er det farligt at stå frem?

er det farligt at stå frem? FtF-undersøgelse om offentligt ansattes ytringsfrihed

Forord...1 1. Indledning...2 2. Hvad siger lovgivningen?...2 3. Muligheder for ytringsfrihed...2 3.1 Negative konsekvenser af offentlige udtalelser...3 4. Erfaringer med ytringsfrihed...6 4.1. Konsekvenser af at udtale sig...7 4.2. Årsager til ikke at udtale sig...8 5. Viden om ytringsfrihed...9 6. Fakta om undersøgelsen...9 7. Deltagende FTF-organisationer...10

Forord Ytringsfrihed er en af grundpillerne i vores demokrati og en helt nødvendig forudsætning for en bred og kvalificeret offentlig debat. Velfærdssamfundet udvikler sig ikke ved at give medarbejderne mundkurve. Samfundet har derimod brug for, at de offentligt ansatte bruger deres grundlovssikrede ret til at ytre sig og giver deres besyv med i debatten. FTF s undersøgelser og konkrete sagseksempler viser, at mange offentlige ansatte har stor lyst til at deltage i den offentlige debat, men at hovedparten alligevel ikke gør det, fordi de ikke tør. De offentlige ansatte er simpelthen bange for repressalier fra arbejdsgiveren, hvis de fx skriver et læserbrev eller taler med en journalist. Det er meget betænkeligt og helt uacceptabelt. Det er et stort problem for demokratiet, når offentligt ansatte ikke tør stå frem med den vigtige viden, som de har om de mange væsentlige samfundsopgaver, der løses inden for deres respektive arbejdsområder. Sammen med LO og Dansk Journalistforbund har FTF derfor anbefalet, at der lovreguleres over for de usaglige sanktioner, som i dag finder sted, og som kan indebære både advarsler, degraderinger og afskedigelser. Der skal indføres en generel lovbestemmelse i fx Forvaltningsloven, som fastslår, at en offentlig arbejdsgiver ikke må sanktionere lovlige ytringer eller meddelelser om kritikværdige/ulovlige forhold på arbejdspladsen. Bestemmelsen skal kombineres med specifikke regler om mulighed for dom til fortsat ansættelse, forhøjet godtgørelsesniveau og særlig bevisbyrde. De offentlige ansatte skal sikres en langt bedre ansættelsesretlig beskyttelse. Den vil skabe en gavnlig præventiv effekt, så arbejdsgiverne afstår fra at uddele mundkurve og sanktionere lovlige ytringer. Desuden skal der informeres grundlæggende om rammerne for offentligt ansattes ytringsfrihed. Åbenhed i den offentlige sektor og på den enkelte arbejdsplads er helt afgørende for en konstruktiv debat i den offentlige forvaltning. FTF sætter fokus på beskyttelsen af ytringsfrihed for alle ansatte. Bente Sorgenfrey Formand for FTF 1

1. Indledning Offentlige ansatte har ret til at udtale sig om forhold på deres arbejdsplads til offentligheden. Mange offentlige ansatte bruger imidlertid ikke denne ret, da de forventer negative konsekvenser for dem selv, hvis de udtaler sig om forhold på arbejdspladsen. Det viser en FTF-undersøgelse, der bygger på besvarelser fra godt 2.700 offentligt ansatte FTF ere, bl.a. skolelærere, pædagoger, sygeplejersker, jordemødre, socialrådgiver, politi- og militærfolk, skatteansatte mm. Undersøgelsen er opdelt i 2 hovedområder. For det første afdækker undersøgelsen de offentlige ansattes opfattelse af de muligheder de har for at benytte deres ytringsfrihed. For det andet afdækkes de erfaringer offentlige ansatte har med at udtale sig om uholdbare forhold på arbejdspladsen. Undersøgelsen dækker offentlige ansattes ytringsfrihed på områder, hvor de har ret til at udtale sig. Områder, hvor de offentlige ansatte er underlagt tavshedspligt indgår ikke i undersøgelsen. Det er således overfor deltagerne i undersøgelsen gjort klart, at muligheder for og erfaringer med at udtale sig offentligt ikke omfatter områder, der er dækket af tavshedspligt. Det drejer sig derimod om udtalelser sig om forhold, omstændigheder, tilstande eller situationer på arbejdspladsen, som deltagerne synes, at offentligheden bør have kendskab til af den ene eller anden årsag. 2. Hvad siger lovgivningen? Offentligt ansattes ytringsfrihed er omfattet af den beskyttelse, der ligger i grundlovens 77 og Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 10. Beskyttelsen gælder kun, hvis den ansatte ytrer sig på egne vegne (som privat person). I tilfælde af, at den ansatte udtaler sig som privatperson må offentlige myndigheder ikke indføre censur. Ledelsen kan heller ikke beslutte, at de ansatte (som privatpersoner) kun må udtale sig, hvis ledelsen på forhånd har godkendt udtalelsen. Offentligt ansatte er dig omfattet af de samme begrænsninger, der gælder for andre personer, dvs. straffelovens regler om freds- og ærekrænkelser. 3. Muligheder for ytringsfrihed Mere end halvdelen eller 53 pct. - af de adspurgte offentligt ansatte FTF ere mener det kan få negative konsekvenser for dem at udtale sig om visse forhold på arbejdspladsen til offentligheden, fx på offentlige møder eller i medierne. Hver fjerde eller 25 pct. mener ikke, at det vil få negative konsekvenser at udtale sig offentligt. Godt 20 pct. af de adspurgte er i tvivl om, hvorvidt offentlige udtalelser vedr. forhold på arbejdspladsen kan få negativ betydning. 2

Andel offentligt ansatte FTF'ere fordelt efter om offentlige udtalelser forventes at have negative konsekvenser for dem I alt Kommune Amt Stat ------ Pct. ------ Ja, negative konsekvenser 53 52 51 63 Nej, ingen negative konsekvenser 25 26 22 22 Ved ikke 22 22 26 16 I alt 100 100 100 100 Der er i alt 2.733 respondenter fordelt efter 1.721, der ansat i kommunerne, 616 ansat i amterne og 396, der er ansat i staten Ansatte i staten mener i højere grad end ansatte i kommuner og amter, at offentlige udtalelser kan få negativ betydning for dem. Over 60 pct. af de statsansatte FTF ere er af den opfattelse, at offentlige meningstilkendegivelser kan få negative konsekvenser. Den tilsvarende andel for FTF-ansatte i kommuner og amter er godt 50 pct. Andelen, der mener, at det ikke vil få negative konsekvenser at udtale sig offentligt er derimod stort set ens i de 3 sektorer og ligger omkring 25 pct. Den større andel i staten, der forventer negative konsekvenser skal ses i sammenhæng med, at statsansatte er mere afklaret omkring konsekvenserne af en offentlig udtalelse end kommunalt og amtslige ansatte. Blandt statsansatte FTF ere er kun 16 pct. tvivl om konsekvenserne. Det gælder imidlertid for 22-26 pct. af de kommunalt og amtslige ansatte. En opdeling af offentlige ansatte på ledere (med og uden personaleansvar) og medarbejdere viser, at begge grupper stort set har sammen opfattelse af de mulige konsekvenser af offentlige udtalelser. Både for ledere og medarbejdere gælder, at godt 50 pct. forventer at offentlige tilkendegivelser kan have negative konsekvenser for dem. Andel offentligt ansatte FTF'ere fordelt efter om offentlige udtalelser forventes at have negative konsekvenser for dem Ledere Medarbejdere ------ Pct. ------ Ja, negative konsekvenser 52 54 Nej, ingen negative konsekvenser 29 24 Ved ikke 20 22 I alt 100 100 Der er i alt 2.733 respondenter fordelt efter 563, der er ledere med og uden personaleansvar og 2.170, der er medarbejdere 3.1 Negative konsekvenser af offentlige udtalelser Blandt FTF ere, der mener at offentlige udtalelser kan have negative konsekvenser, forventer de fleste at blive opfattet som illoyale af sin arbejdsgiver, hvis de udtaler sig. Det gælder for hele 65 procent. Lidt over halvdelen 52 procent - forventer at blive indkaldt til kammeratlig samtale hos arbejdsgiveren, og 43 pct. forventer, at det vil påvirke deres arbejdsforhold negativt, hvis de udtaler sig. Der er også mange, der forventer at det vil påvirke deres ansættelsesforhold. Knap 25 pct. tror således at deres ansættelse kan blive truet, hvis de ytrer sig offentligt. Dertil kommer, at 21 pct. forventer at få en advarsel, hvis de udtaler sig om visse forhold på arbejdspladsen. Derudover forventer 24 pct. at få påbud om at udtale sig fremover. 3

