2. Sammenfatning af arbejdsgruppens betænkning Arbejdsgruppens betænkning indeholder en gennemgang af de grundlæggende begreber om blandt andet udvisning og statens sikkerhed samt en beskrivelse af gældende ret for så vidt angår reglerne om udvisning og reglerne om kontrol og vilkår for udlændinge, der er udvist som følge af, at de må anses for en fare for statens sikkerhed. I betænkningens kapitel 3 redegøres der således helt generelt for udvisning s- begrebet, for begrebet statens sikkerhed og for baggrunden for genn emførelsen af regeringens anti-terrorpakke fra sommeren 2002, der blandt andet sikrede Danmarks fulde efterlevelse af FN s Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 af 28. september 2001 om bekæmpelse af terrorisme. I kapitlet beskrives desuden helt overordnet udlændingelovens regler om udvisning, jf. udlændingelovens 22-25, ligesom farebegrebet nærmere omtales. Betænkningens kapitel 4 indeholder en beskrivelse af gældende ret i relation til udvisning efter udlændingelovens 25, stk. 1, (statens sikkerhed), h erunder en beskrivelse af kompetenceforhold og konsekvenser af en afgørelse om udvi s- ning. Der redegøres for den særlige procedure efter udlændingelovens 45 b, hvo r- efter integrationsministeren efter indstilling fra justitsministeren vurderer, om en udlænding må anses for en fare for statens sikkerhed. Der redegøres des u- den for de særlige hensyn i udlændingelovens 26, der kan begrunde, at udvi s- ning ikke tages i anvendelse, ligesom princippet om non-refoulement omtales nærmere. Betænkningens kapitel 5 indeholder en beskrivelse af gældende ret i relation til den kontrol og de vilkår, der kan anvendes i sager om udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed, såvel under behandlingen af en sag om udvisning og udsendelse som under et tålt ophold i de tilfælde, hvor udlændingen ikke kan udsendes af Danmark. Der fokuseres i kapitlet blandt andet på reglerne om mulig frihedsberøvelse under en sag om udvisning og udsendelse og på de til en sådan sag typiske su p- plerende foranstaltninger i form af blandt andet anvendelse af isolation og navneforbud. 21
Desuden omtales mulighederne for som led i et tålt ophold at træffe afgørelse om, at udlændingen skal tage ophold på et bestemt indkvarteringssted, og at udlændingen pålægges meldepligt, herunder spørgsmålet om sådanne vilkårs anvendelse set i forhold til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention samt FN s Konvention om borgerlige og politiske rettigheder. De gældende regler om udvisning af udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed, og administrationen heraf har såvel under Folketingets behandling af regeringens anti-terrorpakke fra 2002 (lov nr. 362 af 6. juni 2002) som efterfølgende været genstand for en drøftelse af, om reglerne og admin i- strationen lever op til respekten for Danmarks internationale forpligtelser. Arbejdsgruppen har derfor fundet det relevant i betænkningens kapitel 6 nærmere at beskrive den retlige ramme af internationale forpligtelser, der gælder for retsområdet. Dette sker navnlig gennem en beskrivelse af de relevante beste mmelser i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) og af praksis fra Den Eur o- pæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) samt omtale af FN s Konvention om borgerlige og politiske rettigheder (ICCPR) og FN s Konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (U N- CAT). Det fremgår af kommissoriet, at arbejdsgruppen skal indhente oplysninger om regler og erfaringer i nærtstående lande til Danmark vedrørende behandlingen af sager om udvisning af udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed. I betænkningens kapitel 7 beskrives de oplysninger og erfaringer, som til brug for arbejdsgruppens overvejelser er indhentet fra Belgien, Canada, Frankrig, Italien, Norge, Storbritannien, Sverige og Tyskland. Der er blandt andet indhentet oplysninger om de enkelte landes kompetence - og procedureregler i sager om udvisning af hensyn til statens sikkerhed og o p- lysninger om landenes mulige overvejelser om og eventuelle anvendelse af d i- plomatiske forsikringer og særlige kontrolforanstaltninger i relation til denne gruppe udlændinge. Kapitlet indeholder en mere udførlig beskrivelse af det britiske system med anvendelsen af såkaldte control orders. 22
Arbejdsgruppen skal derudover overveje, hvorledes der kan sikres en effe ktiv gennemførelse af udvisninger af personer, der må anses for en fare for statens sikkerhed, samtidig med at der sikres en uvildig kontrol af beslutninger om u d- visning, f.eks. ved automatisk domstolsprøvelse eller indbringelse for et ua f- hængigt nævn. Arbejdsgruppen skal herunder på baggrund af de gældende regler og proced u- rer overveje, hvorledes det kan sikres, at asylmyndighederne får de oplysninger om en udlændings forhold, som er nødvendige for asylmyndighedernes vurd e- ring af risiko for overgreb ved udlændingens tilbagevenden til hjemlandet. Disse overvejelser er i betænkningens kapitel 8 udtrykt gennem beskrivelsen af fire nye overordnede modeller for, hvordan sager om udvisning af udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed, fremover kan tilrettelægges. I kapitlet beskrives de hensyn, som efter arbejdsgruppens opfattelse bør r e- flekteres i sådanne modeller, og der fokuseres i modellerne blandt andet på at skabe mulighed for, at der i større grad end i dag sker fremlæggelse af PET s fortrolige materiale for de myndigheder/domstole, der skal behandle sådanne sager, ligesom der fokuseres på at sikre den enkelte udlænding størst mulig retssikkerhed, samtidig med at der tages de fornødne hensyn til en effektiv dansk efterretningsindsats. Arbejdsgruppen skal endvidere overveje, om det gældende regelsæt vedrøre n- de frihedsberøvelse under sagen af udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed, er tilstrækkeligt til at sikre udlændingens tilstedeværelse og udsendelse. Arbejdsgruppen skal i forlængelse heraf også overveje mulighederne for en o p- stramning af de vilkår om meldepligt m.v., der fastsættes, når udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed, ikke kan udsendes af Danmark, men forbliver her i landet på tålt ophold. Betænkningens kapitel 9 indeholder derfor arbejdsgruppens overvejelser om muligheden for at etablere en ny model for prøvelse af en frihedsberøvelse af en udlænding, der må anses for en fare for statens sikkerhed, og overvejelser om et eventuelt behov for supplerende indgreb og vilkår under behandlingen af en sag om statens sikkerhed. 23
Herefter følger arbejdsgruppens overvejelser om, hvorvidt der udover de stramninger af vilkårene for personer på tålt ophold, der netop er gennemført ved Folketingets vedtagelse af lovforslag nr. L 69 (Forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Skærpet meldepligt for udlændinge på tålt ophold, styrket kontrol med overholdelse af påbud om at tage ophold på et bestemt indkvart e- ringssted samt forhøjelse af strafferammen for overtrædelse af en pålagt meldepligt eller et påbud om at tage ophold på et bestemt indkvarteringssted)), jf. lov nr. 1397 af 27. december 2008, er behov og mulighed for at foretage yderligere stramninger heraf, blandt andet under inspiration af de erfaringer fra andre lande, som arbejdsgruppen har indhentet, jf. kapitel 7. I forslaget til en ny model for behandlingen af sager om frihedsberøvelse fok u- seres der på at skabe mulighed for, at der i højere grad end i dag sker fre m- læggelse af PET s fortrolige materiale for de domstole, der skal behandle sådanne sager, ligesom der fokuseres på at sikre den enkelte udlænding størst mulig retssikkerhed, samtidig med at der tages de fornødne klare hensyn til en effektiv dansk efterretningsindsats. Arbejdsgruppen skal desuden overveje, hvordan man kan sikre mulighed for, at udlændinge, som må anses for en fare for statens sikkerhed, kan udsendes af Danmark uden at risikere dødsstraf, tortur eller anden umenneskelig behan d- ling eller straf, f.eks. ved indgåelse af aftale med hjemlandet såkaldt diplomatisk forsikring eller en aftale med et tredjeland. I betænkningens kapitel 10 redegøres der derfor nærmere for begrebet dipl o- matiske forsikringer, for det folkeretlige grundlag for sådanne forsikringer og for de spørgsmål, som en mulig anvendelse af sådanne forsikringer rejser, he r- under i relation til Danmarks bidrag til mere generelle tiltag mod brugen af tortur. På baggrund af overvejelserne og undersøgelserne skal arbejdsgruppen komme med anbefalinger til nye initiativer, som i overensstemmelse med vedtagelse nr. V 37 kan sikre, at udvisningen af udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed, kan gennemføres effektivt og tilrettelægges fuldt retssi k- kerhedsmæssigt forsvarligt og under iagttagelse af Danmarks internationale forpligtelser. 24
Betænkningens kapitel 11 indeholder arbejdsgruppens overvejelser og anbef a- linger. I kapitlet kommenterer arbejdsgruppen først på en række generelle og ge n- nemgående problemstillinger, herunder spørgsmålet om indsigt i PET s materiale, betydningen af retssikkerhed for den enkelte og afgrænsningen af perso n- gruppen. Herefter vurderer arbejdsgruppen spørgsmålet om procedurer, implicerede myndigheder og mulighed for styrket domstolskontrol i sager om administrativ udvisning, herunder spørgsmålet om opretholdelse af proceduren i udlænding e- lovens 45 b, stk. 1. Arbejdsgruppen anbefaler, at proceduren efter udlændi n- gelovens 45 b, stk. 1, opretholdes; men således at kun én minister er implic e- ret i afgørelsen om farevurderingen. Arbejdsgruppen peger for så vidt angår den fremtidige behandling af sager om administrativ udvisning på grund af statens sikkerhed på modellerne 1 og 4 som beskrevet i kapitel 8.2, der sikrer en hurtig og effektiv domstolsprøvelse af sådanne sager med forelæggelse af PET s fortrolige materiale for domstolene. Arbejdsgruppen peger i den forbindelse på anvendelsen af særligt godkendte advokater, der skal have adgang til det af PET s fortrolige materiale, der er fremlagt for domstolene. I relation til spørgsmålet om frihedsberøvelse under en sag om administrativ udvisning på grund af statens sikkerhed anbefaler arbejdsgruppen den i kapitel 9 beskrevne nye model for behandlingen af disse sager. Modellen imødekommer efter arbejdsgruppens opfattelse kritikken af den hidtidige ordning og tager højde for de kendelser, Højesteret har afsagt i de to tunesersager, blandt a n- det fordi PET s fortrolige materiale forelægges for domstolene. For så vidt angår eventuelle supplerende indgreb og vilkår under behandlingen af en sag om statens sikkerhed peger arbejdsgruppen på, at man kan overveje at skabe mulighed for under frihedsberøvelsen at afskære eller begrænse u d- lændingens adgang til besøg og anden kontakt, der kan medvirke til at forhi n- dre udsendelsen af den pågældende på grund af reglerne om non-refoulement. 25
Om den mulige brug af diplomatiske forsikringer finder arbejdsgruppen grun d- læggende, at brugen af diplomatiske forsikringer giver mulighed for i højere grad end i dag at sikre, at personer, der er udvist, fordi de må anses for en fare for statens sikkerhed, faktisk også udsendes af landet og dermed ikke kommer på tålt ophold. Arbejdsgruppen konstaterer, jf. kapitel 10, at det ikke kan afvises, at der er mulighed for at anvende diplomatiske forsikringer uden at krænke folkeretten, men at mulighederne er begrænsede. Der er således tale om et snævert råderum, ligesom en række forudsætninger og krav skal være opfyldt, og at det i givet fald vil kræve regeringens stillin g- tagen, hvis der skal indføres en ordning, hvor Danmark gør brug af diplomatiske forsikringer. I relation til spørgsmålet om, hvorvidt der udover de stramninger af vilkårene for personer på tålt ophold, der netop er gennemført ved Folketingets vedt a- gelse af lovforslag nr. L 69, jf. lov nr. 1397 af 27. december 2008, er behov og mulighed for at foretage yderligere stramninger heraf, konkluderer arbejd s- gruppen, at de britiske erfaringer med anvendelsen af control orders indeho l- der nogle aspekter, der kan have relevans for en eventuel fremtidig reg ulering af tilsvarende sager i Danmark, idet det bemærkes, at den britiske ordning o g- så finder anvendelse i forhold til britisk statsborgere. Da der ved indbringelsen for Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol er rejst tvivl om, hvorvidt den britiske ordning med control orders er fuldt ud i overensstemmelse med menneskerettighederne, finder arbejdsgruppen det r e- levant at afvente afklaringen heraf, førend man går videre med spørgsmålet om at udvikle lignende særlige kontrolforanstaltninger i Danmark. Arb ejdsgruppen kommer derfor ikke med nærmere anbefalinger i forhold til konkrete tiltag vedrørende særlige kontrolforanstaltninger med inspiration fra de britiske control orders. Arbejdsgruppen konkluderer i øvrigt, at der med Folketingets vedtagelse af lo v- forslag nr. L 69, jf. lov nr. 1397 af 27. december 2008, er foretaget de stra m- ninger af reglerne om meldepligt og pligt til at tage ophold på et nærmere a n- vist indkvarteringssted, der er mulige under behørig hensyntagen til grundloven og Danmarks internationale forpligtelser. 26
Arbejdsgruppen finder, at der i Danmark kunne gøres erfaringer med anvende l- sen af fodlænker i sager om statens sikkerhed og har peget på tre forskellige muligheder herfor. Der er ved alle tre mulige tiltag anledning til at gøre sig nærmere overvejelser om blandt andet tiltagenes forhold til Danmarks intern a- tionale forpligtelser. Herudover er der en række praktiske, økonomiske og te k- niske spørgsmål relateret til anvendelsen af fodlænker, der bør undersøges nærmere, før der kan tages nærmere stilling til potentialet i de skitserede ordninger. En sådan nærmere udredning af de praktiske, økonomiske og tekn i- ske forhold i relation til anvendelsen af fodlænker kræver efter arbejdsgru p- pens opfattelse et nærmere analysearbejde. Arbejdsgruppen anbefaler endelig, at Integrationsministeriet i samarbejde med bl.a. Kommunernes Landsforening og Velfærdsministeriet hurtigt igangsætter en undersøgelse af, om de gældende regler i udlændingelovens 44 a er ti l- strækkelige, eller om de kan og bør udbygges. 27