EUROPA- KOMMISSIONEN Bruxelles, den 3.2.2014 COM(2014) 38 final ANNEX 20 BILAG ØSTRIG til Rapport om bekæmpelse af korruption i EU --- DA DA
ØSTRIG 1. INDLEDNING VIGTIGSTE KARAKTERISTIKA OG BAGGRUND Rammen for bekæmpelse af korruption Strategisk tilgang. På føderalt niveau er bekæmpelsen af korruption blevet mere målbevidst efter den fælles første og anden evalueringsrunde i Europarådets Sammenslutning af Stater mod Korruption (GRECO) i 2007. Den øgede offentlige bevidsthed, der er opstået på grund af højt profilerede korruptionssager, som blev offentliggjort i 2009, har blandt andet bevirket, at Østrig har gjort store bestræbelser på at reformere landets institutioner med henblik på at bekæmpe korruption og økonomisk kriminalitet generelt, og der rettes særlig fokus mod korruption i en strategi for bekæmpelse af finansielt bedrageri 1. I 2009 fik delstatseksperter til opgave at udarbejde forslag til gennemførelse af GRECO's anbefalinger på føderalt niveau og at koordinere delstaternes indsats for at bekæmpe korruption. Til dato har disse eksperter udarbejdet fælles standarder for uddannelse, forbud mod modtagelse af gaver, risikostyring, statistikker og kompetencer 2. Trods de fremskridt, der er gjort med hensyn til en national strategisk tilgang, er det ikke alle delstater (Länder), som har udviklet foranstaltninger til at tackle korruption. Som et positivt eksempel nævner Wien bevidstgørelseskampagner og gennemsigtighed som et vigtigt redskab til bekæmpelse af korruption kombineret med en hotline 3. Den østrigske regering har spillet en aktiv rolle med henblik på at fremme de internationale bestræbelser på at bekæmpe korruption, især gennem sin støtte til etableringen af det internationale akademi for korruptionsbekæmpelse (IACA) og iværksættelsen af det europæiske antikorruptionsnet (EACN) 4. Bestræbelserne på at bekæmpe korruption i den offentlige forvaltning har været koncentreret om forebyggelse. En adfærdskodeks til forebyggelse af korruption er omdelt på alle niveauer i den offentlige forvaltning 5. Regeringen har i de seneste år gennemført en reform i den offentlige forvaltning med fokus på at gøre den offentlige tjeneste mere effektiv og kundevenlig og tilskynde borgerne til i vid udstrækning at gøre brug af e-forvaltningstjenester 6. Initiativet bestod af 40 reformprojekter, der skal øge kvaliteten af de administrative tjenester og give besparelser. Projekterne omfatter e-forvaltningsprojekter, 1 Se f.eks. evalueringsrapporten om den femte runde af gensidige evalueringer "Financial crime and financial investigations" - opfølgning på rapporten om Østrig, Rådet for Den Europæiske Union, dok. nr. 5576/12. 2 Se afgørelser af 15. januar 2009 og 23. oktober 2009, Landesamtsdirektorenkonferenz (delstatsregeringschefernes konference), i henhold til hvilke disse opgaver blev uddelegeret til en konference for delstatseksperter (Länderexpertenkonferenz). Forslagene blev vedtaget på Landesamtsdirektorenkonferenz den 29. oktober 2010 og den 30. marts 2012. 3 http://www.wien.gv.at/verwaltung/internerevision/ethik.html. 4 IACA er et uafhængigt ekspertisecenter, som blev etableret på baggrund af et fælles initiativ fra FN's Kontor for Narkotikakontrol og Kriminalitetsbekæmpelse (UNODC), Østrig, Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) og andre aktører og sigter mod at afhjælpe mangler i form af viden og praksis i forbindelse med bekæmpelse af korruption, navnlig via uddannelse, netværkssamarbejde og akademisk forskning. EACN er et europæisk net, som blev oprettet ved Rådets afgørelse 2008/852/RIA om EPAC et uafhængigt forum, der fungerer som en platform, hvor personer, der beskæftiger sig med bekæmpelse af korruption, på tværs af de nationale grænser kan udveksle erfaring og samarbejde om udvikling af fælles strategier og høje faglige standarder. 5 "The Responsibility rests with me" Die VerANTWORTung liegt bei mir Bundeskanzleramt Österreich. https://www.oeffentlicherdienst.gv.at/moderner_arbeitgeber/korruptionspraevention/infos/verhaltenskodexdeutsch_201 2_barrierefrei.pdf?3shqic. 6 Procentdelen af enkeltpersoner i alderen 16-74 år, som inden for de seneste tre måneder havde anvendt Internettet til at interagere med de offentlige myndigheder (f.eks. i forbindelse med en eller flere af følgende aktiviteter: informationssøgning på de offentlige myndigheders websteder, downloading af officielle formularer og indsendelse af udfyldte formularer), forblev stabil på 39 % i perioden 2008-2010. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tsdgo330&plugin=1. 2
