Sag DK/2006/0419: det nationale engrosmarked for internationale roamingtjenester på offentlige mobilnet

Transkript

1 EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den SG-Greffe (2006) D/ It- og Telestyrelsen Holsteinsgade 63 DK-2100 København Ø Att.: Jørgen Abild Andersen It- og teledirektør Fax: Kære Jørgen Abild Andersen Emne: Sag DK/2006/0419: det nationale engrosmarked for internationale roamingtjenester på offentlige mobilnet Bemærkninger i henhold til artikel 7, stk. 3, i direktiv 2002/21/EF 1 I. FORLØB Den 21. juni 2006 fik Kommissionen et udkast til afgørelse fra den danske tilsynsmyndighed, It- og Telestyrelsen, om det danske engrosmarked for internationale roamingtjenester på offentlige mobilnet 2. Den danske høring gennemføres sideløbende med Fællesskabets høring efter rammedirektivets artikel 7. Begge høringer har frist den 31. juli Den 30. juni 2006 sendte vi It- og Telestyrelsen en anmodning om supplerende oplysninger, og styrelsens svar indgik den 5. juli I henhold til artikel 7, stk. 3, i rammedirektivet kan de nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen fremsætte bemærkninger om de anmeldte foranstaltninger til den pågældende nationale tilsynsmyndighed. 1 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester ("rammedirektivet"). 2 Marked 17 i Kommissionens henstilling 2003/311/EF af 11. februar 2003 om relevante produkt- og tjenestemarkeder inden for den elektroniske kommunikationssektor, som er underlagt forhåndsregulering i overensstemmelse med rammedirektivet ( henstillingen ). 3 I overensstemmelse med rammedirektivets artikel 6. Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Belgium. Telephone: (32-2)

2 II. GENNEMGANG AF UDKASTET TIL AFGØRELSE Afgrænsning af markedet Styrelsen medtager kun indgående roamingtrafik i engrosmarkedet for internationale roamingtjenester 4. Desuden er dette marked begrænset til originering, eftersom kun originering genererer specifikke roamingindtægter for danske mobilnetudbydere 5. Med det argument, at sms-beskedder specielt inden for roaming kan erstatte taletelefoni, lader styrelsen sms-beskedder være omfattet af det her omhandlede produktmarked 6. Mms og mobilt internet anser It- og Telestyrelsen dog ikke for at høre ikke til på dette marked 7. Geografisk afgrænses markedet som nationalt. Stærk markedsposition (SMP) Ingen enkelt SMP-udbyder På grundlag af sin analyse af markedet konkluderer It- og Telestyrelsen, at ingen enkelt dansk udbyder har en stærk position på markedet. It- og Telestyrelsen går bl.a. ud fra følgende kriterier: Markedsandele: De tre største udbydere, TDC A/S, TeliaSonera Danmark A/S (TeliaSonera) and Telenor Danmark Holding A/S (Sonofon), havde i 2004 hver en markedsandel på hhv. [ ]%, [ ] % og [ ] % (målt som hver udbyders andel af det samlede antal originerede minutter, inklusive intern afsætning). It- og Telestyrelsen henviser til Hirschman-Herfindahl-indekset (HHI), som det anser for lavt, antallet af udbydere på markedet taget i betragtning 8. Den fjerde 4 Indgående roamingtrafik defineres som danske mobilnetudbyderes tilbud til udenlandske mobilnetudbydere om opkobling og transmisionskapacitet, således at kunder hos den udenlandske mobilnetudbyder kan bruge deres telefoner i Danmark. Udgående roamingtrafik - dvs. trafik til og fra danske mobilnetudbyderes kunder, der bruger deres mobiltelefoner i udlandet - er et detailmarked og derfor ikke med i det her omhandlede marked. Denne metode er i overensstemmelse med henstillingen og følges også af de andre tilsynsmyndigheder. 5 Den danske mobilnetudbyder opkræver betaling af den udenlandske mobilnetudbyder, når en kunde hos sidstnævnte foretager et opkald fra den danske mobilnetudbyders net. Disse afgifter for opkaldsoriginering kaldes "inter-operator tariffs". Opkaldsterminering i mobiltelefonnet er omfattet af marked 16 i henstillingen. It- og Telestyrelsen vedtog sin afgørelse om marked 16 den 24. januar It- og Telestyrelsen henviser til to forbrugerundersøgelser i andre nordiske lande. I en norsk undersøgelse svarede 58 % af de adspurgte, at de bruger sms i stedet for samtaler, når de er i udlandet. I en tilsvarende undersøgelse fra Finland svarede 98 %, at de brugte sms i stedet for samtaler fra udlandet. It- og Telestyrelsen antager, at forholdene på det danske marked ligner forholdene på det norske og det finske roamingmarked. Dertil kommer, at sms og taleopkald udbydes og efterspørges under ét på engrosmarkedet. 7 Efter It- og Telestyrelsens opfattelse finder der i øjeblikket ingen eller kun mindre efterspørgselssubstitution sted mellem samtaler og sms på den ene side og mms og mobilt internet på den anden. Alt i alt benyttes de sidstnævnte tjenester kun i begrænset omfang, skønt de fleste af de mobiltelefoner, der sælges i dag, har de fornødne funktioner. Dertil kommer, som det hedder i It- og Telestyrelsens argumentation, at udbuddet af mobile internettjenester befinder sig på et tidligt udviklingsstade, hvorfor det er svært at afgrænse markedet. 8 HHI anvendes normalt til at måle den absolutte koncentrationsgrad på et marked. Over for det forhold, at en værdi på over 0,18 normalt anses for at vise et marked med stor koncentration, peger It- og Telestyrelsen på, at den har brugt HHI til at måle udbydernes relative styrke, idet antallet af udbydere 2

