i 5 i bekendtgørelsen om baneafgifter og miljøtilskud 15. Desuden bekræfter den seneste udvikling, at ovennævnte princip er overholdt. De danske jernbaneselskaber har, mens de afventer godkendelsen af statsstøtten for 2011 og de efterfølgende år, fortsat anvendt deres 2010-takster - på trods af, at miljøtilskuddet midlertidigt blev stillet i bero - for at undgå, at deres kunder flyttede over til udbydere af vejttransport. Ifølge de danske myndigheder betød den fortsatte anvendelse af de gamle takster samtidig med, at miljøtilskuddet midlertidig var stillet i bero, at jernbaneselskaberne led betydelige tab. Dette viser, at det uden miljøtilskuddet ville være nødvendigt at forhøje jernbanetaksterne for at sikre jernbaneselskaberne omkostningsdækning. Kommissionen kan derfor konkludere, at miljøtilskuddet afspejles i den pris, der forlanges af afskiberne. 34. Ifølge retningslinjernes punkt 111 skal der i forbindelse med støtte til nedbringelse af eksterne omkostninger være tale om realistiske perspektiver for at kunne bevare den trafikmængde, der overføres til jernbanen, således at støtten udløser en varig trafikflytning. I denne forbindelse noterer Kommissionen sig de danske myndigheders oplysninger om, at miljøtilskud til godstransport på jernbane har bidraget til at forøge jernbanetransportens andel i de indenlandske transportydelser 16. Denne tendens forventes at fortsætte. 13 14 15 16 Miljøtilskud, som en bestemt virksomhed modtager, svarer ikke nødvendigvis til de beløb, som samme virksomhed betaler i baneafgifter. 1 EUR = 7,45 DKK "Bekendtgørelse om baneafgifter og om miljøtilskud til godstransport på jernbane" (se https://www.retsinformation.dk/forms/r0710.aspx?id=134755) Sidstnævnte bekræftes bl.a. af Eurostat-oplysninger om opdelingen af den indenlandske passagerbefordring og den indenlandske godstransport på transportformer (se f.eks.: 6
35. Kommissionen mener derfor, at alle betingelserne vedrørende støttens nødvendighed og proportionalitet er opfyldt. 3.5. Ingen forskelsbehandling, støtteordningen er gennemsigtig og tidsbegrænset 36. Kommissionen bemærker, at støtten er ydet uden forskelsbehandling til alle virksomheder, der udfører godstransport på jernbane i Danmark, sådan som det også var tilfældet med den tidligere godkendte ordning. Ordningen betragtes som gennemsigtig, da dens betingelser er fastsat i offentligt tilgængelige retsakter (Bekendtgørelse af lov om jernbane og bekendtgørelse om baneafgifter og om miljøtilskud til godstransport på jernbane). Endelig er ordningen tidsbegrænset, nemlig indtil udgangen af 2013. 3.6. Ingen påvirkning af konkurrencevilkårene og samhandelen i strid med den fælles interesse 37. Hvad angår konkurrencen mellem forskellige transportformer, skal foranstaltningen blot mindske ubalancerne mellem jernbane- og vejtransport. 38. For at udelukke muligheden for fordrejning af konkurrencen med søtransport, er transitgodstransport på jernbane kun omfattet af tilskudsordningen, hvis operatøren kan bevise, at godstransporten flyttes fra vej til jernbane. 39. En stærk udvikling i søtransporten til og fra Danmark, som det fremgår af de officielle statistikker 17, underbygger også den formodning, at tilskuddet til godstransport på jernbane ikke har påvirket søtransportsektoren negativt. 40. Kommissionen konkluderer derfor, at den pågældende støtteordning ikke medfører urimelige konkurrencefordrejninger til skade for den fælles interesse, som fastsat i retningslinjernes punkt 96. 3.7. Konklusion 41. På baggrund af ovenstående og ud fra de betragtninger, som Kommissionen har lagt til grund for sine tidligere afgørelser om godkendelse af ordningen, konkluderer Kommissionen, at forlængelsen af den eksisterende støtteordning er i overensstemmelse med EUF-traktatens artikel 93 på grundlag af retningslinjernes afsnit 6.3 og derfor er forenelig med det indre marked. Denne konklusion påvirker ikke vurderingen af nedsættelsen af de danske punktafgifter til gavn for transport på dieseldrevne jernbaner (en foranstaltning, der kan betragtes som yderligere støtte til nedbringelse af de eksterne transportomkostninger). 17 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php?title=file:modal_split_of_inland_freig ht_transport_(1)_(%25_of_total_inland_tkm).png&filetimestamp=20110113121514) http://www.dst.dk/pukora/epub/upload/15511/key.pdf (side 14), pr. 19. juli 2011. 7
4. AFGØRELSE Kommissionen har derfor besluttet: - at betragte den anmeldte forlængelse af den eksisterende støtteordning som forenelig med traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Hvis dette brev indeholder fortrolige oplysninger, som ikke må afsløres over for tredjemand, bedes De senest femten arbejdsdage fra modtagelsen sende Kommissionen en begrundet anmodning om fortrolig behandling. Modtager Kommissionen ikke en sådan anmodning inden for den fastsatte frist, vil den gå ud fra, at De er indforstået med, at hele brevet meddeles til tredjemand og offentliggøres på det autentiske sprog på følgende websted: http://ec.europa.eu/eu_law/state_aids/state_aids_texts_da.htm Anmodningen, hvori de pågældende oplysninger præciseres, sendes anbefalet eller med telefax til: Europa-Kommissionen Generaldirektoratet for Konkurrence 1049 Bruxelles Belgien Fax nr.: +0032 (0) 2 2961242 Med venlig hilsen, På Kommissionens vegne Joaquín ALMUNIA Næstformand 8