Udtalelse nr. 6/2014

Udtalelse nr. 6/2014 (artikel 325, TEUF) om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 for så vidt angår etablering af en kontrolansvarlig for processuelle garantier 12, rue Alcide De Gasperi - L - 1615 Luxembourg T (+352) 4938 1 E eca-info@eca.europa.eu eca.europa.eu

2 REVISIONSRETTEN FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR - under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 325, stk. 4, under henvisning til Kommissionens forslag 1, under henvisning til Europa-Parlamentets begæring om en udtalelse om ovennævnte forslag, som Retten modtog den 16. juli 2014, under henvisning til Rådets begæring om en udtalelse om ovennævnte forslag, som Retten modtog den 25. juli 2014 - VEDTAGET FØLGENDE UDTALELSE: Indledning 1. Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) er et generaldirektorat i Europa-Kommissionen, men det er funktionelt uafhængigt i forbindelse med sit undersøgelsesarbejde 2. OLAF gennemfører administrative undersøgelser. Kontoret er ikke en retsmyndighed eller politimyndighed. Det er imidlertid bemyndiget til at sende sine rapporter direkte til de nationale myndigheder med henblik på yderligere foranstaltninger. 2. Siden oktober 2013 har OLAF's undersøgelser med henblik på at bekæmpe svig, korruption og enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser, været baseret på et delvis revideret retsgrundlag. Forordning (EU, 3 1 2 3 KOM(2014) 340 endelig af 11. juni 2014. Kommissionens afgørelse 1999/352/EF, EKSF, Euratom af 28. april 1999 om oprettelse af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) (EFT L 136 af 31.5.1999, s. 20). I forbindelse med sine undersøgelser kan kontoret ikke udelukkende basere sig på den nye OLAF-forordning. Selv efter reformen i oktober 2013 kræver det stadig yderligere retsakter at give kontoret bemyndigelse til at gennemføre undersøgelser i specifikke tilfælde, det være sig eksterne undersøgelser i medlemsstaterne eller interne

3 Euratom) nr. 883/2013 4 (herefter "OLAF-forordningen") erstattede to forordninger 5, der havde været i kraft siden 1999, da kontoret blev oprettet. 3. Det forslag fra Kommissionen, som denne udtalelse omhandler, har til formål at styrke de processuelle garantier for personer, der er genstand for undersøgelse (i OLAF-forordningen kaldet "berørte personer" 6 ). Kommissionen foreslår, at der udnævnes en kontrolansvarlig for processuelle garantier (herefter "den kontrolansvarlige"), som får to opgaver: a) at behandle klager indgivet af personer, der er genstand for undersøgelse, om påståede tilsidesættelser af de processuelle garantier, der er fastsat i OLAFforordningen, og afgive ikke-bindende henstillinger til generaldirektøren for OLAF om disse klager b) at give OLAF tilladelse til at foretage inspektion af en EU-institutions medlems kontor i en EU-institutions lokaler under en intern undersøgelse eller til at tage kopier af dokumenter eller datamedier, der måtte befinde sig i dette kontor. undersøgelser i EU's institutioner, organer, kontorer og agenturer, f.eks. Rådets forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 af 11. november 1996 om Kommissionens kontrol og inspektion på stedet med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser mod svig og andre uregelmæssigheder (EFT L 292 af 15.11.1996, s. 2). 4 5 6 Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 af 11. september 2013 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 og Rådets forordning (Euratom) nr. 1074/1999 (EUT L 248 af 18.9.2013, s. 1). Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 og Rådets forordning (Euratom) nr. 1074/1999 (EFT L 136 af 31.5.1999). I henhold til artikel 2, stk. 5, i OLAF-forordningen er en "berørt person" enhver person eller økonomisk beslutningstager, der er mistænkt for at have begået svig, korruption eller enhver anden ulovlig aktivitet, der skader Unionens finansielle interesser, og som derfor er genstand for OLAF's undersøgelse.

4 4. I henhold til Kommissionens forslag skal den kontrolansvarlige og dennes stedfortræder udnævnes efter fælles aftale mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen og udøve deres funktioner i fuld uafhængighed. 5. Retten har vurderet Kommissionens forslag i lyset af de anbefalinger, som den fremsatte i udtalelse nr. 6/2011 7 og nr. 8/2012 8, og som byggede på bemærkningerne i særberetning nr. 2/2011 om forvaltningen af kontoret 9. Eftersom 2013-reformen stadig er under gennemførelse, og de relevante erfaringer med de nye regler derfor stadig er begrænsede, var det for tidligt til, at Retten i denne udtalelse kunne tage hensyn til de nye reglers effekt på OLAF's operationer. Uafhængig kontrol af igangværende OLAF-undersøgelsers lovlighed 6. Retten gjorde opmærksom på behovet for en uafhængig kontrol af igangværende OLAF-undersøgelsers lovlighed, da den blev hørt om Kommissionens 2011-forslag om ændring af OLAF-forordningen 10. En sådan kontrol kan kun være effektiv, hvis den udføres af et organ eller en person, som er uafhængig af OLAF, og som er beføjet til at udstede bindende udtalelser. Retten foreslog på daværende tidspunkt, at der oprettedes en funktion som kontrolembedsmand, der hverken burde udnævnes af generaldirektøren for OLAF eller være underlagt dennes myndighed 11. 7 8 9 10 11 EUT C 254 af 30.8.2011, s. 1. EUT C 383 af 12.12.2012, s. 1. EUT C 124 af 27.4.2011, s. 9. Jf. punkt 15 og 37-40 i udtalelse nr. 6/2011. Retten anbefalede at den foreslåede kontrolembedsmand ikke kun burde have til opgave at afgive bindende udtalelser på anmodning af de berørte personer, men også burde være bemyndiget til at afgive sådanne udtalelser i alle sager, hvor generaldirektøren for OLAF overvejer at overføre oplysninger til de nationale retsmyndigheder, eller hvor undersøgelser varer i mere end to år.

