3. marts 1995 A4-0039/95 BETÆNKNING * om forslag til Rådet for Den Europæiske Unions retsakt om oprettelse af en konvention om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser (Kommissionens initiativ) (KOM(94)0214 - C4-0156/94-94/0146(CNS)) og forslag til Rådets afgørelse om en fælles aktion til beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union (Det Forenede Kongeriges initiativ) (5342/94 - C4-0157/94-94/0923(CNS)) Udvalget om Borgerlige Frihedsrettigheder og Indre Anliggender Ordfører: Rinaldo Bontempi it - Or. de/it
I N D H O L D Side Protokolside...3 A.FORSLAG TIL LOVGIVNINGSMÆSSIG BESLUTNING...4 I.om forslag til Rådet for Den Europæiske Unions retsakt om oprettelse af en konvention om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser (Kommissionens initiativ)...4 II.om forslag til Rådets afgørelse om en fælles aktion til beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union (Det Forenede Kongeriges initiativ)...5 B.BEGRUNDELSE...6 Udtalelse fra Budgetkontroludvalget...14-2 -
Med skrivelse af 29. september 1994 anmodede Rådet i overensstemmelse med artikel K.3, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union Parlamentet om en udtalelse om forslag til Rådet for Den Europæiske Unions retsakt om oprettelse af en konvention om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser (Kommissionens initiativ) og om forslag til Rådets afgørelse om en fælles aktion til beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union (Det Forenede Kongeriges initiativ). På mødet den 24. oktober 1994 meddelte Parlamentets formand, at han havde henvist dette forslag til Udvalget om Borgerlige Frihedsrettigheder og Indre Anliggender som korresponderende udvalg og til Budgetkontroludvalget og Udvalget om Retlige Anliggender og Borgernes Rettigheder som rådgivende udvalg. På mødet den 16. september 1994 valgte Udvalget om Borgerlige Frihedsrettigheder og Indre Anliggender Bontempi til ordfører. På møder den 24. november og den 20. december 1994 samt den 23. januar, 22. februar og 2. marts 1995 behandlede det Kommissionens forslag og udkastet til betænkning. På sidstnævnte møde vedtog det enstemmigt forslaget til lovgivningsmæssig beslutning om forslag til Rådet for Den Europæiske Unions retsakt om oprettelse af en konvention om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser (Kommissionens initiativ) og forslaget til lovgivningsmæssig beslutning om forslag til Rådets afgørelse om en fælles aktion til beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union (Det Forenede Kongeriges initiativ). I afstemningen deltog: Vitorino (formand), Bontempi (ordfører), Chanterie, De Esteban Martin, Elliott, Ford, Haarder, Lindeperg, Linzer, Manisco, Nassauer, Oostlander; Ryttar, Salisch, Stewart-Clark, Theato (for Colombo Svevo, jf. forretningsordenens artikel 138, stk. 2) og Zimmermann. Udtalelsen fra Budgetkontroludvalget er vedføjet denne betænkning. Udtalelsen fra Udvalget om Retlige Anliggender og Borgernes Rettigheder forelå ikke på afstemningstidspunktet. Betænkningen indgivet den 3. marts 1995. Fristen for ændringsforslag til denne betænkning vil fremgå af forslaget til dagsorden for den mødeperiode, hvor den skal behandles. - 3 -
A. I. FORSLAG TIL LOVGIVNINGSMÆSSIG BESLUTNING Lovgivningsmæssig beslutning med udtalelse fra Europa-Parlamentet om forslag til Rådet for Den Europæiske Unions retsakt om oprettelse af en konvention om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser (Kommissionens initiativ) Europa-Parlamentet, -der henviser til forslag til Rådet for Den Europæiske Unions retsakt om oprettelse af en konvention om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser (Kommissionens initiativ) (KOM(94)0214-94/0911(CNS)) 1, -hørt af Rådet om dette forslag, jf. traktaten om Den Europæiske Union (C4-0156/94), -der henviser til forretningsordenens artikel 58 og 93, -der henviser til betænkning fra Udvalget om Borgerlige Frihedsrettigheder og Indre Anliggender og udtalelse fra Budgetkontroludvalget (A4-0039/95), 1.forkaster Kommissionens forslag; 2.opfordrer Kommissionen til at tage sit forslag tilbage; 3.kræver, at Kommissionen snarest muligt på grundlag af EF-traktatens artikel 100 A og 209 A forelægger et forslag til direktiv om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser; 4.pålægger sin formand at sende denne udtalelse til Rådet, Kommissionen og medlemsstaternes regeringer og parlamenter. 1 EFT C 216 af 6.8.1994, s. 11. - 4 -
A. II. FORSLAG TIL LOVGIVNINGSMÆSSIG BESLUTNING Lovgivningsmæssig beslutning med udtalelse fra Europa-Parlamentet om forslag til Rådets afgørelse om en fælles aktion til beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union (Det Forenede Kongeriges initiativ) Europa-Parlamentet, -der henviser til forslag til Rådets afgørelse om en fælles aktion til beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser på grundlag af artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union (Det Forenede Kongeriges initiativ) (5342/94-94/0923(CNS)), -hørt af Rådet om dette forslag, jf. traktaten om Den Europæiske Union (C4-0157/94), -der henviser til forretningsordenens artikel 58 og 93, -der henviser til betænkning fra Udvalget om Borgerlige Frihedsrettigheder og Indre Anliggender og udtalelse fra Budgetkontroludvalget (A4-0039/95), 1.forkaster Det Forenede Kongeriges forslag; 2.opfordrer Det Forenede Kongerige til at tage sit forslag tilbage; 3.kræver, at Kommissionen snarest muligt på grundlag af EF-traktatens artikel 100 A og 209 A forelægger et forslag til direktiv om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser; 4.pålægger sin formand at sende denne udtalelse til Rådet, Kommissionen og medlemsstaternes regeringer og parlamenter. - 5 -