3 udbyder - Hi3G Denmark Aps (Hi3G) - har en forsvindende lille markedsandel, fordi den først begyndte med engrossalg af internationale roamingtjenester i It- og Telestyrelsen forventer, at de tre store udbydere i den kommende tid vil miste markedsandele til den fjerde. It- og Telestyrelsens beregninger af markedsandele indbefatter internationalt salg. På grund af de særlige forhold på det danske marked 9 bad Kommissionen It- og Telestyrelsen om supplerende oplysninger om markedsandele eksklusive intern afsætning. It- og Telestyrelsen blev også bedt om at oplyse, om denne nye beregning af markedsandelene ville få nogen virkning for konklusionen om SMP. I svaret til Kommissionen anførte It- og Telestyrelsen, at de tre største udbydere i Danmark i 2004 havde følgende markedsandele: [ ] %, [ ] % og [ ] % (udtrykt som hver udbyders andel af det samlede antal originerede minutter eksklusive intern afsætning) 10. Den fjerde udbyder, Hi3G, havde ingen ekstern afsætning i Efter It- og Telestyrelsens opfattelse har udelukkelsen af intern afsætning kun marginal betydning for markedsandelene 11. It- og Telestyrelsen mener derfor, at udelukkelse af bunden afsætning inden for en koncern ikke ville have ført til et andet resultat af SMP-analysen i dette tilfælde. Modstående købermagt: Udenlandske mobilnetudbydere kan indgå aftaler med den danske mobilnetudbyder, der tilbyder de bedste vilkår og kan skifte udbyder, hvis det er fordelagtigt. Desuden kan udenlandske mobilnetudbydere påvirke deres kunders valg af roamingnet i Danmark ved deres oplysninger til slutbrugerne og ved at dirigere deres trafik. Den største køber på markedet kan stå for [ ]-[ ] % af den enkelte udbyders samlede engrossalg af roamingtjenester. De store købere er udenlandske mobilnetudbydere, hvis net kan være 10 til 20 gange større end de danske udbyderes. It- og Telestyrelsen konkluderer, at de danske udbydere står over for købere, der er store nok til potentielt at udøve modstående købermagt. Hindringer for adgang og muligheder for konkurrence: Ifølge It- og Telestyrelsen er der en strukturel adgangsbarriere på det danske engrosmarked for internationale roamingtjenester, nemlig frekvensknapheden, der begrænser antallet af udbydere. Den potentielle konkurrence svækkes af, at markedsadgang kun er mulig formedelst køb af en udstedt tilladelse. Alligevel konkluderer It- og på markedet er en kendt størrelse. For det her omhandlede marked var HHI-værdien 0,34 i Den laveste mulige HHI-værdi på et marked med fire udbydere er 0,25, og med tre 0,33. En værdi på 0,34 må derfor anses for lav, mener It- og Telestyrelsen. 9 De to største konkurrenter til den førhen "etablerede" udbyder i Danmark, TDC, er begge datterselskaber af andre nordiske mobilnetudbydere (det svensk-finske TeliaSonera og Sonofon, der ejes af Telenor, Norge). 10 Salg inden for samme gruppe er fratrukket hver udbyders salg. Salg fra følgende datterselskaber er trukket fra: For TDC: Bité (Litauen). For TeliaSonera: TeliaSonera (Sverige), Sonera (Finland) og Netcom (Norge). For Sonofon: PANNON GSM (Ungarn), Telenor (Norge), djuice (Sverige). 11 It- og Telestyrelsen henviser til HHI-værdien, der kun stiger fra 0,34 (inklusive intern afsætning) til 0,36 (eksklusive intern afsætning), og det tal må stadig anses for at være lavt, antallet af udbydere taget i betragtning. 3

