EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 30.11.2012 C(2012) 9109 final Erhvervsstyrelsen Dahlerups Pakhus Langelinie Allé 17 DK-2100 København Ø Danmark Att.: Jørgen Abild Andersen Direktør Fax: +45 3546 6001 Kære Jørgen Abild Andersen Vedr.: Kommissionens afgørelse i sag DK/1012/1383: Opkaldsterminering i individuelle offentlige telefonnet på et fast sted i Danmark indførelse af yderligere foranstaltning over for alternativ operatør (IP Vision) Bemærkninger i henhold til artikel 7, stk. 3, i direktiv 2002/21/EF I. SAGSFORLØB Den 30. oktober 2012 registrerede Kommissionen en anmeldelse 1 fra den danske tilsynsmyndighed, Erhvervsstyrelsen, om indførelse af yderligere foranstaltninger over for IP Vision, der tidligere er udpeget som operatør med en stærk markedsposition på markedet for opkaldsterminering i individuelle offentlige telefonnet på et fast sted 2 i Danmark. Den nationale høring 3 fandt sted i perioden fra den 30. juli til den 24. september 2012. Fristen for at fremsætte bemærkninger i forbindelse med EU-høringen i henhold til artikel 7 i rammedirektivet udløber den 30. november 2012. 1 2 3 I overensstemmelse med artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og tjenester (rammedirektivet), EFT L 108 af 24.4.2002, s. 33, ændret ved direktiv 2009/140/EF, EUT L 337 af 18.12.2009, s. 37, og forordning (EF) nr. 544/2009/EF, EUT L 167 af 29.6.2009, s. 12. Svarende til marked nr. 3 i Kommissionens henstilling 2007/879/EF af 17. december 2007 om relevante produkt- og tjenestemarkeder inden for den elektroniske kommunikationssektor, som er underlagt forhåndsregulering i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og tjenester (henstillingen om relevante markeder), EUT L 344 af 28.12.2007, s. 65. I overensstemmelse med rammedirektivets artikel 6. Europa-Kommissionen, 1049 Bruxelles/Brussel, Belgien - Tlf. +32 22991111
Den 13. november 2012 sendte Kommissionen en anmodning om oplysninger 4 til Erhvervsstyrelsen, som den fik svar på den 16. november 2012. Kommissionen modtog yderligere oplysninger fra Erhvervsstyrelsen den 26. november 2012. I henhold til artikel 7, stk. 3, i rammedirektivet kan de nationale tilsynsmyndigheder, Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) og Kommissionen fremsætte bemærkninger om det anmeldte foranstaltningsudkast til den pågældende nationale tilsynsmyndighed. II. INDHOLDET AF FORANSTALTNINGSUDKASTET Ifølge det aktuelle foranstaltningsudkast agter Erhvervsstyrelsen at indføre yderligere forpligtelser over for IP Vision, der tidligere er udpeget som operatør med en stærk markedsposition. II.1. Baggrund Den anden undersøgelse af markedet for opkaldsterminering i individuelle offentlige telefonnet på et fast sted i Danmark har Kommissionen tidligere fået anmeldelse om og vurderet under sagsnummer DK/2010/1151 5. Den danske tilsynsmyndighed (på daværende tidspunkt IT- og Telestyrelsen) afgrænsede 20 særskilte markeder, svarende til de net, der drives af henholdsvis TDC, Telia, Telenor, Colt og 16 mindre alternative operatører, herunder IP Vision. IT- og Telestyrelsen fastslog, at alle 20 netoperatører havde en stærk markedsposition på hver sit marked. Styrelsen inddelte operatørerne i tre grupper 6 og pålagde hver gruppe et særskilt sæt forpligtelser. Det etablerede selskab, TDC, og de tre større operatører (Telia, Telenor og Colt) blev pålagt forpligtelser vedrørende ikke-diskrimination, transparens, priskontrol og omkostningsregnskaber, mens TDC alene yderligere blev forpligtet til at offentliggøre et standardtilbud og foretage regnskabsmæssig opsplitning. Gruppen af de 16 mindre alternative operatører, herunder IP Vision, blev kun forpligtet til at imødekomme alle rimelige anmodninger om adgang 7. Kommissionen bemærkede hertil, at IT- og Telestyrelsen burde følge markedsudviklingen nøje. Hvis de alternative operatører skulle beslutte ikke at fortsætte SPCforholdet og i stedet selv begynde at opkræve betaling for terminering, burde IT- og Telestyrelsen efter Kommissionens opfattelse genoverveje sin holdning i dette anliggende og indføre yderligere relevante foranstaltninger såsom en priskontrolforpligtelse. Hvad angår LRAIC-modellen, der ajourføres hvert år (så den afspejler den seneste udvikling med hensyn til mængder, inflation, vejede gennemsnitlige kapitalomkostninger (WACC) osv.), er ajourføringen af 2012-priserne blevet vurderet under sagsnummer DK/2011/1264. Priserne for 2013 vurderes under sag DK/2012/1385 8. 