Menneskerettigheder under afsoning af fængselsstraf

Artikel i: Jørgen Jepsen & Jens Lyhne (red.): Retspolitiske udfordringer. København: Gjellerups Forlag, 2003. ISBN 87-13-04869-4 Menneskerettigheder under afsoning af fængselsstraf Af Hans Jørgen Engbo» justice cannot stop at the prison gate«den Europæiske Menneskerettighedsdomstol Statens slaver I november 1870 blev Woody Ruffin ved retten i byen Richmond i staten Virginia i USA dømt til hængning for at have begået et drab den 10. juli samme år. Woody Ruffin var i gang med at afsone en fængselsstraf i fængslet i Richmond og var på gerningstidspunktet sammen med andre indsatte fra fængslet lejet ud til et privat firma, som i County of Bath arbejdede på at bygge en jernbane. Det private firma havde selv ansat personale til at bevogte fangerne under arbejdet på jernbanen, og det var en af disse vogtere, som Ruffin slog ihjel under et flugtforsøg. Ruffin ankede dødsdommen til Virginias højesteret med påstand om, at der var begået en processuel fejl, idet sagen burde have været behandlet ved et nævningeting i Bath og ikke i Richmond. Ganske vist var det sædvanligt, at forbrydelser begået af indsatte i fængslet i Richmond blev behandlet af retten i Richmond, også i tilfælde, hvor forbrydelsen var begået under midlertidigt ophold uden for fængslet. Men Ruffin henviste til, at han ifølge sine borgerrettigheder (bill of rights) efter forfatningen havde ret til at få sin sag bragt for en jury på hans hjemsted, som på gerningstidspunktet var Bath og ikke Richmond. Højesteret mindede først om, at en fængselsstraf måtte ses som rettens humane nådesakt (»A convicted felon, whom the law in its humanity punishes by confinement in the penitentiary instead of with death «) og slog dernæst fast, at den dømte under afsoningen var undergivet de retsregler, der gjaldt for forholdene i fængslet, og ikke de almindelige borgerrettigheder, som kun var gældende for frie mennesker. Om den indsattes retsposition udtalte retten:»he is civiliter mortuus; and his estate, if he has any, is administered like that of a dead man. ( ) The bill of rights is a declaration of general principles to govern a society of freemen, and not of convicted felons and men civilly dead. Such men have some rights it is true ( ) but not the rights of freemen. They are the slaves of the State ( )«1 1 Ruffin mod Commonwealth of Virginia (1871).

2 Denne dom nævnes normalt som grundlag for den såkaldte»hands off«doktrin, som de amerikanske domstole i næsten et århundrede følte sig bundet af, jfr. denne udtalelse fra 1958 i en dom fra US Supreme Court:»In effect, we are asked to enter the domain of penology ( ). This Court has no such power.«2 Først ved domme afsagt af US Supreme Court i løbet af 1960 erne og 70 erne fik de indsatte gradvis tildelt borgerrettigheder, bl.a. ret til at anlægge sager ved domstolene 3, religionsfrihed 4 og korrespondenceret 5. I to ofte citerede domme fra henholdsvis 1974 og 1987 udtalte US Supreme Court: og:»[a] prisoner is not wholly stripped of constitutional protections when he is imprisoned for crime. There is no iron curtain drawn between the Constitution and the prisons of this country.«6»when a prison regulation impinges on inmates constitutional rights, the regulation is valid if it is reasonably related to legitimate penological interests.«7 Det var ikke kun i USA, at de indsatte blev anset som statens»slaver«eller i det mindste som en art sekundaborgere uden almindelige grundrettigheder. Men det er de færreste steder, man officielt har beskrevet strafafsonerens retlige position så direkte og utilsløret som i Virginia i 1871. Det var heller ikke et isoleret US-amerikansk angreb, der i årene omkring 1970 blev indledt mod slavepositionen. En bredere (vestlig) reformbølge i disse år resulterede i et nyt syn på strafafsonere som levende samfundsborgere med almindelige borgerrettigheder. I Canada kom gennembruddet i 1969, da the Ontario Court of Appeal i en sag om en indsats konstitutionelle ret til en retfærdig proces (»fair hearing«) i en disciplinærsag erklærede, at»an inmate of an institution continues to enjoy all the civil rights of a person save those that are taken away or interfered with by having been lawfully sentenced to imprisonment«8. Den nugældende lov formulerer det således:»[o]ffenders retain the rights and privileges of all members of society, except those rights and privileges that are necessarily removed or restricted as a consequence of the sentence.«9 I England-Wales lød det i en dom i 1979:»[D]espite the deprivation of his general liberty, a prisoner remains invested with residuary rights appertaining to the nature and conduct of his incarcera- 2 3 4 5 6 7 8 9 Gore mod US (1958). Cooper mod Pate (1964). Cruz mod Beto (1972). Procunier mod Martinez (1974). Wolff mod McDonnell (1974). Turner mod Safely (1987). R. mod Institutional Head of Beaver Creek Correctional Camp (1969). Citeret fra den føderale canadiske kriminalforsorgs hjemmeside: http://www.csc-scc.gc.ca/text/pblct/rights/50yrs/50yrs-03_e.shtml. Corrections and Conditional Release Act (1992) 4 (e).

3 tion «. 10 Fire år senere kom følgende klare besked:»a convicted prisoner, in spite of his imprisonment, retains all civil rights which are not taken away expressly or by necessary implication.«11 Disse to domme gjorde op med den hidtidige retstilstand. 12 I Tyskland havde man indtil 1972 fulgt læren om de særlige magtforhold (»besonderen Gewaltverhältnisse«), som gik ud på, at bl.a. soldater, skoleelever og fængselsindsatte alene i kraft af deres særlige position var undergivet begrænsninger i deres grundrettigheder. I 1972 fastslog den tyske forfatningsdomstol i den såkaldte»straffangedom«(die Strafgefangenenentscheidung) imidlertid, at et særligt magtforhold ikke kan legitimere indgreb i strafafsoneres grundrettigheder:»auch die Grundrechte von Strafgefangenen können nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden.«13 Sagen var anlagt af en fængselsafsoner, som i et brev havde skrevet nogle fornærmende ord om anstaltslederen. Som følge heraf blev brevet tilbageholdt ved fængslets brevkontrol. Der var ikke i nogen lovbestemmelse hjemmel til at kontrollere og tilbageholde et brev. Hjemmelen fandtes i en forvaltningsforskrift, som alene havde grundlag i læren om de særlige magtforhold. Forfatningsdomstolen fandt, at der var tale om et indgreb i brevhemmeligheden, som efter Grundloven krævede udtrykkelig lovhjemmel. En forvaltningsforskrift, der kun havde grundlag i læren om de særlige magtforhold, var derfor ikke tilstrækkelig. I 4, stk. 2, i den nugældende straffuldbyrdelseslov 14 slås retsstatsprincippet således fast:»der Gefangene unterliegt den in diesem Gesetz vorgesehenen Beschränkungen seiner Freiheit. Soweit das Gesetz eine besondere Regelung nicht enthält, dürfen ihm nur Beschränkungen auferlegt werden, die zur Aufrechterhaltung der Sicherheit oder zur Abwendung einer schwerwiegenden Störung der Ordnung der Anstalt unerläßlich sind.«internationale retsnormer om menneskerettigheder Parallelt med den fængselsretlige udvikling i de nationale retssystemer er der på internationalt plan udarbejdet en række menneskeretlige normer og kontrolsystemer, som har haft og i stigende grad har betydning for strafafsoneres retsposition. I det følgende gennemgås de for dansk straffuldbyrdelse mest relevante konventioner mv. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention Den mest fremtrædende plads må i dansk ret tildeles Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK), som blev ratificeret af Danmark den 31. marts 1953. Som (foreløbig) den eneste 10 11 12 13 14 R. mod Board of Visitors of Hull Prison ex parte St Germain (1979). Raymond v Honey (1983). Se herom fx den navnkundige dommer Lord Dennings udtalelser i Becker mod Home Office (1972) og Frazer mod Mudge (1975). BVerfGE 33, 1 Strafgefangene (1972). Strafvollzugsgesetz vom 16. März 1976.

