EUROPA-KOMMISSIONEN Kære Jørgen Abild Andersen Bruxelles, den 17.12.2012 C(2012) 9844 final Erhvervsstyrelsen Dahlerups Pakhus Langelinie Allé 17 DK-2100 København Ø Danmark Att.: Jørgen Abild Andersen Direktør Fax: +45 3546 6001 Vedr.: Kommissionens afgørelse i sag DK/2012/1400: Opkaldsterminering i individuelle offentlige telefonnet på et fast sted i Danmark indførelse af yderligere foranstaltninger over for Intelecom og TDC; Fuldstændig markedsanalyse vedrørende Hi3G, Telia, Telenor og Colt Bemærkninger i henhold til artikel 7, stk. 3, i direktiv 2002/21/EF I. SAGSFORLØB Den 16. november 2012 registrerede Kommissionen en anmeldelse 1 fra den danske tilsynsmyndighed, Erhvervsstyrelsen, om indførelse af: i) yderligere foranstaltninger over for TDC og Intelecom, der tidligere er udpeget som operatører med en stærk markedsposition på markedet for opkaldsterminering i individuelle offentlige telefonnet på et fast 2 sted i Danmark, og ii) den fuldstændige analyse af Hi3G's, Telias, Telenors og Colts markeder for fastnetterminering. Der er gennemført følgende høringer på nationalt 1 2 I overensstemmelse med artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og tjenester (rammedirektivet), EFT L 108 af 24.4.2002, s. 33, ændret ved direktiv 2009/140/EF, EUT L 337 af 18.12.2009, s. 37, og forordning (EF) nr. 544/2009/EF, EUT L 167 af 29.6.2009, s. 12. Svarende til marked nr. 3 i Kommissionens henstilling 2007/879/EF af 17. december 2007 om relevante produkt- og tjenestemarkeder inden for den elektroniske kommunikationssektor, som er underlagt forhåndsregulering i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og tjenester (henstillingen om relevante markeder), EUT L 344 af 28.12.2007, s. 65. Europa-Kommissionen, 1049 Bruxelles/Brussel, Belgien - Tlf. +32 22991111
plan 3 : fra den 30. juli 2012 til den 24. september 2012, for så vidt angår Intelecom fra den 8. februar til den 11. april 2012, for så vidt angår Hi3G, Telia, Telenor og Colt fra den 16. oktober til den 6. november 2012, for så vidt angår TDC. Den 29. november 2012 sendte Kommissionen en anmodning om oplysninger 4 til Erhvervsstyrelsen, som den fik svar på den 4. december 2012. I henhold til artikel 7, stk. 3, i rammedirektivet kan de nationale tilsynsmyndigheder, Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) og Kommissionen fremsætte bemærkninger om det anmeldte foranstaltningsudkast til den pågældende nationale tilsynsmyndighed. II. INDHOLDET AF FORANSTALTNINGSUDKASTET II.1. Baggrund Den anden undersøgelse af markedet for opkaldsterminering i individuelle offentlige telefonnet på et fast sted i Danmark har Kommissionen tidligere fået anmeldelse om og vurderet under sagsnummer DK/2010/1151 5. Den danske tilsynsmyndighed (på daværende tidspunkt IT- og Telestyrelsen) afgrænsede 20 særskilte markeder, svarende til de net, der drives af henholdsvis TDC, Telia, Telenor, Colt og 16 mindre alternative operatører, herunder Intelecom. IT- og Telestyrelsen fastslog, at alle 20 netoperatører havde en stærk markedsposition på hver sit marked. Styrelsen inddelte operatørerne i tre grupper 6 og pålagde hver gruppe et særskilt sæt forpligtelser. Det etablerede selskab, TDC, og de tre større operatører (Telia, Telenor og Colt) blev pålagt forpligtelser vedrørende ikke-diskrimination, transparens, priskontrol og omkostningsregnskaber, mens TDC alene yderligere blev forpligtet til at offentliggøre et standardtilbud og foretage regnskabsmæssig opsplitning. Den tredje gruppe af operatører blev kun forpligtet til at imødekomme alle rimelige anmodninger om adgang. Kommissionen bemærkede hertil, at IT- og Telestyrelsen burde følge markedsudviklingen nøje. Hvis de alternative operatører skulle begynde selv at opkræve betaling for terminering, burde ITog Telestyrelsen overveje at indføre priskontrolforpligtelser over for de mindre operatører. I lyset af den videre udvikling på markedet (dvs. en stigning i fastnettermineringstaksterne hos visse mindre operatører, herunder IP Vision og Intelecom), fulgte Erhvervsstyrelsen Kommissionens anbefalinger og foreslog, at der 3 4 5 6 I overensstemmelse med rammedirektivets artikel 6. I henhold til rammedirektivets artikel 5, stk. 2. C(2010) 9251. Gruppe 1 omfattede kun TDC, der er den største operatør og råder over et fuldt landsdækkende net. Gruppe 2 bestod af Telenor, Telia og Colt, der også hver har et landsdækkende net, men et mindre kundegrundlag end TDC. Gruppe 3 bestod af 16 mindre alternative operatører, der ikke har et landsdækkende net, og hvis samtrafik er baseret på SPC-aftaler (Single Point of Contact), dvs. at det større teleselskab håndterer telefontrafikken ind og ud af den alternative operatørs net, hvilket indebærer, at operatørerne i denne gruppe er udsat for modstående købermagt og ikke har mulighed for at fastsætte deres egne termineringstakster. 2
blev indført yderligere forpligtelser over for IP Vision vedrørende transparens, ikkediskrimination og priskontrol (sag DK/2012/1383 7 ). Kommissionen bemærkede, at det er nødvendigt, at Erhvervsstyrelsen sikrer konsekvens i sine afgørelser om markedet for opkaldsterminering i fastnet i Danmark 8. Med hensyn til muligheden for værdiansættelse af termineringsrelaterede produkter på grundlag af historiske omkostninger udtrykte Kommissionen tilfredshed over Erhvervsstyrelsens tilsagn om at trække bestemmelsen om værdiansættelse på grundlag af historiske omkostninger tilbage, inden de anmeldte foranstaltningsudkast (DK/2012/1383 og DK/2012/1400, dvs. den aktuelle sag) vedtages. Ajourføringen af LRAIC-modellen og de deraf følgende fastnettermineringstakster for 2012 er blevet vurderet under sagsnummer DK/2011/1264 9. LRAIC-ajourføringen, overgangen til en ren BU-LRIC-model og de deraf følgende fastnettermineringstakster, der skal anvendes fra 1. januar 2013, er blevet vurderet under sagsnummer DK/2012/1385 10. II.2. Det påtænkte foranstaltningsudkast II.2.1 Hi3G, Telia, Telenor og Colt Afgrænsning af markedet Det relevante produktmarked omfatter terminering af taletelefoniopkald til geografiske numre via PSTN eller ISDN-telefoni samt via "managed" VoB (taletelefoni over bredbåndsnettet) og IP-samtrafik. Markedet omfatter også terminering af opkald til krydsporterede numre, dvs. opkald til fastnetnumre, der termineres i et mobilnet ("home zone products"). Erhvervsstyrelsen forklarer endvidere, at den foreslåede markedsafgrænsning ikke omfatter transittrafik, og at der derfor ikke er nogen ændring i afgrænsningen af markederne for access, opkaldsterminering og transit. Vurdering af stærk markedsposition Erhvervsstyrelsen agter at udpege Hi3G, Telia, Telenor og Colt som operatører med en stærk markedsposition på hver sit marked for opkaldsterminering i fastnet. Konklusionen om stærk markedsposition bygger på følgende hovedkriterier: markedsandele (hver operatør har en markedsandel på 100 % på sit eget net), kontrol 7 8 9 10 C(2012) 9109. Kommissionen bemærkede navnlig, at 2011-afgørelsen vedrørende Telia og Telenor var blevet annulleret af Teleklagenævnet, og at styrelsen derefter selv havde ophævet markedsafgørelsen vedrørende Colt. Dette indebar i) at