4 5 6 7 8 I henhold til rammedirektivets artikel 5, stk. 2. C(2010)9251. Gruppe 1 omfatter kun TDC, der er den største operatør og råder over et fuldt landsdækkende net. Gruppe 2 består af Telenor, Telia og Colt, der også hver har et landsdækkende net, men et mindre kundegrundlag end TDC. Gruppe 3 består af 16 mindre alternative operatører, der ikke har et landsdækkende net, og hvis samtrafik er baseret på SPC-aftaler (Single Point of Contact), dvs. at det større teleselskab håndterer telefontrafikken ind og ud af den alternative operatørs net, hvilket indebærer, at operatørerne i denne gruppe er udsat for modstående købermagt og ikke har mulighed for at fastsætte deres egne termineringstakster. IT- og Telestyrelsen begrundede den manglende indførelse af en priskontrolforpligtelse over for de alternative operatører med, at disse operatører ikke har et landsdækkende net, og at de indgår SPCaftaler (Single Point of Contact) med større operatører, der håndterer telefontrafikken ind og ud af de alternative operatørers net og modtager betaling for termineringen på de alternative operatørers vegne. De alternative operatører opkræver ikke selv betaling for terminering. Anmeldt den 1. november 2012 og p.t. under vurdering. 2
Endvidere forklarer Erhvervsstyrelsen i den aktuelle anmeldelse, at 2011-markedsafgørelserne for 2011 for Telia og Telenors vedkommende er blevet annulleret af Teleklagenævnet 9. Følgelig har styrelsen selv ophævet markedsafgørelsen vedrørende Colt. 2011-afgørelsen gælder fortsat for TDC, IP Vision og de andre mindre operatører i gruppe 3, der er udpeget som operatører med en stærk markedsposition i 2011-afgørelsen. Desuden forklarer Erhvervsstyrelsen, at IT- og Telestyrelsens afgørelse af 18. januar 2006 10 fortsat gælder for Telia, Colt og Telenor 11, indtil der er truffet en ny afgørelse. Dette betyder, at disse selskaber kun er forpligtet til at imødekomme alle rimelige anmodninger om adgang. Og selv i tilfælde, hvor alternative operatører i gruppe 2 opkrævede højere takster end TDC, anså IT- og Telestyrelsen ikke disse takster for urimelige, da i) de alternative operatører ikke nød samme stordriftsfordele som TDC, og ii) det ikke var "unaturligt", at de alternative operatørers takster var højere end TDC's, eftersom TDC's takster var baseret på LRAIC-modellen og således tog udgangspunkt i et optimalt fungerende net, der tilbyder tjenester på grundlag af den seneste nye teknologi. Da man nu er faldet tilbage på 2006- markedsafgørelsen, er Telia, Telenor og Colt ikke længere forpligtet til at give adgang til deres net til regulerede priser. I denne forbindelse bekræfter Erhvervsstyrelsen i sit svar på Kommissionens anmodning om oplysninger, at disse selskaber i dag anvender fastnettermineringstakster, der er asymmetriske i forhold til TDC's. Den 16. november 2012 anmeldte Erhvervsstyrelsen nye foranstaltningsudkast vedrørende Colt, Telenor og Telia (og desuden TDC, Hi3G og Intelecom) som led i artikel 7-proceduren. Disse er registreret under sagsnummer DK/2012/1400. II.2. Indholdet af foranstaltningsudkastet Erhvervsstyrelsen påtænker at udvide de forpligtelser, der blev pålagt IP Vision i afgørelsen af 20. januar 2011. Ud over den eksisterende forpligtelse til at mødekomme alle rimelige anmodninger om adgang vil Erhvervsstyrelsen pålægge IP Vision følgende forpligtelser: i) ikkediskrimination, ii) transparens og iii) priskontrol. Begrundelsen for den påtænkte udvidelse af forpligtelserne er, at vilkårene på IP Visions marked for opkaldsterminering har ændret sig. IP Vision har nu mulighed for at fastsætte sine egne termineringstakster, hvilket viser, at selskabet ikke længere står over for tilstrækkelig modstående købermagt. Erhvervsstyrelsen mener navnlig, at de fastnettermineringstakster, som IP Vision kræver, er urimeligt høje, hvilket skader slutbrugerne. Styrelsens konklusion bygger på den omstændighed, at IP Visions takster er høje i sammenligning med både TDC's regulerede priser for 2011 og de LRAIC baserede priser for 2012: Dette illustreres ved følgende tabel. 