etablering af one-stop-butikker og omstruktureringer 7. Alle disse tiltag vil sandsynligvis forbedre de forebyggende foranstaltninger i den offentlige sektor. Andre institutioner uden for den offentlige forvaltning har også taget en række initiativer. Efter nylige påstande om bestikkelse er der blevet etableret to parlamentariske undersøgelsesudvalg, som udelukkende skal beskæftige sig med påstande om bestikkelse, og to andre udvalg beskæftiger sig desuden med korruption 8. Retlig ramme. På baggrund af anbefalinger fra OECD og GRECO blev der vedtaget ny lovgivning i overensstemmelse hermed. Østrig vedtog desuden en ny lov om finansiering af politiske partier, 9 reviderede revisionskontorets opgaver med hensyn til at føre tilsyn med partiernes regnskaber og ændrede straffeloven 10. For eksempel omfatter den nye lov den ulovlige aktivitet "Anfüttern" en lovovertrædelse, hvor der udbydes, loves eller gives en fordel, som ikke er forbundet med en bestemt officiel akt, f.eks. små tjenester med henblik på at "forsøde" et forhold til en offentlig ansat. Den seneste ændring af straffeloven og strafferetsplejeloven vedrørende bekæmpelse af korruption blev vedtaget i midten af juli 2012 11. Østrig har endnu ikke ratificeret Europarådets strafferetskonvention om korruption 12. Institutionel ramme. Lige siden begyndelsen af 2010 har tiltagene til bekæmpelse af korruption været koordineret af forummet for bekæmpelse af korruption på det føderale regeringsniveau. Dette koordinationsudvalg på højt niveau, som samles fire gange årligt, er sammensat af alle kompetente myndigheder, herunder forskellige føderale ministerier, delstaterne (Länder), forskellige myndigheder såsom den særlige anklagemyndighed til bekæmpelse af økonomisk kriminalitet 13 (WKStA), det føderale kontor for forebyggelse og bekæmpelse af korruption 14 (BAK), finansmarkedsmyndigheden og den private sektor (handelskammeret, fagforeningen for statsansatte, notarkammeret og advokatforeningen) 15. Opinionsundersøgelser Undersøgelser af befolkningens opfattelse af problemet med korruption. Ifølge Special Eurobarometer-undersøgelsen fra 2013 om korruption 16 mener 66 % af de adspurgte østrigere (færre end EU-gennemsnittet), at korruption er udbredt i deres land (EU-gennemsnit: 76 %). Special Eurobarometer-undersøgelsen fra 2013 viste imidlertid også, at Østrig er det eneste land i Vesteuropa, hvor en relativt høj andel næsten en tredjedel af de adspurgte finder det acceptabelt at yde en tjeneste eller give en gave til gengæld for en offentlig tjeneste. Erfaringer med korruption. 5 % af de adspurgte østrigere var blevet bedt om eller havde forventet at skulle betale bestikkelse inden for de seneste 12 måneder (EU-gennemsnit: 4 %). Blot 14 % af de adspurgte en del færre end EU-gennemsnittet på 26 % følte sig påvirket af korruption i hverdagen. 7 https://www.oeffentlicherdienst.gv.at/fakten/publikationen/verwaltung_in_oesterreich_2011_en.pdf?3sfue1. 8 Udvalgenes protokoller og afgørelser offentliggøres på det østrigske parlaments websted: http://www.parlament.gv.at/pakt/vhg/xxiv/a-usa/a-usa_00003_00314/index.shtml. 9 Bundesgesetz über die Finanzierung politischer Parteien (Parteiengesetz 2012 PartG), Østrigs statstidende I, nr. 56/2012, http://www.ris.bka.gv.at/geltendefassung.wxe?abfrage=bundesnormen&gesetzesnummer=20007889. 10 Korruptionsstrafrechtsänderungsgesetz 2012 KorrStrÄG 2012, BGBl I, nr. 61/2012. 11 Korruptionsstrafrechtsänderungsgesetz 2012 KorrStrÄG 2012, BGBl I, nr. 61/2012. 12 Det forlyder, at parlamentet har modtaget udkastet til ratificeringsloven i midten af juli 2013, men ratificeringsdokumentet er endnu ikke fremlagt. http://conventions.coe.int/treaty/en/treaties/html/173-1.htm. 13 Wirtschafts- und Korruptionsstaatsanwaltschaft. 14 Bundesamt zur Korruptionsprävention und Korruptionsbekämpfung. 15 Evalueringsrapporten om den femte runde af gensidige evalueringer "Financial crime and financial investigations" opfølgning på rapporten om Østrig, Rådsdokument: 5576/12; Bruxelles, den 20. januar 2012, s. 5. 16 Special Eurobarometer-undersøgelse 397 fra 2013. 3
Erhvervsundersøgelser. Ifølge Eurobarometer-erhvervsundersøgelsen fra 2013 17 mener 38 % af repræsentanterne for erhvervslivet, at korruption er en hindring for at drive virksomhed, og 41 % af disse mener desuden, at nepotisme og beskyttelseskultur også skaber problemer i denne sammenhæng. 18 % af de adspurgte, som havde deltaget i offentlige udbudsprocedurer inden for de seneste tre år, erklærede, at de var blevet forhindret i at vinde på grund af korruption. De adspurgte østrigere berettede om skræddersyede specifikationer til bestemte virksomheder i 66 % af alle tilfælde, hvilket er højere end EU-gennemsnittet. Samordning af tilbud blev erklæret for udbredt praksis af 57 %. Derudover omtalte 45 % af de adspurgte interessekonflikter i forbindelse med evalueringen af bud, og 35 % påpegede uklare udvælgelses- og evalueringskriterier. Ifølge Det Verdensøkonomiske Forums rapport om global konkurrenceevne (Global Competitiveness Report) 2013-14 ligger Østrig på en 16.