4 konvention på området er EMRK ved lov inkorporeret i dansk ret. 15 Konventionens betydning som retskilde bl.a. inden for straffuldbyrdelsesretten er dermed utvivlsom. Konventionen har ved inkorporeringsloven fået status som lov, måske endog med stærkere gennemslagskraft end almindelig lov (Zahle 1998; Rytter 2000). Konventionen beskytter en række grundlæggende menneskerettigheder, som også og vel nok i særlig grad har betydning for mennesker, der afsoner frihedsstraf. Konventionen omtaler bl.a. forbud mod tortur og umenneskelig eller nedværdigende behandling og straf (artikel 3); forbud mod slaveri og tvangs- eller pligtarbejde (artikel 4); retten til frihed (artikel 5); retten til en retfærdig og offentlig rettergang (artikel 6); retten til respekt for privatliv, familieliv og korrespondence (artikel 8); religions-, ytrings-, forenings- og forsamlingsfrihed (artikel 9-11). Ifølge stk. 2 til de nævnte artikler i konventionen skal der i disse rettigheder kun kunne iværksættes sådanne indgreb, som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til nærmere bestemte formål (bl.a. offentlig tryghed og orden, sundhed og sædelighed samt andres rettigheder og friheder). Kommissionen og Domstolen har behandlet adskillige klager fra indsatte over brud på konventionens bestemmelser. Der foreligger således på nogle områder en fyldig praksis til belysning af den beskyttelse, strafafsonere nyder efter konventionen. 16 Danske domstole har i de senere år tillagt konventionsbestemmelser betydelig vægt. Fra retspraksis kan nævnes en række højesteretsdomme om udvisning, hvori beskyttelsen af privatliv og familieliv efter EMRK artikel 8 er blevet tillagt afgørende betydning. 17 En væsentlig rolle for EMRK s betydning for de indsattes retsposition spiller grundsætningen om de underforståede begrænsninger (»implied limitations«eller»inherent limitations«), hvorefter rettigheder må fortolkes med visse begrænsninger for bestemte befolkningsgrupper, bl.a. fængselsindsatte, militærpersonale og børn, jfr. ovenfor om»besonderen Gewaltverhältnisse«i tysk ret. Denne grundsætning havde tidligere væsentlig betydning, men synes nu i vid udstrækning forladt, 15 16 17 Lov nr. 285 af 29.04.1992. Rehof & Trier 1990, kap. 18; Eskeland 1993:183 ff; Danelius 1997:75 ff. UfR 1999:1390H og UfR 1999:1394 H samt flere senere domme. Bilag 1 i bet.nr. 1407/2001 indeholder en oversigt over trykte afgørelser afsagt af danske domstole, hvor internationale konventioner om menneskeretigheder er blevet påberåbt og/eller anvendt.

5 således at udgangspunktet nu er, at de underforståede begrænsninger kun bør være sådanne, som er nødvendige for gennemførelsen af selve frihedsberøvelsen. 18 Et afgørende skridt i denne retning blev taget i Golder-sagen. 19 Sidney Elmer Golder blev beskyldt for under et fangeoprør i oktober 1969 i Parkhurst Prison på Isle of Wight at have angrebet en fængselsbetjent og ønskede at drøfte muligheden for at anlægge injuriesag mod betjenten med sin advokat. Han blev imidlertid af fængselsledelsen nægtet adgang til at skrive til advokaten. Golder påstod, at EMRK s artikel 8 (2) om indgreb i korrespondenceretten var blevet krænket. UK s regering anførte hertil bl.a.:»[t]he right to respect for correspondence is subject ( ) to implied limitations ( ): a sentence of imprisonment passed after conviction by a competent court inevitably entails consequences affecting the operation of other Articles of the Convention, including Article 8 (artikel 8).«Hertil svarede Domstolen bl.a.:»the restrictive formulation used at paragraph 2 (artikel 8-2) (»There shall be no interference... except such as...«) leaves no room for the concept of implied limitations.«golder-dommen har fået en markant plads i konventionspraksis og er ofte blevet nævnt i senere domme, bl.a. med fyndordene:»as the Golder judgment shows, justice cannot stop at the prison gate...«20 Dommen tages bl.a. som tydeligt udtryk for, at de i stk. 2 hjemlede indgreb i de i artikel 8-11 omhandlede rettigheder er så klart og tydeligt afgrænset, at der ikke levnes plads til yderligere (underforståede) begrænsninger i rettighederne. Af betydning er tillige doktrinen om staternes skønsmargin (»margin of appreciation«), som har manifesteret sig gennem konventionspraksis. Doktrinen giver staterne et vist råderum til at finde den rette løsning i overensstemmelse med den enkelte medlemsstats retstraditioner, moralske opfattelser mv. Denne doktrin spiller en vis rolle bl.a. i sager vedrørende persongrupper, som traditionelt har været ramt af de underforståede begrænsninger, jfr. ovenfor. 21 Ved afgørelse af spørgsmålet om, hvorvidt indgreb i de i artikel 8-11 beskyttede rettigheder er»nødvendigt i et demokratisk samfund«, tillægges de nationale myndigheder en vis handlefrihed i ly af»margin of appreciation«. 18 19 20 21 Lorenzen m.fl. 1994:44 f; Eskeland 1993:184 f; Rehof & Trier 1990:119 og 361 f; Rytter 2000:240. 4451/70 Golder mod United Kingdom. Se fx Campbell og Fell mod United Kingdom (1984). Rehof & Trier 1990:123; Lorenzen m.fl. 1994:33.