4 Telestyrelsen, at med de fire nuværende udbydere af roamingtjenester en gros i Danmark kan eksistensen af adgangsbarrierer og fraværet af potentiel konkurrence ikke tages som tegn på, at konkurrencen er svag på dette marked. Prisudvikling: It- og Telestyrelsen konstaterer, at priserne på samtaler og smsbeskedder er konstante eller stigende 12. Efter It- og Telestyrelsens opfattelse tyder prisudviklingen på, at der ikke er reel konkurrence på markedet. It- og Telestyrelsen samlede konklusion bliver, at ingen enkelt udbyder kan anses for at have en stærk markedsposition på det her omhandlede marked. Ingen "kollektiv SMP" Under gennemgangen af de største udbyderes muligheder for at udøve kollektiv dominans på markedet, peger It- og Telestyrelsen på, at de tre største udbydere tilhører forskellige paneuropæiske alliancer og derfor modtager trafik, der er dirigeret fra deres alliancepartnere. It- og Telestyrelsen påpeger, at medlemskab af en international alliance er svært at forene med samordning også på nationalt plan. Alt i alt har It- og Telestyrelsen ikke været i stand til at bevise, at der skulle være tale om kollektiv dominans på markedet. Ved anvendelse af "Airtours-kriterierne" 13 når It- og Telestyrelsen frem til, at markedets utilstrækkelige gennemskuelighed 14 og fraværet af en troværdig gengældelsesmekanisme 15 betyder, at kollektiv dominans, selvom den måtte opstå i perioder, ikke ville være holdbar over længere tid. III. BEMÆRKNINGER Kommissionen har gennemgået udkastet til afgørelse og de supplerende oplysninger, den har modtaget fra It- og Telestyrelsen, og skal fremsætte følgende bemærkninger 16 : Vedrørende høje priser på markedet for international roaming Kommission noterer at It- og Telestyrelsen ikke har fundet SMP dette marked og derfor ikke har været i stand til at regulere det uagtet dets bekymring om høje priser. For at imødekomme denne type problemer vedtog Kommissionen den It- og Telestyrelsen erkender, at de høje priser for international roaming kan begrænse brugen af mobilkommunikationstjenester uden for landets grænser og udgøre en hindring for udviklingen af et fælles europæisk marked for elektronisk kommunikation. 13 Airtours mod Kommissionen, (Retten i Første Instans den 6. juni 2002 i sag T-342/99). Domstolen fandt, at kollektiv dominans i det lange løb forudsætter, at markedet er kendetegnet ved en høj grad af gennemskuelighed, at der skal være en troværdig og gennemførlig straffemekanisme, og at konkurrenter eller kunder ikke kan underminere den samordnede adfærd. 14 IOT'er offentliggøres, men rabatter er almindelige, og det gør det svært at bedømme en given mobilnetudbyders prispolitik. 15 De store mobilnetudbyderes tilhørsforhold til forskellige alliancer gør det svært at gennemføre en straffeaktion mod en udbyder, der afviger fra det samordnede prisniveau. Ifølge It- og Telestyrelsen er det usandsynligt, at de store europæiske roamingpartnere er følsomme for prisændringer hos en lille udbyder i en anden alliance. 16 I henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3. 4

