(Varmeforsyning) Frederiksborggade 15 1360 København K Besøgsadresse: Linnésgade 18, 3. sal 1361 København K Tlf 3395 5785 Fax 3395 5799 www.ekn.dk ekn@ekn.dk KLAGE FRA Arbejdernes Boligselskab Gladsaxe OVER Energitilsynets afgørelse af 6. juli 2015 OM Undtagelse fra kapitel 4 i lov om varmeforsyning J.nr. 1021-15-88-15 NÆVNETS SAMMEN- SÆTNING I SAGEN Nævnsformand, dommer Poul K. Egan Næstformand, professor, cand.jur. & ph.d. Birgitte Egelund Olsen Professor, cand.jur. & ph.d. Bent Ole Gram Mortensen Direktør Per Søndergaard Direktør, cand.oecon. Niels Jørgen Ravn Sørensen NÆVNETS AFGØRELSE Energitilsynets afgørelse af 6. juli 2015 stadfæstes. Arbejdernes Boligselskab Gladsaxe repræsenteret ved advokat Asger Janfelt fra advokatfirmaet Energi og Miljø (herefter benævnt klager) har ved klage af 7. juli 2015 indbragt Energitilsynets afgørelse af 6. juli 2015 for Energiklagenævnet. Ved afgørelsen af 6. juli 2015 traf Energitilsynet afgørelse om, at Fællesdriften af Høje Gladsaxe 1 (herefter Fællesdriften) ikke var omfattet af 2 i bekendtgørelse nr. 1332 af 2. december 2010 (undtagelsesbekendtgørelsen). Begrundelsen herfor var, at det er afgørende, om anlægget udelukkende leverer varme til eget forbrug og ikke til eksterne parter. Energitilsynet fandt, at Fællesdriften leverer varme til eksterne parter og derfor ikke er omfattet af undtagelsesbekendtgørelsens 2. Energiklagenævnets afgørelse Energiklagenævnet stadfæster Energitilsynets afgørelse af 6. juli 2015. 1 Fællesdriften af Høje Gladsaxe er en blokvarmecentral, der forsyner en række almene boligafdelinger med varme fra Gladsaxe Fjernvarme. Fællesdriften ejes af fem boligorganisationer, herunder Arbejdernes Boligselskab Gladsaxe.
Sagens baggrund og en nærmere begrundelse for Energiklagenævnets afgørelse fremgår nedenfor. Sagens baggrund Sagen omhandler hvorvidt Fællesdriften kan anses som omfattet af undtagelsesbestemmelsens 2 2, da Fællesdriften efter 1. januar 2015 ikke længere leverer varme til industrivirksomheden GEA Niro Process Engineering A/S. Energitilsynet har tidligere taget stilling til spørgsmålet. Den 25. juni 2013 traf Energitilsynet afgørelse om, at Fællesdriften ikke var omfattet af undtagelsesbekendtgørelsens 2, idet Fællesdriften ikke kun leverede varme til eget forbrug, men også til en ekstern part (GEA Niro Process Engineering A/S). Ved brev af 20. februar 2015 oplyste klager til Energitilsynet, at GEA Niro Process Engineering A/S ikke længere aftog varme fra Fællesdriften med virkning fra den 1. januar 2015. Klager har herefter anmodet Energitilsynet om at bekræfte, at Fællesdriftens blokvarmecentral er undtaget fra varmeforsyningslovens prisregulering efter undtagelsesbestemmelsens 2, da Fællesdriften ikke længere leverer varme til GEA Niro Process Engineering A/S. Side 2 af 10 Det fremgår af sagens oplysninger, at Fællesdriften er oprettet som en del af en almen afdeling under Arbejdernes Boligorganisation i Gladsaxe. I alt er der 34 varmeaftagere. Varmeaftagerne omfatter 7 boligafdelinger, en række kommunale bygninger, en kirkebygning og et indkøbscenter. Al varme afsættes efter 1. januar 2015 til bebyggelser, der er opført som en del af den oprindelige Høje Gladsaxe-plan i 1962-1964. Fællesdriften styres af en afdelingsbestyrelse som er sammensat af repræsentanter fra de fem almene boligorganisationer, der ejer boligerne i Høje Gladsaxe. Ved brev af 3. juni 2015 oplyste klager, at de to skoler, kirken og indkøbscentret ikke indgår i den fælles finansiering af Fællesdriften, da de ikke er ejet af boligforeningen og derfor heller ikke er repræsenteret i afdelingsbestyrelsen. Energitilsynet har ved afgørelse af 6. juli 2015 fundet, at Fællesdriften ikke er omfattet af undtagelsesbekendtgørelsens 2, fordi der, bortset fra levering af varme til egne bygninger også leveres til eksterne parter, det vil sige bygninger, hvis ejere ikke også er ejer af blokvarmecentralen. Klager indbragte herefter ved klage af 15. september 2015 Energitilsynets afgørelse for Energiklagenævnet. 2 Bekendtgørelse nr. 1332 af 2. december 2010