6 FN-konventioner Danmark har tiltrådt og ratificeret flere FN s konventioner, der beskytter en række menneskeretlige forhold, bl.a.: konvention af 16. december 1966 om borgerlige og politiske rettigheder; konvention af 21. december 1965 om afskaffelse af alle former for racediskrimination; konvention af 10. december 1984 mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. Disse tre konventioner (med tilhørende protokoller) er af et udvalg nedsat af Justitsministeriet foreslået inkorporeret i dansk ret. 22 Formålet hermed er at styrke menneskerettighedernes stilling i dansk ret, jfr. 1 i udvalgets lovudkast. Ifølge bemærkningerne til lovudkastet er bestemmelsen udtryk for den vægt, som Danmark tillægger internationale konventioner om menneskerettigheder. Det tilføjes herefter:»formålsbestemmelsen kan indgå ved fortolkningen og anvendelsen af dansk ret i forhold til de inkorporerede konventioner, herunder fx ved de retsanvendende myndigheders skønsmæssige afgørelser. Formålsbestemmelsen vil endvidere kunne tillægges betydning ved fortolkningen og anvendelsen af dansk ret i forhold til andre internationale konventioner om menneskerettigheder, som ikke er inkorporeret i Danmark, men som Danmark har tiltrådt.«udvalget hentyder herved bl.a. til følgende FN-konventioner: konvention af 16. december 1966 om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder; konvention af 18. december 1979 om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder; konvention af 20. november 1989 om barnets rettigheder. Der er ikke plads til på dette sted at gå ind i en nærmere diskussion om konventionernes retskildemæssige værdi. Der henvises til retskildelæren og til det nævnte udvalgs redegørelse for anvendelsen af konventionerne i domstolenes, forvaltningsmyndighedernes og ombudsmandens praksis. I betænkningen konkluderer udvalget:»på baggrund af det begrænsede antal afgørelser vil det imidlertid formentlig være korrekt at konkludere, at også andre konventioner om menneskerettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention kan påberåbes for danske domstole, og at domstolene forholder sig til disse konventioner i relevant omfang. Heraf følger, at også andre konventioner om menneskerettigheder end Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er en relevant retskilde.«23 Den i praksis hyppigst anvendte konvention udover EMRK er FN s børnekonvention. Se fx UfR 1999:1415 H, hvor Højesteret i en sag om varetægtsfængsling i isolation af unge under 18 år bl.a. siger:»det forhold, at isolationsfængslingen af de kærende fandt sted i Vestre Fængsel, hvor der tillige var anbragt voksne indsatte, kan ikke i sig selv anses for stridende mod Danmarks forpligtelser i hen- 22 23 Betænkning nr. 1407/2001. Betænkning nr. 1407/2001, kap. 3, afsnit 4.

7 hold til børnekonventionens artikel 37(c)«. Også UfR 1999:1415 H (om isolation), UfR 2000:1260 V (om forældremyndighed) og UfR 1997:1440 Ø (om udvisning) henviser direkte til FN s Børnekonvention. I straffuldbyrdelsesretten er børnekonventionen blevet tillagt afgørende betydning bl.a. for placering af 15-17-årige, idet konventionen i artikel 37(b) forpligter deltagerstaterne til at sikre, at frihedsberøvelse af et barn kun må bruges som en sidste udvej og for det kortest mulige passende tidsrum, og at ethvert barn, der er berøvet sin frihed, skal holdes adskilt fra voksne, medmindre en sådan adskillelse ikke anses at tjene barnets tarv. Den Europæiske Torturkomité EMRK artikel 3 fastslår, at ingen må underkastes tortur og ej heller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. Klager over krænkelser af denne artikel kan indbringes for Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, der som en anden domstol bedømmer de fremlagte fakta og afgør, om der er sket krænkelse af bestemmelsen. Som supplement til dette judicielle system vedtog Europarådets ministerkomité den 26. januar 1987 en europæisk konvention til forebyggelse af tortur og umenneskelig og nedværdigende behandling eller straf (European Convention for the prevention of torture and inhuman or degrading treatment or punishment). Konventionen indeholder procedureregler for oprettelse af en komité til forebyggelse af tortur mv. af frihedsberøvede personer. Komitéen er et ikke-judicielt organ, som selv beskriver sin opgave således.»the CPT is first and foremost a mechanism designed to prevent ill-treatment from occurring, although it may also in special cases intervene after the event. Consequently, whereas the Commission s and Court s activities aim at»conflict solution«on the legal level, the CPT s activities aim at»conflict avoidance«on the practical level.«24 Komitéens arbejde er baseret på samarbejde med medlemsstaterne i forbindelse med inspektionsbesøg. Komitéen aflægger rapport efter besøg i en medlemsstat og kan heri komme med anbefalinger om forbedringer. Komitéen har besøgt Danmark i perioderne 2. til 8. december 1990, 29. september til 9. oktober 1996 og 28. januar til 4. februar 2002. Komitéens anbefalinger tages alvorligt, og der er ikke tvivl om, at komitéens rapporter og anbefalinger har betydning for retsudviklingen. I Danmark har bl.a. regler og praksis vedrørende brug af isolation under varetægtsfængsling undergået revision som følge af torturkomitéens anbefalinger. 24 Forordet til»report to the Danish Government on the visit to Denmark carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 2 to 8 December 1990 ( ) published by the Danish Government on 6 September 1991«.

8 Standardminimumregler FN s standardminimumregler for behandling af indsatte blev vedtaget den 30. august 1955 på FN s kongres om forebyggelse af forbrydelser og behandling af kriminelle. I disse regler er der fastsat standarder for indkvartering, personlig hygiejne, beklædning og sengeudrustning, gymnastik og sport, lægebehandling, disciplinærstraf, tvangsbehandling, kontakt med omverdenen, religion, overførsel, arbejde og fritidstilbud etc. Ved resolution nr. 45/111 af 14. december 1990 har FN s generalforsamling tillige vedtaget et sæt Basic Principles for the Treatment of Prisoners. I 1973 fulgte Europarådet initiativet op og vedtog den 19. januar standardminimumregler for behandling af indsatte med et indhold, som principielt svarede til FN s standardminimumregler. Europarådets standardminimumregler blev efter vedtagelse den 12. februar 1987 af Europarådets ministerkomité afløst af De Europæiske Fængselsregler. FN s standardminimumregler og De Europæiske Fængselsregler udtrykker et grundsyn, som det vil være en moralsk forpligtelse for medlemsstaterne at leve op til. Reglerne hører til såkaldt»soft law«, som ikke er folkeretligt bindende på samme måde som en traktat, men som desuagtet kan have værdi som fortolkningsbidrag i dansk straffuldbyrdelsesret. Rehof & Trier (1990:365) konstaterer, at reglerne har interesse for dansk ret, og henviser til 1989- betænkningen. Koch (1995:83 ff) henviser til reglernes position i Kriminalforsorgens regelsamling og tillægger dem bindende karakter som tjenestebefalinger på lige fod med andre regler i regelsamlingen. Nordskov-udvalget (2000:23) har henvist til De Europæiske Fængselsregler under gennemgangen af de grundlæggende principper for fordeling af indsatte. Justitsministeren har i et svar til Foketingets retsudvalg om overførsel af sindssyge indsatte til psykiatrisk hospital oplyst, at»[d]ette følger blandt andet af De Europæiske Fængselsregler, som Danmark har tilsluttet sig«. 25 Eskeland (1989:143 f) nævner, at der i forarbejderne til den norske (nu ophævede) fængselslov blev lagt vægt på standardminimumreglernes grundsyn, men finder desuagtet, at de enkelte bestemmelser ikke kan tillægges nævneværdig vægt som retskildefaktor. Emmerson & Ashworth (2001) gør opmærksom på, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i sin praksis henviser til standardminimumreglerne, og betegner på grundlag heraf reglernes indhold som underforståede rettigheder (implied rights). 26 I forarbejderne til straffuldbyrdelsesloven er De Europæiske Fængselsregler omtalt i 1989-betænkningen (side 25) med en bemærkning om, at arbejdsgruppen»især har været opmærksom på De Europæiske Fængselsregler«. Der er endvidere henvist til reglerne i bemærkningerne til lovforslaget. 27 Dette kan føre til anvendelse af fortolkningsreglen, der går ud på, at danske retsregler ved fortolkningstvivl bør fortolkes på en måde, der bringer dem i overensstemmelse med landets internationale forpligtelser, og formodningsreglen, der bygger på en formodning om, at Folketinget ikke 25 26 27 Svar (alm. del bilag 966/00-01) på spørgsmål nr 158 af 4. april 2001 fra Folketingets Retsudvalg (alm. del bilag 673/00-01). S mod Schweitz (1991). L 145/99-00: almindelige bemærkninger, afsnit 5.6.11.1.4.

9 har villet handle i strid med Danmarks folkeretlige forpligtelser, og at de retsanvendende myndigheder derfor skal anvende de nationale regler på en måde, der undgår brud på de internationale forpligtelser. Indsattes position efter dansk lovgivning og praksis Det grundlæggende rettigheds- og normaliseringsprincip Som i USA, England og Tyskland blev de indsattes retlige status også ændret væsentligt i de nordiske lande i årene omkring 1970. Det grundlæggende element i udviklingen, der fik betegnelsen normalisering, blev herhjemme bl.a. formuleret således af fængselsinspektør Carl Aude (1969):»[D]et var tidligere udgangspunktet, at der skulle gives en begrundelse for at tilstå den indsatte en udfoldelsesmulighed, mens forholdet i dag er, at der skal gives grunde for at forholde den indsatte en sådan mulighed.«sagt med andre ord havde den indsatte tidligere stort set ingen rettigheder, bortset fra sådanne, som han udtrykkeligt havde fået tilstået (ofte kaldet»goder«eller»begunstigelser«), medens udgangspunktet nu var, at han havde alle rettigheder bortset fra sådanne, som han udtrykkeligt havde fået frataget. I fuldbyrdelsesbekendtgørelsen, 28 som blev udstedt som led i sanktionsreformen i 1973, blev rettigheds- og normalitetshensynet klart udtrykt i 19, stk. 1:»De indsatte har adgang til at udøve deres almindelige borgerlige rettigheder i det omfang frihedsberøvelsen ikke i sig selv afskærer dem herfra.«29 Samtidig blev de indsattes processuelle retssikkerhed i løbet af de kommende år styrket gennem både specifikke og generelle forvaltningsretlige reformer, som bl.a. gav de indsattes ret til kontradiktion, partsaktindsigt og begrundede afgørelser. Den nugældende straffuldbyrdelseslov, som trådte i kraft den 1. juli 2001, 30 fastslår i 4 som det grundlæggende rettighedsprincip, at der under fuldbyrdelsen af straf ikke må pålægges en person andre begrænsninger i tilværelsen end sådanne, der er fastsat ved lov eller er en følge af selve straffen. Lovgiver har ikke været heldig med formuleringen. Bestemmelsen er efter sin ordlyd cirkulær og dermed intetsigende når den fastslår, at den dømte under fuldbyrdelsen af straffen kan pålægges begrænsninger, som er en følge af selve straffen. Meningen må være, at»selve straffen«skal betyde frihedsberøvelsen, således at bestemmelsen går ud på, at den dømte under straffuldbyrdelsen kun må pålægges sådanne begrænsninger, som enten er en følge af frihedsberøvelsen eller er fastsat ved lov. 28 29 30 Bekendtgørelse nr. 423 af 21.06.1973. Dette normalitetssynspunkt kan føres tilbage til Foreløbig Betænkning vedrørende Fuldbyrdelse af Fængselsstraf m.v. afgivet i 1946 af et udvalg nedsat af Justitsministeriet. Se nærmere om udviklingen Engbo (2001b). Lov nr. 432 af 31.05.2000 om fuldbyrdelse af straf mv.

10 Det er værd at bemærke, at sfbl. 4 ikke taler om begrænsninger, der er fastsat i anden lovgivning, men om begrænsninger, der er fastsat ved lov, herunder altså også ved straffuldbyrdelsesloven selv. Hermed kommer bestemmelsen ikke i strid med de bestemmelser i loven, som hjemler indgreb, der ikke har nogen nødvendig sammenhæng med frihedsberøvelsen (dvs. uden ordenseller sikkerhedsmæssigt sigte), og som derfor principielt strider mod det grundlæggende rettigheds- og normalitetssynspunkt, jfr. nedenfor om pønale og paternalistiske begrænsninger. Sikkerheds- og ordensmæssige begrænsninger De begrænsninger, som er en følge af selve frihedsberøvelsen, går normalt under betegnelsen fængselsmæssige begrænsninger eller ordens- og sikkerhedsmæssige begrænsninger. Den sidstnævnte betegnelse må foretrækkes på grund af risikoen for, at der i begrebet»fængselsmæssig«kan lægges noget mere end de tilsigtede ordens- og sikkerhedsmæssige hensyn, fx»resocialiseringsmæssige«eller»behandlingsmæssige«hensyn. Ordens- og sikkerhedsmæssige hensyn kan bl.a. begrunde indgreb efter sfbl. kapitel 10-11, herunder undersøgelse af lokaliteter og personer; fysisk magtanvendelse; håndjern; isolation (udelukkelse fra fællesskab) i almindelig celle eller observationscelle; sikringscelle; disciplinærstraf; konfiskation. Som udtrykkeligt markeret i de enkelte bestemmelser i sfbl. kapitel 10 er det vigtigt, at disse redskaber bruges i overensstemmelse med proportionalitets- og skånsomhedsprincipperne, dvs. kun hvis det efter indgrebets formål og den krænkelse og det ubehag, som indgrebet må antages at forvolde, ikke vil være et uforholdsmæssigt indgreb; og hvis indgrebet foretages så skånsomt, som omstændighederne tillader. Dette indebærer bl.a., at mere konstruktive sikkerhedsmidler kommer i første række, herunder skabelse af et trivselsgivende afsoningsmiljø, jfr. Torturkomiteens generelle udtalelse:»the CPT observes carefully the prevailing climate within an establishment. The promotion of constructive as opposed to confrontational relations between prisoners and staff will serve to lower the tension inherent in any prison environment and by the same token significantly reduce the likelihood of violent incidents and associated ill-treatment. In short, the CPT wishes to see a spirit of communication and care

11 accompany measures of control and containment. Such an approach, far from undermining security in the establishment, might well enhance it.«31 Se nærmere Engbo (1996) om konstruktiv og defensiv fængselssikkerhed. Et menneskeretligt problem er forbundet med forbudet mod ulevering af rene sprøjter og kanyler til indsatte stofmisbrugere, som ønsker forebyggelse mod smitte med HIV/AIDS og hepatitis. Det er bl.a. et spørgsmål, om retten til samme beskyttelse for indsatte som for frie stofmisbrugere kan støttes på EMRK artikel 2, der beskytter retten til livet. I fængslerne er det navnlig frygten for, at udlevering af gratis»værktøj«kan opfattes som en accept af misbruget, som har ført til forbudet. Denne problemstilling er imidlertid ikke anderledes i fængslerne end ude i samfundet, og det forekommer problematisk, at man på denne måde kommer til at udsætte indsatte stofmisbrugere for en livsfarlig smitterisiko, som frie misbrugere lovligt kan gardere sig imod, 32 jfr. punkt 9 i FN s Basic Principles for the Treatment of Prisoners:»Prisoners shall have access to the health services available in the country without discrimination on the grounds of their legal situation.«det er vigtigt at huske, at den sikkerheds- og ordensmæssige indsats ikke kun indebærer indgreb mod indsatte, men også har til formål at beskytte indsatte ved at skabe sikre og trygge afsoningsforhold. En af de store og vanskelige sikkerhedsmæssige udfordringer for fængselsmyndighederne består i at forhindre indbyrdes overgreb blandt de indsatte. Sådanne overgreb er måske i den praktiske fængselshverdag det mest fremtrædende og oplagte eksempel på umenneskelig og nedværdigende behandling, jfr. EMRK artikel 3. CPT har interesseret sig generelt for dette fænomen 33 og anbefalede efter besøget i Danmark i 2002 myndighederne at forstærke indsatsen, bl.a. med den bemærkning, at»the Danish authorities should intensify their efforts to provide to vulnerable prisoners a secure environment in which they can participate fully in the normal regime.«34 Pønale begrænsninger Straffuldbyrdelsesloven omtaler flere steder hensynet til resthåndhævelsen eller restfølelsen, som i konkrete sager kan føre til nægtelse af en rettighed eller frihed, som den indsatte på det i øvrigt foreliggende grundlag ville være berettiget til. Det gælder i sager om udsættelse af straffuldbyrdelsen ( 16); 31 32 33 34 2nd General Report on the CPT's activities covering the period 1 January to 31 December 1991, punkt 45. Se også Norskov-udvalgets indstilling side 24. Se Cheney m.fl. (2001: 207 ff.) om en tilsvarende diskussion i England om homosexuelle indsattes adgang til at få udleveret kondomer for at forebygge HIV-smitte også i tilfælde, hvor homosexuel kontakt er strafbar, fordi partneren er under 18 år. Se punkt 27 i 11th General Report on the CPT's activities covering the period 1 January to 31 December 2000. Se punkt 32-35 i Report to the Government of Denmark on the visit to Denmark carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 28 January to 4 February 2002.

12 udgangstilladelse ( 46); udtalelser til pressen ( 59); strafafbrydelse ( 76); alternativ afsoning ( 78). Når hensynet til retsfølelsen 35 nævnes i konkret sammenhæng i forbindelse med straffuldbyrdelse, handler det om hensynet til fastholdelse af strafelementet i straffuldbyrdelsen, dvs. pønale hensyn. Greve (2002:91) skriver, at retsfølelsen optræder som en eufemisme for repressive ideer. Hensynet til retsfølelsen varetages naturligt på det lovgivende plan. Folketingets medlemmer er valgt til at udmønte den almindelige retsfølelse. På det konkrete plan har hensynet til retsfølelsen betydning, når straffene skal udmåles ved domstolene. Derimod forekommer det af flere grunde principielt forkert at kræve af den udøvende (straffuldbyrdende) myndighed, at retsfølelseshensyn skal tillægges betydning ved konkrete afgørelser i de nævnte sagstyper. Straffen består i selve frihedsberøvelsen, som alene tilsigter at være et indgreb i lokalfriheden for den dømte. Yderligere indgreb kan legitimeres med, at de er nødvendige for at kunne gennemføre frihedsberøvelsen. Indgreb af hensyn til retsfølelsen har ikke dette formål, men tilsigter at skærpe det pønale indgreb. Dette er, hvad retsfølelsen kræver i disse tilfælde. Et indgreb, som foretages af hensyn til retsfølelsen kommer derfor til at virke som et kvalitativt tillæg til den kvantitative strafudmåling. Strafudmåling er imidlertid et domstolsanliggende, som hører hjemme i strafferetsplejens regi og som bør være endeligt afsluttet ved dommen. Ved at lade den straffuldbyrdende myndighed tilføje straffen yderligere pønale elementer svækkes den dømtes retssikkerhed væsentligt. Ikke blot retten, men også forsvareren er sat ud af spil ved denne kvalitative tilføjelse til strafudmålingen. Et udsagn fra en forvaltningsmyndighed om, at retsfølelsen konkret vil blive krænket, vil næsten altid have karakter af et gæt eller et postulat, som ikke lader sig underbygge med rationelle argumenter.»retsfølelsen«bliver et trylleord, som neutraliserer al rationel argumentation, og den indsattes retsposition forringes. (Ross 1953: 463). Det er en ekstremt vid beføjelse, lovgiver gennem disse bestemmelser i straffuldbyrdelsesloven har overladt til de straffuldbyrdende myndigheder. Spørgsmålet er, om denne retstilstand opfylder de grundlæggende krav til retssikkerhed bl.a. i form af forudsigelighed. EMRK kræver, at et indgreb i de i artikel 8-11 omtalte rettigheder skal være»foreskrevet ved lov«. Dette krav er næppe opfyldt, når loven overlader til forvaltningen at foretage indgreb på grund af et så vagt formuleret hensyn som hensynet til retsfølelsen. 35 I det følgende bruges retsfølelse som fælles betegnelse for»retsfølelse«og»retshåndhævelse«, idet ordene i denne sammenhæng gennem årene har været brugt i flæng og må betragtes som synonyme.

13 Menneskerettighedsdomstolen har om kravet om, at et indgreb skal være foreskrevet ved lov, bl.a. sagt, at loven skal kunne give borgeren den fornødne indikation for, hvad reglerne går ud på i relation til en konkret sag, og har tilføjet:»secondly, a norm cannot be regarded as a»law«unless it is formulated with sufficient precision to enable the citizen to regulate his conduct: he must be able if need be with appropriate advice to foresee, to a degree that is reasonable in the circumstances, the consequences which a given action may entail.«36 Når det fx i 11 i udgangsbekendtgørelsen 37 hedder, at tilladelse til udgang betinges af»at den indsatte ikke benytter udgangen på en måde, der klart strider mod retshåndhævelsen og det formål, der tilsigtes med udgangen«, er spørgsmålet, om den indsatte med den fornødne grad af sikkerhed kan forudsige, hvilken adfærd, som klart vil stride mod retshåndhævelsen og som derfor har karakter af udgangsmisbrug med deraf følgende risiko for sanktioner. Særligt om indgreb i indsattes ret til at udtale sig til pressen af hensyn til retsfølelsen, jfr. sfbl. 59, stk. 2, bemærkes, at EMRK s artikel 10 (2) næppe tillader et sådant indgreb. I dansk forfatningsog informationsret opretholdes læren om begrænsninger i ytringsfriheden som følge af særlige afhængighedsforhold, men medens sådanne begrænsninger typisk vil omfatte ordens- og sikkerhedsmæssige hensyn, 38 gælder det næppe hensynet til retsfølelsen. 39 Som nævnt accepterer konventionspraksis ingen»implied limitations«, dvs. rettighedsbegrænsninger, der går udover de indgreb, som udtrykkeligt er hjemlet ved stk. 2 i artiklerne 8-11, jfr. Golder-dommen. Se nærmere Engbo (2001 a) om dette emne. Paternalistiske begrænsninger Straffuldbyrdelsesloven hjemler i adskillige tilfælde indgreb overfor den indsatte i tilfælde, hvor indgrebet ikke er nødvendigt af hensyn til gennemførelse af frihedsberøvelsen, men derimod af hensyn til beskyttelse af den indsatte selv. Den straffuldbyrdende myndighed pålægges herved af lovgiver at optræde som formynder for den indsatte i situationer, hvor der over for den almindelige civile borger ikke er nogen hjemmel til at foretage myndighedsindgreb. Som eksempel kan nævnes, at der i sfbl. 21, stk. 4, og 28, stk. 4, er hjemmel til tvangsmæssigt at overføre en indsat til Vestre Hospital (Vestre Fængsels sygeafdeling), hvis det efter de lægelige oplysninger skønnes, at han bør overføres dertil. For almindelige mennesker, der ikke er i fængsel, gælder et grundlæggende princip om, at ingen behandling må indledes eller fortsættes uden pati- 36 37 38 39 Sunday Times mod UK (1979). Bekendtgørelse nr. 110 af 4. marts 2002 om udgang til indsatte, der udstår fængselsstraf eller forvaring i kriminalforsorgens institutioner Zahle 1999: 431. Se også Justitsministeriets notat af 7. juni 1989 (bilag 8 i 89-betænkningen), som referer behandlingen af emnet i den forfatnings- og informationsretlige litteratur. Zahle: 1998: 84.

14 entens informerede samtykke, jfr. 6 i patientrettighedsloven. 40 Patientens selvbestemmelse indebærer en fundamental ret til at træffe beslutninger vedrørende egen behandling. Kun i ekstreme tilfælde er der med hjemmel i psykiatri- og epidemilovgivningen mulighed for tvangsmæssig indlæggelse på hospital eller sygehus. Det ses ikke at være diskuteret, hvorfor man har fundet det nødvendigt at give hjemmel til tvangsmæssige indgreb i disse tilfælde. Ifølge bemærkningerne til lovforslaget begrundes bestemmelsen med,»at der ikke i fængslerne er egentlige hospitalsafdelinger«. 41 Dette kan imidlertid kun begrunde, at en overførsel til hospitalsindlæggelse i Vestre Fængsel står som et tilbud til den sygdomsramte indsatte, men ikke at en tvangsoverførsel er nødvendig i sådanne tilfælde, hvor der ikke foreligger noget hensyn til ordens- og sikkerhedsforhold i fængslet, men alene til den indsattes eget helbred. Der er tale om et indgreb i den indsattes integritet og autonomi, som isoleret set ikke har noget med straffuldbyrdelse at gøre, men som straffuldbyrdelsesloven desuagtet giver hjemmel til i strid med de regler, der gælder for andre borgere i samfundet og dermed i strid med det grundlæggende normalitetsprincip i straffuldbyrdelseslovens 4. Tilsvarende kan siges om hjemlen i sfbl. 22, stk. 2, nr. 2, og 25, stk. 3, nr. 2, om tvangsmæssig overførsel til Anstalten ved Herstedvester på grundlag af lægelige oplysninger i tilfælde, hvor der ikke er ordens- eller sikkerhedsmæssige hensyn eller andre straffuldbyrdelseshensyn, som kan begrunde overførslen. Endvidere kan en indsat efter sfbl. 23, stk. 2, nr. 3, tvangsmæssigt placeres i strid med det geografiske nærhedsprincip for at yde ham/hende pædagogisk, lægelig eller anden særlig bistand. Det understreges, at der er tale om en tvangsmæssig overførsel i bistandsøjemed, idet en frivillig overførsel allerede er hjemlet i 23, stk. 1. I straffuldbyrdelseslovens kapitel 10 er der hjemmel til at foretage indgreb med meget stærke fysiske midler i form af håndjern og sikringscelle, evt. med tvangsfiksering, bl.a. for at hindre selvmord eller anden selvbeskadigelse. Baggrunden for, at der er givet hjemmel til benyttelse af så stærke tvangsmidler med det ene formål at beskytte den indsatte mod sig selv, ses ikke at være diskuteret. Det er tilsyneladende taget som en selvfølge, at der skal være hjemmel hertil. Er der tale om en nedarvet praksis, som er baseret på det synspunkt, at en indsat ikke skal kunne flygte fra straffen ved at tage sit eget liv? I USA er man jo som bekendt meget påpasselig med at undgå selvmord blandt de dødsdømte. Det er muligvis rigtigt at operere med en sådan hjemmel indenfor straffuldbyrdelsen ud fra en omsorgsbetragtning, jfr. Inger Dübecks opfattelse:»det alvorligste indgreb, tvangsindlæggelse til hindring af selvmord, er kun hjemlet i psykiatriloven. Men politi, læger, familie og andre med særligt omsorgsansvar for en selvmordskandidat har en mere vidtgående hjælpepligt.«42 40 41 42 Lov nr. 482 af 1. juli 1998 om patienters retsstilling. L 145/99-00: bemærkninger til 21. Dübeck 1997: 78.

15 På den anden side kunne det hævdes, at denne særlige omsorgsforpligtelse overfor indespærrede mennesker betyder, at man må være ekstra opmærksom på at udvise respekt for den enkeltes integritet og autonomi, herunder retten til at tage sit eget liv. Principielt er det jo kun bevægelsesfriheden, der rammes af straffuldbyrdelsen. Det beskrives normalt som en væsentlig opgave for de straffuldbyrdende myndigheder at værne om den indsattes øvrige fri- og rettigheder; det kunne hævdes, at dette principielt også burde gælde retten til at tage sit eget liv. Denne betragtning må antages at ligge til grund for, at man udtrykkelig har givet indsatte samme ret til at sulte sig ihjel, som andre mennesker har, jfr. 12 i Kriminalforsorgens sundhedsbekendtgørelse, 43 hvis indhold er identisk med patientrettighedslovens 14. En indsat har med andre ord ret til at begå selvmord, men kun med ét bestemt middel, nemlig sultestrejken. Hvis han vælger andre midler, har fængslet ret (og pligt) til at foretage indgreb med de mest drastiske midler, man har til rådighed. Hvorfor er denne tilsyneladende dobbelttydige holdning til selvmord ikke ofret en eneste linie i forarbejderne til straffuldbyrdelsesloven? Kunne EMRK artikel 2 antages at beskytte retten til livet forstået ikke kun som retten til at leve, men også som ejendomsretten til livet, herunder retten til at opgive livet? Det har næppe været meningen. Ifølge Lorentzen m.fl. (1994) må retten til livet i relation til euthanasi (medlidenhedsdrab, aktiv dødshjælp) afvejes over for den pågældendes øvrige rettigheder, særlig vedkommendes ret efter artikel 3 til at blive forskånet for umenneskelig eller nedværdigende behandling. I London har retspræsident Dame Elizabeth Butler-Sloss, UK High Court, tilladt en indsat at afvise behandling for en selvbeskadigelse, som angiveligt var påført i selvmordsøjemed på grund af forholdene i arresten:»i am doing this because of the conditions I am kept in. I am kept under close supervision and I am banged up 23 hours a day in my cell and have never been given any help with my problems. I am poisoning my leg so that the blood poisoning transfers through my body and hopefully kills me. I would like to die due to the conditions I am suffering.«44 Det huskes også, at man i Nordirland i sommeren 1981 afstod fra at gribe ind mod en politisk motiveret sultestrejke, som medførte døden for ti indsatte i de såkaldte H-blocks i Maze-fængslet. Ressourcemæssige begrænsninger Ressourcehensyn kan medføre faktiske begrænsninger i indsattes rettigheder og vilkår i kortere eller længere perioder. Det gælder ikke mindst de senere års politisk bestemte ressourceprioritering, som har vægtet en høj belægning af fængslernes cellekapacitet højere end de fleste andre hensyn. Med de høje belægningskrav, der stilles til Kriminalforsorgen en gennemsnitlig årlig be- 43 44 Bekendtgørelse nr. 374 af 17. maj 2001 om sundhedsmæssig bistand til indsatte i Kriminalforsorgens institutioner Refereret fra LifeSite Canada den 24. april 2002: http://www.lifesite.net/ldn/2002/apr/02042405.html.

16 lægningsgrad på mindst 92 procent 45 er det ikke forkert at hævde, at det er forudset og dermed planlagt som noget normalt og nødvendigt, at adskillige fængsler og arresthuse i lange perioder har fuldt belæg eller overbelæg. Ellers kan belægningskravet ikke opfyldes. Over- eller topbelægning er fra politisk side en tilstræbt situation og ikke et uønsket nød-fænomen i dansk kriminalforsorg. For nogle af de indsatte får overbelægning nogle konsekvenser, som nærmer sig en umenneskelig og nedværdigende behandling. Det gælder ikke mindst indsatte, som bliver ramt af dobbeltindkvartering i celler, som kun er beregnet til en enkelt indsat, eller indsatte, som indkvarteres i lokaliteter, som ikke er beregnet til belægning, fx fritidslokaler, fællesrum eller skolestuer. Sådanne afsoningsforhold kan komme til at indebære brud på indispensable bestemmelser i straffuldbyrdelsesloven og er samtidig i strid med anbefalingerne i De Europæiske Fængselsregler, hvis artikel 14 siger:»prisoners shall normally be lodged during the night in individual cells except in cases where it is considered that there are advantages in sharing accommodation with other prisoners.«den Europæiske Torturkomite (CPT), som fører kontrol med overholdelse af EMRK s artikel 3 om forbud mod umenneskelig og nedværdigende behandling af indsatte, har bl.a. interesseret sig for overbelægning (»overcrowding«). CPT har i flere rapporter udtalt sig om antallet af cellekvadratmeter i forhold til antallet af indsatte, der bebor cellen. 46 Komiteen er dog samtidig meget opmærksom på, at overbelægning også indebærer andre mere eller mindre alvorlige gener for de indsatte, jfr. bemærkningerne i komiteens generelle rapport fra 1991:»Overcrowding is an issue of direct relevance to the CPT's mandate. All the services and activities within a prison will be adversely affected if it is required to cater for more prisoners than it was designed to accommodate; the overall quality of life in the establishment will be lowered, perhaps significantly. Moreover, the level of overcrowding in a prison, or in a particular part of it, might be such as to be in itself inhuman or degrading from a physical standpoint.«47 Fængslets eller arresthusets beskæftigelseskapacitet og fritidsressourcer vil ofte i tilfælde af overbelægning være utilstrækkelige, således at marginalklientellet ikke kan beskæftiges, og alle indsatte i institutionen får beskåret deres fritidsmuligheder. Tilsvarende vil der være ekstraordinær og til tider uantagelig trængsel på andre fælllesområder, herunder selvforplejningskøkkener og vaskefaciliteter. 45 46 47 Jfr. Resultatkontrakt for Kriminalforsorgen 1999-2003, der har grundlag i et bredt forlig i Folketinget om kriminalforsorgens budget i en femårs periode. Resultatkontrakten kan ses på Kriminalforsorgens hjemmeside: www.kriminalforsorgen.dk/publika/resultat/pdf/okostyr.pdf. Se fx CPT s rapport om besøg i Slovenien 19.-28. februar 1995 og sammenfattende herom Morgan & Evans 2001: 99f. 2nd General Report on the CPT's activities covering the period 1 January to 31 December 1991, punkt 46. Se også punkt 28 I 11th General Report on the CPT's activities covering the period 1 January to 31 December 2000.

17 Den alvorligste konsekvens af over- eller topbelægning er imidlertid den handlingslammelse, som rammer hele fængsels- og arrestsystemet, når kapaciteten i store dele af systemet er»tilproppet«, som Lars Nordskov Nielsen rammende beskrev situationen under differentieringsudvalgets besøg i Statsfængslet i Jyderup i 1999. I disse tilfælde kan det være svært og meget ofte umuligt at overføre indsatte fra en institution til en anden i tilfælde, hvor en sådan overførsel ellers skal finde sted efter bestemmelser i straffuldbyrdelsesloven. Det gælder alle former for overførsel, herunder de såkaldte disciplinære overførsler fra åbent til lukket fængslet. Når det lukkede fængsel har den røde lygte ude, må overførselskandidaten tilbringe ventetid på op til et halvt år under mere restriktive former i et arresthus. I de mest tilproppede perioder er de mindre åbne fængsler, som ikke har egne isolationsafdelinger og som i stedet er henvist til at bruge ledige arresthusceller, i praksis afskåret fra at bruge isolation, disciplinærstraf mv. med deraf følgende slækkelse af disciplinen og i sidste ende også af den almene trivsel blandt de indsatte. Den høje belægning rammer også overførsel fra lukket til åbent fængsel. En sådan overførsel skal efter sfbl. 24, stk. 1, iværksættes, når betingelserne for ophold i lukket fængsel ikke længere er opfyldt eller overførsel til åbent fængsel i øvrigt ikke anses for betænkelig. Men som regel kommer indsatte til at opholde sig i nogen tid somme tider i måneder i lukket fængsel, efter at denne betingelse er opfyldt og beslutningen om overførsel til åbent fængsel er truffet. Efter sfbl. 24, stk. 2, kan overførsel til åbent fængsel undlades, hvis den resterende straffetid er ganske kort, men der er ingen mulighed for undtagelse på grund af pladsforholdene. Tilsvarende kan frivillige overførsler i beskyttelsesøjemed eller i eksempelvis uddannelses- eller behandlingsøjemed blive forsinket eller umuliggjort, hvilket også er i strid med de bestemmelser i straffuldbyrdelsesloven, som hjemler sådanne overførsler. Høj belægning kan også medføre, at undtagelsesreglen i sfbl. 23, stk. 2, nr. 2, hvorefter det geografiske anbringelsesprincip kan fraviges af hensyn til den samlede udnyttelse af pladserne i Kriminalforsorgens institutioner, må tages i brug i et omfang og på en måde, der må antages at gå udover lovgivers intentioner med bestemmelsen. Det kan i øvrigt diskuteres, om man herved risikerer at komme i konflikt med EMRK s artikel 8 om respekt for privatliv og familieliv. 48 Den Europæiske Menneskerettighedskommission har fastslået, at de engelske myndigheders afslag på en indsats ansøgning om overførsel til et fængsel i Skotland, hvor hans forlovede boede, ikke krænkede den indsattes familieliv, idet forbindelsen var for spinkel til at skabe»familiebånd«. Til gengæld fastslog kommissionen, at der forelå der en krænkelse af den indsattes konventionsbeskyttede ret til privatliv:»article 8 (Artikel 8) requires the State to assist prisoners as far as possible to create and sustain ties with people outside prison in order to promote prisoners' social rehabilitation. In this context the location of the place where a prisoner is detained is relevant. Accordingly the Commission finds that the refusal to allow 48 Dette emne er behandlet af Christina Holck Hansen i en juridisk specialeafhandling ved Københavns Universitet: Placering af indsatte set i lyset af EMRK artikel 8 (2002).

18 the applicant a permanent transfer to Scotland to be near his fiancée constitutes an interference with the applicant's right to respect for private life ensured by Article 8 para. 1 (Art. 8-1) of the Convention.«49 Man må ganske vist i straffuldbyrdelseslovens bestemmelser om overførsel kunne indfortolke et nødvendigt forbehold for praktiske vanskeligheder, herunder pladsvanskeligheder; men et sådant forbehold kan kun gælde for ekstraordinære situationer. Ved at stille meget høje belægningskrav til Kriminalforsorgen har man gjort de beskrevne pladsproblemer til det normale og dermed forudset og planlagt en praktisk situation, som gør mulighederne for overførsel efter straffuldbyrdelseslovens regler herom delvis illusoriske. Man har fra politisk side tvunget de straffuldbyrdende myndigheder til at prioritere ressourcemæssige hensyn så højt, at en opgaveløsning, der harmonerer med loven, er umuliggjort med urimelige konsekvenser for de indsatte. Menneskerettighedernes position i den praktiske retsanvendelse Menneskerettighederne har hidtil ikke ført sig frem med overbevisende styrke i dansk straffuldbyrdelsesretlig praksis. Til trods for, at der i Straffelovrådets kommissorium til arbejdsgruppen i 1985 var lagt op til, at gruppen skulle interessere sig for de internationale bestemmelser vedrørende straffuldbyrdelsen, herunder FN s og Europarådets resolutioner om standardminimumregler for behandlingen af indsatte, kom dette kun til at fylde en halv side i arbejdsgruppens oprindelige betænkning på i alt 581 sider, incl. bilag. Afsnittet indledes med følgende udtalelse:»vedrørende internationale bestemmelser har arbejdsgruppen især været opmærksom på de europæiske fængselsregler, der blev vedtaget af Europarådets ministerkomite den 12. februar 1987 og som udgør en revideret europæisk udgave af standardminimumregler for behandlingen af indsatte.«50 Man siger intet om hverken i dette afsnit eller senere under behandlingen af de enkelte emner på hvilke områder, denne opmærksomhed særlig har haft betydning. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er ikke med ét ord nævnt i betænk-ningen. I 1998-betænkningen fra Straffelovrådet bygger forslaget om klageregler mv. bl.a. på grundige overvejelser om reglernes overensstemmelse med EMRK s artikel 6. Endvidere er EMRK s artikel 10 behandlet i relation til bestemmelsen i straffuldbyrdelsesloven om ytringsfrihed ( 59). Men bortset herfra har man ikke under det lovforberedende arbejde viet EMRK eller andre internationale konventioner særlig opmærksomhed. I modsætning hertil har man i Norge ved udarbejdelsen af en ny straffuldbyrdelseslov grundigt og systematisk overvejet reglernes overensstemmelse med de enkelte artikler i menneskerettighedskonventionen og andre konventioner. 51 Også de britiske fængselssystemer har skærpet interessen for menneskerettighederne efter vedtagelsen af Human Rights Act i 1998. 52 I 2002 har International Centre for Prison Studies i samar- 49 50 51 Wakefield mod UK (1989). Se også Cheney (2001) side 223 og 229. 1989-betænkningen side 25. Ot.prp. nr. 5/2000-2001 om lov om gjennomføring av straff mv. (straffegjennomføringsloven), kapitel 3.

19 bejde med Foreigh & Commonwealth Office udgivet en grundig og velredigeret håndbog for fængselspersonale om menneskerettigheder og fængselsarbejde. 53 Det er endvidere kendetegnende for EMRK s position i dansk straffuldbyrdelsesret, at konventionen ikke har været optaget i Kriminalforsorgens regelsamling som af internationale regler alene indeholder De Europæiske Fængselsregler. Heller ikke i den forholdsvis nye online-regelsamling på Kriminalforsorgens intranet er der blevet plads til EMRK. I betragtning af, at EMRK i mere end 10 år har haft status som dansk lov måske endda på et niveau, der ligger mellem det almindelige lovgivningsniveau og grundloven er det bemærkelsesværdigt, at konventionen er så usynlig i den daglige retsanvendelse hos de straffuldbyrdende myndigheder. Litteratur Aude, C. (1969): Fra fængsel til frihed. 3. udgave. København: Det danske forlag. Betænkning nr. 1181/1989 om en lov om fuldbyrdelse af straf mv. Afgivet af en arbejdsgruppe nedsat af Straffelovrådet. Betænkning nr. 1355/1998 om en lov om fuldbyrdelse af straf m.v. Afgivet af Straffelovrådet. Betænkning nr. 1407/2001 om inkorporering af menneskerettighedskonventioner i dansk ret. Afgivet af et udvalg nedsat af Justitsministeriet. Cheney, D., Dickson, L., Skilbeck, R., Uglow, S. og Fitzpatrick, J. (2001): Criminal Justice and the Human Rights Act 1998. Bristol: Jordans. Coyle, A. (2002): A Human Rights Approach to Prison Management. Handbook for prison staff. London: International Centre for Prison Studies. Emmerson, B. & Ashworth, A. (2001): Human Rights and Criminal Justice. London: Sweet & Maxwell. Engbo, H.J. (1996): Defensiv og konstruktiv fængselssikkerhed. I: Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab, Nr. 4. Engbo, H.J. (2001a): Ytringsfrihed i fængsel. Om begrænsninger i indsattes ret til at udtale sig til medierne. I: Greve, V., Nielsen, B. G. & Snare, A. (red.): Nytter det? Mosaik om kriminalforsorg og kriminalpolitik. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag. Engbo, H.J. (2001b): Straffuldbyrdelsesret. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag. Eskeland, S. (1993): Menneskerettighetenes plass i norske fengsler. I: Mathiesen, T. & Heli A.: Murer og mennesker. Oslo: Pax Forlag A/S. Eskeland, S. (1989): Fangerett En studie av rettssikkerhet ved fullbyrdelse av fengselsstraff, 2. utgave. Oslo: Tano. Greve, V. (2002): Straffene. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag. 52 53 Se Cheney m. fl. 2001: 193 ff. Andrew Coyle: A Human Rights Approach to Prison Management.Håndbogen kan downloades på internetadressen: www.kcl.ac.uk/depsta/rel/icps/human_rights_prison_management.pdf

20 Koch, I.E. (1995): Behandling som alternativ til frihedsstraf. Samspillet mellem kriminalretten og social- og sundhedsretten. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag. Lorenzen, P., Rehof, L.A. & Trier, T. (1994): Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag. Morgan, R. & Evans, M. (2001): Combating torture in Europe: the work and standards of the European Committee for the Prevention of Torture. Strasbourg: Counsil of Europe Publishing. Nordskov-udvalget (2000): Placering af indsatte. Indstilling afgivet af Differentieringsudvalget. København: Direktoratet for Kriminalforsorgen. Rehof, L.A. & Trier, T. (1990): Menneskeret. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag. Ross, A. (1953): Om ret og retfærdighed. København: Nyt Nordisk Forlag Arnold Busck. Rytter, J. E. (2000): Grundrettigheder. Domstolenes fortolkning og kontrol med lovgivningsmagten. København: Forlaget Thomson. Zahle, H. (1998): Dansk forfatningsret 3: Menneskerettigheder. København: Christian Ejlers Forlag. Zahle, H (1999): (red.): Danmarks Riges Grundlov med kommentarer. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag.