(Lukkede døre) HØJESTERETS KENDELSE afsagt onsdag den 31. oktober 2012 Sag 139/2012 Anklagemyndigheden mod T I tidligere instanser er afsagt kendelse af. I påkendelsen har deltaget tre dommere: Børge Dahl, Jon Stokholm og Vibeke Rønne. Kærende, anklagemyndigheden, har nedlagt påstand om, at anklagemyndighedens begæring af 22. september 2011 om ransagning i medfør af retsplejelovens 796, stk. 2, jf. 794, stk. 1 og 2, og 793, stk. 1, nr. 1, hos T af husrum, andre lokaliteter eller genstande på adressen, samt om beslaglæggelse i medfør af retsplejelovens 806, stk. 2, jf. 802, stk. 2, af den T tilhørende ejendom, dog begrænset til et beløb på 400.000 kr., med respekt af de på beslaglæggelsestidspunktet tinglyste byrder og hæftelser, tages til følge. Anklagemyndigheden har til støtte for påstanden gjort gældende, at T er mistænkt for overtrædelse af straffelovens 110 c, stk. 3, jf. artikel 21, stk. 1, litra a, i Rådets Forordning (EU) nr. 961/2010 af 25. oktober 2010 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af Forordning (EF) nr. 423/2007 ved i perioden at have foretaget en række elektroniske pengeoverførsler, der enkeltvis oversteg 10.000 EUR til Iran som betaling for importerede fødevarer, uden forudgående skriftlig anmeldelse til Erhvervs- og Byggestyrelsen.
- 2 - Anklagemyndigheden har herunder anført, at T vil kunne straffes efter straffelovens 110 c, stk. 3, selv om straffeloven på gerningstidspunktet ikke indeholdt en udtrykkelig henvisning til artikel 215 i EUF-traktaten. Forordningen kunne være udstedt med henvisning til de tidligere gældende artikler 60 og 301 i EF-traktaten. Der skete ikke ved vedtagelsen af EUFtraktaten nogen reel indholdsmæssig ændring af de relevante bestemmelser i traktaten. Der foreligger et hul i lovgivningen, fordi straffelovens 110 c, stk. 3, ikke indeholder en henvisning til artikel 215. Betingelserne i straffelovens 1 for at anvende 110 c, stk. 3, analogt på det foreliggende tilfælde er opfyldt. Det bør være strafbart efter straffelovens 110 c, stk. 3, at overtræde enhver forordning, der er udstedt med det formål at udmønte EU s udenrigs- og sikkerhedspolitiske vedtagelser om sanktioner over for tredjelande, uanset hvilken traktatbestemmelse der udgør hjemlen for forordningens udstedelse. Kendskab til forordningen afhænger ikke af en opdateret henvisning til traktatbestemmelserne i straffelovens 110 c, stk. 3, og strafansvar har været forudsigeligt for selskabet. De krav, der stilles til legalitet i dansk og international ret, herunder artikel 7 i EMRK, er opfyldt, og henføring af forholdet under straffelovens 110 c, stk. 3, strider ikke mod principperne i straffelovens 3. Retsgrundlaget Straffelovens 110 c, stk. 2, har i mange år indeholdt en bestemmelse om straf til den, som overtræder bestemmelser eller forbud, som i henhold til lov måtte være givet til gennemførelse af statens forpligtelser som medlem af FN. Ved lov nr. 389 af 28. maj 2003 blev der i 110 c indført et stk. 3 med følgende ordlyd: Stk. 3. Med samme straf som i stk. 2 straffes den, der forsætligt eller uagtsomt overtræder bestemmelser indeholdt i eller udstedt i medfør af forordninger, som er vedtaget med hjemmel i artikel 60, 301 eller 308 i Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, og som tager sigte på helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de finansielle eller økonomiske forbindelser med et eller flere lande uden for Den Europæiske Union eller på tilsvarende sanktioner over for enkeltpersoner, grupper af personer eller juridiske personer. I bemærkningerne til lovforslaget hedder det (Folketingstidende 2002-03, L 200, tillæg A, s. 6254 f):
- 3 - Lovforslaget har til formål at sikre, at overtrædelse af sanktioner mv. mod tredjelande, bestemte enkeltpersoner, grupper eller juridiske personer kan straffes lige strengt, uanset om sanktionerne fastsættes af FN's Sikkerhedsråd eller af Den Europæiske Union, og uafhængigt af, om de gennemføres nationalt eller i EU-regi. Med lovforslaget foreslås et nyt stykke i straffelovens 110 c, hvorefter overtrædelse af bestemmelser i fællesskabsretlige forordninger, der skal gennemføre de sanktioner mv., som vedtages af Den Europæiske Union (EU) af udenrigs- eller sikkerhedspolitiske grunde mod lande uden for EU og eventuelt mod bestemte personer, straffes med bøde