-plads på listen over de mest konkurrencedygtige økonomier i verden ud af 152 lande 18. Baggrund Retshåndhævelse og retsvæsen. Østrig har primært koncentreret sig om at forebygge og retsforfølge korruption via specialiserede institutioner, blandt andre WKStA og BAK. Den private sektor. Østrig gennemførte rammeafgørelse 2003/568/RIA om bekæmpelse af bestikkelse i den private sektor i 2008 og reviderede via denne den retlige ramme for bestikkelse i den private sektor i 2012, som således blev bragt i overensstemmelse med rammeafgørelsen 19. Økonomisk støtte til politiske partier. Nylige drøftelser om korruption inden for politik har fokuseret på (påstået) bestikkelse af højtstående politikere og ulovlig partistøtte. Kritikken, der har fundet sted efter flere tilfælde af ulovlig støtte til politiske partier, f.eks. da en fremtrædende folkevalgt offentligt ansat blev fundet skyldig i uberettiget berigelse i forbindelse med politisk indblanding til gengæld for en donation til sit parti, har dannet baggrund for en række reformpunkter. En ny lov om politiske partier trådte i kraft i 2013 20. En indledende gennemgang af retsaktens gennemførelse, herunder dens mangler, blev foretaget af revisionsmyndigheden (Rechnungshof) 21 i december 2013. Adgang til oplysninger. I henhold til loven om oplysningspligt fra 1987 22 skal offentlige myndigheder (på alle forvaltningsniveauer) uden unødig forsinkelse imødekomme alle anmodninger om oplysninger, medmindre der er tale om oplysninger, som i henhold til lovgivningen er af fortrolig karakter. På baggrund af offentlige debatter om behovet for en særlig føderal lov om adgang til oplysninger drøfter politikerne et initiativ, der sigter mod at reducere denne undtagelses omfang og fjerne en lang række eksisterende grunde til fortrolighed i henhold til lovgivningen 23. Whistleblowing. Østrig har planer om at forbedre den retlige ramme for beskyttelse af whistleblowere, men initiativerne har endnu ikke ført til vedtagelse af særlovgivning. Med 17 Flash Eurobarometer 374 fra 2013. 18 http://www3.weforum.org/docs/wef_globalcompetitivenessreport_2013-14.pdf. 19 COM(2011) 309 final, anden beretning af 6. juni 2011 om gennemførelsen af rammeafgørelse 2003/568/RIA: http://eurlex.europa.eu/lexuriserv/lexuriserv.do?uri=celex:52011dc0309:en:html. 20 Bundesgesetz über die Finanzierung politischer Parteien (Parteiengesetz 2012 PartG), Østrigs statstidende I, nr. 56/2012, kan ses på http://www.ris.bka.gv.at/dokumente/bgblauth/bgbla_2012_i_56/ BGBLA_2012_I_56.pdf. 21 Bericht des Rechnungshofs. Reihe Bund 13/2013, Umsetzung des Parteiengesetzes 2012 durch den RH, s. 62-76; http://www.rechnungshof.gv.at/fileadmin/downloads/_jahre/2013/berichte/teilberichte/bund/bund_2013_13/bund_2013 _13_5.pdf. 22 Bundesgesetz vom 15. Mai 1987 über die Auskunftspflicht der Verwaltung des Bundes und eine Änderung des Bundesministeriengesetzes 1986 (Auskunftspflichtgesetz), Østrigs statstidende, nr. 287/1987, sidste ændringsforslag: I 158/1998, http://www.ris.bka.gv.at/dokumente/erv/erv_1987_287/erv_1987_287.pdf. 23 Yderligere oplysninger om den offentlige debat findes på: http://www.transparenzgesetz.at/. 4
hensyn til den offentlige tjeneste forbyder en bestemmelse i loven om offentlig tjeneste udtrykkeligt handlinger, der er til skade for en tjenestemand, som i god tro indberetter en ulovlig aktivitet 24. Offentligt ansatte er underlagt en generel forpligtelse til at indberette ulovlige aktiviteter 25. Siden 2010 har tjenestemænd på nationalt niveau (men ikke alle Länder) kunnet indgive oplysninger direkte til BAK og dermed undgå den administrative forvaltning i deres egne administrative enheder. WKStA udbyder en webbaseret indberetningsmekanisme, der giver mulighed for anonyme indberetninger af ulovlige aktiviteter, "Business Keeper Monitoring System" (BKMS). Åbenhed omkring lobbyvirksomhed. Der er for nylig blevet vedtaget lovgivning om lobbyvirksomhed, som trådte i kraft den 1. januar 2013 26. Den nye lovgivning indfører et obligatorisk register over lobby- og interessesammenslutninger. Databasen er offentlig tilgængelig på Internettet og styres af justitsministeriet, som offentliggør de oplysninger, der indgives af lobbyorganisationerne 27. Loven fastlægger grundlæggende principper for lobbyvirksomhed og interesserepræsentation (gælder for alle grupper). Derudover kræves det, at lobbyfirmaer og virksomheder med internt ansatte lobbyister skal overholde en (offentligt tilgængelig) adfærdskodeks 28. 24 Ny 53a i Beamten-Dienstrechtsgesetz: http://www.ris.bka.gv.at/dokument.wxe?abfrage=bundesnormen&dokumentnummer=nor40133771. 25 I henhold til 53 i Beamten-Dienstrechtsgesetz skal den enkelte tjenestemand indberette eventuelle ulovlige aktiviteter til chefen for den administrative enhed. Det samme gælder offentligt ansatte ( 5 i Vertragsbedienstetengesetz). 26 Lobbying- und Interessenvertretungs-Transparenz-Gesetz LobbyG, tilgængelig på http://www.ris.bka.gv.at/dokumente/bgblauth/bgbla_2012_i_64/bgbla_2012_i_64.pdf. 27 http://www.lobbyreg.justiz.gv.at/; databasen vil yderligere komme til mindst at indeholde nogle af de store virksomheders lobbyrepræsentanter. 28 Lobbying- und Interessenvertretungs-Transparenz-Gesetz LobbyG, tilgængelig på http://www.ris.bka.gv.at/dokumente/bgblauth/bgbla_2012_i_64/bgbla_2012_i_64.pdf. http://www.lobbyreg.justiz.gv.at/ 5