Energitilsynets afgørelse af 6. juli 2015 omhandler fortolkningen af begreberne egen blokvarmecentral og eget forbrug i undtagelsesbekendtgørelsens 2. Af Energitilsynets afgørelse af 6. juli 2015 fremgår blandt andet følgende: Afgørelse Blokvarmecentralen Fællesdriften af Høje Gladsaxe forsyner i dag udelukkende bebyggelser, der også var med i den oprindelige Høje Gladsaxe-plan. Bebyggelserne er dog ikke alle ejet af Fællesdriften af Høje Gladsaxe, fordi der bortset fra til egne almennyttige boliger også leveres til eksterne parter, dvs. bygninger, hvis ejere ikke ejer blokvarmecentralen. Blokvarmecentralen leverer dermed ikke udelukkende til eget forbrug. Desuden har blokvarmecentralen en kapacitet over 1 MW og det medfører, at blokvarmecentralen heller ikke er undtaget fra anmeldelsespligten. Side 3 af 10 På baggrund af ovenstående finder sekretariatet, at Fællesdriften af Høje Gladsaxe er omfattet af bestemmelserne i varmeforsyningslovens kapitel 4, herunder regler om anmeldelse af tariffer m.v. til Energitilsynet, jf. 21, stk. 1. Afgørelsen er i sin helhed vedlagt som bilag 1. Klagers synspunkter og bemærkninger Den 7. juli 2015 rettede klager henvendelse til Energiklagenævnet med en foreløbig klage. Den 15. september 2015 indsendte klager endelig klage, hvori det blev fremført, at Energitilsynets afgørelse af 6. juli 2015 skal ændres således, at klagers sag hjemvises til fornyet behandling hos Energitilsynet. Til støtte herfor har klager blandt andet anført følgende: Fællesdriften er af den opfattelse, at der mellem Fællesdriftens blokvarmecentral og den samlede bebyggelse i Høje Gladsaxe-planen er et sådant tilstrækkeligt ejermæssigt sammenfald, at blokvarmecentralen må anses for omfattet af undtagelsesbekendtgørelsens 2, idet Fællesdriften udelukkende leverer varme til de oprindelige bebyggelser i Høje Gladsaxe planen. Endvidere henviser klager til, at der med hensyn til de almennyttige boliger er sammenfald mellem ejerne og varmeaftagerne, idet de kommunale bygninger, kirken og indkøbscentret alle varetager en servicefunktion i forhold til de almene boliger i Høje Gladsaxe-planen. Klager
henviser her til bekendtgørelse nr. 451 af 13. april 2015 om sideaktiviteter i almene boligorganisationer m.v., hvorefter en boligorganisation eller afdeling i begrænset omfang kan forsyne andre, når dette sker som følge af den kommunale planlægning. Energiklagenævnet har i tidligere sager fastslået, at en naturlig sproglig forståelse af udtrykket egen blokvarmecentral og eget forbrug i undtagelsesbestemmelsens 2 må føre til, at anlægget direkte eller indirekte skal have samme ejer som den boligblok mv., som det pågældende anlæg forsyner, jf. bl.a. nævnets afgørelse af 24. september 2013 (j.nr. 1021-13-60-30). I forhold til Fællesdriften af Høje Gladsaxe er spørgsmålet imidlertid, hvordan udtrykkene egen blokvarmecentral og eget forbrug skal fortolkes i forhold til de servicefunktioner, der er tilknyttet de almene boliger i Høje Gladsaxe planen. Side 4 af 10 Fællesdriften af Høje Gladsaxe udgør en selvstændig almen boligafdeling under Arbejdernes Boligselskab Gladsaxe, men ledes af en afdelingsbestyrelse sammensat fra alle fem boligorganisationer og set i lyset af de særlige forhold, der gør sig gældende på almenboligområdet, er der sammenfald mellem ejerne og varmeaftagere. Undtagelsesbekendtgørelsens krav om ejermæssigt sammenfald må fortolkes i lyset heraf sammenholdt med de regler, der gælder for almene boligafdelingers sideaktiviteter i form af varmeforsyning mv. Efter 9, stk. 2, jf. stk. 1, nr. 2 i bekendtgørelse nr. 451 af 13. april 2015 om sideaktiviteter i almene boligorganisationer mv. Heraf fremgår det, at en boligorganisation eller afdeling i begrænset omfang kan forsyne andre end boligorganisationen mv. med varme, men kun når dette sker som følge af den kommunale planlægning. Klager henviser bl.a. til Energitilsynets afgørelse af 24. januar 2007 vedrørende Lille Birkholm blokvarmecentral. Klager anfører hertil, at Energitilsynet ikke tillagde de formelle ejerforhold nogen betydning, men alene hæftede sig ved, at de var tilknyttet de almennyttige boliger og indgik som en integreret del af boligområdet allerede ved projekteringen. Reelle hensyn taler for en fritagelse, idet op til 100 boligafdelinger med blokvarmecentraler større end 1 MW, som efter det oplyste ikke anser sig for omfattet af varmeforsyningslovens prisregulering i dag, hermed ville være underlagt anmeldelsespligt over for Energitilsynet efter varmeforsyningslovens 21, stk. 1, hvis kravet om et fuldstændigt, for-
melt ejermæssigt sammenfald mellem blokvarmecentralen og de tilknyttede servicefunktioner opretholdes. En fritagelse af disse blokvarmecentraler fra varmeforsyningslovens prisregulering vil omvendt ikke tillade boligafdelingerne at udnytte deres forsyningsmonopol i forhold til servicefunktionerne, da de almene boligafdelinger også i forhold til dette leveringsforhold vil være underlagt de detaljerede krav til regnskabsaflæggelse mv., der gælder i henhold til bekendtgørelse nr. 1540 af 16. december 2013 om drift af almene boliger mv. Ejerskabskravet i undtagelsesbekendtgørelsens 2 må fortolkes i overensstemmelse med de særlige forhold på almenboligområdet. Herudover anfører klager, at de enkelte boligorganisationer i afdelingsbestyrelsen har samme indflydelse på driften som de enkelte andelshavere i f.eks. et andelsselskab, såfremt denne indflydelse bliver udvidet til også at omhandle de øvrige varmeaftagere. Klager oplyser, at Fællesdriften er indstillet på at udvide indflydelsen til også at omhandle de enkelte varmeaftagere. Side 5 af 10 Energitilsynets udtalelse Energitilsynet finder, at afgørelsen af 6. juli 2015 skal stadfæstes. Energitilsynet henviser til det i afgørelsen anførte. Herudover har Energitilsynet blandt andet udtalt følgende: Efter Energitilsynets vurdering skal sagen ikke hjemvises til fornyet behandling. Begrundelsen herfor er, at bekendtgørelse nr. 451 af 13. april 2015 om sideaktiviteter i almene boligorganisationer mv. som klager henviser til, efter Energitilsynets vurdering ikke har sammenhæng med varmeforsyningslovens prisbestemmelser. Begreberne egen blokvarmecentral og eget forbrug i 2 i undtagelsesbekendtgørelsen må forstås som levering fra sig selv til sig selv. Energitilsynet henviser her til afgørelse truffet af Energiklagenævnets afgørelse af 24. september 2013 (j.nr. 1021-13-60). Heraf fremgår det at udtrykkene egen blokvarmecentral og eget forbrug skal forstås således, at anlægget direkte eller indirekte skal have samme ejer som den boligblok mv., som det pågældende anlæg forsyner. Energitilsynet henviser også til Energiklagenævnets afgørelse af 8. oktober 2014 (j.nr. 1021-14-4), hvor Energiklagenævnet lagde til grund, at alene de blokvarmecentraler, hvor der findes ejersammenfald mellem anlæggets ejer og modtager af varmen er undtaget fra varmeforsyningslovens kapitel 4.
Fortolkningen af undtagelsesbekendtgørelsen bestemmelser skal fortolkes restriktivt, da en undtagelse hertil ville medføre, at leveringen kan ske på almindelige markedsvilkår hvor Energitilsynet ikke ville kunne føre tilsyn med priserne. Selvom der er et stort ejermæssigt sammenfald, sikrer det ikke rimelige priser for alle. Retsgrundlaget for Energiklagenævnets afgørelse For så vidt angår definitionen af kollektive varmeforsyningsanlæg fremgår følgende af Lovbekendtgørelse nr. 1307 af 24. november 2014 om varmeforsyning (varmeforsyningsloven): 2. Ved kollektive varmeforsyningsanlæg forstås virksomhed, der driver følgende anlæg med det formål at levere energi til bygningers opvarmning og forsyning med varmt vand, jf. dog stk. 2: 1) Anlæg til produktion og fremføring af andre brændbare gasarter end naturgas. 2) Anlæg til fremføring af opvarmet vand eller damp fra kraftvarmeværker, affaldsforbrændingsanlæg, industrivirksomheder, geotermiske anlæg m.v. 3) Fjernvarmeforsyningsanlæg, solvarmeanlæg, affaldsforbrændingsanlæg m.v., herunder kraftvarmeanlæg med en eleffekt op til 25 MW. 4) Blokvarmecentraler, herunder kraftvarmecentraler med en eleffekt op til 25 MW. Side 6 af 10 Stk. 5. Klima-, energi- og bygningsministeren kan fastsætte regler om, at visse former for kollektive varmeforsyningsanlæg helt eller delvis ikke skal være omfattet af loven. Varmeforsyningslovens prisbestemmelser fremgår blandt andet af 20: 20. Inden for de i 20 a nævnte indtægtsrammer kan kollektive varmeforsyningsanlæg, industrivirksomheder, kraft-varmeværker med en eleffekt over 25 MW samt geotermiske anlæg m.v. i priserne for levering til det indenlandske marked af opvarmet vand, damp eller gas bortset fra naturgas indregne nødvendige udgifter til energi, lønninger og andre driftsomkostninger, efterforskning, administration og salg, omkostninger som følge af pålagte offentlige forpligtelser, herunder omkostninger til energispa-
reaktiviteter efter 28 a, 28 b og 29, samt finansieringsudgifter ved fremmedkapital og underskud fra tidligere perioder opstået i forbindelse med etablering og væsentlig udbygning af forsyningssystemerne, jf. dog stk. 7-14, 20 a, stk. 7, og 20 b. 21. Tariffer, omkostningsfordeling og andre betingelser for ydelser omfattet af 20 og 20 b skal anmeldes til et tilsyn, der er nedsat af klima-, energi- og bygningsministeren (Energitilsynet), med angivelse af grundlaget herfor efter regler fastsat af tilsynet. Energitilsynet kan fastsætte regler om formen for anmeldelse og om, at anmeldelse skal foretages elektronisk. Energitilsynet kan fastsætte regler om, at anmeldelse skal ledsages af erklæring afgivet af en registreret revisor, statsautoriseret revisor eller kommunens revisor. Energitilsynet kan give pålæg om anmeldelse. Side 7 af 10 Stk. 2. Klima-, energi- og bygningsministeren kan bestemme, at visse sager ikke skal anmeldes. [ ] Af bemærkningerne til forslag til varmeforsyningslov nr. 258 af 8. juni 1979, fremgår blandt andet at blokvarmecentraler: sædvanligvis er planlagt og etableret i forbindelse med opførelsen af et større boligbyggeri med det formål at forsyne et bestemt antal brugere (lejere eller bestemte bygninger). Anlæggets kapacitet er derfor sædvanligvis fuldt udnyttet Af bekendtgørelse nr. 1332 af 2. december 2010 om undtagelse af biogasanlæg og blokvarmecentraler fra kapitel 4 i lov om varmeforsyning (undtagelsesbekendtgørelsen), fremgår følgende: 2. Priser og andre betingelser for levering af opvarmet vand eller damp fra en boligbloks, virksomheds og privat eller offentlig institutions egen blokvarmecentral, der ifølge varmeforsyningslovens 2, stk. 1, nr. 4, er omfattet af reglerne om kollektive varmeforsyningsanlæg, er undtaget fra bestemmelserne i lovens kapitel
4, såfremt anlægget udelukkende leverer opvarmet vand eller damp til boligblokkens, virksomhedens eller institutionens eget forbrug. 3. En blokvarmecentral med en varmekapacitet på mellem 0,25 MW og 1 MW, der ikke udelukkende leverer varme til boligblokkens, virksomhedens eller institutionens eget forbrug, er undtaget fra anmeldelsespligten i lovens 21, stk. 1. Energiklagenævnets begrundelse for afgørelsen Det fremgår af varmeforsyningslovens 2, stk. 1, at der ved kollektive varmeforsyningsanlæg forstås en virksomhed, der driver et af de i bestemmelsens nr. 1-4 anførte anlæg med det formål at levere energi til bygningers opvarmning og forsyning med varmt vand. Efter 2, stk. 1, nr. 4, er en blokvarmecentral, herunder kraftvarmecentraler med en eleffekt op til 25 MW, et kollektivt varmeforsyningsanlæg. Side 8 af 10 Ifølge definitionen af blokvarmecentraler i projektbekendtgørelsens 2, stk. 1, nr. 3, er en blokvarmecentral en varme- eller kraftvarmecentral, der er etableret i forbindelse med et større byggeri, hvis formål er at forsyne en lukket kreds eller et forudbestemt antal brugere med energi til bygningers opvarmning og forsyning med varmt vand. Energiklagenævnet finder, at klagers anlæg med en eleffekt på under 25 MW er at betragte som en blokvarmecentral og dermed som et kollektivt varmeforsyningsanlæg i medfør af varmeforsyningslovens 2, stk. 1, nr. 4. Energiklagenævnet har herved lagt vægt på, at anlægget forsyner en lukket kreds af brugere med varme. Ifølge undtagelsesbekendtgørelses 2 er en boligbloks, virksomheds og privat eller offentlig institutions egen blokvarmevarmecentral, der er omfattet af varmeforsyningslovens 2, stk. 1, nr. 4, undtaget fra prisreguleringen i varmeforsyningslovens kapitel 4, hvis anlægget udelukkende leverer opvarmet vand eller damp til boligblokkens, virksomheden eller institutionens eget forbrug. Energiklagenævnet bemærker hertil, at det således ikke er alle blokvarmecentraler, som er omfattet af undtagelsesbekendtgørelsen, men alene de blokvarmecentraler, hvor anlægget udelukkende leverer opvarmet vand eller damp til eget forbrug.
Efter Energiklagenævnets opfattelse må en naturlig sproglig forståelse af udtrykkene egen blokvarmecentral og eget forbrug i undtagelsesbekendtgørelsens 2 føre til, at anlægget direkte eller indirekte skal have samme ejer, som de boligblokke mv., som det pågældende anlæg forsyner. Undtaget fra varmeforsyningslovens prisregulering i lovens kapitel 4 er således efter Energiklagenævnets opfattelse alene de blokvarmecentraler, hvor der findes det ovennævnte ejersammenfald mellem anlæggets ejere og modtagere af varmen. Energiklagenævnet finder, at der i den konkrete sag ikke er det påkrævede ejersammenfald mellem blokvarmecentralen og ejerne af de bygninger, som kraftvarmeanlægget leverer varme til. Energiklagenævnet har ved vurderingen lagt vægt på, at anlægget, udover at levere til egne bygninger også leverer til bygninger ejet af eksterne parter. Energiklagenævnet henviser i den forbindelse til tidligere afgørelser truffet af Energiklagenævnet, afgørelse af 24. september 2013 (j.nr. 1021-13-60) samt afgørelse truffet den 8. oktober 2014 (j.nr. 1021-14-4). I begge afgørelser lagde Energiklagenævnet til grund, at udtrykkene egen blokvarmecentral og eget forbrug skal forstås således, at anlægget direkte eller indirekte skal have samme ejer som den boligblok m.v. som det pågældende anlæg forsyner. Side 9 af 10 Da der således ikke er det påkrævede ejersammenfald mellem ejer af anlægget og nogle af varmeaftagerne, som beskrevet i undtagelsesbekendtgørelsens 2, finder Energiklagenævnet, at klagers anlæg ikke er omfattet af undtagelsesbekendtgørelsens 2. De øvrige af klager anførte synspunkter kan ikke føre til et andet resultat. Med denne begrundelse stadfæster Energiklagenævnet Energitilsynets afgørelse af 6. juli 2015. Energiklagenævnets afgørelse Energiklagenævnet stadfæster Energitilsynets afgørelse af 6. juli 2015. Sagen har været behandlet på nævnets møde den 11. april 2016. Afgørelsen er truffet i henhold til varmeforsyningslovens 26, stk. 1. Afgørelsen kan ikke påklages til anden administrativ myndighed. Afgørelsen offentliggøres på Energiklagenævnets hjemmeside.
Søgsmål ved domstolene til prøvelse af afgørelser truffet af Energiklagenævnet efter varmeforsyningsloven eller regler, der er udstedt efter denne lov, skal være anlagt inden 6 måneder efter, at afgørelsen er meddelt pågældende. Er afgørelsen offentligt bekendtgjort, regnes fristen dog altid fra bekendtgørelsen, jf. varmeforsyningslovens 26, stk. 4. P.N.V. Poul K. Egan Nævnsformand Side 10 af 10 / Maibritt Nebel Rasmussen Fuldmægtig, cand.jur