9 10 11 Teleklagenævnet nærede tvivl om, hvorvidt og i hvilken udstrækning Erhvervsstyrelsen i sin afgørelse havde taget hensyn til den omkostnings-/prisasymmetri, der har at gøre med operatørernes forskellige netstrukturer, f.eks. den store forskel i antallet af samtrafikpunkter i TDC's net sammenlignet med Telias og Telenors net. Nævnet bad Erhvervsstyrelsen påvise, at der er taget hensyn til dette aspekt. IT- og Telestyrelsens afgørelse af 18. januar 2006 vedrører den første undersøgelse af markederne for opkaldsterminering i individuelle offentlige telefonnet på et fast sted i Danmark. Styrelsen udpegede på grundlag af sin analyse TDC og 5 alternative netoperatører som virksomheder med en stærk markedsposition. For TDC's vedkommende pålagde den følgende forpligtelser: i) adgang, ii) priskontrol (omkostningsorientering), iii) omkostningsregnskab, iv) regnskabsmæssig opsplitning, v) ikke-diskrimination, vi) offentliggørelse af et standardtilbud og vii) transparens. For de alternative operatørers vedkommende pålagde IT- og Telestyrelsen alene forpligtelsen til at imødekomme anmodninger om adgang. Kommissionen gav i sine bemærkninger udtryk for tvivl om, hvorvidt det var rimeligt at undlade at pålægge de alternative operatører visse forpligtelser, og opfordrede den danske tilsynsmyndighed til at genoverveje sin holdning i dette anliggende. Erhvervsstyrelsen forklarer i svaret på Kommissionens anmodning om oplysninger, at den resulterende regulering fra 2006 godt kan gælde for Telenor, selv om selskabet ikke var med på listen over operatører med en stærk markedsposition i IT- og Telestyrelsens 2006-afgørelse. Telenor Group (moderselskabet i Norge) fusionerede i 2009 sine to selskaber i Danmark, Sonofon A/S og Cybercity A/S under ét navn, Telenor A/S. 3
Sammenligning af fastnettermineringstakster i DK Takst (lokal terminering 12 ) Pris pr. minut (øre/eurocent 13 ) Opkaldsetablering (øre/eurocent) Højtakst Lavtakst IP Vision pr. 31.12.2011 2,88/0,39 2,72/0,36 1,64/0,22 TDC (LRAIC-baseret) pr. 1.1.2011 1,40/0,19 0,74/0,10 1,07/0,14 LRAIC-baserede fastnettermineringstakster pr. 1.1.2012 14 1,48/0,20 0,79/0,11 1,31/0,18 Erhvervsstyrelsen har til hensigt at fastsætte de maksimale fastnettermineringstakster, som IP Vision må opkræve, på grundlag af LRAIC-resultaterne pr. 1. januar 2012, dvs. 0,2 eurocent/min. i spidsbelastningsperioder (højtakst), 0,11 eurocent/min. uden for spidsbelastningsperioder (lavtakst) og 0,18 eurocent pr. opkald for opkaldsetablering. De foreslåede maksimumpriser er LRAIC-baserede og symmetriske med prislofterne for TDC. Erhvervsstyrelsen forklarer desuden, at prisafgørelsen af 7. december 2011 gælder, indtil en ny afgørelse (den afgørelse, der er anmeldt under sagsnummer DK/2012/1385), træder i kraft. I denne forbindelse præciserer styrelsen, at de foreslåede LRAIC-baserede maksimale fastnettermineringstakster for IP Vision vil gælde indtil 1. januar 2013, hvor de bør nedsættes til det niveau, der gælder ifølge den rene BU-LRIC-model 15. I særlige tilfælde (f.eks. for produkter/tjenester i forbindelse med terminering i IP Visions net, der indføres efter, at LRAIC-modellen er færdiggjort), sker værdiansættelsen på grundlag af de historiske omkostninger, da det af praktiske grunde kan være umuligt at beregne nye takster ud fra LRAIC. I svaret på Kommissionens anmodning om oplysninger forklarer Erhvervsstyrelsen, at formålet med denne bestemmelse er at sikre, at nyligt indførte takster på markedet bliver genstand for regulering. Styrelsen forklarer endvidere, at der i øjeblikket ikke er nogen fastnettermineringstjenester, der reguleres på grundlag af historiske omkostninger. Erhvervsstyrelsen reviderer jævnligt (sammen med konsulentvirksomheder) LRAIC-modellen, og de takster, der indføres på markedet mellem to revisioner af modellen (der finder sted ca. hvert tredje år) baseres på de historiske omkostninger. Styrelsen præciserer, at en ny takst, der har en 12 13 14 15 De gældende fastnettermineringstakster i Danmark er baseret på lokal terminering inden for et net af 64 samtrafikpunkter. Erhvervsstyrelsen forklarer i sit svar på Kommissionens anmodning om oplysninger, at den er i gang med at analysere operatørernes data med henblik på den kommende undersøgelse af markedet for opkaldsterminering i fastnet i Danmark. I denne forbindelse vil styrelsen vurdere, om det er nødvendigt at pålægge alle fastnetoperatører med et landsdækkende net en forpligtelse vedrørende adgang via et begrænset antal samtrafikpunkter (f.eks. 10). Der er i den sammenhæng planlagt markedsundersøgelser for 2013, men Erhvervsstyrelsen erklærer i sit svar på Kommissionens anmodning om oplysninger, at TDC, Colt, Hi3G, Telenor og Telia allerede ifølge de foranstaltningsudkast, der er anmeldt efter artikel 7-proceduren den 16. november 2012 (sagsnummer DK-2012-1400), vil blive forpligtet til at tilbyde opkaldsterminering i deres fastnet via et begrænset antal regionale samtrafikpunkter. ECB's referencekurser mellem euro og fremmed valuta pr. 13. november 2012: 1 EUR = 7,4572 DKK. Den omstændighed, at 2012-prislofterne for fastnettermineringstakster ligger højere end i 2011, forklarer Erhvervsstyrelsen atter (som i sagsnummer DK/2011/1264) med, at trafikmængden i fastnettene er faldende, hvilket medfører højere enhedsomkostninger for opkaldsterminering. Erhvervsstyrelsen forklarer i de yderligere oplysninger, som Kommissionen modtog den 20. november 2012, at det af afgørelsen af 20. januar 2011 vedrørende TDC fremgår, at prisen på opkaldsterminering i TDC's net vil blive fastlagt i de årlige LRAIC-afgørelser, der bygger på de gældende LRAICrelaterede bekendtgørelser. Det fremgår også, at Kommissionens henstilling af 7. maj 2009 burde være gennemført senest den 31. december 2012, og at IT- og Telestyrelsen (nu Erhvervsstyrelsen) havde indledt arbejdet med at gennemføre Kommissionens henstilling. Arbejdet forventes afsluttet i starten af 2012, således at priserne fra den 1. januar 2013 fastsættes i overensstemmelse med henstillingen. 4
væsentlig økonomisk virkning, vil indgå i omkostningsberegningsmodellen ved næste ændring/revision af denne. Videre understreger styrelsen, at den p.t. undersøger muligheden for også at regulere disse nye takster (der indføres mellem to revisioner af modellen) på grundlag af LRAIC. Hvad angår muligheden for i mellemtiden at fastsætte udtrykkeligt i den endelige afgørelse, at indførelsen af priskontrol for nye tjenester (dvs. tjenester, der falder under ovennævnte særlige tilfælde) på grundlag af historiske omkostninger kræver en EU-høring efter artikel 7-proceduren, mener Erhvervsstyrelsen ikke, at dette er juridisk hensigtsmæssigt. Derfor bekræfter styrelsen i de yderligere oplysninger, den sendte den 26. november, at den for at efterkomme henstillingen om termineringstakster 16 vil fjerne bestemmelsen vedrørende fastsættelse af nye takster på grundlag af historiske omkostninger, før de endelige afgørelser vedtages. III. BEMÆRKNINGER Kommissionen har gennemgået anmeldelsen og de yderligere oplysninger, som Erhvervsstyrelsen har fremsendt, og har følgende bemærkninger 17 : Behov for konsekvens i Erhvervsstyrelsens afgørelser om opkaldsterminering i fastnet Kommissionen bemærker, at markedsafgørelserne fra 2011 vedrørende Telia, Telenor og Colt ikke længere gælder. Dette indebærer, at termineringsmarkederne for disse tre operatører er anderledes afgrænset end for de andre fastnetoperatører i Danmark. Endvidere indebærer det, at Telia, Telenor og Colt ikke er forpligtet til at give adgang til opkaldsterminering på deres fastnet til regulerede priser, hvilket i øjeblikket resulterer i asymmetriske priser på de pågældende termineringsmarkeder. På denne baggrund og på baggrund af Erhvervsstyrelsens anmeldelser (der endnu ikke er færdigbehandlet) vedrørende markederne for opkaldsterminering i fastnet i Danmark, opfordrer Erhvervsstyrelsen til at sikre konsekvens i reguleringen af de pågældende termineringsmarkeder og til hurtigst muligt at vedtage de udkast til markedsafgørelser, der er anmeldt under sagsnumrene 1385 og 1400, i overensstemmelse med den kommende udtalelse fra Kommissionen om disse sager. Værdiansættelse af termineringsrelaterede produkter på grundlag af historiske omkostninger Kommissionen bemærker, at værdien af tjenester, der leveres i forbindelse med terminering i IP Visions net, i særlige tilfælde kan fastsættes på grundlag af historiske omkostninger. Erhvervsstyrelsen henviser til tilfælde, hvor værdiansættelsen af sådanne tjenester ikke kan baseres på en LRAIC-metode, f.eks. fordi tjenesterne er indført på det pågældende marked, efter at LRAIC-modellen er færdiggjort. Kommissionen understreger, at termineringstjenester ifølge henstillingen om termineringstakster bør værdiansættes på grundlag af en BU-LRIC-model, der hverken tillader kompensation for omkostningselementer, der falder uden for modellen, eller brug af historiske omkostninger. Det er Kommissionens holdning, at ovennævnte bestemmelse senest den 1 januar 2013, når den rene BU-LRIC-model gennemføres, bør bringes i overensstemmelse med henstillingen om termineringstakster. På denne baggrund hilser Kommissionen Erhvervsstyrelsens tilsagn om at trække bestemmelsen om værdiansættelse på grundlag af historiske omkostninger tilbage, inden de anmeldte foranstaltningsudkast (sagsnumrene DK/2012/1383 og DK/2012/1400) vedtages. Desuden erindrer Kommissionen om, at der bør gælde samme princip for alle termineringsmarkeder (både fast- og mobilnetmarkeder). 16 17 Kommissionens henstilling 2009/396/EF af 7. maj 2009 om regulering af fastnet- og mobiltermineringstakster i EU (EUT L 124 af 20.5.2009, s. 67). I henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3. 5
Hvad endvidere angår indførelsen af en hvilken som helst form for prisregulering for nye tjenester og/eller deraf følgende ændringer af den relevante omkostningsmodel, minder Kommissionen Erhvervsstyrelsen om, at sådanne foranstaltninger udgør væsentlige ændringer, der kan have en mærkbar virkning på markedet og derfor bør anmeldes i henhold til artikel 7-høringsproceduren. I henhold til artikel 7, stk. 7, i rammedirektivet skal Erhvervsstyrelsen i videst mulig udstrækning tage hensyn til bemærkningerne fra andre nationale tilsynsmyndigheder, BEREC og Kommissionen. Styrelsen kan derefter vedtage det resulterende udkast til foranstaltning og skal i så fald fremsende det til Kommissionen. Kommissionens holdning til denne anmeldelse berører ikke dens holdning til andre udkast til foranstaltninger, der anmeldes. I henhold til punkt 15 i henstilling 2008/850/EF 18 vil Kommissionen offentliggøre dette dokument på sit websted. Kommissionen anser ikke oplysningerne i det for fortrolige. Hvis De på baggrund af EU's og de nationale regler om forretningshemmeligheder mener, at dette dokument indeholder fortrolige oplysninger, som De ønsker slettet inden offentliggørelsen, bedes De meddele det til Kommissionen 19 senest tre hverdage efter at have modtaget dokumentet 20. En sådan anmodning skal begrundes. Med venlig hilsen På Kommissionens vegne Robert Madelin Generaldirektør 18 19 20 Kommissionens henstilling af 15. oktober 2008 om anmeldelser, tidsfrister og høringer i henhold til artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester, EUT L 301 af 12.11.2008, s. 23. Anmodningen bedes sendt enten pr. e-mail til CNECT-ARTICLE7@ec.europa.eu eller pr. fax til +32 2 298 87 82. Selve resultatet af Kommissionens vurdering vil muligvis blive offentliggjort inden udløbet af denne tredagesfrist. 6