DEN BLANDEDE PARLAMENTARISKE FORSAMLING AVS-EU Udvalget om Økonomisk Udvikling, Finanser og Handel 10.9.2004 UDKAST TIL BETÆNKNING om Den Europæiske Udviklingsfonds opførelse på budgettet Ordfører: David Matongo (Zambia) PR\541080.doc APP/3686
INDHOLD Side PROTOKOLSIDE... 3 FORSLAG TIL BESLUTNING... 4 BEGRUNDELSE... 7 PR\541080.doc 2 APP/3686
PROTOKOLSIDE PR\541080.doc 3 APP/3686
FORSLAG TIL BESLUTNING Den Blandede Parlamentariske Forsamling AVS-EU, - forsamlet i Haag den 22.-25. november 2004, - der henviser til forretningsordenens artikel 17, stk. 1, - der henviser til partnerskabsaftalen mellem AVS og EU, som blev undertegnet den 23. juni 2000 i Cotonou 1 og trådte i kraft den 1. april 2003, særlig finansprotokollen i bilag I og gennemførelses- og forvaltningsprocedurerne i bilag IV, - der henviser til Kommissionens meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om gennemførelse af fuld integration af AVS-landene i EU's budget (KOM(2003) 590), - der henviser til betænkning fra Udvalget om Økonomisk Udvikling, Finanser og Handel (AVS-EU/0000), A. der minder om, at Den Europæiske Udviklingsfond (EUF) siden oprettelsen i 1957 har været det vigtigste finansielle instrument i samarbejdet mellem EU og staterne i Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS), og at den er baseret på frivillige bidrag fra EU-medlemsstaterne, B. der henviser til, at lederne af EU s medlemsstater forpligtede sig til at opfylde finansielle mål for EU s bidrag til statslig udviklingsbistand (O) på Det Europæiske Råds møde i Barcelona og på FN's konference om udviklingsfinansiering i 2002 i Monterrey, C. der understreger, at EU's finansielle bistand spiller en vigtig rolle for AVS-landenes udvikling på såvel nationalt som regionalt plan, og at det derfor er nødvendigt at styrke samarbejdet med henblik på udviklingsfinansiering inden for rammerne af EUF, D. der med tilfredshed konstaterer, at der i 2003 blev gjort enestående fremskridt på området for forpligtelser og udbetalinger i forbindelse med gennemførelsen af det finansielle AVS-EUsamarbejde, E. der henviser til den nye rolle, som Cotonou-aftalen tillægger de nationale og regionale anvisningsberettigede, og til den kapacitet, der kræves til at varetage gennemførelsen af alle identificerede opgaver og forpligtelser, navnlig forbedring af forvaltningen af EUFbistanden, og som understreger, at det er nødvendigt, at der foretages en mere dybtgående undersøgelse af konsekvenserne af opførelsen på budgettet af EUF og, at det undersøges, om dette er foreneligt med målsætningerne og principperne for samarbejdet om udviklingsfinansiering, der indbefatter: 1 EFT L 317 af 15.12.2000, s. 3. APP/3686 4 PR\541080.doc
- samfinansiering og selvstændigt ansvar for bistanden, - forudsigelige og bæredygtige ressourcer, - fleksibel anvendelse af ressourcer, - nationale og regionale anvisningsberettigede myndigheders rolle og ansvar, - den rolle og det ansvar der tillægges AVS-EF-Udvalget for Samarbejde med henblik på Udviklingsfinansiering, F. der konstaterer, at spørgsmålet om opførelse på budgettet af EUF er opstået på et tidspunkt, hvor der sker grundlæggende ændringer i AVS-EU-partnerskabet, hvilket fremgår af forhandlingerne om økonomiske partnerskabsaftaler, der også indebærer en lejlighed til yderligere at forbedre målsætningerne og principperne for finansiering af udviklingssamarbejdet, G. der fremhæver de nationale og regionale anvisningsberettigedes vigtige rolle og ansvar i forbindelse med forvaltningen og gennemførelsen af projekter og programmer, H. der udtrykker bekymring over perspektiverne ved opførelse på budgettet og konsekvenserne for nøgleprincipperne og -elementerne i samarbejdet med henblik på udviklingsfinansiering, navnlig samforvaltningen, bevillingernes forudsigelighed og fleksibiliteten i forbindelse med anvendelsen af midlerne, I. der endnu en gang påpeger, at den brede AVS-deltagelse i beslutningsprocessen vedrørende programmering og gennemførelse af EUF fører til et snævrere partnerskab mellem donorer og modtagere og til et styrket AVS-ansvar for programmerne, J. der igen bekræfter, at det er nødvendigt at opretholde og styrke de resultater, der allerede er opnået inden for partnerskabet, og at navnlig Cotonou-aftalens principper om selvstændigt ansvar og deltagelse er nøgleelementer i en strategi, der har til formål at udrydde fattigdom, 1. erklærer, at den tillægger det særlig stor betydning, at EU fører en specifik udviklingsbistandspolitik over for AVS-landene, hvis udformning modtagerlandene også skal inddrages i, og at der sikres en varig finansiering; 2. fastholder, at AVS-EU-partnerskabet fortsat skal være baseret på gensidige målsætninger: udryddelse af fattigdom og virkeliggørelse af Millennium-udviklingsmålene; 3. opfordrer indtrængende Kommissionen til at gøre en særlig indsats for at sikre, at de resultater, der blev opnået i 2003 i forbindelse med det finansielle AVS-EU-samarbejde, opretholdes og forbedres, ved at udnytte den nye strategi for programmering og decentralisering af beføjelser og afgørelser; 4. gør endnu en gang opmærksom på, at det, selv om EU er AVS-landenes vigtigste samarbejdspartner på udviklingsområdet, er lige så nødvendigt og vigtigt at få afhjulpet de administrative og proceduremæssige forsinkelser og hindringer, som langsommeliggør og besværliggør strømmen af EUF-midler, som det er at få EUF opført på budgettet; PR\541080.doc 5 APP/3686
5. understreger, at en afgørelse om at få EUF opført på budgettet må være i overensstemmelse med det tilsagn fra EU om at øge niveauet for den statslig udviklingsbistand (O) til gennemsnitlig 0,39 % i 2006 i forhold til gennemsnittet i 2002 på 0,33 %, som blev givet på Det Europæiske Råds møde i Barcelona og på FN's konference om udviklingsfinansiering i Monterrey i 2002; 6. opfordrer indtrængende EU's medlemsstater og Kommissionen til at undlade at træffe afgørelser, der vil modvirke med målene i Cotonou-aftalen; 7. betoner, at det er nødvendigt at tage de "mindre velfungerende" AVS-landes bekymring for, at opførelsen af EUF på budgettet vil føre til reduktion af de midler, de får tildelt, alvorlig, og anmoder Kommissionen om at gøre rede for, hvordan den vil sikre, at disse landes interesser ikke skades; 8. henleder endnu en gang opmærksomheden på AVS-landenes bekymring over virkningerne af princippet om etårige budgetter, og på, at dette princip om etårige budgetter er uforeneligt med udviklingsmålene i Cotonou-aftalen; 9. betoner, at det er nødvendigt at garantere opretholdelse af niveauet for udviklingsfinansiering til AVS-landene, og understreger, at intet AVS-land må stilles i en mindre gunstig situation efter ændringerne af finansieringsordningen; 10. gentager, at det er vigtigt, at der er tale om forudsigelige midler, som det er tilfældet med den nuværende EUF, hvilket letter den langsigtet programmering i AVS-landene; 11. opfordrer Kommissionen og AVS-staterne til at etablere en egnet ramme for dybtgående konsultationer med henblik på at evaluere fordele og ulemper ved hvert af de to systemer (nemlig EUF's opførelse på budgettet kontra en EUF, der holdes uden for budgettet); 12. understreger, at det under enhver fælles beslutningsprocedure om en fremtidig EUFforordning er nødvendigt at bibeholde principperne om "partnerskab" og AVS-landenes "ejerskab" til udviklingsprogrammerne og deres inddragelse i alle afgørelser om anvendelsen af midlerne; 13. går ind for, at der samtidig med drøftelserne om opførelse på budgettet af EUF stilles en tiendedel af EUF til rådighed for AVS-landene, så de kan få gennemført partnerskabsaftalens målsætninger; 14. understreger, at det er nødvendigt at bibeholde de specifikke regionale og nationale allokeringer, og at der kun må overføres EUF-midler til andre globale formål efter samråd med AVS-partnerne; 15. pålægger sine formænd at sende denne beslutning til AVS-EU-Rådet og Europa- Kommissionen. APP/3686 6 PR\541080.doc
BEGRUNDELSE I. Baggrund Den Europæiske Udviklingsfond (EUF) er i dag det vigtigste EF-instrument til støtte for AVSlandenes udvikling. Den har altid været kendetegnet ved det forhold, at Europa-Kommissionen løbende forvalter den uden for det almindelige budget. Da den ikke indgår i det almindelige budget, finansieres den af EU-medlemsstaterne og er underkastet specifikke finansielle regler og særlige gennemførelsesbestemmelser. Den finansieres ved frivillige bidrag fra EU-medlemsstaterne og er genstand for forhandlinger (femårig finansprotokol), som ikke har noget at gøre med forhandlingerne som omhandlet i partnerskabsaftalen. Spørgsmålet om opførelse på budgettet af EUF er blevet drøftet i årevis i EU-institutionerne, uden at man imidlertid er nået til enighed. Dette spørgsmål er nu sat på dagsordenen efter anmodning fra Europa-Parlamentet, der føler, at det overhovedet ikke har nogen beføjelser med hensyn til godkendelse af EUF-bevillingerne. Denne anmodning støttes af Kommissionen, hvilket forlener spørgsmålet med såvel en politisk som institutionel dimension. I oktober 2003 sendte Kommissionen en meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet om fuld integration af samarbejdet med AVS-landene i EU's budget. I overensstemmelse med artikel 12 i Cotonou-aftalen blev denne meddelelse også sendt til AVSgruppen, for at den kunne fremsætte sine synspunkter og indlede de fornødne konsultationer. Formålet med denne begrundelse er at identificere de centrale elementer i samarbejdet om udviklingsfinansiering, som kan blive negativt påvirket af EUF's opførelse på budgettet, og de fordele, som denne opførelse formodes at frembyde. II. Kontekst a) Med hensyn til EU Forsøget på at få opført den næste EUF på budgettet indgår i en politisk og institutionel kontekst, der er kendetegnet ved Europa-Parlamentets ønske om at sikre en effektiv kontrol med Fællesskabets eksterne bistand, Kommissionens ønske om at øge sine forvaltningsopgaver og den måde, hvorpå Rådet i nogle år har bestræbt sig på at få bedre kontrol med Kommissionens foranstaltninger udadtil. PR\541080.doc 7 APP/3686
Konteksten er kendetegnet ved: - EU's udvidelse til at omfatte 25 medlemsstater og nødvendigheden af at opføre bistanden til AVS-landene i de finansielle overslag under hensyntagen til nye medlemsstaters tiltrædelse, - udviklingen i EU's udviklingsbistandspolitik, som fremover skal indgå i den bredere ramme for EU's eksterne politik, - bestræbelserne på at opnå øget effektivitet i forbindelse med udnyttelsen af bevillingerne til udviklingsbistand. b) Med hensyn til AVS De nuværende drøftelser af spørgsmålet om EUF's opførelse på budgettet sker på et tidspunkt, hvor AVS-gruppen står over for en række udfordringer, der vil få konsekvenser for partnerskabets indhold. Det drejer sig navnlig om følgende: - midtvejsundersøgelse i 2004 og afsluttende undersøgelse i 2006, - forbedring af evnen til at absorbere midlerne, - revision af visse bestemmelser i Cotonou-aftalen og bilag hertil, - nødvendigheden af at stille en tiendedel af EUF til rådighed for AVS-landene, så de kan gennemføre Cotonou-aftalens mål, - forhandlingerne om de økonomiske partnerskabsaftaler (ØPA) og de heraf følgende finansielle behov. III. Opførelse af EUF på budgettet og følgevirkninger De følgevirkninger, som EUF's opførelse på budgettet vil få, må vurderes ud fra konsekvenserne for de centrale elementer i finansieringen af udviklingssamarbejdet og konsekvenserne af de hermed forbundne ændringer, navnlig for bekæmpelsen af fattigdom, der er et overordnet mål i Cotonou-aftalen og for Fællesskabets udviklingspolitik. I sin meddelelse anfører Kommissionen, at det " er både politisk ønskeligt og fornuftigt at normalisere de finansielle rammebestemmelser for Fællesskabets bistand til AVS-landene og de oversøiske lande og territorier (OLT). Med ændringen ophører systemet med gentagne EUF, og der bliver mulighed for at lade finansieringen af EU/AVS-samarbejdet indgå fuldt ud i det generelle budgetsystem, dvs. i EU's årlige budget og i den flerårige budgetprogrammeringsramme: de finansielle overslag. De begivenheder, som EU står over for i 2004, giver en perfekt mulighed for at gennemføre denne ændring." APP/3686 8 PR\541080.doc
Det står klart, at den mest slående konsekvens af EUF's opførelse på budgettet vil være, at den bliver underkastet princippet om etårige budgetter, hvilket vil medføre en væsentlig reduktion af den fleksible manøvremargen for gennemførelsen af EUF, som dens nuværende struktur frembyder. Bevillinger, der ikke udnyttes, eller som bortfalder, vil f.eks. gå tabt for de berørte lande, hvorimod de kan omkanaliseres i landet med den nuværende EUF-ordning. Hvis princippet om etårige budgetter finder anvendelse, vil det bl.a. begunstige de velfungerende lande på samme måde, som det vil ske i forbindelse med midtvejsundersøgelsen og den afsluttende undersøgelse. Endvidere løber man den risiko, at midlerne anvendes til andre formål for at indfri forpligtelser, som Kommissionen og Fællesskabet har indgået på internationalt plan. I den forbindelse må konsekvenserne vurderes i forhold til nedenstående centrale elementer i partnerskabet: a) Samforvaltning af bistanden Samforvaltning er et af de særlige træk ved AVS-EU-partnerskabet, som indebærer ansvarsdeling mellem gennemførelsesaktørerne (ledende anvisningsberettiget, nationale og regionale anvisningsberettigede og delegationschef). Den indebærer endvidere fælles beslutningstagning, hvormed der skabes synergi i beslutningsprocessen. Samforvaltning er også et af nøgleelementerne i arbejdet i AVS-EF-Udvalget for Samarbejde med henblik på Udviklingsfinansiering, hvis afgørelser, både med hensyn til finanser og gennemførelse, træffes i fællesskab. Endelig muliggør samforvaltning, at der foretages evalueringer og findes fælles løsninger på problemer, der har gjort sig gældende under gennemførelsen. Det må frygtes, at EUF's opførelse på budgettet vil medføre ændring af denne arkitektur. Kommissionen har nemlig stadig større tendens til at give sig selv en bredere manøvremargen under forvaltningen af bistanden ud fra den antagelse, at hvis den kunne træffe finansieringsafgørelser helt alene, ville disse blive taget på et tidligere tidspunkt og være mere dynamiske med hensyn til gennemførelse. Man kan med rimelighed hævde, at opførelse på budgettet vil frembyde en god lejlighed til at svække AVS-gennemførelsesaktørernes rolle og ansvar, og at det også vil indvirke på virkeområdet for AVS-EF- Udvalget for Samarbejde med henblik på Udviklingsfinansiering. PR\541080.doc 9 APP/3686
b) Midlernes forudsigelighed I henhold til artikel 56, litra c), i partnerskabsaftalen skal samarbejdet "fremhæve vigtigheden af forudsigelighed og sikkerhed i tilførslen af midler, som sker på meget liberale betingelser og et regelmæssigt grundlag". Bistandens forudsigelighed er en vigtig faktor for programmeringen af projekter og programmer og for deres holdbarhed på mellemlang og lang sigt. Mange erfarne observatører er enige om, at princippet om etårige budgetter, der er en af de største risici ved opførelse på budgettet, vil bevirke, at uudnyttede midler kommer til at bortfalde ved hvert regnskabsårs afslutning. Følgelig vil EUF's opførelse på budgettet rent konkret resultere i uvished omkring sikkerheden og holdbarheden i tilførslen af midler til AVS-landene og kan føre til mere udbredt anvendelse af disse midler til EF s øvrige globale prioriteringer. c) Fordeling af midler I Cotonou-aftalen er Den Europæiske Udviklingsfonds instrumenter blevet omgrupperet og rationaliseret. Alle disponible midler kanaliseres gennem følgende tre instrumenter: - udvikling på lang sigt - regionalt samarbejde og - investeringsfacilitet. Rammebeløbet til regionalt samarbejde omfatter et beløb til AVS-internt samarbejde, som er kendetegnet ved subsidiaritet. Den sektorbestemte fordeling af midlerne til AVS-interne programmer gøres til genstand for en fælles AVS-EU-afgørelse, og gennemførelsen kræver i de fleste tilfælde godkendelse fra AVS- Ambassadørudvalgets side. Med opførelsen på budgettet kan den særlige art af dette rammebeløb og dets funktionsmåde undergå substantielle ændringer. d) Forbedring med hensyn til udbetalinger Kommissionen betragter spørgsmålet om opførelse på budgettet af EUF ud fra perspektivet om et højere udbetalingstempo, som vil give sig udslag i budgetstøtte og finansiering af initiativer og forpligtelser, som den har indgået på internationalt plan. Med andre ord er der fare for, at der vil blive lagt større vægt på omfanget af udbetalinger på bekostning af kvaliteten i den effektive gennemførelse af projekter og programmer, og at dette APP/3686 10 PR\541080.doc
også vil ske på bekostning af opfyldelsen af de vigtigste mål for AVS-EU-partnerskabet, navnlig bekæmpelsen af fattigdom. Det er vanskeligt at afklare spørgsmålet om det langsomme udbetalingstempo uden en objektiv evaluering af de interne og eksterne faktorer i AVS-landene, der har hindret en effektiv og virkningsfuld gennemførelse. Der er ikke nogen klar forbindelse med opførelse på budgettet og udbetalingstempo og -omfang. Dette bekræftes blandt andet af de enestående resultater, der blev opnået under gennemførelsen af samarbejdet i 2003. Med Cotonou-aftalen er der indført forbedringer, men på nuværende gennemførelsestrin foreligger der ikke tilstrækkelige elementer til at vurdere, om de vil bidrage til at opnå en hurtig og forenklet gennemførelse. IV. Formodede fordele ved opførelse på budgettet De formodede fordele ved opførelse på budgettet fremstilles som et middel til at modernisere AVS-EF-forbindelserne og navnlig som en løsning på problemet med langsomme udbetalinger, en løsning, som vil muliggøre en hurtig tildeling og udnyttelse af bevillingerne. Følgelig fremstilles opførelse på budgettet som en faktor, der vil bidrage til at øge fællesskabsbistandens indvirkning i AVS-landene. Forenkling af beslutningsprocessen og afskaffelse af ratificering fremstilles også som nogle fordele, der vil være forbundet med opførelse på budgettet. Disse fordele, der kunne være kortsigtede, må holdes sammen med konsekvenserne som omhandlet i afsnittet om følgevirkninger af opførelse på budgettet, f.eks. princippet om etårige budgetter, samforvaltning af bistanden, fordeling af midlerne og de nationale og regionale anvisningsberettigedes rolle. V. Konklusion Udvalget om Økonomisk Udvikling, Finanser og Handel mener, at den foreslåede opførelse på budgettet af EUF bør undersøges nærmere, og at de formodede fordele bør sammenholdes med de sandsynlige ulemper, herunder navnlig princippet om etårige budgetter i forhold til udviklingsprogrammer og -projekter, der er udformet på mellemlang og lang sigt. Som konklusion gentager udvalget, at det, inden der træffes nogen afgørelse, må undersøges, hvilke følgevirkninger opførelse på budgettet vil få for nøgleelementerne i samarbejdet med henblik på udviklingsfinansiering, navnlig: - samforvaltningen af bistanden, - midlernes forudsigelighed og holdbarhed, - omfanget af midler, der opføres på budgettet, - fleksibilitet i forbindelse med anvendelsen af midler, PR\541080.doc 11 APP/3686
- fordelingen af midler, - de nationale og regionale anvisningsberettigedes rolle og ansvar, - den rolle og det ansvar der tillægges AVS-EF-Udvalget for Samarbejde med henblik på Udviklingsfinansiering - hurtig udbetaling af midlerne. APP/3686 12 PR\541080.doc