B. BEGRUNDELSE INDLEDNING 1.Det første problem, vi er stødt på i forbindelse med udarbejdelsen af denne betænkning om forslaget om oprettelse af en konvention om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, er i alt væsentligt af juridisk art og vedrører især forbindelsen mellem Maastricht-traktatens første og tredje søjle. 2.Allerede i sin beslutning af 16. december 1993 arbejdede Europa-Parlamentet med en klar skelnen mellem svig på internationalt plan og svig på fællesskabsplan. Med førstnævnte type menes der "alle sådanne handlinger, som med svigagtigt sigte begås til skade for legitime offentlige og private økonomiske interesser af international karakter", mens der med sidstnævnte type menes handlinger, der skader Fællesskabets finansielle interesser. Ikke tilfældigt holdt man også stærkt på denne skelnen i begrundelsen i betænkningen om dette spørgsmål fra Udvalget om Borgerlige Frihedsrettigheder og Indre Anliggender. 3.Europa-Parlamentet krævede, at der til bekæmpelse af svig på internationalt plan blev truffet foranstaltninger på grundlag af artikel K.3, punkt 2, i traktatens afsnit VI, mens det til bekæmpelse af svig på fællesskabsplan - både i beslutningen af 16. december 1993 og beslutningen fra marts 1994 - krævede, at Kommissionen forelagde det lovgivningsmæssige forslag med traktatens artikel 100 A og 209 A som retsgrundlag. RÆKKEVIDDEN AF BESTEMMELSERNE PÅ DETTE OMRÅDE 4.Det synes på sin plads at henlede opmærksomheden på, at artikel K.1, punkt 5, til trods for bestemmelsen om bekæmpelse af svig på internationalt plan, ikke nærmere præciserer, hvad der helt nøjagtigt forstås ved denne type svig. Selv om udtrykket tolkes bredt, og selv om man lader det omfatte enhver form for svigagtig handling og dermed i teorien også svig på fællesskabsplan, betyder dette ikke, at der i lovgivningsmæssig henseende skal fastsættes bestemmelser for begge former for svig inden for rammerne af tredje søjle. Faktisk hedder det i artikel K.1, første afsnit, at samarbejdet sker, "uden at det i øvrigt berører Det Europæiske Fællesskabs beføjelser", hvilket - når det drejer sig om én og samme sektor - vil sige, at traktatens bestemmelser, som almindeligvis er mere bindende, er overordnede i forhold til de bestemmelser, der træffes inden for rammerne af regeringssamarbejdet. 5.I øvrigt hedder det i artikel A, stk. 3, at "Unionens grundlag er De Europæiske Fællesskaber samt den politik og det samarbejde, som indføres ved denne traktat". Hertil føjes i artikel B, at Unionen som mål har "at opretholde gældende fællesskabsret fuldt ud og udbygge den med henblik på i overensstemmelse med fremgangsmåden i artikel N, stk. 2, at overveje, i hvilket omfang det eventuelt er nødvendigt at revidere den politik og det samarbejde, der iværksættes ved denne traktat, med henblik på at sikre effektiviteten af Fællesskabets mekanismer og institutioner" (artikel B, femte led). Henvisningen til den fuldstændige opretholdelse af gældende fællesskabsret er tydeligvis medtaget for at mindske frygten for en degradering af institutionerne. Denne frygt synes desværre ikke - 6 -
ubegrundet, når tages i betragtning, at Rådets fortolkninger og fremgangsmåder i stadig højere grad viser, at afsnit VI også anvendes på beføjelser og spørgsmål, der ubestrideligt er underlagt Fællesskabet. Der er fare for, at der som følge af objektive vanskeligheder af juridisk og institutionel art (i det foreliggende tilfælde, spørgsmålet om kompetence på det strafferetlige område) i virkeligheden gøres forsøg på at "renationalisere" fællesskabspolitikkerne i stedet for modigt at påbegynde en harmonisering, om end inden for de givne grænser. 6.Tredje søjle skal derfor ses som et supplement til første søjle, hvor Fællesskabets beføjelser er begrænsede, og hvor det kan vise sig nødvendigt at gøre brug af det samarbejde, der er fastsat bestemmelser for under tredje søjle. F.eks med hensyn til beskyttelsen af Fællesskabets interesser indebærer henvisningen til Fællesskabets beføjelser i artikel K.1, indledningen ("uden at det i øvrigt berører Det Europæiske Fællesskabs beføjelser"), at det logisk set kun er muligt at anvende afsnit VI på de aspekter af dette spørgsmål, der ikke kan gøres til genstand for fællesskabsretsakter. 7.At beskyttelsen af Fællesskabets interesser henhører under Fællesskabets beføjelser er en påstand, man ikke behøver mange argumenter for at forsvare. Det er tilstrækkeligt at huske på, at traktatens artikel 155 pålægger Kommissionen ansvaret for gennemførelsen af fællesskabsbudgettet, og det er derfor op til fællesskabsinstitutionerne at tage passende initiativer med henblik på at samordne medlemsstaternes bestemmelser vedrørende bekæmpelse af svig, der udgør en trussel mod fællesskabsbudgettet. Desuden er der med det indre marked og afskaffelsen af kontrol ved de indre grænser risiko for, at svig vil blive et stadig mere udbredt fænomen, også takket være de eksisterende lovgivningsmæssige forskelle medlemsstaterne imellem. Disse forskelle mellem bestemmelserne -undertiden er der endog tale om direkte modstridende bestemmelser - er en helt klar hindring for en effektiv beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. 8.Det forekommer os af denne grund rigtigt fortsat at insistere på behovet for et direktiv indeholdende bestemmelser vedrørende beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser. PROBLEMET MED INKRIMINERING 9.Grænserne for Fællesskabets lovgivende organ dukker op, når det drejer sig om fastlæggelse af sanktioner i tilfælde af svig begået af enkeltpersoner. Der er ingen problemer med hensyn til administrative sanktioner, eftersom Fællesskabets beføjelse til at fastlægge denne type sanktioner allerede nyder bred accept. Vi kan i denne forbindelse henlede opmærksomheden på Domstolens mange domme på det landbrugspolitiske og det konkurrencepolitiske område. Imidlertid kan Fællesskabets sanktioner hverken i henhold til retslæren eller Domstolen have nogen strafferetlig karakter, men det kan ikke benægtes, at fællesskabsretten undertiden sætter grænser for medlemsstaternes strafferetlige lovgivning. Vi kan med hensyn hertil afgjort slå fast, at der er begyndt at gå hul på det gamle tabu om, at strafferet ikke henhører under Fællesskabets beføjelser. 10.Det synes i denne forbindelse på sin plads at henlede opmærksomheden på Domstolens fortolkning af traktatens artikel 5 i den kendte dom fra 1989-7 -
i sagen om græsk majs. Ifølge Domstolen pålægger denne artikel medlemsstaterne at træffe alle almindelige eller særlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre fællesskabsrettens gennemslagskraft. Domstolen fastslår, at det med henblik herpå påhviler medlemsstaterne, selv om sanktionsvalget tilkommer dem, at vælge de pågældende sanktioner, at drage omsorg for, at overtrædelser af fællesskabsretten sanktioneres efter samme regler, som efter national ret gælder for overtrædelser af samme art og grovhed. 11.Desuden skal den for overtrædelse af fællesskabsretten fastsatte sanktion være effektiv, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning, hvorfor en medlemsstat, der ikke opfylder disse forpligtelser, handler i modstrid med fællesskabsretten. Det skal dog understreges, at det stadig drejer sig om ren og skær assimilering, et princip, der ikke er fri for at være forbundet med risici, og som lader forskelligartetheden af de forskellige medlemsstaters sanktionsordninger intakt. 12.I øvrigt er vi vidne til et stiltiende accepteret fænomen, nemlig fællesskabsrettens stigende indvirkning på de nationale strafferetlige systemer, både i den forstand, at fællesskabsrettens større vægt - på grundlag af principperne om den overordnede karakter og gennemslagskraften af den fællesskabsret, Domstolen efterhånden har fastlagt - helt eller delvis kan føre til manglende anvendelse af de nationale strafferetlige bestemmelser, og i den forstand, at fællesskabsretten kan medføre en udbygning af medlemsstaternes strafferetlige bestemmelser og føre til udarbejdelse, udvidelse eller skærpelse af bekæmpelsesforanstaltningerne for så vidt angår disses to komponenter, forskrifter og/eller sanktioner (eksempelvis kan nævnes artikel 194 i Euratom-traktaten, artikel 27 i protokollen vedrørende statutten for Domstolen, artikel 5 i forordning nr. 188/64, direktiv 89/592 om forskrifter vedrørende insider-handel og direktiv 91/308 om hvidvaskning af penge) 2. 13.Det kan betale sig at se nærmere på den mekanisme, der indførtes med ovennævnte to direktiver. Formelt indeholder direktiverne ingen udtrykkelige henvisninger til nationale strafferetlige bestemmelser og stiller den lovgivende myndighed frit med hensyn til valg af sanktion efter først at have fastlagt nogle af de elementer, der skal indgå i de pågældende bekæmpelsesforanstaltninger. Imidlertid udgør de - og har i praksis været - en reel tilskyndelse til at inkriminere (jf. direktiv 91/308 om hvidvaskning af penge). 14.Selv om slutresultatet sammenlagt er meget beskedent, og opgaven med at fastlægge passende foranstaltninger og i særdeleshed sanktioner fortsat er overladt den nationale lovgivende instans, må opmærksomheden henledes på, at den oprindelige tekst udtrykkeligt muliggjorde anvendelsen af strafferetlige sanktioner. Disse bestemmelser hvilede på den rette overbevisning, at det kun gennem en inkriminering af hvidvaskning af penge var muligt at nå frem til et effektivt samarbejde mellem undersøgelsesmyndigheder og finansieringsinstitutter. Men endnu en gang er Kommissionens forsøg på i fællesskabsbestemmelserne at indføre præcise forpligtelser på det strafferetlige område slået ynkeligt fejl, og hermed 2 Jf. Manacorda "Fællesskabsrettens indvirkning på nationale strafferetlige bestemmelser" i Foro it. (under udgivelse). - 8 -
er enhver mulighed for at gøre indhug i medlemsstaternes suverænitet bortfaldet. Dette til trods har direktivet om hvidvaskning af penge givet nogle interessante resultater. I en til direktivet knyttet erklæring forpligter De Tolvs regeringer sig til senest den 31. december 1992 at træffe alle nødvendige foranstaltninger for at opfylde de forpligtelser, der følger af De Forenede Nationers konvention om ulovlig handel med narkotika og psykotrope stoffer, vedtaget i Wien den 19. december 1988, og af Europarådets konvention om hæleri og efterforskning samt beslaglæggelse og konfiskation af udbyttet fra strafbart forhold, som åbnedes for undertegnelse i Strasbourg den 8. november 1990. En samlet fortolkning af direktivet og den inden for rammerne af det politiske samarbejde vedtagne erklæring viser - til trods for direktivbestemmelsernes uklarhed - at Fællesskabets lovgivende organ helt klart foretrækker det strengeste bekæmpelsesmiddel, dvs. det strafferetlige. 15.Prøvestenen for den foreslåede fortolkning er gennemførelsen af de to direktiver i praksis. Hvad angår transaktioner foretaget af personer, der sidder inde med særlige underhåndsoplysninger, har både de retsordener, inden for hvis rammer der ikke var fastsat specifikke bestemmelser på dette område, og de retsordener, inden for hvis rammer man tidligere havde valgt at fastsætte ikke-strafferetlige bestemmelser, valgt løsningen med inkriminering. Endvidere er man i samtlige europæiske lande i lang tid gået ind for anvendelsen af strafferetlige bestemmelser ved fastsættelsen af sanktioner til bekæmpelse af alvorlige tilfælde af hvidvaskning af penge med henblik på opfyldelse af de mange og stadig mere bindende forpligtelser på internationalt plan. 16.De hidtil fremsatte overvejelser må ledsages af en omhyggelig vurdering af den eneste rigtige grund, som efter vor opfattelse kan berettige modstand mod at give fællesskabsinstitutionerne blot begrænsede strafferetlige beføjelser, nemlig princippet om lovlighed. Dette princip, som nyder enten formel eller substantiel anerkendelse i såvel landene på det europæiske fastland (hvor det almindeligvis har rang af forfatningsmæssig bestemmelse) som i landene med sædvaneret (common law), kræver, at de ulovlige handlinger, der kan straffes med strafferetlige bestemmelser, og de pågældende juridiske følger fastlægges af det organ, der er udstyret med den fornødne demokratiske legitimitet. Princippet bygger på behovet for at beskytte individets frihedsrettigheder, som konkretiseres i den formelle lovvedtagelsesprocedure og i den kontrol, som parlamenterne og offentligheden udøver i denne forbindelse. I den nuværende længerevarige situation med fællesskabsinstitutionernes demokratiske underskud, hvor lovgivningsfunktionen er tillagt Rådet, overholdes dette princip kun i utilstrækkelig grad. Endvidere risikerer den i Maastricht-traktaten valgte løsning med at give afkald på en fællesskabeliggørelse af området retlige og interne anliggender at blive endnu mere afvigende og farlig, da den udelukker Parlamentet og Domstolen fra enhver kontrolprocedure. 17.Sagt med andre ord synes et instrument som en international konvention, der i sagens natur kun giver de nationale parlamenter valget mellem ratificering og forkastelse uden nogen mulighed for at foretage ændringer, at være et godt stykke længere fra at overholde princippet om lovlighed end en fællesskabsretsakt som et direktiv, som Europa-Parlamentet er med til at fastlægge, og som under alle omstændigheder underlægges de nationale parlamenters fulde lovgivningsbeføjelser på tidspunktet for omsættelse til national lov. - 9 -
EN MULIG STRATEGI 18.Europa-Parlamentet har i sin beslutning af 15. december 1994 udtrykt sig helt klart om Kommissionens forslag og i punkt 4 nærmere bestemt angivet, hvilke foranstaltninger der skal træffes: "a)kommissionen trækker sit forslag til konvention tilbage, idet dette kan ændres til et Europa-Parlamentets og Rådets direktiv i henhold til EF-traktatens artikel 100 A og 209 A, b)forordningsforslagets retsgrundlag ændres (ved anvendelse af artikel 100 A i stedet for artikel 235) for at inddrage Parlamentet i denne harmonisering af den administrative beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, hvis formål er at undgå forvridninger på det indre marked, c)kommissionen stiller forslag til Rådet (retlige og indre anliggender) om en konvention i henhold til artikel K.3 i traktaten om Den Europæiske Union for så vidt angår bestemmelser om svig på internationalt plan, som ikke har virkninger for fællesskabsbudgettet." Denne holdning skal i tilknytning til de foregående bemærkninger principielt slås fast igen og må gives konkret udtryk gennem vedtagelse af et direktiv, der i det mindste fastlægger de generelle principper for en harmonisering af den strafferetlige beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser (princippet om specifik inkriminering, definition af svig, der skader Fællesskabets finansielle interesser, definition af kontrolinstanserne; princippet om, at sanktionen skal være effektiv, stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning), idet det under anvendelse af subsidiaritetsprincippet skal overlades til medlemsstaterne at fastlægge de nærmere bestemmelser i samarbejde med hinanden. RETSLIGT SAMARBEJDE OG BEKÆMPELSE AF KORRUPTION 19.En effektiv bekæmpelse af svig på fællesskabsplan, for hvilken vi i det foregående har fastlagt en mulig strategi, indebærer også en mere beslutsom unionsaktion til imødegåelse af de fænomener, der er nært forbundet hermed, f.eks. organiseret økonomisk kriminalitet og korruption. 20.Som bekendt bliver international organiseret kriminalitet stadig mere struktureret og sofistikeret og slår stadig dybere rødder i Europa. I nogle lande vedrører de fleste undersøgelser kriminelle af anden nationalitet. Det skal endvidere understreges, at svig er en aktivitet, der i vid udstrækning praktiseres af den organiserede kriminalitet, som benytter sig af hvidvaskningskredsløb. Antallet af virksomheder, der modtager betalinger fra andre lande, er stigende. Overalt i Europa er borgerne bekymrede over omfanget af svig og korruption. Der må derfor så hurtigt som overhovedet muligt træffes passende foranstaltninger til bekæmpelse af denne grænseoverskridende kriminalitet ved at lette og styrke samarbejdet staterne imellem og vedtage homogene og ensartede bestemmelser på det strafferetlige område på trods af de velkendte problemer og den velkendte modstand på dette punkt. Det er af - 10 -
grundlæggende betydning at fjerne den i Unionen eksisterende mangfoldighed af inkrimineringer og forskelligartethed af sanktioner i forbindelse hermed. 21.Det skal på dette sted understreges, at risikoen for, at Unionen bliver offer for økonomisk kriminalitet, er til stede inden for enhver intern eller ekstern handelsmæssig forbindelse. Desuden skaber udviklingen af situationen i Central- og Østeuropa samt den stigende liberalisering af samhandelen stadig større muligheder for kriminelle virksomheder, der opererer på tværs af grænserne og har forbindelser til den legale økonomiske verden og således er en trussel mod selve markedslovene. 22.Som det anførtes på høringen om svig tilrettelagt af Udvalget om Borgerlige Frihedsrettigheder og Indre Anliggender åbner internationaliseringen af handelen mulighed for den aktivitet, der er blevet betegnet som at gå på indkøb efter den rigtige retsorden. Faktisk er det, hvis der på et økonomisk område, som nu er blevet et økonomisk enhedsområde, fortsat består institutionelle og lovgivningsmæssige forskelle med hensyn til skatter og afgifter og med hensyn til de regler, der gælder for virksomhederne, uundgåeligt, at man vender sig mod det land med den lovgivning og de institutioner, der - med mindre risici - åbner størst mulighed for at nå de særlige kort- eller langsigtede mål, der sættes med visse initiativer. Med udvidelsen af det økonomiske område og fjernelsen af dets sektorspecifikke handelshindringer er det absolut nødvendigt beslutsomt at arbejde på en homogenisering af de juridiske, substantielle og retslige instanser samt af skatte- og afgiftsinstanserne med henblik på en mere effektiv imødegåelse af fænomenet i dets forskellige internationale afskygninger. 23.I praksis må der på fællesskabsplan træffes egnede foranstaltninger mod ulovlig adfærd hos og korruption af den ansvarlige fysiske eller juridiske person. F. eks. er det i øjeblikket sådan, at ingen medlemsstat i henhold til sin egen retsorden anser korruption af udenlandske embedsmænd for strafbart. Helt bortset fra enhver vurdering vedrørende hensigtsmæssigheden heraf har dette givet anledning til mange operationelle problemer. Helt konkret har man ikke kunnet betragte opkrævning eller hemmeligholdelse i et land af penge indtjent ved økonomisk misbrug af embedsmagt eller korruption i et andet land som hæleri eller hvidvaskning. Det burde derimod efter vores opfattelse være sådan, at korruption af udenlandske embedsmænd kunne betragtes som strafbart i ligegyldigt hvilken medlemsstat, således som det er tilfældet i De Forenede Stater. ANALYSE AF FORSLAGET OM OPRETTELSE AF EN KONVENTION 24.Selv om vi erkender, at forslaget har nogle positive sider, som om end ikke helt så dog i stor udstrækning er udformet efter retningslinjerne i den sammenlignende rapport (juli 1993), hvis koordinering professor Marty Delmas stod for, skal opmærksomheden henledes på visse mangler: -den manglende udvidelse af bestemmelserne om hvidvaskning af penge til også at omfatte svig til skade for Fællesskabet; -den manglende fastsættelse af bestemmelser vedrørende EF-tjenestemændenes strafferetlige ansvar; - 11 -
-den manglende fastsættelse af bestemmelser vedrørende forebyggende beskyttelsesforanstaltninger fra undersøgelsesinstansernes side allerede på undersøgelsesstadiet og inden der indledes retssag (forebyggende beslaglæggelse af ejendom bestemt til senere konfiskering, beslaglæggelse af ejendom bestemt til at sikre dækningen af krav fra Fællesskabet eller medlemsstaterne som følge af svig); -den manglende fastsættelse - en af de mere alvorlige mangler - af bestemmelser vedrørende forfalskninger eller ændringer af offentlige og private dokumenter. ANALYSE AF DET FORENEDE KONGERIGES FORSLAG TIL FÆLLES AKTION 25.Med hensyn til det forslag, som Det Forenede Kongerige har forelagt vedrørende en fælles aktion til beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, ønsker vi først og fremmest officielt at give udtryk for vor påskønnelse af, at en medlemsstat har taget et initiativ af den i artikel K.3 omhandlede type, og af, at Rådet har hørt Parlamentet om det pågældende forslag. 26.Hvad angår forslagets indhold, ønsker vi at henlede opmærksomheden på følgende: a)forslagets "henvisninger" indeholder slet ingen referencer til hverken artikel K.1, punkt 5, eller artikel 209 A; vi mener, at der må henvises til disse to artikler, da vi kun i disse finder ordet "svig" nævnt, og navnlig da dette initiativs betydning skyldes overholdelsen af bestemmelserne i artikel 209 A; b)forslaget definerer begrebet svig, men opfylder ikke behovet for at fastlægge den præcise rækkevidde af den i artikel 209 A omhandlede form for svig; endvidere omtales begrebet alvorlig svig kun i kvantitative vendinger uden hensyntagen til, at svigs kriminelle karakter også kan genkendes i andre elementer, f.eks. i den funktion, ophavsmanden til den svigagtige handling har, i gentagelsen af den samme forbrydelse, i forfalskningen af dokumenter osv. c)forslaget omtaler ikke alvorlig misligholdelse af de forpligtelser, der påhviler operatørerne i sektoren for Fællesskabets finanser, hvilket skader disses strafferetlige ansvar, da det ikke er muligt at inkriminere adfærd, som ikke klart kan påvises at have været forsætlig; d)forslaget er vagt med hensyn til begrebet sanktion, eftersom det ikke definerer dets indhold nærmere på grundlag af kriterierne om sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning; e)bestemmelserne vedrørende strafferettens territoriale anvendelsesområde har begrænsende karakter og omfatter ikke svig begået uden for Fællesskabets område; de åbner heller ikke mulighed for at tage hensyn til svig begået inden for rammerne af komplicerede multinationale strukturer; f)forslaget bevarer implicit princippet om dobbelt inkriminering, hvilket dog er uretfærdigt, eftersom svig på fællesskabsplan betragtes som en helt specifik lovovertrædelse. 27.Det skal dog understreges, at Det Forenede Kongeriges initiativ viser, at denne medlemsstat tillægger beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser stor betydning, idet den også ved sin optræden i Rådet - 12 -
(retlige og indre anliggender samt økonomi og finans) har udvist stor målrettethed og politisk vilje. Vi ønsker til sidst at give udtryk for vort forbehold med hensyn til det faktum, at forslaget til fælles aktion er et "svagt" instrument, som ikke kan omsættes til en retsakt om harmonisering af medlemsstaternes strafferetlige bestemmelser. 28.Vi agter ikke at komme nærmere ind på den resolution om beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser, der ledsager konklusionerne fra samlingen i Rådet (retlige og indre anliggender) den 1. december 1994, da Europa-Parlamentet allerede har givet udtryk for sin skuffelse herover i sin beslutning af 15. december 1994. - 13 -
U D T A L E L S E (forretningsordenens artikel 147) fra Budgetkontroludvalget til Udvalget om Borgerlige Frihedsrettigheder og Indre Anliggender Ordfører: Diemut Theato På mødet den 27. juli 1994 valgte Budgetkontroludvalget Theato til ordfører. På mødet den 2. februar 1995 behandlede det udkastet til udtalelse og vedtog enstemmigt konklusionerne som helhed. I afstemningen deltog: Theato (formand og ordfører), Fabra-Vallés (for Kellett-Bowman), Garriga-Polledo, Kjer-Hansen, Mayer (for Sarlis), Mulder, Müller, Pasty, Rehn Olli (for Cars), Tomlinson og Wemheuer. - 14 -
I.DEN HISTORISKE BAGGRUND FOR FORSLAGET TIL RETSAKT FRA RÅDET Forslaget til Rådets retsakt, som er fremsat af Kommissionen inden for rammerne af afsnit VI i unionstraktaten (den såkaldte "tredje søjle"), har en temmelig forgrenet baggrund, som man må tage hensyn til for at kunne evaluere, om Kommissionens initiativ i form og indhold er i overensstemmelse med de krav, der har ført til vedtagelsen heraf fra Fællesskabets udøvende myndigheds side. I denne forbindelse er visse grundlæggende oplysninger af betydning:.24. oktober 1991: Europa-Parlamentet vedtog en beslutning, hvori det anmodede om ændring af traktaten med henblik på udtrykkeligt at give Fællesskabet beføjelse til at harmonisere medlemsstaternes strafferetlige bestemmelser vedrørende beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, og det opfordrede Kommissionen til at fremsætte forslag til afledt ret (forordninger, direktiver) med henblik på en harmonisering af den strafferetlige beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser) 3 ;.13. november 1991: Rådet henviste til Parlamentets beslutning og udtrykte interesse for spørgsmålet vedrørende beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. Inden det ville tage et initiativ, anmodede det Kommissionen om at foretage en sammenlignende undersøgelse af begrebet svig, denne lovovertrædelses indhold og de sanktioner, som er fastsat herfor i medlemsstaternes retsordener; -juli 1993: resultaterne af denne undersøgelse, som blev koordineret af prof. Delmas Marty, blev meddelt Rådet og Europa-Parlamentet. Det fastslås i den endelige beretning, at der foreligger en lovgivningsmæssig uforenelighed, som truer konkurrencebetingelserne og enhedsmarkedet, idet de begunstiger visse operatører til skade for andre ved at oprette skattely. Beretningen afsluttes med sytten henstillinger, hvoraf den anden, som vedrører proceduren, går ind for vedtagelsen af fællesskabsretsakter om harmonisering på grundlag af artikel 100 A og 209 A i Maastricht-traktaten; -16. december 1993: Europa-Parlamentet vedtog en beslutning, hvori det tilsluttede sig resultaterne af Kommissionens undersøgelse og anmodede om en ordning, som kunne skabe grundlaget for en harmonisering af medlemsstaternes strafferetlige bestemmelser 4-11. marts 1994: Europa-Parlamentet vedtog en beslutning, hvori det i medfør af traktatens artikel 138 B, stk. 2, anmodede Kommissionen om at fremsætte en række forslag til lovgivningsmæssige foranstaltninger vedrørende strafferetlig beskyttelse og særlig et direktiv om harmonisering af medlemsstaternes retsordener på grundlag af EF-traktatens artikel 100 A og 209 A 5 ; 3 EFT C 305 af 25.11.1991, s. 106 - Betænkning fra Budgetkontroludvalget (A3-0250/91). 4 Beslutning om bekæmpelse af svig på internationalt plan, EFT C 20 af 24.1.1994, s. 185. Betænkning fra Udvalget om Borgerlige Frihedsrettigheder og Indre Anliggender (A3-0346/93). 5 EFT C 91 af 28.3.1994, s. 334 - Betænkning fra Budgetkontroludvalget (A3-0074/94). - 15 -
-15. juni 1994: som svar på Parlamentets anmodninger vedtog Kommissionen to forslag:.et forslag til forordning om beføjelserne vedrørende kontrol og inspektion samt om Fællesskabets administrative sanktioner for svig og andre uregelmæssigheder;.et forslag til retsakt om oprettelse af en konvention i henhold til artikel K.3, stk. 2, andet led, litra c, i unionstraktaten (afsnit VI vedrørende bestemmelser om samarbejde om retlige og indre anliggender, den såkaldte "tredje søjle"); -14. oktober 1994: Det Forenede Kongerige forelagde den endelige ordlyd af et forslag til fælles aktion vedrørende beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, og også dette var fremsat inden for rammerne af den tredje søjle i henhold til artikel K.3, stk. 2, andet led, litra b i unionstraktatens afsnit VI; -1. december 1994: Rådet (retlige og indre anliggender), som var stillet over for alternativet mellem Kommissionens forslag til konvention og Det Forenede Kongeriges forslag til fælles aktion, fastslog sin politiske vilje til at nå frem til udarbejdelsen af et retsinstrument inden udgangen af 1995, men udtrykte usikkerhed vedrørende dette instruments art; det vedtog dog en resolution med de retningsgivende kriterier for bestemmelserne i et sådant instrument; -11. december 1994: Det Europæiske Råd i Essen opfordrede Rådet (retlige og indre anliggender) til at fremskynde arbejdet med henblik på at nå frem til udarbejdelsen af et instrument i første halvår af 1995. Det fastslog ikke nærmere, hvilket instrument der var tale om, men understregede nødvendigheden af en samordnet aktion mellem fællesskabsinstitutionerne. II.RETSINDHOLDET I AKTEN OM OPRETTELSEN AF EN KONVENTION OG I DET FORENEDE KONGERIGES FORSLAG TIL FÆLLES AKTION På grundlag af en lang række overvejelser må Kommissionens foreslåede valg af en konvention som retsinstrument anses for uhensigtsmæssigt og i modstrid med de grundlæggende principper: a)den historiske fortolkning: et forslag til konvention er ikke blot i modstrid med Parlamentets ønske om et fællesskabsdirektiv, men også med konklusionerne i Kommissionens sammenlignende retsundersøgelse og med Det Europæiske Råds ønske om en samordnet aktion mellem fællesskabsinstitutionerne (hvilket er udelukket inden for afsnit VI, der i artikel K.6 kun fastslår en generel ret for Europa-Parlamentet til at blive underrettet og til at fremsætte sine synspunkter); b)de juridiske forudsætninger: Europa-Parlamentets anmodning om en fællesskabsretsakt (direktiv), som er fremsat i medfør af traktatens art. 138 B, stk. 2, er ikke på nogen måde blevet efterkommet gennem Kommissionens initiativ, der ligger uden for den egentlige fællesskabsret (unionstraktatens tredje søjle); Parlamentet kunne i denne forbindelse fremsætte forbehold vedrørende eventuelle aktioner med henblik på at beskytte sine rettigheder; - 16 -
c)den institutionelle ramme: da forslaget til konvention ikke indebærer et fællesskabsinitiativ på grundlag EF-traktatens artikler, udgør det en overtrædelse af bestemmelserne i unionstraktatens artikel M, der udelukker, at bestemmelserne i denne internationale retsakt kan berøre EF-traktaten; også vedrørende dette punkt vil Parlamentet kunne forbeholde sig eventuelle retsforanstaltninger; d)de etisk-politiske principper i strafferetten: princippet om retmæssighed ("nullum crimen, nulla poena sine lege" - "ingen straf uden lov"), som er udgangspunktet for strafferetten i alle demokratiske retsordener (vi kan nævne, at det kun er blevet tilsidesat i den sovjetiske strafferet fra 1922 og i en nazistisk lov fra 1935), vil ikke i praksis blive anvendt, hvis "lovgiveren" ikke er et valgt organ, hvilket gælder Rådet, der består af repræsentanter fra regeringerne; kun en procedure, der direkte involverer Europa-Parlamentet, kan gøre det muligt at respektere dette princip; e)nødvendigheden af at undgå interessekonflikter og uforenelighed: Rådets medlemsstater kan stilles til ansvar for uregelmæssigheder, der konstateres på administrativt eller retligt plan i forbindelse med finansieringer til staterne (eller deres borgere) 6. Også når et direkte ansvar fra medlemsstaten er udelukket, udgør tilbagebetalingen af det uretmæssigt udbetalte beløb en finansiel udgift, som skader det nationale makroøkonomiske system. Der er derfor en objektiv interessekonflikt mellem Fællesskabet, der nyder godt af konventionen, og Rådet, som skal træffe afgørelse herom. Som følge af denne konflikt kan man med rette tvivle på, at Rådet kan være upartisk, når det skal træffe afgørelse om konventionens indhold. De grunde, der er nævnt under litra a-e, taler også imod Det Forenede Kongeriges forslag til fælles aktion. Sidstnævnte ville desuden udelukke muligheden for udarbejdelse af en retsakt til harmonisering af medlemsstaternes strafferetlige bestemmelser og ville blot indføre forpligtelser for adfærden i de kompetente forfatningsmæssige og administrative organer. III.INDHOLDSMÆSSIGE BETRAGTNINGER Kommissionens forslag til konvention er yderst forsigtigt og synes at mangle en række aspekter, som tværtimod er af væsentlig betydning ifølge den sammenlignende retsundersøgelse, Kommissionen selv har foretaget. Der mangler særlig: a)hvad angår de indholdsmæssige retsbestemmelser:.anklage for adfærd med henblik på at skabe fiktive operationer for at undgå beskatning eller for at få udbetalt uretmæssige beløb;.bestemmelser vedrørende hvidvaskning;.fastsættelse af en forældelsesfrist;.anklage (krav fra Parlamentet) for en EF-tjenestemands forsømmelighed; 6 Jf. f.eks. artikel 8 i forordning 729/70 og artikel 23 i forordning 4253/88 om tilbagebetaling af uretmæssigt modtagne beløb inden for henholdsvis EUGFL-garantisektoren og strukturfondene. - 17 -
b)hvad angår de procesmæssige retsbestemmelser:.fastsættelse af grænser for dommerens forhandlingsbeføjelse og den skønsmæssige beføjelse, der tilfalder anklagemyndigheden under gennemførelsen af straffesagen; c)hvad angår retsbestemmelserne vedrørende sanktionerne:.fastsættelse af sanktionsmuligheder for hver kategori af uregelmæssigheder. *****.Udkastet til fælles aktion indeholder visse originale aspekter i forhold til forslaget til konvention: -fastslåelsen af meddelagtighed og tilskyndelse til uregelmæssigheder som en strafbar handling af betydning; -udstrækning af bestemmelserne om hvidvaskning til tilfælde med uregelmæssigheder til skade for Fællesskabet. Mange aspekter i udkastet udgør imidlertid en tilbagegang i forhold til forslaget til konvention:.for at der foreligger en strafbar handling af betydning, er det nødvendigt, at den pågældende handling eller undladelse medfører en skadelig virkning på fællesskabsbudgettet (artikel 1);.en planlagt handling gør det ud for en konkret lovovertrædelse (artikel 1);.der er blot fastsat et samarbejde mellem staterne med henblik på at fastlægge beføjelsen til sagsanlæg i tilfælde af grænseoverskridende uregelmæssigheder (artikel 5);.samarbejdet mellem medlemsstaternes myndigheder synes at være begrænset til undersøgelsesaspekterne og ikke til mere omfattende forbindelser mellem retsmyndighederne (artikel 4);.der er ikke fastsat en særlig beføjelse til sagsanlæg i tilfælde af svigagtige handlinger mod Fællesskabet, som begås i tredjelande. ***** Den tekst, som Rådet kunne nå til enighed om, skulle imidlertid være mere begrænset end den, som kunne blive resultatet af en syntese mellem Kommissionens og Det Forenede Kongeriges forslag på det højeste beskyttelsesniveau. Det kan således udledes af en gennemlæsning af resolutionen af 1. december, som indeholder retningslinjerne for den gruppe, der skulle udarbejde projektet, at der foruden de mangler, der allerede er nævnt i forbindelse med Kommissionens udkast til konvention (med undtagelse af bestemmelserne om hvidvaskning og ansvaret for EF-tjenestemændene, som bør indføres i Fællesskabets nye retsinstrument) kan nævnes følgende mangler: -blandt de indholdsmæssige aspekter i uregelmæssighederne indgår ikke den "kvalificerede" svigagtige handling som følge af tilsidesættelse af forpligtelser; - 18 -
-der mangler en ikke-begrænsende liste over de omstændigheder, der kan udgøre en uregelmæssighed; -der er ikke fastsat en "fællesskabskompetence", ud fra hvilken man uden mulighed for tvivl kan fastslå, hvilken stat, der har beføjelse til at retsforfølge ophavsmanden for en grænseoverskridende uregelmæssighed; på denne måde kunne man fra starten løse de velkendte samarbejds- (og konflikt-) problemer mellem de nationale retsmyndigheder; -der er ikke nævnt en beføjelse for en EF-medlemsstat for hver lovovertrædelse, som begås i et tredjeland til skade for fællesskabsbudgettet; -der er ikke omtalt uregelmæssigheder begået af den person, som også rent faktisk har det beslutningsmæssige ansvar i virksomheden. IV.DET BERETTIGEDE I ET FÆLLESSKABSDIREKTIV Da Kommissionens og Det Forenede Kongeriges initiativer er uhensigtsmæssige på det formelle og institutionelle plan (jf. punkt II) og utilstrækkelige på det indholdsmæssige plan (jf. punkt III), vil det være rimeligt at insistere på, at Kommissionen udarbejder et direktiv, som kan udgøre grundlaget for en harmonisering af medlemsstaternes retsbestemmelser vedrørende beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser. Dette direktiv skulle fastsætte de grundlæggende principper for beskyttelsen, men skulle give medlemsstaterne en margen til at fastsætte detaljerede bestemmelser i overensstemmelse med en korrekt opfattelse af subsidiaritetsprincippet. Er det juridisk set korrekt med et fællesskabsdirektiv på et strafferetligt område? Vi vil ikke her gentage de argumenter, som allerede er blevet fastslået til fordel for indførelsen af en strafferetsudstedende myndighed i Fællesskabet (jf. de to betænkninger, som er nævnt under punkt I). Det er derimod af interesse her at minde om, at udover de mange aspekter inden for det teoretiske 7 og det juridiske plan 8, der taler til fordel for et fællesskabsinitiativ til harmonisering af den økonomiske strafferet, viser også de seneste aktiviteter fra Fællesskabets lovgivende myndighed på en utvetydig måde, at fællesskabsretsakter kan indvirke på medlemsstaternes strafferet. Vi vil her minde om fællesskabsdirektiverne om hvidvaskning af penge 9 og om insider-handel 10, som ganske vist ikke indeholder særlige straffebestemmelser, men dog har indført nye begreber for lovovertrædelser i medlemsstaternes straffelove. 7 Udover de nævnte konklusioner fra den sammenlignende undersøgelse, som Kommissionen har udarbejdet efter pålæg fra Rådet, henvises der til H. Johannes: "le droit pénal et son harmonisation dans les Communautés européennes", Rev. TRI DR E. 8 Jf. konklusionerne fra generaladvokat JACOBS i hans konklusioner vedrørende sag C-240/90, Tyskland mod Kommissionen. 9 Direktiv 91/308 - EFT L 166 af 28.6.1991, s. 77. 10 Direktiv 592/89 - EFT L 334 af 18.11.1989, s. 30. - 19 -
V. KONKLUSION Kommissionens forslag til konvention og Det Forenede Kongeriges forslag til fælles aktion, som er fremsat i overensstemmelse med artikel K.3 i unionstraktatens afsnit VI, forekommer utilstrækkelige, såvel hvad angår retsaktens juridiske art (som følge af de betragtninger af historisk, retslig, institutionel, etisk og politisk art, der er fremsat under punkt II), som vedrørende indholdet af de foreslåede bestemmelser, som Rådet yderligere ville kunne begrænse (jf. punkt III). Europa-Parlamentet bør derfor: a)genfremsætte kravet om et direktiv, som i det mindste fastslår de generelle principper for en harmonisering af den strafferetlige beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, idet det under henvisning til subsidiaritetsprincippet skal overlades til medlemsstaterne i et indbyrdes samarbejde at fastsætte de detaljerede bestemmelser. b)forelægge de institutionelle partnere (Kommissionen, Rådet) en skitse til direktiv med de vigtigste principper for at vise, at et interinstitutionelt samarbejde er muligt, også udover en nøje gennemførelse af de samarbejdsprocedurer, som er nævnt i traktaten..med dette formål VEDFØJES DER SOM BILAG TIL DENNE UDTALELSE ET UDKAST TIL DIREKTIV, med anmodning om at vedlægge det forslaget til beslutning med udtalelse fra Europa-Parlamentet om Kommissionens forslag til konvention og om Det Forenede Kongeriges forslag til fælles aktion. Ordføreren for det korresponderende udvalg anmodes desuden om at optage følgende forslag blandt punkterne i forslaget til beslutning:.understreger, at kun Fællesskabet har beføjelse til også på det strafferetlige plan at værne om sine finansielle interesser, og mener, at dette bør ske inden for rammerne af en procedure, som er fastslået i EF-traktaten, således at den kan sikre et samarbejde mellem Rådet, Parlamentet og Kommissionen som nævnt i konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Essen den 11.12.1994;.opfordrer derfor Kommissionen til at tage forslaget til retsakt om oprettelse af en konvention om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser tilbage og til at forelægge et forslag, som tager hensyn til det udkast til direktiv, som er vedføjet nærværende beslutning;.minder om, at et fællesskabsdirektiv kun bør indeholde de grundlæggende principper for bestemmelserne, og at det naturligvis skal være medlemsstaternes opgave at fastsætte bestemmelser for gennemførelsen af disse principper i overensstemmelse med en samarbejdsprocedure, som de selv skal have beføjelse til at fastsætte ud fra en nøje gennemførelse af subsidiaritetsprincippet. Bilag - 20 -
Bilag Rådets direktiv af... 199... om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR - under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 100 A og 209 A, under henvisning til forslag fra Kommissionen, under henvisning til udtalelse fra Det Økonomiske og Sociale Udvalg, og ud fra følgende betragtninger: -svig i forbindelse med Fællesskabers indtægter og udgifter vedrører ofte mere end blot én medlemsstat, og gennemførelsen af det indre marked med afskaffelse af de indre grænser kan ligeledes øge risikoen for en internationalisering af organiseret svig til skade for fællesskabsbudgettet; -uoverensstemmelser mellem medlemsstaternes straffebestemmelser og forskelle i repressionens effektivitet kan begunstige svigagtige handlinger i medlemsstater med et lavt beskyttelsesniveau og medføre fordrejninger af handelen til skade for konkurrencen og i sidste række for det indre markeds funktion, -medlemsstaterne er i henhold til traktatens artikel 5 og 209 A forpligtede til at sørge for, at krænkelser af fællesskabsretten og svig, der skader de finansielle interesser, straffes, samt til at samarbejde loyalt med henblik på at forfølge traktatens mål; -det fremgår af den sammenlignende undersøgelse, som Rådet i sin resolution af 13. november 1991 11 har anmodet Kommissionen om at udarbejde for at vurdere overensstemmelsen mellem medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om svig og straf herfor, at det er nødvendigt at træffe visse lovgivningsmæssige foranstaltninger for at opnå overensstemmelse mellem bestemmelserne på dette område; -trods ikrafttrædelsen af unionstraktaten er budgettet fortsat et fællesskabsbudget, og Fællesskabet bør kunne tage et lovgivningsinitiativ med henblik på at beskytte sit budget og sine finansielle interesser; -Europa-Parlamentet har flere gange anmodet fællesskabsinstitutionerne om at tage lovgivningsinitiativer med henblik på at forbedre den retlige beskyttelse af de finansielle interesser 12 ; 11 EFT C 328 af 17.12.1991, s. 1. 12 Beslutning om retslig beskyttelse af Det Europæiske Fællesskabs finansielle interesser, EFT C 305 af 25. november 1991, s. 106. Beslutning af 16. december 1993 om bekæmpelse af svig på internationalt plan, EFT C 20 af 24.1.1994, s. 185. Beslutning af 11. marts 1994 om Fællesskabets - 21 -
-et sådant initiativ skal være egnet til at muliggøre en samordnet aktion mellem fællesskabsinstitutionerne, således som Det Europæiske Råd i Essen anmodede om i sine konklusioner af 11. december 1991; -Fællesskabet bør fastsætte visse mål og overlade til medlemsstaterne at vælge de hensigtsmæssige midler ud fra deres nationale straffelovgivning, og medlemsstaterne kan inden for det område, som er omfattet af nærværende direktiv, vedtage eller opretholde strengere bestemmelser med henblik på at forebygge og bekæmpe svig til skade for Fællesskabets finansielle interesser; -medlemsstaterne bevarer deres beføjelse til at anvende de retsinstrumenter, der følger af unionsretten og folkeretten, for at koordinere deres aktioner med henblik på indførelsen af de pågældende bestemmelser; UDSTEDT FØLGENDE DIREKTIV: Artikel 1 Dette direktiv har til formål at beskytte Fællesskabets finansielle interesser (indtægter og udgifter) gennem de myndigheder og domstole, som er kompetente for gennemførelsen af national ret. Artikel 2 2.I dette direktiv forstås ved svig til skade for Fællesskabets finansielle interesser enhver handling eller undladelse, der er i modstrid med de gældende bestemmelser på nationalt plan eller fællesskabsplan, og som kan medføre -en formindskelse af Fællesskabernes egne indtægter eller enhver anden fællesskabsindtægt, -modtagelse, uretmæssig tilbageholdelse eller anvendelse af fællesskabsmidler. 3.I dette direktiv dækker ordet svig særlig følgende: -ukorrekte eller ufuldstændige oplysninger i de erklæringer, der kræves for tildeling af støtte eller oppebørsel af indtægter fra Fællesskabet; -forsætlig anvendelse af støtte eller subsidier, der er opnået ved hjælp af urigtige eller ufuldstændige erklæringer; -undladelse af at give meddelelse om ændringer i de forhold, der berettiger tildelingen af støtte eller subsidier eller oppebørsel af indtægter fra Fællesskabet; -uretmæssig anvendelse af betroede midler. 4.Der er kun tale om svig, når de i stk. 1 og 2 nævnte handlinger gennemføres forsætligt eller som følge af alvorlige fejl eller forsømmelser. beføjelser til selvstændigt at foretage undersøgelser som led i den retlige beskyttelse af dets finansielle interesser, EFT C 91 af 28. marts 1994, s. 334. - 22 -