eller fængsel indtil 4 måneder eller under skærpende omstændigheder indtil 4 år. EU s vedtagelse af sanktioner over for tredjelande mv. sker på grundlag af bestemmelserne om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) i Traktaten om Den Europæiske Union (EU-traktaten). Et af målene med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik er efter EU-traktatens artikel 11 beskyttelse af Unionens fælles værdier, grundlæggende interesser, uafhængighed og integritet i overensstemmelse med principperne i De Forenede Nationers Pagt. Efter EU-traktatens artikel 15 kan Rådet inden for dette område vedtage fælles holdninger, der fastlægger EU s tilgang til et bestemt spørgsmål af geografisk eller tematisk karakter. Sådanne udenrigs- og sikkerhedspolitiske vedtagelser har mellemstatslig karakter, og de har således ikke umiddelbart retsvirkninger i medlemsstaterne. Omsætningen til internt bindende retsregler sker enten ved medlemsstaternes foranstaltning eller hvis vedtagelserne vedrører et område inden for EF-traktaten, som EU har kompetence til at regulere ved EU s foranstaltning ved udstedelse af forordninger eller direktiver. De sanktioner, der er vedtaget efter EF-traktatens artikel 60 og 301, er udstedt i form af forordninger, hvilket indebærer, at de har direkte virkning i Danmark. Da forordninger imidlertid ikke kan indeholde straffebestemmelser, skal disse fastsættes i national lovgivning for at sikre efterlevelsen af forordningerne. Det fremgår videre af de specielle bemærkninger til 110 c, stk. 3, (s. 6258): Bestemmelsen vil omfatte overtrædelse af enhver forordning, der vedtages for at udmønte EU s udenrigs- og sikkerhedspolitiske vedtagelser om sanktioner over for tredjelande, grupper, enheder eller bestemte enkeltpersoner. Selv om de udenrigs- og sikkerhedspolitiske vedtagelser, der her er tale om, ofte vil udspringe af FN s Sikkerhedsråds resolutioner, er dette ikke en forudsætning for at anvende den foreslåede straffebestemmelse. Hvem der er ansvarssubjekt i forhold til den foreslåede straffebestemmelse, dvs. hvem der kan straffes for overtrædelse af bestemmelsen, vil afhænge af indholdet af de omhandlede forordninger.
- 4 - Den danske straffebestemmelse for overtrædelse af forordninger udstedt med hjemmel i EFtraktatens artikel 60 og 301 havde tidligere været fastsat i lov om anvendelse af visse af De Europæiske Fællesskabers retsakter om økonomiske forbindelser til tredjelande. Under henvisning til særlig EF-traktatens artikel 60 og 301, der på daværende tidspunkt indeholdt hjemmel til at træffe foranstaltninger om hel eller delvis afbrydelse eller indskrænkning af de økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande, udstedte Rådet den 19. april 2007 Forordning nr. 423/2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran. Lissabon-traktaten, som trådte i kraft den 1. december 2009, indebar bl.a. en ændring af den hidtidige benævnelse af traktatgrundlaget fra EF-traktaten til EUF-traktaten (Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde). Ved EUF-traktaten trådte artikel 215 i stedet for EF-traktatens artikel 60 og 301, og EUF-traktatens artikel 352 trådte i stedet for EF-traktatens artikel 308. EF-traktatens artikel 60 og 301 og EUF-traktatens artikel 215 har følgende ordlyd: Artikel 60 1. Hvis en handling fra Fællesskabets side i de i artikel 301 omhandlede tilfælde skønnes nødvendig, kan Rådet efter fremgangsmåden i artikel 301 træffe de nødvendige hasteforanstaltninger med hensyn til kapitalbevægelser og betalinger over for de berørte tredjelande. 2.... Artikel 301 Såfremt en fælles holdning eller en fælles aktion, der vedtages ifølge bestemmelserne om den fælles udenrigsog sikkerhedspolitik i traktaten om Den Europæiske Union, tager sigte på en handling fra Fællesskabets side for helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande, træffer Rådet med Artikel 215 Stk. 1. Såfremt en afgørelse, der er vedtaget på grundlag af kapitel 2 i afsnit V i traktaten om Den Europæiske Union, tager sigte på helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske og finansielle forbindelser med et eller flere tredjelande, vedtager Rådet de nødvendige foranstaltninger med kvalificeret flertal på fælles forslag af Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik og Kommissionen. Det underretter Europa-Parlamentet herom. Stk. 2. Såfremt en afgørelse, der er vedtaget på grundlag af kapitel 2 i afsnit V i traktaten om Den Europæiske Union giver mulighed herfor, kan Rådet efter proceduren i stk. 1 vedtage restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer, grupper
- 5 - kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen de nødvendige hasteforanstaltninger. eller ikke-statslige enheder. Stk. 3. De retsakter, der er nævnt i denne artikel, skal indeholde de nødvendige bestemmelser om retsgarantier. Ved forordning nr. 961/2010 blev forordning nr. 423/2007 ophævet. Forordning nr. 961/2010 blev udstedt under henvisning til EUF-traktaten, særlig artikel 215. Forordningen indeholdt nye restriktive foranstaltninger over for Iran, der ikke var indeholdt i den tidligere forordning nr. 423/2007, heriblandt en bestemmelse i artikel 21, stk. 1, litra a, med følgende ordlyd: 1. Pengeoverførsler til og fra en iransk person, en iransk enhed eller et iransk organ behandles som følger: a. pengeoverførsler, der sker i forbindelse med transaktioner vedrørende fødevarer, sundhedspleje eller medicinsk udstyr, eller som benyttes til humanitære formål foretages uden forhåndstilladelse. Overførsler til en værdi af over 10.000 EUR eller et tilsvarende beløb skal forinden anmeldes skriftligt til de kompetente myndigheder i medlemsstaterne,... Pligten for medlemsstaterne til at sanktionere overtrædelsen af forordning nr. 961/2010, og dermed artikel 21, stk. 1, litra a, er fastslået i forordningens artikel 37. Som følge af den ændrede benævnelse af og den ændrede artikelnummerering i traktatgrundlaget efter Lissabon-traktaten blev straffelovens 110 c, stk. 3, ændret ved lov nr. 611 af 14. juni 2011, således at bestemmelsen nu henviste til artikel 215 og 352 i EUFtraktaten. Bestemmelsen fik herefter følgende ordlyd: Stk. 3. Med samme straf som i stk. 2 straffes den, der overtræder bestemmelser indeholdt i eller udstedt i medfør af forordninger, som er vedtaget med hjemmel i artikel 60, 301 eller 308 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab eller artikel 215 eller 352 i traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde, og som tager sigte på helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de finansielle eller økonomiske forbindelser med et eller flere lande uden for Den Europæiske Union eller på tilsvarende sanktioner over for enkeltpersoner, grupper af personer eller juridiske personer. I de specielle bemærkninger til bestemmelsen hedder det (L 174 af 30. marts 2011):
- 6 - Der er tale om en redaktionel ændring som følge af EF-traktatens ændrede titel og den ændrede nummerering af artiklerne i traktaten. Lissabon-Traktaten, som trådte i kraft den 1. december 2009, indebar således bl.a. en ændring af den hidtidige benævnelse af traktatgrundlaget. Traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab (EF-Traktaten) benævnes med Lissabon-Traktaten "Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde" (EUF-Traktaten). Lissabon-Traktaten indebar endvidere en omnummerering af de hidtidige artikelnumre i EU-Traktaten og EF-Traktaten. Bl.a. er EUF-Traktatens artikel 215 således trådt i stedet for EF-Traktatens artikel 60 og artikel 301. På den baggrund foreslås det, at der i straffelovens 110 c, stk. 3, indsættes en henvisning til EUF-Traktatens artikel 215. EUF-Traktatens artikel 352 er trådt i stedet for EF-Traktatens artikel 308. Det foreslås, at der i straffelovens 110 c, stk. 3, indsættes en henvisning til EUF-Traktatens artikel 352. Baggrunden herfor er, at det ikke på forhånd vil kunne udelukkes, at Rådet i forbindelse med foranstaltninger, der tager sigte på helt eller delvis at afbryde eller indskrænke finansielle eller økonomiske forbindelser med tredjelande, bestemte enkeltpersoner, grupper eller juridiske personer, vil kunne henvise til EUF-Traktatens artikel 352, på samme måde som der tidligere ville være henvist til EF-Traktatens artikel 308. Lov nr. 611 af 14. juni 2011 trådte i kraft den 1. juli 2011. Forordning nr. 961/2010 blev med virkning fra den 24. marts 2012 ophævet og erstattet af Rådets Forordning (EU) nr. 267/2012 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning (EU) nr. 961/2010. Bestemmelsen i artikel 21, stk. 1, litra a, i forordning nr. 961/2010 er videreført med stort set identisk ordlyd i artikel 30 i forordning nr. 267/2012. Højesterets begrundelse og resultat Efter artikel 21, stk. 1, litra a, i Rådets Forordning (EU) nr. 961/2010 af 25. oktober 2010 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning (EF) nr. 423/2007, skal pengeoverførsler til en værdi af over 10.000 EUR anmeldes skriftligt til de kompetente myndigheder i medlemsstaterne. I Danmark skal anmeldelsen ske over for Erhvervs- og Byggestyrelsen. Rådets Forordning nr. 961/2010 er udstedt med henvisning til Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (EUF-traktaten), særlig artikel 215. Efter denne bestemmelse kan Rå-
- 7 - det vedtage foranstaltninger, der tager sigte på helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske og finansielle forbindelser med et eller flere tredjelande. T er mistænkt for i perioden at have foretaget pengeoverførsler til Iran, der enkeltvis oversteg 10.000 EUR, uden at foretage skriftlig anmeldelse til Erhvervs- og Byggestyrelsen. EF-traktatens bestemmelser i artikel 60 og 301 indeholdt en hjemmel for EF til at vedtage foranstaltninger med sigte på at afbryde eller indskrænke de økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande. Denne hjemmel er med Lissabon-traktaten overført til artikel 215 i EUF-traktaten. En bestemmelse svarende til artikel 21, stk. 1, litra a, i forordning nr. 961/2010 kunne således også have været udstedt med hjemmel i artikel 60 og 301 i EF-traktaten. Da de påståede pengeoverførsler fandt sted, var der efter straffelovens 110 c, stk. 3, hjemmel til at straffe overtrædelse af bestemmelser i forordninger udstedt i medfør af EF-traktatens artikel 60 og 301. Straffelovens 110 c, stk. 3, er senere udvidet til at omfatte overtrædelse af bestemmelser i forordninger udstedt i medfør af EUF-traktatens artikel 215. I og med at straffelovens 110 c, stk. 3, ikke med ikrafttrædelsen af det nye traktatgrundlag blev tilpasset dette, var der i en periode ikke nogen udtrykkelig hjemmel til at straffe overtrædelse af forordninger udstedt i medfør af EUF-traktatens artikel 215. Straffelovens 110 c, stk. 3, må imidlertid efter Højesterets opfattelse forstås således, at hjemmelen til at straffe overtrædelse af bestemmelser i forordninger udstedt i medfør af EFtraktatens artikel 60 og 301 omfatter overtrædelse af bestemmelser i forordninger udstedt i medfør af EUF-traktatens artikel 215, som også kunne være udstedt i medfør af EF-traktatens artikel 60 og 301. De grunde, der ligger bag kriminaliseringen af overtrædelse af de pågældende forordninger, gør sig gældende på helt samme måde og med helt samme styrke uanset flytningen af bestemmelserne i traktatgrundlaget i forbindelse med en række andre ændringer i dette. Der er ikke i så henseende ved videreførelsen af EF-traktatens artikel 60 og 301 i EUF-traktatens artikel 215 sket nogen realitetsændring. Det ville være ren formalisme ikke at anse overtrædelse af bestemmelser i forordninger udstedt efter den nye artikel 215 for strafbare ganske som overtrædelse af bestemmelser i forordninger udstedt efter de tidligere artikler
- 8-60 og 301. Højesteret finder derfor, at overførsel af pengebeløb i strid med artikel 21, stk. 1, litra a, kan straffes efter straffelovens 110 c, stk. 3, jf. straffelovens 1. Da T herefter med rimelig grund er mistænkt for overtrædelse af straffelovens 110 c, stk. 3, der er undergivet offentlig påtale, og da ransagningen må antages at være af væsentlig betydning for efterforskningen, er betingelserne i retsplejelovens 794, stk. 1 og 2, og 793, stk. 1, nr. 1, for at foretage ransagning hos T til stede. Ransagningsbegæringen imødekommes derfor i medfør af retsplejelovens 796, stk. 2. Da betingelsen vedrørende mistankegrundlaget er opfyldt, og da der er grund til at antage, at beslaglæggelse er nødvendig for at sikre krav på konfiskation til dækning af bødekrav mv., er betingelserne i retsplejelovens 802, stk. 2, for beslaglæggelse til stede. Begæringen om beslaglæggelse tages derfor til følge, jf. retsplejelovens 806, stk. 2 Thi bestemmes: Der må foretages ransagning hos T af husrum, andre lokaliteter eller genstande på adressen. Der må fortages beslaglæggelse af den T tilhørende ejendom, dog begrænset til et beløb på 400.000 kr., med respekt af de på beslaglæggelsestidspunktet tinglyste byrder og hæftelser.