5 Juli 2006 et forslag vedrørende regulering af roaming på offentlige mobile netværk indenfor Fællesskabet. 17 Beregning af markedsandele Om bunden afsætning skal medregnes i det her omhandlede marked kan ifølge Kommissionens praksis 18 og Førsteinstansrettens 19 domspraksis afhænge af, om den trafik, det udenlandske datterselskab genererer ville være til rådighed på det åbne (ikke-bundne) marked, hvis markedspriserne steg eller faldt, eller med andre ord af, om den bundne afsætning ville blive flyttet til det åbne marked som reaktion på ændrede konkurrencebetingelser. Foreligger der ikke en sådan analyse, bør SMP-analysen også bygge på markedsandele eksklusive intern afsætning, og begge beregningsmetoder (dvs. inklusive og eksklusive intern afsætning) bør medtages i den endelige afgørelse. I det foreliggende tilfælde varierer markedsandelene mellem [ ] og [ ] % for den største udbyder, mellem [ ] og [ ] % for den næststørste og mellem [ ] og [ ] % for den tredjestørste afhængigt af beregningsmetoden. Udbydernes indbyrdes størrelsesforhold ændrer sig altså efter, om man medregner intern afsætning eller ikke. Mest bemærkelsesværdigt er, at forskellen mellem nr. 1 og nr. 2 stiger fra [ ] til [ ] procentpoint, når intern afsætning udelukkes. Kommissionen er dog enig med It- og Telestyrelsen i, at disse ændringer i størrelsesforholdene ikke ændrer analysen, som går ud på, at der ikke er noget enkelt selskab, der har SMP, og at det er usandsynligt, at de tre store udbydere dominerer markedet i fællesskab ("kollektiv SMP"). Derfor ville en udelukkelse af den interne afsætning ikke føre til et andet resultat af SMP-analysen i dette tilfælde. I henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 5, skal de nationale tilsynsmyndigheder i videst mulig udstrækning tage hensyn til bemærkningerne fra andre nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen, kan derpå vedtage det således ændrede udkast til foranstaltning og skal i så fald fremsende det til Kommissionen. Kommissionens holdning til denne anmeldelse berører ikke dens holdning til andre udkast til foranstaltninger, der anmeldes. 17 Se Kommissionens pressemeddelelse IP/06/978 den 12 Juli Sag nr. COMP/M.2314 BASF/Euradiol/Pantochim. 19 Sag T-310/01 Schneider Electric mod Kommissionen, Samling 2002 II, s. 4071, sag T-221/95 Endemol mod Kommissionen, Samling 1999 II, s

6 I henhold til punkt 12 i henstilling 2003/561/EF 20 vil Kommissionen offentliggøre dette dokument på sit websted. Kommissionen anser ikke oplysningerne i det for fortrolige. Hvis De på baggrund af Fællesskabets og de nationale regler om forretningshemmeligheder mener, at dette dokument indeholder fortrolige oplysninger, som De ønsker slettet inden offentliggørelsen, bedes De meddele det til Kommissionen 21, senest tre hverdage efter at have modtaget dokumentet. En sådan anmodning bør begrundes. Med venlig hilsen På Kommissionens vegne Philip Lowe Generaldirektør 20 Kommissionens henstilling 2003/561/EF af 23. juli 2003 om anmeldelser, tidsfrister og høringer i henhold til artikel 7 i direktiv 2002/21/EF, EUT L 190, , s Anmodningen bedes sendt enten som mail: INFSO-COMP-ARTICLE7@cec.eu.int eller som fax: