KONKURRENCE- OG FORBRUGERSTYRELSEN N O T A 1' Dato: [8. november 20 3 Sag: BlTE-l3/08540 Godkendelse på baggrund af forenklet sagsbehandling af HOFOR,s køb af Amagerværket fra Vattenfall A/S Sagsbehandler: /lr KONKURRl-Nfliv OEi Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen modtog den 29. juli 2013 en alminlig anmeldelse af en fusion, hvorved HOFOR Forsyning Holding P/S FORBRUGLRSTYRLLSW overtager det centrale kraftvarmeværk Amagerværket fra Vattenfall A/S. Anmeldelsen var fuldstændig den 7. november 2013. 1. Transaktionen Den anmeldte transaktion består i, at HOFOR Forsyning Holding P/S (HOFOR) køber Amagerværket af Vattenfall A/S (Vattenfall). Transakti- i;xl[vr,l-'.vs.nr'. onen indebærer, at HOFOR Forsyning Holding P/S overtager samtlige aktiver og aktiviteter vedrørende Amagerværket. va-.ksmmml nu r Transaktionen fører ikke til en sammensmeltning af de to uafhængige virksomheder HOFOR og Vattenfall eller til oprettelse af et joint venture mellem de to selskaber. Den deltagende virksomhed i nærværende fusion er hermed i en konkurrenceretlig forstand alene den frasolgte del af Vattenfall givet ved Amagerværket. Transaktionen udgør en fusion omfattet af fusionsbegrebet, jf. konkurrencelovens 12 a, stk. 1, nr. 2. Da den samlede omsætning for virksomhederne, der deltager i fusionen, overstiger omsætningstærsklerne i konkurrencelovens 12, stk. 1, nr. 1, er der tale om en fusion omfattet af konkurrencelovens regler om fusionskontrol. 2. Parterne Vattenfall A/S er et datterselskab til Vattenfall AB, der ejes 100 pct. af den svenske stat. Øst for Storebælt ejer Vattenfall A/S før transaktionen bl.a. Amagerværket og Hagesholm vindmøllepark. Amagerværket producerede i 2012 1.255.113 MWh el og 7.557.659 GJ varme. Hagesholm vindmøllepark producerer årligt ca. 48.000 MWh. l Vest for Storebælt ejer Vattenfall A/S flere vindmølleparker og kraftvarmeværkeme Fynsværket og Nordjyllandsværket. HOFOR Forsyning Holding P/S er en del af HOFOR-koncernen, der er ejet af flere forskellige kommuner. Koncernens kerneområde er fjernvar- ' http://www.vattenfall.dk/da/v0res-vindmoller.htm
me, vand, spildevand, bygas, fjernkøling samt opførsel af vindmøller. De forskellige dele af koncernen er ejet af forskellige kommuner. Københavns Kommune ejer 100 pct. af aktierne i HOFOR Forsyning Holding P/S. HOFOR Forsyning Holding P/S-koncernens selskab HOFOR Fjernvarme P/S køber, distribuerer og sælger fjernvarme til kunder i Københavns Kommune. HOFOR-koncernen ejer endvidere to solcelleanlæg med en årlig elproduktion på hhv. 10 MWh og 52 MWh. Derudover ejer HOFORkoncernen én vindmølle med en årlig produktion på 6 MWh. Solcellerne og vindmøllen er placeret øst for Storebælt. 3. Vurdering 3.1 De berørte markeder Parterne vurderer, at fusionen berører følgende markeder: 1. Markedet for engrossalg af fysisk elektricitet, jf. afsnit 3.1.1 2. Markedet for produktion af fjernvarme, jf. afsnit 3.1.2 3. Markedet for transmission- og distribution af fjernvarme, jf. afsnit 3.1.3 Det er endvidere Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vurdering, at fusionen berør yderligere et potentielt marked: 4. Markedet for systemydelser (balancekraft), jf. afsnit 3.1.4. 3. I.1 Markedet for engrossalg affysisk el Parterne anfører, at Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen med afgørelse af 22. december 2010 for perioden 2003-2005 afgrænsede hhv. det relevante produktmarked til markedet for engrossalg af fysisk elektricitet og det geografiske marked til et østdansk marked svarende til priszonen DK2 i det nordiske engrosmarkedet for el Nordpool. Parterne fremhæver endvidere, at der siden 2005 er blevet etableret en transmissionsforbindelse mellem den østdanske og vestdanske priszone. Derudover er transmissionskapaciteten på udlandsforbindelserne også blevet udvidet betydeligt. Der kan hermed udveksles en større mængde elektricitet på tværs af nationale grænser set i forhold til perioden 2003-2005. Ifølge parterne taler dette således for, at deri dag kan afgrænses et bredere geografisk marked end blot det østdanske marked. Øst for Storebælt ejer HOFOR før transaktionen to solcelle anlæg og en vindmølle. HOFOR's årlige produktion af el øst for Storebælt udgør i alt ca. 68 MWh.
Derudover er HOFOR Vind A/S ved at etablere vindmølleaktiviteter sva- rede til i alt maksimalt 140 MW i 2015 og 360 MW i 2025. Øst for Storebælt ejer Vattenfall før transaktionen Amagerværket og Hagesholm vindmøllepark. Den årlige produktion fra Hagesholm vindmøllepark udgør ca. 48.000 MWh. Udover Amagerværket ejer Vattenfall alene i Danmark i alt ca. 358 vindmøller på land med en samlet produktionskapacitet på 213 MW, 60 pct. af havvindmølleparken Horns Rev 1 med en samlet produktionskapacitet på 160 MW, Fynsværket med en samlet kapacitet på 443 MW og Nordjyllandsværket med samlet kapacitet på 715 MW. 3.1.2 Markedetfor produktion affjernvarme Parterne anfører, at det relevante produktmarked skal afgrænses til markedet for produktion af fjernvarme og at det geografiske marked skal afgrænses til dækningsområdet for hovedstadsregionens sammenhængende fjernvarmenet. Ifølge parterne er det langt overvejende DONG Energy og Vattenfall, der producerer fjernvarme til hovedstadsregionens fjernvarmenet. Iføl e parterne stod DONG Energy og Amagerværket (Vattenfall) for hhv. i pct. og I pct. af den samlede produktion af fjernvarme i 2012 til hovedstadsregionen. Derudover stod affaldsforbrændingerne ACR, Vestforbrændingen og KARA hver især for hhv. I pct., I pct. og I pct. af den samlede produktion af fjernvarme i hovedstadsregionens fjernvarmenet i 2012. HOFOR-koncernen ejer i dag tre spidslastværker, der aktiveres i situationer, hvor der er mangel på produktionskapacitet. HOFOR,s spidslastproduktion udgjorde i 2012 ca. - TJ, svarende til [5-10] pct. af den samlede spidslastproduktion og [0-5] pct. af den totale fjernvarmeproduktion i hovedstadsregionen. Den samlede spidslastproduktion stod i 2012 for ca. 8 pct. af den samlede fjernvarmeproduktion i hovedstadsregionens fjernvarmenet. Historisk har andelen typisk ligget på 2-3 pct. Årsagen til den relativt høje spidslastproduktion i 2012 skyldes ekstraordinære havarier pä Amagerværket og Avedøreværket samt en relativt kold vinter. HOFOR forventer, at den samlede spidslastproduktion i løbet af de kommende år vil ligge på ca. 4-5 pct. af den samlede fjernvarmeproduktion i hovedstadsregionen. 3.1.3 Markedetfor transmission og distribution affjernvarme Parterne anfører, at det relevante produktmarked skal afgrænses til marked for transmission og distribution af fjernvarme. Derudover anfører parterne, at det geografiske marked skal afgrænses til dækningsområdet for hovedstadsregionens sammenhængende fjernvarmenet. HOFOR køber, sælger og distribuerer fjernvarme til fjernvarmekunder i Københavns Kommune. HOFOR køber ca. 2 3 af den samlede mængde fjernvarme fra transmissionsselskabet CTR, mens den resterende 1 3 kø-
bes direkte af fjernvarmeproducenterne primært DONG Energy og Vattenfall (Amagerværket). 3.1.4 Markedet for produktion afsystemydelser til Energinet. dk Amagerværket leverer i dag de såkaldte systemydelser til Energinet.dk i konkurrence med andre el-producenter i det østlige Danmark og det sydlige Sverige. Energinet.dk anvender systemydelserne til at opretholde balancen i el-systemet 3.2 Vurdering affusionen - horisontale virkninger affusionen 3.2.1 Markedet for engrossalg affysisk el I den østdanske priszone vil HOFOR's overtagelse af Amagerværket ikke fører til en stigende koncentration i markedet umiddelbart efter fusionen. HOFOR s årlige produktion af el øst for Storebælt udgør i alt ca. 68 MWh. Vattenfall A/S' årlige el-produktion alene på Hagesholm vindmøllepark udgør ca. 48.000 MWh. Hermed er Vattenfalls el-produktion alene på Hagesholm vindmøllepark markant større end HOFOR's samlede årlige el-produktion i priszonen DK2 før fusionen. HOFOR Vind A/S er dog ved at etablere vindmølleaktiviteter svarende til i alt maksimalt 140 MW i 2015 og 360 MW i 2025. Vattenfall vil efter fusionen i Danmark eje i alt ca. 358 vindmøller på land med en samlet produktionskapacitet på 213 MW, 60 pct. af havvindmølleparken Horns Rev 1 med en samlet produktionskapacitet på 160 MW, Fynsværket med en samlet kapacitet på 443 MW og Nordjyl- landsværket med samlet kapacitet på 715 MW. Derudover har virksomheder som fx Vattenfall og DONG Energy også mulighed for at udvide deres kapacitet inden for vindkraft i løbet af de kommende år. Samlet set vurderes det, at HOFOR's overtagelse af Amagerværket ikke vil fører til en tilstrækkelig stigning i koncentrationen på markedet til at fusionen vil kunne begrænse konkurrencen på markedet. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen vurderer endvidere, at markedsafgrænsningen i denne sag kan stå åben, i det fusionen ikke vil hæmme den effektive konkurrence på markedet uanset hvorledes det produktmæssige og geografiske marked afgrænses. 3.2.2 Markedetfor produktion affjernvarme Med HOFOR*s overtagelse af Amagerværket vil der sker en begrænset stigning i koncentrationen inden for fjernvarmeproduktionen i hovedstadsområdet, da HOFOR før transaktionen ejer tre spidslastværker, der i 2012 stod for [0-5] pct. af den samlede fjernvarmeproduktion. Det er dog Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vurdering, at den begrænsede stigning i koncentrationen ikke vil være til skade for fjernvarmekunderne. Det skyldes flere forhold.
For det første regulerer fjernvarmereguleringen den pris, som fjernvarmeproducenter må opkræve for fjernvarme gennem det såkaldte hvile-isig-selv i princip, der indebærer, at prisen på fjernvarme er bestemt ved de faktiske omkostninger som en fjernvarmeproducent har ved at producere fjernvarme. Hvile-i-sig-selv princippet indebærer som udgangspunkt, at en fjernvarmeproducent ikke må opnå nogen fortjeneste ved at producere fjernvarme. De individuelt forhandlede kontrakter mellem producenten og varmeselskabet om leverance af fjernvarme skal således bygge på principperne i hvile-i-sig-selv reguleringen. I denne sammenhæng skal det bemærkes, at HOFOR i et begrænset omfang ville kunne påvirke fjernvarmeprisen gennem de individuelt forhandlede kontrakter. Det skyldes, at de centrale kraftvarmeværker producerer el og varme samtidigt. Der vil være betydelige fællesomkostninger forbundet med at producere el og varme samtidigt. I forbindelse med forhandlingen af varmekontrakterne mellem varmeselskaberne og producenterne forhandles der bl.a. om fordelingen af omkostninger mellem elsiden og varmesiden. (Den såkaldte kraftvarmefordel). Et centralt kraftvarmeværk må gerne opnå et overskud gennem produktion af el, men må som udgangspunkt ikke opnå et overskud gennem produktion af varme. Det kan hermed give et centralt kraftvarmeværk incitament til at forsøge at få varmesiden til at betale en uforholdsmæssig stor andel af fællesomkostninger for dermed at kunne øge indtjeningen og dermed det tilladte overskud gennem el-siden. Ejerne af et kraftvarmeværk kan dermed til en vis grad påvirke varmeprisen. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har fremhævet denne problemstilling overfor parterne. Ifølge HOFOR sikrer varmeforsyningsloven, at overdragelsen af Amagerværket, hverken direkte eller indirekte kan føre til højere priser sammenlignet med et kontrafaktisk scenarium, hvor Amagerværket fortsat var ejet af Vattenfall. Det skyldes bestemmelserne i Varmeforsyningslovens 20, stk. 7.: "Det vederlag, som betales ved hel eller delvis overdragelse af anlæg omfattet afstk. I [bl.a. kraftvarmeanlæg med en ejfekt over 25 MW], må hverken direkte eller indirekte føre til, at priserne for ydelserfra anlæg omfattet afstk. 1 bliver højere, end de kunne være blevet, såfremt overdragelsen ikke havde fundet sted, herunder som følge af indregning afforøgede udgifter tilfinansiering vedfremmedkapital, driftsmæssige afskrivninger ellerforrentning afindskudskapital. Givet bestemmelserne i Varmeforsyningsloven vil HOFOR efter overtagelsen af Amagerværket dermed ikke kunne sætte prisen højere end, hvad Vattenfall inden for rammerne af varmeforsyningsloven ville kunne sætte prisen til, såfremt Vattenfall var forblevet ejer af Amagerværket. HOFOR har endvidere bemærket, at HOFOR ikke kan bryde de eksisterende kontrakter, der er etableret med Amagerværket. CTR har indgået en aftale om varmelevering fra Amagerværket blok 1. Aftalen med Amager-
værkets blok 1 er uopsigelig frem til Derudover har CTR indgået en aftale om varmelevering fra Amagerværkets blok 3. Aftalen med Ama erværket blok 3 kan opsiges med 5 års varsel, dog tidligst til Både HOFOR og CTR forventer, at kontrak- ten bliver forlænget i forbindelse med en planlagt ombygning af blokken, således at blokken vil anvende biobrændsel frem for kul i produktionen. HOFOR's egen kontrakt med Amagerværket udløber i For det andet planlægger en uafhængig enhed den konkrete produktionsfordeling mellem de forskellige aktører. For at sikre en optimal fjernvarmeproduktion har producenterne af fjernvarme: Vattenfall og DONG Energy, og aftagerne af fjernvarme: CTR (Centralkommunernes Transmissionsselskab), HOFOR og VEKS (Vestegnens Kraftvarmeselskab I/S) oprettet enheden Varmelast.dk. Aftalen om Varmelast.dk indebærer, at fjernvarmeproducenterne dagligt indmelder deres forventede omkostninger ved at producere fjernvarme i løbet af den efterfølgende dag til Varmelast.dk. Herefter udarbejder Varmelast.dk en produktionsplan, der optimerer fjernvarmeproduktionen i hovedstadsområdet i løbet af det efterfølgende døgn. Gennem produktionsplanen aktiverer Varmelast.dk dermed de mest effektive produktionsenheder til at dække efterspørgslen efter fjernvarme. Den lastfordeling, der bliver bestemt gennem Varmelast.dk bliver afregnet direkte mellem varmeselskaberne og fjernvarmeproducenterne. Der kan være forskel mellem et værks produktionsomkostninger indmeldt til Varmelast.dk og den pris, som varmeselskabeme betaler for varme til producenterne. Det skyldes, at afregningsprisen er fastsat gennem individuelt forhandlede kontrakter mellem producenten og varmeselskabet som beskrevet ovenfor. HOFOR har tilkendegivet overfor Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, at HOFOR ønsker at videreføre samarbejdet om Varmelast.dk med DONG Energy, CTR og VEKS. Ved mail af 18. oktober 2013 modtog Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen en hensigtserklæring underskrevet af HOFOR, CTR og VEKS. I hensigtserklæringen er det tilkendegivet, dels at samarbejdet om Varmelast.dk vil blive videreført. Derudover er det tilkendegivet, at der vil blive opstillet retningslinjer, der sikrer, at der ikke udveksles fortrolige oplysninger mellem aktørerne gennem Varmelast.dk. Gennem disse retningslinjer skal det sikres, at der ikke udveksles konkurrencefølsomme oplysninger og forretningshemmeligheder, der kan skade konkurrencen på engrosmarkedet for el. Varmelast.dk vil hermed sikre, at fjernvarmeproduktionen fortsat vil blive optimeret dagligt efter, at HOFOR har overtaget Amagerværket. Grundet produktionsoptimeringen gennem Varmelast.dk, bestemmelserne i varmeforsyningsloven og de relativ lange kontrakter er det samlet set
Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vurdering, at den relativt begrænsede stigning i koncentrationen inden for fjernvarmeproduktion ikke vil være til skade for fjernvarmekunderne. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen vurderer endvidere, at markedsafgrænsningen i denne sag kan stå åben, i det fusionen ikke vil hæmme den effektive konkurrence på markedet, uanset hvorledes det produktmæssige og geografiske marked afgrænses. 3.2.3 Markedet for transmission og distribution affjernvarme Amagerværket er ikke aktiv inden for transmission og distribution af fjernvarme. Hermed vil fusionen ikke føre til øget koncentration inden for transmission og distribution af fjernvarme. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen vurderer, at markedsafgrænsningen i denne sag kan stå åben, i det fusionen ikke vil hæmme den effektive konkurrence på markedet uanset hvorledes det produktmæssige og geografiske marked afgrænses. 3.2.4 Markedet for salg afsystemydelser Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har ikke taget endeligt stilling til, om der kan afgrænses et særskilt produktmarked for systemydelser. Det skyldes, at HOFOR før fusionen ikke er aktiv på et evt. marked for systemydelser til Energinet.dk. Hermed vil fusionen altså ikke fører til en stigende koncentration inden for et evt. marked for produktion af systemydelser. 3.3 Vurdering affusionen - vertikale virkninger affusionen Med fusionen bliver HOFOR aktiv på markedet for produktion af fjernvarme og markedet for transmission og distribution af fjernvarme. Hermed vil HOFOR med fusionen blive vertikalt integreret inden for fjernvarmesektoren. Prisen for transmission og distribution af fjernvarme er som prisen på produktion af fjernvarme reguleret af varmeforsyningsloven gennem det såkaldte hvile-i-sig-selv princip. Det vurderes endvidere, at fusionen ikke vil kunne betyde en stigning i fjernvarmeprisen set i forhold til en situation, hvor Vattenfall var forblevet ejer af Amagerværket, jf. afsnit 3.2.2. Samlet set vurderes det derfor, at den vertikale integration ikke vil have nogen væsentlig skadelig effekt for fjernvarmekunderne i hovedstadsområdet.
3.4 Markedstest affusionen Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen offentliggjorde efter fast producere fusionen på styrelsens hjemmeside og opfordrede eventuelle interesserede til at komme med bemærkninger til fusionen. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har endvidere sendt fusionsanmeldelsen i høring blandt interessenter på markedet. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har modtaget høringssvar fra DONG Energy og Frederiksberg Forsyning. DONG Energy anfører i sit høringssvar, at det er vigtigt, at udbyderne af el på elmarkedet og varme på varmemarkedet skal kunne konkurrere på lige vilkår. Ifølge DONG Energy er konkurrencen på fjernvarmemarkedet i hovedstadsområdet i dag sikret gennem Varmelast.dk. Af virksomhedens høringssvar fremgår følgende: "DONG Energy noterer derfor med tilfredshed, at HOFOR ønsker at fortsætte lastfordelingen afvarme i hovedstadsområdet efter principperne om optimal el- og varmeproduktion, og at dette skal ske på en sådan måde, at der ikke er risiko for, at der via den vertikale integration mellem H0FOR og Amagerværket udveksles konkurrenceskadelige informationer mellem konkurrenterne H0FOR og DONG Energy Hertil anføres, at HOFOR har tilkendegivet over for styrelsen, dels at samarbejdet om Varmelast.dk vil blive videreført ud fra de samme principper som før fusionen. Derudover vil der blive udarbejdet retningslinjer, der sikrer, at der ikke bliver udvekslet konkurrenceskadelige oplysninger mellem de konkurrerende virksomheder på markedet. Frederiksberg Forsyning anfører i sit høringssvar, at virksomheden ñnder det positivt, at ejerskabet med fusionen vender tilbage til en aktør, der i høj grad fokuserer på miljø og lave priser. Som DONG Energy anfører Frederiksberg Forsyning, at det er vigtigt at samarbejdet omkring Varmelast.dk videreføres for dermed at sikre en effektiv fjernvarmeproduktion. Frederiksberg Forsyning anfører endvidere, at virksomheden er bekymret for, at HOFOR's overtagelse af Amagerværket på sigt vil kunne betyde lavere priser for HOFOR's kunder og højere priser for de øvrige medlemskommuner i CTR. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har været i dialog med CTR omkring Frederiksberg Forsynings bekymring omkring forskellige fjemvarmepriser blandt kommunerne i CTR. Ifølge CTR s vedtægter skal varmekunderne i CTR's område betale den samme pris for den fjernvarme, der købes via CTR. Derfor er CTR ikke bekymrede for, at HOFOR s overtagelse af Amagerværket vil føre til forskellige priser inden for CTR s område. Desuden køber HOFOR 2/3 dele af sin varme gennem CTR. Hermed vil en prisstigning overfor CTR også betyde en prisstigning over HOFOR's
egne kunder. Det vurderes endvidere, at fusionen ikke vil kunne betyde en stigning i fjernvarmeprisen set i forhold til en situation, hvor Vattenfall var forblevet ejer af Amagerværket, jf. afsnit 3.2.2. Samlet set er det Konkurrence- og Forbrugerstyrelsens vurdering, at markedstesten og styrelsens egne analyser ikke giver anledning til betænkeligheder omkring fusionen. 4. Konklusion Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har hjemmel til at behandle en fusion forenklet såfremt det vurderes, at fusionen ikke vil have nogen negativ effekt på konkurrencen på markedet. Idet fusionen på baggrund af de foreliggende oplysninger ikke giver anledning til indsigelser, har Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen godkendt fusionen efter en forenklet sagsbehandling, jf. konkurrencelovens 12 c, stk. 7. Godkendelsen er givet under forudsætning af, at de oplysninger, de deltagende virksomheder har afgivet, er korrekte, jf. konkurrenceloven 12 f, stk. 1, ml.