2. SPØRGSMÅL, DER ER FOKUS PÅ Retsforfølgelse af korruption Ifølge Eurobarometer-undersøgelsen fra 2013 er Østrig et af de lande, hvor vellykkede retsforfølgelser i korruptionssager har størst afskrækkende virkning. Dette skyldes måske den medieopmærksomhed, der rettes mod WKStA's arbejde og de jævnlige indberetninger om BAK's aktiviteter. Påstande om korruption i den offentlige sektor undersøges af BAK som efterfølger til et lignende organ, det føderale kontor for interne anliggender, som blev oprettet i 2001. BAK er en institution under indenrigsministeriet, som blev oprettet uden for generaldirektoratet for den offentlige sikkerhed. Institutionen, der har efterforskningsbeføjelser og landsdækkende jurisdiktion i forbindelse med forebyggelse og bekæmpelse af korruption, har følgende hovedopgaver: undersøgelse af påstande og klager mod ansatte i det føderale indenrigsministerium og dets underafdelinger samt efterforskninger vedrørende uredelig praksis i embedsperioden 29. Dens kompetence er imidlertid ikke begrænset til interne efterforskninger i det føderale indenrigsministerium. Ud over BAK foretager det østrigske føderale efterforskningskontor (Bundeskriminalamt) og dettes regionale kontorer også efterforskninger. De har afdelinger, der beskæftiger sig med økonomisk kriminalitet og konfiskation af aktiver 30. I 2011 blev et nyt kontor, kendt som den offentlige anklagemyndighed for økonomisk kriminalitet og korruption, oprettet 31. Anklagerne modtager specialuddannelse, også under udøvelsen af deres hverv. Der er planer om at hæve antallet af ansatte i WKStA til 40, men kun lidt over halvdelen af dette planlagte antal er blevet ansat i begyndelsen af 2014. Siden 2009 har de retshåndhævende myndigheder rettet mere fokus (med hensyn til tilgængelige finansielle og menneskelige ressourcer) på efterforskning af økonomisk kriminalitet. Det forlyder, at både politi og anklagere mangler den fornødne kapacitet 32. Østrig meddelte, at der var afsat yderligere 28 mio. EUR til bekæmpelse af korruption og økonomisk kriminalitet i perioden frem til 2014, hvilket gjorde det muligt at skabe 190 ekstra stillinger 33. Som det fremgår af ovenstående med hensyn til ansatte i WKStA, er det imidlertid stadig en udfordring at få tildelt tilstrækkelige ressourcer til efterforskning og retsforfølgelse i korruptionssager. Domstolsstatistikker vidner om 78 domfældelser i 2012 og 90 i 2011 for strafbare handlinger begået af en tjenestemand under udøvelsen af offentlige hverv, herunder korruption og brud på den personlige frihed og privatlivets fred 34. I 2011 viste statistikkerne, at BAK havde 29 Føderal lov om etablering og organisation af det føderale kontor for bekæmpelse af korruption, (BAK-G), BGBl. I, nr. 72/2009. 30 Evalueringsrapporten om den femte runde af gensidige evalueringer "Financial crime and financial investigations" rapport om Østrig, 6508/2/10; REV 2, Bruxelles, 8. april 2010. 31 Zentrale Staatsanwaltschaft zur Verfolgung von Wirtschaftsstrafsachen und Korruption. En særlig anklagemyndighed til bekæmpelse af korruption, kendt som Korruptionsstaatsanwaltschaft, blev etableret i 2009 og blev senere (i 2011) omdannet til WKStA. Se især 2a. i loven om anklagemyndigheder, Bundesgesetz vom 5, vedrørende denne myndigheds beføjelser. März 1986 über die staatsanwaltschaftlichen Behörden (Staatsanwaltschaftsgesetz StAG) StF: BGBl. Nr. 164/1986. Se især strafferetsplejeloven (Strafprozessordnung, 20a.) vedrørende myndighedens kompetenceområde. 32 OECD's rapport, Phase 3, om gennemførelse af OECD's konvention om bekæmpelse af bestikkelse i Østrig, december 2012, s. 35. http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/austriaphase3reporten.pdf 33 Evalueringsrapporten om den femte runde af gensidige evalueringer "Financial crime and financial investigations" opfølgning på rapporten om Østrig, Rådsdokument: 5576/12Bruxelles, den 20. januar 2012. 34 https://www.statistik.at/web_de/statistiken/soziales/kriminalitaet/verurteilungen_gerichtliche_kriminalstatistik/index.html Statistikkerne dækker sager, hvor handlingen blev begået, og der blev foretaget retsforfølgelse inden ændringen af 6