5 7. Retten hilser det velkommen, at den kontrolansvarliges uafhængighed af OLAF i henhold til Kommissionens aktuelle forslag garanteres ved, at der anvendes en interinstitutionel proces til at udnævne ham og til at fratage ham hans hverv, hvis det er nødvendigt. Indførelsen af en sådan ekstern kontrolfunktion vil være en væsentlig forbedring i forhold til den nuværende kontrolprocedure for de enkelte igangværende undersøgelser, som er en rent intern mekanisme 12. 8. Kommissionen foreslår i artikel 9c, stk. 1, i forslaget til forordning, at kandidaterne til posterne som kontrolansvarlig og stedfortræder for denne skal være "passende kvalificerede". Retten anbefaler, at forordningen fastsætter, at den kontrolansvarlige og dennes stedfortræder udvælges blandt personer, hvis uafhængighed er uomtvistelig, og som har de nødvendige kvalifikationer til at varetage retslige funktioner. 9. Retten anbefaler, at den kontrolansvarliges uafhængighed styrkes yderligere. Hverken den kontrolansvarlige eller hans sekretariat bør som foreslået i artikel 9c, stk. 1, i forslaget til forordning administrativt tilknyttes Kommissionen eller nogen anden af de institutioner, der er involveret i udnævnelsen af ham. Den kontrolansvarlige bør have tilstrækkeligt personale til at udføre sine opgaver på en effektiv måde. Bevillingerne til den kontrolansvarlige og hans sekretariat bør opføres under en særlig budgetpost. Den kontrolansvarliges muligheder for indgriben som rådgiver 10. I udtalelse nr. 6/2011 påpegede Retten, at kontrollen af igangværende handlinger i forbindelse med undersøgelser er specielt nødvendig i tilfælde, hvor de berørte personer af hensyn til at holde undersøgelsen fortrolig ikke er informeret om, at de er genstand for undersøgelse. I henhold til det aktuelle forslag fra Kommissionen er den kontrolansvarliges indgriben kun obligatorisk i tilfælde, hvor en berørt person er 12 I henhold til OLAF-forordningens artikel 17, stk. 7, skal generaldirektøren for OLAF indføre en intern rådgivnings- og kontrolprocedure, herunder legalitetskontrol.

6 bekendt med, at han er genstand for en undersøgelse, og har indgivet en klage vedrørende foranstaltninger, der er truffet som led i undersøgelsen. 11. Den kontrolansvarlige kan imidlertid ikke på eget initiativ gribe ind i situationer, hvor en berørt person ikke er gjort bekendt med en undersøgelse. OLAFforordningens artikel 9 fritager under visse betingelser kontoret fra forpligtelsen til at underrette en berørt person om, at han er genstand for en undersøgelse, og fra forpligtelsen til at give en berørt person mulighed for at fremsætte bemærkninger til de forhold, der berører ham, før der udarbejdes konklusioner, hvori der henvises til ham ved navns nævnelse. Det betyder, at den kontrolansvarlige i henhold til Kommissionens forslag ikke vil kunne gribe ind i alle de sager, hvor de vigtigste processuelle garantier, som er fastsat i artikel 9, er blevet suspenderet i forbindelse med en undersøgelse. 12. Den kontrolansvarliges muligheder for indgriben begrænses yderligere af, at han i henhold til Kommissionens forslag kun skal beskæftige sig med overholdelsen af de processuelle garantier, der er fastsat i OLAF-forordningens artikel 9. Der er imidlertid bestemmelser i andre af forordningens artikler (f.eks. i artikel 10 bestemmelsen om generaldirektørens forpligtelse til at sørge for, at offentligheden informeres om sager på en neutral og upartisk måde), som, hvis de ikke bliver overholdt, kan indvirke væsentligt på en berørt persons rettigheder. Der er desuden en risiko for, at fysiske personer eller økonomiske beslutningstagere, der ikke betragtes som berørte personer, men som på anden måde har forbindelse til undersøgelsessager, f.eks. fordi de bliver afhørt som vidner, får påvirket deres rettigheder af OLAF's undersøgelsesforanstaltninger. 13. Retten anbefaler, at den kontrolansvarlige bemyndiges til at behandle enhver påstået tilsidesættelse af de grundlæggende rettigheder og processuelle garantier, der er fastsat i EU-lovgivningen, i forbindelse med igangværende OLAF-undersøgelser. I tilfælde, hvor kontoret fraviger sin forpligtelse til at underrette en berørt person om,

7 at en undersøgelse er i gang, bør generaldirektøren forpligtes til at høre den kontrolansvarlige. Forudgående tilladelse fra den kontrolansvarlige til visse undersøgelsesforanstaltninger 14. Retten hilser det velkommen, at generaldirektøren for OLAF i henhold til Kommissionens forslag skal indhente den kontrolansvarliges forudgående tilladelse, når kontoret har til hensigt at gøre brug af sine beføjelser til at foretage inspektion af en EU-institutions medlems kontor i en EU-institutions lokaler under en intern undersøgelse eller til at tage kopier af dokumenter eller datamedier, der måtte befinde sig i dette kontor. 15. I henhold til Kommissionen bør den kontrolansvarlige foretage en objektiv vurdering af lovligheden af de undersøgelsesforanstaltninger, som OLAF agter at foretage, og fastslå, om de samme mål kunne nås med mindre indgribende midler. I lyset af principperne om proportionalitet og ligebehandling mener Retten ikke, at en sådan vurdering kun bør foretages i forbindelse med medlemmer af EU-institutioner, men også i forbindelse med EU-ansatte eller økonomiske beslutningstagere, der er genstand for undersøgelse 13. 16. Ud over inspektion af kontorer kan der i forbindelse med OLAF-undersøgelser også opstå andre situationer, der kan indvirke væsentligt på de berørte personers rettigheder, navnlig når der overføres oplysninger om berørte personer til de nationale retsmyndigheder, eller når det skaber usikkerhed, at en undersøgelse varer lang tid. 13 I overensstemmelse med bestemmelserne og procedurerne i forordning (Euratom, EF) nr. 2185/96 kan OLAF foretage kontrol og inspektion på stedet hos økonomiske beslutningstagere.

8 17. Retten anbefaler, at der altid skal indhentes forudgående skriftlig tilladelse fra den kontrolansvarlige, når kontoret har til hensigt at foretage kontrol og inspektion på stedet. Retten anbefaler, at der også skal indhentes forudgående tilladelse i alle tilfælde, hvor a) generaldirektøren for OLAF har til hensigt i medfør af artikel 4, stk. 6, i OLAFforordningen at udsætte underretningen til den institution, som den berørte person tilhører b) OLAF har til hensigt i medfør af artikel 9, stk. 4, i OLAF-forordningen at udarbejde konklusioner, hvori der henvises til en berørt person ved navns nævnelse, før den berørte person har fået mulighed for at fremsætte bemærkninger til de forhold, der berører ham c) OLAF har til hensigt at overføre oplysninger om en berørt person til de nationale retsmyndigheder d) OLAF har til hensigt at lade en undersøgelse vare mere end to år. 18. Retten anbefaler endvidere, at OLAF-forordningen fastsætter, at de ovennævnte tilfælde er handlinger, der kan indvirke negativt på en berørt person. Indførelsen af en sådan bestemmelse vil gøre det muligt for en berørt person at henvende sig til EU's retsinstanser for at få vedtaget midlertidige beskyttelsesforanstaltninger, hvis det er nødvendigt. Efter Rettens mening vil dette garantere lovligheden af OLAF's undersøgelser og beskytte de involverede personers grundlæggende rettigheder. Konklusion 19. Retten tillægger beskyttelsen af Unionens finansielle interesser og bekæmpelsen af svig, korruption og anden ulovlig aktivitet stor betydning. Intet mindre er acceptabelt, når det handler om at sikre offentlighedens tillid til EU-institutionerne og overholde principperne for grundlæggende god forvaltning. Det er en forudsætning

9 for denne indsats, at OLAF er stærkt og effektivt, og enhver reform skal sikre, at OLAF's styrke ikke undermineres, men bevares og øges. 20. Beskyttelsen af individuelle rettigheder ved hjælp af stærke processuelle garantier for personer, der er genstand for undersøgelse af OLAF, har afgørende betydning. Erfaringerne viser, at enhver berettiget undersøgelseshandling kan undermineres i væsentlig grad, hvis beskyttelsen af individuelle rettigheder opfattes som utilstrækkelig. 21. Sikring af fuld respekt for individuelle rettigheder er ikke blot medvirkende til at styrke OLAF's omdømme som et EU-organ, der fuldt ud overholder retsstatsprincippet, men også afgørende for den reelle effektivitet af OLAF's undersøgelser. Hensigten med de ændringer, som Retten foreslår i denne udtalelse, er at styrke undersøgelsernes effektivitet. Vedtaget af Revisionsretten i Luxembourg på mødet den 23. oktober 2014. På Revisionsrettens vegne Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Formand