EU- specialudvalget Att.: Helene Gyldenløve EU-mail (EU.mail@ftnet.dk) Høring over forslag til forordning om fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter, COM (2013) 520 Finansrådet vil gerne takke for muligheden for at kommentere på specialudvalgsnotatet om Forslag til forordning om fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter (Com (2013) 520). Herudover ser vi frem til at fortsætte dialogen om direktivforslaget, hvor vi kan komme med yderligere synspunkter. Finansrådet opfordrer i den anledning til, at der nedsættes en arbejdsgruppe, som kan følge direktivforhandlingerne og drøfte relevante problemstillinger. 27. august 2013 Finanssektorens Hus Amaliegade 7 DK-1256 Copenhagen K Telefon 3370 1000 Fax 3393 0260 mail@finansraadet.dk www.finansraadet.dk Forslag til en fælles afviklingsmekanisme er anden del af det samlede forslag til en bankunion, som ifølge planen vil skulle bestå af tre dele: Fælles tilsynsmyndighed, en europæisk krisehåndteringsmyndighed og en fælles indskydergaranti. Kontakt Birgitte Bundgaard Madsen Direkte +4533701002 kwo@finansraadet.dk Finansrådet har tidligere ved brev af 10. oktober 2012 kommenteret på første del af bankunionen den fælles tilsynsmyndighed. Finansrådet har forståelse for behovet for at oprette en bankunion i eurozonen, og samtidig støtter Finansrådet, at modellerne for samarbejdet bør tage udgangspunkt i, at tilsynsansvar og økonomisk ansvar følges ad. Finansrådet finder derfor oprettelsen af en fælles afviklingsmekanisme både relevant og hensigtsmæssig som en del af bankunionen med virkning for de lande, som deltager i det fælles tilsyn. Finansrådet finder det vigtigt, at den fælles afviklingsmekanisme baseres på et solidt juridisk grundlag, og at der på forhånd tages stilling til, om der er den tilstrækkelige hjemmel til oprettelse af afviklingsmekanismen i traktaten, herunder om man fra dansk side, i fald Danmark vælger at deltage, kan overgive den fornødne kompetence til en fælles europæisk afviklingsmekanisme. Finansrådet støtter, at den fælles afviklingsmekanisme skal omfatte alle banker i de deltagende lande, således at der som udgangspunkt er ensartede regler og procedurer for afvikling af banker anvendt proportionalt i forhold til bankernes forretningsmodel og størrelse.
Det er i den forbindelse afgørende, at der i tilstrækkeligt omfang tages hensyn til dansk realkredit i forbindelse med en afvikling i regi af en fælles afviklingsmyndighed. Det er nødvendigt med samme beskyttelse af covered bonds og afledte derivater, som i Europa-Parlamentets sekundært Ministerrådets ændringsforslag til Establishing a framework for recovery and resolution of credit institutions and investment firms, dvs. fuld undtagelse fra bail-in for alle realkreditobligationer og afledte instrumenter i cover pool. Side 2 Implementeret korrekt vil den fælles afviklingsmekanisme kunne bidrage til en fælles ramme for afviklinger af banker for de lande, som deltager i bankunionen. Endvidere vil en overflytning af ansvaret for afvikling af banker fra det nationale niveau til EU-niveau kunne være medvirkende til at skabe en ensartet afvikling af banker i de deltagende lande uafhængigt af nationale interesser. Anvendelse af Bankpakke III i Danmark har med al tydelighed vist, at også regler og anvendelse af disse for afvikling af banker har en afgørende betydning for bankernes konkurrencevilkår. Finansrådet finder det vigtigt at påpege, at oprettelsen af en fælles afviklingsinstans ikke i sig selv bør kunne medføre, at bankernes samlede betaling for tilsyn og afvikling øges. En overflytning af opgaver skal derfor følges af en tilsvarende ændret betalingsstruktur. Nedenfor uddybes Finansrådets holdninger til den fælles afviklingsmekanisme, som er uafhængig af spørgsmålet om Finansrådets holdning til en eventuel dansk deltagelse i bankunionen. Finansrådet har forstået, at en stillingtagen til dette spørgsmål vil ske i en separat beslutningsproces, når en sådan stillingtagen vurderes hensigtsmæssig. Afviklingsmyndigheden Finansrådet støtter oprettelse af afviklingsmyndigheden med det formål at planlægge og overvåge afvikling af banker. Det er foreslået, at EU-Kommissionen i samarbejde med et resolution board og de nationale myndigheder skal være afviklingsmyndighed. I den forbindelse finder Finansrådet det vigtigt, at følgende kriterier er opfyldt: - Afviklingsmyndigheden skal være fuldstændig uafhængig af tilsynsmæssige interesser og politisk indflydelse - Der skal være en klar adskillelse mellem tilsynet og afviklingsmyndigheden - Der skal være de fornødne kompetencer til at varetage krisehåndtering og afvikling - EU-Kommissionen bør ikke kunne lukke en bank direkte uden indstilling fra resolution board. - Afviklingsmyndigheden skal være under parlamentarisk kontrol af EU- Parlamentet og Rådet
- Det skal være muligt at påklage afviklingsmyndighedens afgørelser både i domstolsregi og i et administrativt rekurssystem i lighed med, hvad der er vedtaget for så vidt angår det fælles tilsyn i ECB. Side 3 Det fremgår af forslagets kapitel 5, at afviklingsmyndigheden tillægges en række undersøgelsesbeføjelser herunder mulighed for at foretage kontrol på stedet. Finansrådet finder det af afgørende betydning, at afviklingsmyndigheden ikke får undersøgelsesbeføjelser, og at der er den tilstrækkelige afgrænsning mellem tilsynsmyndighedens opgaver og de opgaver, der er tillagt afviklingsmyndigheden. Afviklingsmyndighedens behov for oplysninger bør koordineres med og indhentes gennem tilsynsmyndigheden. Afviklingsmyndighedens budget skal ifølge forslaget alene finansieres af bankerne. Finansrådet finder i den forbindelse, at der bør være en medfinansiering via EU s budget således, at der er den korrekte incitamentsstruktur i relation til fastsættelse af budgettets størrelse. Endvidere bør kriterier for fastsættelse af bankernes bidrag vedtages på Rådsniveau i forordningen og ikke overlades til EU-Kommissionen. Det fremgår ikke af forslaget, at der er kriterier for budgettets størrelse eller nogen ekstern budgetkontrol. Det er alene plenarforsamlingen, som skal godkende det. Finansrådet finder, at der bør være fastsat kriterier for budgettets størrelse samt være en ekstern budgetkontrol eventuelt bistået af en stakeholder group med repræsentation fra de deltagende banker. Finansiering Finansieringen af afviklingerne vil skulle ske ved nedskrivning af aktionærer og efterstillet kapital samt nedskrivning af kreditorer (bail-in) med basis i reglerne i krisehåndteringsdirektivet: "Establishing a framework for recovery and resolution of credit institutions and investment firms. Herudover foreslås det, at der oprettes en afviklingsfond til brug for det tilfælde, at bail-in ikke er tilstrækkelig til at finansiere afviklingen svarende til afviklingsafdelingen i henhold til den danske Bankpakke III. Til forskel fra den danske afviklingsafdeling, som er baseret på indeståelser, er forslaget, at afviklingsfonden skal være ex ante finansieret med et target level på 1 pct. af de samlede dækkede indlån i alle bankerne svarende til ca. 55 mia. euro. Fonden skal efter forslaget opbygges på 10 år. Der vil endvidere være mulighed for at opkræve ex post bidrag. Den fælles afviklingsfond vil skulle erstatte de nationale afviklingsfonde, som indføres som en konsekvens af krisehåndteringsdirektivet: "Establishing a framework for recovery and resolution of credit institutions and investment firms. I det vedtagne forslag er target level for fonden 0,8 pct. af de dækkede indlån.
Finansrådet finder en så stor ex ante finansieret afviklingsfond helt unødvendig, da erfaringerne fra afviklingerne i Danmark viser, at hvis man anvender bail-in på alle kreditorer som forudsat i EU-Kommissionens oprindelige forslag til regler, bliver der en dividende på mellem 85 og 95 pct. til kreditorerne. Afviklingsafdelingen i Danmark har ingen formue, men kan opkræve penge ex post fra bankerne, hvis det bliver nødvendigt. Side 4 ECOFIN-Rådets opnåede enighed om direktivforslag Establishing a framework for recovery and resolution of credit institutions and investment firms giver mulighed for en større fleksibilitet end EU-Kommissionens oprindelige forslag, særligt er der kommet undtagelser og fleksibilitet i forhold til dækning af kreditorer i en bankafvikling, som ikke er i overensstemmelse med en almindelig konkursret og den danske Bankpakke III. Det kan medføre et øget behov for finansiering fra anden side, da ingen øvrige kreditorer må blive dårligere stillet i en bankafvikling, end de ville være stillet i en konkurs. Det betyder, at der vil skulle trækkes på afviklingsfonde eller andre fundingkilder til dækning af kreditorerne. Finansrådet finder det afgørende vigtigt, at disse muligheder for fleksibilitet ikke kommer til at gælde i regi af en fælles afviklingsmekanisme, da der vil kunne opstå ubalance mellem de hensyn, der varetages på nationalt niveau, og den fælles finansiering af afviklingsfonden. I den forbindelse finder Finansrådet, at afviklingsfondens formål skal præciseres således, at det fremgår, at fondens midler ikke kan anvendes til kompensation til aktionærer og kreditorer, jfr. forslaget art. 71, nr. 1 e eller som følge af undtagelse til bail-in, jfr. art 71, nr. 1 f. Endvidere skal det ikke være muligt at låne fondens midler ud til nationale indskydergarantiordninger, som forudsat i henhold til forslagets art. 73, nr. 4. En opbygning af en så stor fond er således både unødvendig og meget byrdefuld for bankerne og vil derfor kunne være til skade for væksten i Danmark. Finansrådet finder herudover, at finansieringen af fondens midler i højere grad bør baseres på betalingsforpligtelser, som det fremgår af art. 66, nr. 2. Det bør være muligt, at op til 50 pct. af fondens midler er betalingsforpligtelser med sikkerhed i aktiver med lav risiko. Dermed undgås det, at der bindes meget store midler i en fond til skade for væksten. I forhold til den planlagte ikrafttræden af den fælles krisehåndteringsmyndighed i 2015, er der en tidsmæssig forskydning i forhold til ikrafttræden af bail-in, som skal være implementeret i den nationale lovgivning 2018. Finansrådet finder det af afgørende betydning, at bali-in er fuldt implementeret i de nationale love, førend opbygningen og anvendelsen af en afviklingsfond kan påbegyndes.
Finansrådet finder det endvidere afgørende vigtigt, at den danske finansielle sektor hverken direkte eller indirekte kommer til at påtage sig eventuelle forpligtelser over for de nuværende svagt kapitaliserede banker i EU via deltagelse i en fælles afviklingsfond. Side 5 En afgørende forudsætning for en fælles afviklingsfond er derfor, at der er foretaget et tilstrækkeligt asset quality review og balancegennemgang for alle deltagende banker, således at alle banker kommer ind i det fælles tilsyn og dermed potentielt under den fælles afviklingsmekanisme på lige fod. Såkaldte legacy asset problemstillinger skal identificeres af det fælles tilsyn og håndteres på nationalt niveau forinden indtræden i det fælles tilsyn. Da det danske finanstilsyn i sin hidtidige praksis har lagt en noget hårdere linje end andre EU-lande, vil konsekvenserne af den gennemgang mv., der lægges op til, forventeligt være begrænsede for danske banker. Endvidere finder Finansrådet, at følgende forhold skal være opfyldt, forinden en fælles afviklingsfond kan realiseres: - Det fælles tilsyn skal være fuldt implementeret - Det skal sikres, at bankerne ikke kommer til at betale både til en national fond og den fælles fond - Der skal være klare regler for ex ante bidrag vedtaget på rådsniveau, herunder regler for ud- og indtræden af fonden og beregning af bidrag for grupper og delgrupper - Muligheden for ex post bidrag skal begrænses og skal være baseret på klare regler på reguleringsniveau - Der skal indføres safeguards for at imødegå moral hazard problemstillinger i forhold til anvendelse af fondens midler, således at der ikke opstår en uhensigtsmæssig incitamentsstruktur set i relation til tilsynsmæssig indgriben. Med venlig hilsen Klaus Willerslev-Olsen Direkte +4533701002 kwo@finansraadet.dk