udfærdiget 701 undersøgelsesrapporter vedrørende magtmisbrug, 35 og bestikkelse udgjorde kun en meget lille del af disse (29 tilfælde). Dette er imidlertid ikke det fuldstændige billede af påstandene om bestikkelse, idet BAK's kompetence er begrænset til et bestemt område inden for offentlig forvaltning og offentlige myndigheder og dermed ikke dækker det fulde spektrum af strafbare handlinger vedrørende korruption. Disse tal afspejler de målrettede bestræbelser, der er gjort for at opdage tilfælde af korruption og foretage retsforfølgelse, og fortegnelsen over efterforskede sager viser, at der er gjort prisværdige fremskridt på området i Østrig. Anklagerne er bundet af instrukser fra justitsministeren. I visse tilfælde, der fremgår af loven, 36 behandles sagerne af den øverste anklagemyndighed, som er forpligtet til at rapportere til justitsministeren. Anklagerne skal altid rapportere om påstande vedrørende folkevalgte repræsentanter til ministeren, medmindre der ikke er nogen forbindelse til den involverede persons politiske aktiviteter. Den offentlige anklagers og den føderale justitsministers instrukser kan kun gives skriftligt og skal begrundes. Justitsministeren godkender alle endelige afgørelser i straffesager, som har offentlighedens interesse på overregionalt niveau. Instrukserne gives via den relevante afdeling i justitsministeriet. Justitsministeren skal rapportere til parlamentet om sin praksis med hensyn til at give instrukser. Justitsministerens evne til at give instrukser gennem hele strafferetsprocessen opfattes som en potentiel sårbarhed, som kan afholde anklagere fra at behandle mere følsomme tilfælde som f.eks. sager vedrørende påstande om politisk korruption. OECD har gjort sig lignende bekymringer i forbindelse med bestikkelse i udlandet. 37 WKStA er underlagt samme overordnede regler som anklagerne samt overvåges af den føderale justitsminister og er derfor bundet af instrukser i de enkelte tilfælde. Forskellen ligger i detaljerne. Overvågningen foregår efterfølgende, dvs. anklagerne aflægger først beretning, når foranstaltningerne er truffet og ved afslutningen på første del af strafferetsprocessen og fastlægger, hvordan efterforskningen fortsættes (enten rejses der tiltale, eller sagen henlægges). På dette stadium træffer justitsministeren afgørelse om at tilslutte sig anbefalingen og har beføjelse til at kræve yderligere efterforskning. WKStA har blandt andet på grund af den øgede offentlige opmærksomhed og de noget anderledes indberetningsregler ry for at have opnået en forholdsvis uafhængig status i denne struktur, og der er ingen forlydender om politisk pres. God praksis: whistleblower-tjeneste drevet af specialiserede anklagere I foråret 2013 oprettede WKStA en hotline for indberetning af korruption, "Business Keeper Monitoring System". WKStA styrer nu dette webbaserede indberetningssystem, der giver mulighed for indlevering af anonyme indberetninger og kommunikation mellem whistleblower og myndigheder, idet whistleblowerens identifikationsoplysninger ikke kan spores af myndighederne. Systemet er baseret på en software, som forinden er blevet afprøvet i Niedersachsen, hvor den angiveligt blev anvendt til underrettelse om vigtige detaljer, som førte til efterforskninger af påstande om korruption. straffeloven (KorrStrÄG) i 2012 og dækker derfor kun sager vedrørende et offentligt embede samt omfatter den såkaldte "Fahrlässige Verletzung der Freiheit der Person oder des Hausrechts" ( 303 i StGB), idet der oplyses om hele kapitlet "Strafbare Verletzungen der Amtspflicht". Skemaet indeholder ingen relevante separate statistikker for bestikkelse i den private sektor. De fleste tilfælde i dette afsnit omhandler magtmisbrug, se GRECO Third Evaluation. 35 http://www.bak.gv.at/cms/bak_dt/service/downloads/files/jahresberichte/bak_jahresbericht_2011.pdf. 36 8, 8a. og 29a. i loven om anklagemyndigheder, Bundesgesetz vom 5. März 1986 über die staatsanwaltschaftlichen Behörden (Staatsanwaltschaftsgesetz - StAG) StF: BGBl. nr. 164/1986. 37 OECD's rapport, Phase 3, om gennemførelse af OECD's konvention om bekæmpelse af bestikkelse i Østrig, s. 25-32. Joint First and Second Round Evaluation, Compliance Report on Austria, Greco RC-I/II (2010) 1E, punkt 28. 7
I et tilfælde, hvor et medlem af Europa-Parlamentet, som blev beskyldt for at indvillige i at fremsætte ændringsforslag til gengæld for uretmæssige fordele fra undercover-journalister, der udgav sig for at være lobbyister og tilbød kontant betaling for ændringer af lovgivningen, blev straffesagerne, som involverede fire medlemmer af Europa-Parlamentet fra forskellige medlemsstater, behandlet hurtigt i Østrig. Sagerne mundede ud i en dom i første instans efterfulgt af en påklaget afgørelse, der annullerede dommen i første instans og sendte sagen tilbage til domstolen i første instans til fornyet domstolsprøvelse. Adgang til bankoplysninger med henblik på retshåndhævelse er et væsentligt element i finansielle undersøgelser, herunder undersøgelser vedrørende korruptionssager. Mens lovbestemmelser og retspraksis giver de østrigske myndigheder mulighed for at indhente oplysninger, der er beskyttet af bankhemmeligheden 38, er anmodninger fra offentlige anklagere og retshåndhævende myndigheder underlagt restriktive betingelser, hvorved de finansielle institutioner kan nægte at udlevere oplysninger 39. Retskendelsen skal bl.a. indeholde en beskrivelse af de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for en sådan anmodning og beviser dens proportionalitet. Der blev gjort visse fremskridt i 2010 og 2012, da man i væsentlig grad lettede de betingelser i strafferetsplejelovens artikel 116, som ligger bag kravene til indhentning af oplysninger omfattet af bankhemmelighed 40. Det skal bemærkes, at denne procedure ikke gælder i tilfælde, hvor korruption er forbundet med hvidvaskning af penge, og hvor der gælder forskellige regler for indhentning af bankkontooplysninger via den østrigske finansielle efterretningsenhed 41. Der er imidlertid mindst to potentielle problemer med det ovenfor omtalte system. For det første virker det i tilfælde, hvor bankoplysninger kan udgøre et betydeligt grundlag for at fastslå en ulovlig aktivitets hovedelementer, og de anmodede oplysninger endnu ikke er i myndighedernes besiddelse, uforholdsmæssigt vanskeligt at indgive en anmodning. Sådanne oplysninger kan kun opnås via andre metoder end at spørge alle potentielt relevante finansielle institutioner, om de har en konto, der opfylder kriterierne. Hvis myndighederne ikke har kendskab til den mistænktes bankkontooplysninger, må de henvende sig til alle bankforeninger i Østrig med en retskendelse. Bankforeningerne er ikke forpligtet til at kontakte deres medlemsbanker, før de har udøvet deres klageret. Når den specifikke bank er blevet kontaktet af dens bankforening, har den også klageret. For det andet, og hvad vigtigere er, kan indhentning af oplysninger fra alle relevante finansielle institutioner være meget tidskrævende. Det nuværende system gør procedurerne for adgang til bankoplysninger langsomme. De finansielle institutioner må for at beskytte sig mod søgsmål fra deres kunder systematisk søge om retsmidler, 42 der har opsættende virkning på afgørelsen om at give adgang til de anmodede oplysninger. Med henblik på at forbedre situationen udstedte justitsministeriet den 13. august 2013 et dekret til alle offentlige anklagere og dommere med præciseringer og fremlagde en model for anmodninger. Kun modellen, der indeholder generel information, sendes videre til bankerne, så man undgår videregivelse af oplysninger, der kan være til hinder for efterforskningen. Dette kan desuden afkorte den tid, der behøves til at imødekomme en sådan anmodning. 38 Bankwesengesetz, 38., BGBl. Nr. 532/1993 zuletzt geändert durch BGBl. I nr. 70/2013. http://www.jusline.at/38_bwg.html. 39 Mutual Evaluation Report Executive Summary Anti-Money Laundering and Combating the Financing of Terrorism Austria, juni 2009, s. 5, http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/mer/mer%20austria%20es.pdf. 40 OECD's rapport, Phase 3, om gennemførelse af OECD's konvention om bekæmpelse af bestikkelse i Østrig, punkt 69. 41 OECD's rapport, Phase 3, om gennemførelse af OECD's konvention om bekæmpelse af bestikkelse i Østrig, punkt 113. 42 OECD's rapport, Phase 3, om gennemførelse af OECD's konvention om bekæmpelse af bestikkelse i Østrig, punkt 149. 8
Bestikkelse i udlandet Selv om der er gjort væsentlige fremskridt med hensyn til at retsforfølge "indenlandsk" korruption, rettes der generelt kritik mod retsforfølgelsen af sager vedrørende bestikkelse i udlandet, hvor der også kan stå store økonomiske interesser på spil. I 2005 bemærkede evalueringsteamet i OECD's arbejdsgruppe om bestikkelse 43, at de østrigske myndigheder ikke havde efterforsket en eneste sag om bestikkelse i udlandet seks år efter ratificeringen af OECD's konvention på trods af, at østrigske virksomheder og banker havde været aktive i Centraleuropa siden 1990'erne. Privatiseringer af bank-, telekommunikations- og energisektoren og østrigske byggevirksomheders kraftige involvering på disse områder har betydet, at disse virksomheder har opereret på konkurrenceprægede markeder, som er sårbare over for risikoen for korruption. OECD's rapport viste desuden, at der i retssystemet og i politiet kun var lidt eller ingen opmærksomhed rettet mod risikoen for bestikkelse i forbindelse med internationale forretningstransaktioner. Mere generelt manglede der også dommere, anklagere og politi med særlig ekspertise i økonomisk kriminalitet. Telekom-sagen, der indeholdt såvel udenlandske som indenlandske bestikkelseselementer, har været et positivt eksempel på anvendelse af bødenedsættelsesordningen, som blev indført i straffeloven og giver mulighed for at anvende vidneudsagn fra hovedvidner og for at retsforfølge i højt profilerede sager på baggrund af udsagnene 44. I dette tilfælde afsagde domstolen i første instans en dom i juli 2013. Oprettelsen af WKStA ændrede denne situation. WKStA's offentlige anklagere opbygger nu i stigende grad den ekspertise, som er nødvendig for fuldt ud at efterforske sager om bestikkelse i udlandet. Tjenestens gradvise opbygning kan forklare forsinkelsen af retsforfølgelser i sager, der blev indledt før midten af 00'erne, og som stadig efterforskes. OECD oplyste i december 2012, at siden Østrig blev medlem i 1999, var 15 påstande blevet drøftet, og i seks af disse sager var efterforskningen enten blevet afsluttet eller havde slet ikke fundet sted 45. Siden har man behandlet to sager. Den ene endte med en straffedom vedrørende en østrigsk forretningsmand, som var involveret i en bestikkelsessag i en anden EU-medlemsstat, og den anden blev afsluttet med en frifindelse for hvidvaskning af penge i forbindelse med våbenhandel. OECD's kontrollanter har desuden fremsat en række anbefalinger vedrørende Østrigs rammer for ansvar i virksomheder og andre enheder, som bestikker udenlandske tjenestemænd. Både Phase 2- og Phase 3-rapporterne anbefalede indførelsen af effektive, forholdsmæssige og afskrækkende sanktioner for juridiske personer i stedet for det nuværende sanktionsniveau, der fastlægges som en andel af den pågældende juridiske persons årlige fortjeneste med et maksimumbeløb på 1,8 mio. EUR 46. Dette betragtes generelt som utilstrækkeligt, navnlig i sager, hvor den juridiske person måske ikke har skabt betydelig fortjeneste i den pågældende periode 47. 43 OECD's rapport, Phase 2, om anvendelsen af konventionen om bekæmpelse af bestikkelse af udenlandske tjenestemænd i forbindelse med internationale forretningstransaktioner og anbefalingen fra 1997 om bekæmpelse af bestikkelse i forbindelse med internationale forretningstransaktioner vedrørende Østrig, den 16. februar 2006. Kan ses på: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/36180957.pdf 44 209a i strafferetsplejeloven, der blev ændret i 2011. 45 OECD's rapport, Phase 3, om gennemførelse af OECD's konvention om bekæmpelse af bestikkelse i Østrig, s. 8-12. 46 Se 4. Verbandsgeldbuße in Verbandsverantwortungsgesetz; BGBl. I Nr. 151/2005 zuletzt geändert BGBl. I Nr. 112/2007. 47 OECD's rapport, Phase 2, punkt 145 ff., OECD's rapport, Phase 3, om gennemførelse af OECD's konvention om bekæmpelse af bestikkelse i Østrig, december 2012, punkt 52 ff. Kan ses på: http://www.oecd.org/daf/antibribery/austriaphase3reporten.pdf. 9
OECD's efterforskere konstaterede desuden, at justitsministeren i de fleste tilfælde, hvor anklagemyndigheden aflægger beretning for denne ved afslutningen af en efterforskning, anmoder om yderligere efterforskningsskridt. Trods WKStA's unikke status gentog OECD sine betænkeligheder i sin rapport, Phase 3. OECD anbefalede at sikre, at efterforskninger og retsforfølgelser i forbindelse med bestikkelse i udlandet hverken kan påvirkes af hensynet til den nationale økonomiske interesse eller af den involverede fysiske eller juridiske persons eventuelle indvirkning på forbindelser med en anden medlemsstat eller enhed, navnlig med henblik på justitsministerens beslutningsmyndighed i sager om bestikkelse i udlandet 48. Østrig ændrede sin lovgivning i 2012 for at bringe straffeloven i overensstemmelse med OECD's konvention om bekæmpelse af bestikkelse. OECD roste Østrig for i sager om bestikkelse i udlandet at have udvidet sin jurisdiktion til at omfatte alle strafbare handlinger begået af østrigske borgere, uanset hvor bestikkelsen er tilbudt, lovet eller betalt. Østrigs bestræbelser på at fjerne kravet om dobbelt strafbarhed blev ligeledes rost 49. Reglerne om adgang til bankoplysninger kan stadig udgøre en hindring for udenlandske efterforskninger og gør derved potentielt den gensidige retshjælp mindre effektiv. Som en del af OECD's peer review har de østrigske myndigheder bemærket, at bankhemmeligheden er en fremtrædende årsag til de fleste forsinkelser med hensyn til at yde gensidig retshjælp 50. Integritet hos folkevalgte og udpegede tjenestemænd på højt niveau De detaljerede regler for opgørelse over indkomst og aktiver fremgår af en føderal lov, som blandt andre gælder for medlemmerne af den føderale regering og delstatsregeringerne (Länder), borgmestre, deres stedfortrædere, medlemmerne af kommunerådet, medlemmerne af det nationale råd (Nationalrat), medlemmerne af Det Føderale Råd (Bundesrat) og medlemmerne af delstatsparlamenterne. 51 Medlemmerne af den føderale regering og delstatsregeringerne, herunder statssekretærerne, skal hvert andet år fra de tiltræder embedet og i hele deres embedsperiode samt tre år efter, at de har forladt regeringen, deklarere alle deres aktiver til revisionsmyndighedens formand. Forpligtelsen til at indgive sådanne deklarationer ledsages ikke af en undersøgelsesmekanisme, der kan kontrollere nøjagtigheden af de indgivne oplysninger, og derfor pålægges der ikke sanktioner ved indgivelse af ukorrekte oplysninger. Det fremgår blot af loven, at revisionsmyndighedens formand i tilfælde af en væsentlig forøgelse af aktiver skal underrette henholdsvis det nationale råds og delstatsregeringernes formænd herom. Disse formænd kan også til enhver tid anmode revisionsmyndighedens formand om at aflægge beretning. Deklarationer af aktiver er ikke offentligt tilgængelige. Interessekonflikter mellem regeringsmedlemmer udgjorde et diskussionsemne i begyndelsen af 1980'erne og er siden blevet reguleret ved et generelt forbud mod enhver form for forretningsaktivitet. Hvis regeringsmedlemmerne eller statssekretærerne undtagelsesvist ønsker at udøve andre lønnede aktiviteter, skal de anmode om en godkendelse fra det relevante udvalg i det nationale råd eller det føderale parlament 52. 48 OECD's rapport, Phase 3, om gennemførelse af OECD's konvention om bekæmpelse af bestikkelse i Østrig, punkt 90-96. 49 Rapporten Phase 3 om Østrig, fra OECD's arbejdsgruppe om bestikkelse. 50 OECD's rapport, Phase 3, om gennemførelse af OECD's konvention om bekæmpelse af bestikkelse i Østrig, punkt 149. 51 Bundesgesetz über Unvereinbarkeiten für oberste Organe und sonstige öffentliche Funktionäre (Unvereinbarkeitsgesetz 1983), senest ændret i 2013, BGBl. I Nr. 141/2013 http://www.ris.bka.gv.at/dokument.wxe?abfrage=bundesnormen&dokumentnummer=nor40140745. 52 2 i Unvereinbarkeitsgesetz. 10
Medlemmerne af parlamentet er ikke forpligtet til at offentliggøre deres aktiver 53. Nyligt ændrede bestemmelser har indført regler om deklarationer af deres interesser og indkomst. De er forpligtede til at deklarere ledende stillinger i private virksomheder, og hvert år skal parlamentsmedlemmerne desuden indgive oplysninger om deres gennemsnitlige månedlige indkomst ved at angive en af fem brede kategorier af indkomstniveauer 54. Parlamentets udvalg vedrørende forenelighed afgør ved simpelt flertal, om den deklarerede aktivitet kan fortsætte. Hvad angår medlemmerne af delstatsparlamenterne beskæftiger disse parlamenters udvalg sig med emnet. Der findes imidlertid ingen kontrolmekanisme til kontrol af deklarationernes indhold og heller ingen sanktioner for manglende overholdelse af reglerne. Parlamentsmedlemmerne har udtrykkeligt fået forbud mod at udøve lobbyaktiviteter, men må varetage og repræsentere erhvervsinteresser, såfremt de følger reglerne for deklaration af disse. I henhold til loven kan der pålægges sanktioner i tilfælde af magtmisbrug, og parlamentsmedlemmerne kan miste deres embede, hvis det parlamentariske udvalg fastslår, at de har uøvet magtmisbrug med henblik på fortjeneste. 3. FREMTIDIGE FORANSTALTNINGER Østrigs bestræbelser på at bekæmpe korruption er blevet styrket af de institutionelle tiltag med hensyn til forebyggelse og retsforfølgelse. Hvis man fjerner de resterende hindringer for efterforskninger ved at lette adgangen til bankoplysninger, hvor dette måtte være nødvendigt, bliver retsforfølgelsen af såvel indenlandsk som international bestikkelse mere effektiv. Østrig har for nylig foretaget væsentlige ændringer af landets strafferet og vedtaget en ny lov om politiske partier, hvis indvirkning man endnu ikke kan vurdere. Der er brug for at se nærmere på følgende punkter: De specialiserede anklageres nødvendige kapacitet til at behandle korruptionssager, enten indenlandske eller udenlandske, bør sikres. Efterforskning og retsforfølgelse af bestikkelse i udlandet bør prioriteres. Der bør udarbejdes retningslinjer for anklagere, der præciserer, at retsforfølgelse af bestikkelse i udlandet ikke bør hæmmes af hensynet til den nationale økonomiske interesse. Sanktionsniveauet for juridiske personer bør øges, så sanktionerne bliver effektive, forholdsmæssige og afskrækkende. Proceduren for at få adgang til bankkontooplysninger i tilfælde, hvor der er mistanke om korruption, bør forbedres; de retshåndhævende myndigheder bør have mulighed for hurtigt at indhente oplysninger, når sagens alvor og relevans kræver det. Der bør indføres en effektiv overvågningsmekanisme til kontrol af deklarationer af aktiver og interesser for både folkevalgte og udpegede højtstående tjenestemænd, som giver mulighed for upartisk kontrol. Der bør kunne pålægges afskrækkende sanktioner i tilfælde af manglende overholdelse af reglerne om deklaration af interesser, indkomst og aktiver. 53 Parlamentsmedlemmer, som også er medlemmer af den føderale regering og delstatsregeringerne, er imidlertid underlagt de forpligtelser vedrørende deklaration af aktiver, der gælder for denne kategori af tjenestemænd. 54 Unvereinbarkeitsgesetz 1983, som ændret i 2013, BGBl. I, nr. 141/2013. 11