termineringsmarkederne for disse tre operatører (der nu er underlagt afgørelsen fra 2006) er anderledes afgrænset end for de andre fastnetoperatører i Danmark (der er underlagt afgørelsen fra 2011), og ii) at der er asymmetriske priser på de pågældende termineringsmarkeder (fordi 2006-afgørelsen ikke forpligtede Telia, Telenor og Colt til at give adgang til opkaldsterminering i deres fastnet til regulerede priser). På denne baggrund og på baggrund af Erhvervsstyrelsens anmeldelser (der på daværende tidspunkt endnu ikke var færdigbehandlet) vedrørende markederne for opkaldsterminering i fastnet i Danmark (dvs. sag DK/2012/1385 og den aktuelle sag, DK/2012/1400), opfordrede Kommissionen Erhvervsstyrelsen til at sikre konsekvens i reguleringen af de pågældende termineringsmarkeder og til hurtigst muligt at vedtage de udkast til markedsafgørelser, der var anmeldt under sagsnummer DK/2012/1385 og DK/2012/1400, i overensstemmelse med Kommissionens udtalelse om disse to sager. C(2011) 9158. C(2012) 9219. 3
over flaskehalsressourcer, vedvarende høje adgangsbarrierer og mangel på modstående købermagt. Afhjælpende foranstaltninger Erhvervsstyrelsen agter at pålægge alle fire operatører forpligtelser vedrørende netadgang, transparens, ikke-diskrimination og priskontrol. Colt, Hi3G, Telenor og Telia vil blive forpligtet til at terminere opkald på regionalt niveau i deres respektive net. Forpligtelsen vedrørende netadgang indebærer, at i tilfælde, hvor det modtagende net har slutbrugere tilsluttet til lokale samtrafikpunkter, vil en operatør med stærk markedsposition være forpligtet til at levere transit uden yderligere omkostninger for den operatør, hvis net opkaldet kommer fra, fra de regionale samtrafikpunkter til de lokale samtrafikpunkter. Priskontrollen vil blive baseret på LRAIC-modellen for 2012 og på en ren BU-LRICmodel fra den 1. januar 2013. De resulterede prislofter er symmetriske med prislofterne for TDC, jf. nedenstående tabel: Maksimale fastnettermineringstakster (gældende for Colt, Hi3G, Telenor, Telia, TDC og Intelecom) Takst Pris pr. minut (øre/eurocent 11 ) Opkaldsetablering (lokal terminering) Højtakst Lavtakst (øre/eurocen t) LRAIC-baserede takster pr. 1.1.2012 (sag DK/2012/1264 og 1383) BU-LRIC-baserede takster pr. 1.1.2013 (sag DK/2012/1385) 1,48/0,20 0,79/0,11 1,31/0,18 0,45/0,060 0,24/0,032 0,47/0,063 II.2.2 TDC Erhvervsstyrelsen agter at udvide den gældende forpligtelse vedrørende netadgang og at pålægge TDC at tilbyde opkaldsterminering i sit fastnet via et begrænset antal regionale samtrafikpunkter. Mere specifikt vil TDC blive forpligtet til at terminere opkald til i) TDC's PSTN- og ISDN-brugere via det regionale samtrafikpunkt, der ligger nærmest den kaldte slutbruger, og ii) TDC's VoB-slutbrugere via et eller flere regionale samtrafikpunkter (idet den operatør, der beder om terminering, kan vælge, i hvilket af de regionale samtrafikpunkter trafikken afleveres). Det aktuelle foranstaltningsudkast supplerer markedsafgørelsen af januar 2011 (sag DK/2011/1150), ifølge hvilken TDC er forpligtet til at tilbyde samtrafik på lokalt niveau. Ifølge forpligtelsen til at terminere opkald på regionalt niveau skal denne ydelse leveres til regulerede priser svarende til de fastnettermineringstakster, der gælder på lokalt niveau, jf. de maksimale fastnettermineringstakster i ovenstående tabel. 11 ECB's referencekurser mellem euro og fremmed valuta pr. 13. november 2012: 1 EUR = 7,4572 DKK. 4
Afgrænsningen af TDC's termineringsmarked er ifølge Erhvervsstyrelsen ikke ændret 12. Styrelsen anser i stedet den udvidede forpligtelse vedrørende netadgang (ifølge hvilken TDC skal terminere opkald på regionalt niveau) som en forpligtelse til at give adgang til en accessorisk ydelse. Desuden mener Erhvervsstyrelsen, at den ændrede netadgangsforpligtelse medfører større symmetri på markedet. Eftersom kun få operatører har mere end et samtrafikpunkt i deres net, vil forpligtelsen til at tilbyde opkaldsterminering på lokalt niveau ifølge Erhvervsstyrelsen være symmetrisk (eller i det mindste sammenlignelig) med forpligtelsen til at tilbyde opkaldsterminering på regionalt niveau i TDC's, Colts, Hi3G's, Telenors og Telias net. Den påtænkte forpligtelse skal afspejle den igangværende overgang til et moderne, effektivt IP-baseret telefonnet med et forholdsvis begrænset antal samtrafikpunkter 13 (eller endda kun et enkelt samtrafikpunkt). II.2.3 Intelecom Erhvervsstyrelsen påtænker at udvide de forpligtelser, der blev pålagt Intelecom i afgørelsen af 20. januar 2011. Ud over den eksisterende forpligtelse til at mødekomme alle rimelige anmodninger om adgang vil styrelsen pålægge Intelecom forpligtelser vedrørende ikke-diskrimination, transparens og priskontrol. Begrundelsen for den påtænkte udvidelse af forpligtelserne er, at vilkårene på markedet for opkaldsterminering i Intelecoms net har ændret sig. Intelecom har nu mulighed for at fastsætte sine egne termineringstakster og står ikke længere over for tilstrækkelig modstående købermagt. Navnlig er de fastnettermineringstakster, som Intelecom anvender, højere end TDC's regulerede priser for 2011 og 2012 (der er baseret på LRAIC) og væsentligt højere end de rene BU-LRIC-priser, der er beregnet for 2013. Derfor vil Erhvervsstyrelsen - ligesom for de andre operatører, der er pålagt en priskontrolforpligtelse - fastsætte de maksimale fastnettermineringstakster, som Intelecom må opkræve, på grundlag af ovenstående tabel over maksimale fastnettermineringstakster. II.2.4 Tværgående spørgsmål Ligesom i sag DK/2012/1383 indeholder det aktuelle foranstaltningsudkast (der allerede var anmeldt i henhold til rammedirektivets artikel 7 på det tidspunkt, da Kommissionen sendte sit brev med bemærkninger til sag DK/2012/1383) en sikkerhedsklausul: i særlige tilfælde (f.eks. for produkter/tjenester, der indføres i forbindelse med terminering efter, at LRAIC-modellen er færdiggjort), sker værdiansættelsen på grundlag af de historiske omkostninger, da det af praktiske grunde kan være umuligt at beregne nye takster ud fra LRAIC. Erhvervsstyrelsen bekræfter (i de oplysninger, den sendte i forbindelse med sag DK/2012/1383), at den for at efterkomme henstillingen om termineringstakster 14 vil fjerne bestemmelsen vedrørende fastsættelse af nye takster på grundlag af historiske omkostninger, før de endelige afgørelser vedtages. 12 13 14 I henhold til afgørelsen fra 2011 afgrænses fastnettermineringsmarkederne til at omfatte levering af trafik fra lokalcentralen (som slutbrugeren er tilsluttet) til slutbrugeren. De gældende fastnettermineringstakster i Danmark er baseret på lokal terminering inden for et net af 64 samtrafikpunkter. Erhvervsstyrelsen gav allerede i sag DK/2012/1383 udtryk for, at den i forbindelse med de markedsundersøgelser, der er planlagt i 2013, vil vurdere, om det er nødvendigt at pålægge alle fastnetoperatører med et landsdækkende net en forpligtelse vedrørende netadgang ved et begrænset antal (f.eks. 10) samtrafikpunkter. Kommissionens henstilling 2009/396/EF af 7. maj 2009 om regulering af fastnet- og mobiltermineringstakster i EU (EUT L 124 af 20.5.2009). 5
Erhvervsstyrelsen bekræfter i sit svar på Kommissionens anmodning om oplysninger, at den har iværksat den næste runde af fuldstændige markedsundersøgelser af markedet/markederne for opkaldsterminering i fastnet i Danmark, og at der i den forbindelse vil blive tilstræbt en ensartet afgrænsning af samtlige markeder. Erhvervsstyrelsen regner med at vedtage nye markedsafgørelser inden udgangen af 2013. III. BEMÆRKNINGER Kommissionen har gennemgået anmeldelsen og de yderligere oplysninger, som Erhvervsstyrelsen har fremsendt, og har følgende bemærkninger 15 : Behov for konsekvens i Erhvervsstyrelsens afgørelser om opkaldsterminering i fastnet Med hensyn til den påtænkte ændring af TDC's forpligtelser, der betyder, at TDC skal tilbyde terminering på regionalt niveau, fremfører Erhvervsstyrelsen, at dette bør betragtes som en forpligtelse til at give adgang til en accessorisk ydelse, og at det ikke indebærer nogen ændring i afgrænsningen af TDC's termineringsmarked. Kommissionen anerkender, at de nationale tilsynsmyndigheder under visse omstændigheder kan pålægge foranstaltninger på et område, der ligger uden for, men er nært knyttet til, det afgrænsede marked. Kommissionen bemærker imidlertid, at forpligtelsen vedrørende netadgang indebærer, at i tilfælde, hvor det modtagende net har slutbrugere tilsluttet til lokale samtrafikpunkter, vil en operatør med stærk markedsposition være forpligtet til at levere transit uden yderligere omkostninger for den operatør, hvis net opkaldet kommer fra, fra de regionale samtrafikpunkter til de lokale samtrafikpunkter. Kommissionen er derfor bekymret for, at den påtænkte foranstaltning kan føre til, at den (konkurrencebaserede) transitkomponent inkluderes i det relevante marked, der således (for TDC's vedkommende) vil række ud over det marked, der blev afgrænset og anmeldt i 2011. Kommissionen bemærker dog, at det er hensigten med den anmeldte foranstaltning at sikre symmetri mellem TDC og alternative netudbydere, ikke blot hvad angår priserne, men også med hensyn til nettopologien. I den henseende mener Erhvervsstyrelsen, at en moderne, effektiv fastnetoperatør vil håndtere samtrafikken med andre operatører via et begrænset antal samtrafikpunkter. På denne baggrund bemærker Kommissionen, at Erhvervsstyrelsen agter at foretage en fuldstændig vurdering af fastnettermineringstjenesterne hos alle operatører i Danmark i 2013. Kommissionen opfordrer kraftigt styrelsen til hurtigst muligt at afslutte den kommende undersøgelse af det relevante marked og vedtage de deraf følgende afgørelser, så der sikres en konsekvent afgrænsning af markederne for opkaldsterminering i fastnet i Danmark. Kommissionen minder også Erhvervsstyrelsen om, at forpligtelser, der pålægges i henhold til artikel 16 i rammedirektivet sammenholdt med artikel 8 i adgangsdirektivet, skal tage udgangspunkt i det konkrete problem og være forholdsmæssige og berettigede i lyset af de målsætninger, der er fastlagt i artikel 8 i rammedirektivet. Derfor anmoder Kommissionen styrelsen om i den endeligt vedtagne foranstaltning at begrunde, at den påtænkte forpligtelse vedrørende 15 I henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3. 6
netadgang står i et rimeligt forhold til målet, og navnlig at den ikke påvirker afgrænsningen af markederne for access, opkaldsterminering og transit. Værdiansættelse af termineringsrelaterede produkter på grundlag af historiske omkostninger Kommissionen bemærker, at Erhvervsstyrelsen ligesom i foranstaltningsudkastet vedrørende IP Vision (sag DK/2012/1383) foreslår, at værdiansættelsen af tjenester, der tilbydes i forbindelse med terminering i net, som drives af operatører med en stærk markedsposition, under særlige omstændigheder kan ske på grundlag af historiske omkostninger. Kommissionen understreger, at termineringstjenester ifølge henstillingen om termineringstakster bør værdiansættes på grundlag af en BU-LRIC-model, der hverken tillader kompensation for omkostningselementer, der falder uden for modellen, eller brug af historiske omkostninger. Det er Kommissionens holdning, at ovennævnte bestemmelse senest den 1 januar 2013, når den rene BU-LRICmodel gennemføres, bør bringes i overensstemmelse med henstillingen om termineringstakster. På denne baggrund er Kommissionen tilfreds med det tilsagn, Erhvervsstyrelsen har givet i forbindelse med vurderingen af sag DK/2012/1383, om at den vil trække bestemmelsen om værdiansættelse på grundlag af historiske omkostninger tilbage inden vedtagelsen af de aktuelle anmeldte foranstaltningsudkast vedrørende samtlige operatører med en stærk markedsposition på deres respektive termineringsmarkeder. Desuden erindrer Kommissionen om, at der bør gælde samme princip for alle termineringsmarkeder (både fast- og mobilnetmarkeder). Behov for klarhed med hensyn til priskontrolmetoden På baggrund af Erhvervsstyrelsens uddybende oplysninger nærer Kommissionen ingen tvivl om, at fastnettermineringstaksterne vil blive baseret på en BU-LRICmodel fra og med den 1. januar 2013. Kommissionen bemærker dog, at de anmeldte foranstaltningsudkast nævner LRAIC som den metode, der anvendes til prisfastsættelse, mens overgangen til den rene BU-LRIC-model kun fremgår af henvisninger til andre afgørelser, der forventes vedtaget senere. I betragtning af det samlede sæt af retsakter og det komplekse samspil mellem de forskellige retsakter opfordrer Kommissionen Erhvervsstyrelsen til at skabe klarhed over, hvilken omkostningsmodel der anvendes, ved at ændre ordlyden i alle endelige afgørelser, der gælder for perioden efter den 1. januar 2013, så det klart fremgår, at fastnettermineringstaksterne fastsættes på grundlag af en BU-LRIC-model. I henhold til artikel 7, stk. 7, i rammedirektivet skal Erhvervsstyrelsen i videst mulig udstrækning tage hensyn til bemærkningerne fra andre nationale tilsynsmyndigheder, BEREC og Kommissionen. Styrelsen kan derefter vedtage det resulterende udkast til foranstaltning og skal i så fald fremsende det til Kommissionen. Kommissionens holdning til denne anmeldelse berører ikke dens holdning til andre udkast til foranstaltninger, der anmeldes. I henhold til punkt 15 i henstilling 2008/850/EF 16 vil Kommissionen offentliggøre dette 16 Kommissionens henstilling af 15. oktober 2008 om anmeldelser, tidsfrister og høringer i henhold til artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for 7
dokument på sit websted. Kommissionen anser ikke oplysningerne i det for fortrolige. Hvis De på baggrund af EU's og de nationale regler om forretningshemmeligheder mener, at dette dokument indeholder fortrolige oplysninger, som De ønsker slettet inden offentliggørelsen, bedes De meddele det til Kommissionen 17 senest tre hverdage efter at have modtaget dokumentet 18. En sådan anmodning skal begrundes. Med venlig hilsen På Kommissionens vegne Robert Madelin Generaldirektør 17 18 elektroniske kommunikationsnet og -tjenester, EUT L 301 af 12.11.2008, s. 23. Anmodningen bedes sendt enten pr. e-mail til CNECT-ARTICLE7@ec.europa.eu eller pr. fax til +32 2 298 87 82. Selve resultatet af Kommissionens vurdering vil muligvis blive offentliggjort inden udløbet af denne tredagesfrist. 8