Det har i undersøgelsen været muligt at angive flere forventede negative konsekvenser af at udtale sig offentligt. 70 pct. af de adspurgte har angivet mindst 2 konsekvenser. Andel offentlig ansatte FTF'ere fordelt efter forventede negative konsekvenser af offentlige udtaleser I alt Kommune Amt Stat ------ Pct. ------ Indkaldt til "kammeratlig samtale" af arbejdsgiver 52 53 53 48 Få påbud mod at udtale sig fremover 24 23 25 24 Få en advarsel 21 22 19 22 Ansættelsesforholdet kan blive truet 23 24 22 22 Opfattet som illoyal af arbejdsgiver 65 66 69 52 Opfattet som illoyal af kolleger 15 17 14 12 Påvirke arbejdsforhold negativt 43 43 47 39 Ved ikke 6 6 6 6 Andet 4 4 4 7 Antal 1.460 894 317 249 Søjlen summer ikke til 100 pct., da der har været mulighed for at sætte flere krydser Spørgsmålet er besvaret af deltagere, der forventer negative konsekvenser af offentlige udtalelser Der er meget små forskelle mellem ansatte i stat, amt og kommune og forventede konsekvenser af offentlige udtalelser. Den eneste undtagelse handler om risikoen for at blive opfattet som illoyal af sin arbejdsgiver, som 66-69 pct. af ansatte i kommuner og amter forventer. Det gælder for 52 pct. af de statsansatte FTF ere. Tilsvarende viser undersøgelsen, at der stort set heller ikke mellem ledere og medarbejdere er forskel på hvilke negative konsekvenser, de 2 personalegrupper forventer ved offentlige udtalelser. Andel offentlig ansatte FTF'ere fordelt efter forventede negative konsekvenser af offentlige udtaleser Ledere Medarbejdere ------ Pct. ------ Indkaldt til "kammeratlig samtale" af arbejdsgiver 49 53 Få påbud mod at udtale sig fremover 25 24 Få en advarsel 21 21 Ansættelsesforholdet kan blive truet 22 24 Opfattet som illoyal af arbejdsgiver 61 65 Opfattet som illoyal af kolleger 11 16 Påvirke arbejdsforhold negativt 36 45 Ved ikke 3 6 Andet 6 4 Antal 292 1.168 Søjlen summer ikke til 100 pct., da der har været mulighed for at sætte flere krydser Spørgsmålet er besvaret af deltagere, der forventer negative konsekvenser af offentlige udtalelser Undersøgelsen viser også, at der er nogle områder i den offentlige sektor, der er mere risikofyldte at udtale sig om end andre. Blandt de ansatte, der forventer at offentlige tilkendegivelser kan have negative konsekvenser, mener omkring 50 pct., at udsagn om serviceforringelser og for mange arbejdsopgaver kan få negative konsekvenser. Over halvdelen mener også, at udtalelser om arbejdsmiljøproblemer og util- 4

fredshed med den administrative ledelse kan medføre negative konsekvenser, hvis man udtaler sig om disse emner. Der er langt færre offentligt ansatte, der mener, at udtalelser om kommunalreformen, arbejdspladsprojekter og uregelmæssigheder af fx økonomisk art giver anledning til negative problemer. Samtidig viser undersøgelsen, at de offentlige ansatte mener, at udtalelser om den administrative ledelse i højere grad vil have negative konsekvenser end udtalelser om den politiske ledelse. Denne forskel er særligt udtalt i den amtslige sektor, hvor 67 pct. mener at udtalelser om den administrative ledelse er problematisk, men kun 28 pct. mener at udtalelser om den politiske ledelse kan give anledning til problemer. Ansatte i stat, amt og kommuner peger på de samme områder, som kan være problematiske i forhold til offentlige udtalelser. Derudover gælder generelt, at en større andel af de kommunalt og amtslige ansatte sammenlignet de statsansatte forventer, at udtalelser kan have negative konsekvenser. Områder, hvor det forventes at offentlige udtalelser kan have negative konsekvenser I alt Kommune Amt Stat ------ Pct. ------ Serviceforringelser der går ud over kvaliteten af arbejdet 48 48 51 42 For mange arbejdsopgaver, der giver negative konsekvenser for opgaveløsningen 54 58 51 45 Arbejdsmiljøproblemer - både fysiske og psykiske 55 56 57 45 Kommunalreformen 11 16 6 3 Størrelsen på budgetterne på arbejdspladsen og ressourcer, der er til rådighed 33 36 31 28 Projekter på arbejdspladsen med et fagligt indhold 15 17 13 15 Utilfredshed med den administrative ledelse 56 54 67 48 Utilfredshed med den politiske ledelse 36 40 28 30 Uregelmæssigheder f.eks. af økonomisk art 17 17 21 15 Ved ikke 7 6 6 10 Andet 3 2 4 6 Antal 1.460 894 317 249 Søjlen summer ikke til 100 pct., da der har været mulighed for at sætte flere krydser Spørgsmålet besvaret af deltagere, der forventer negative konsekvenser af offentlige udtalelser En opdeling på ledere og medarbejdere viser, at de 2 personalegrupper generelt er enige om hvilke områder, de forventer at offentlige udtalelser kan have negative konsekvenser. 5

Én forskellighed, der dog er værd at fremhæve er, at ledere i højere grad end medarbejdere forventer at udtalelser om den politiske ledelse kan være problematiske, mens de 2 grupper i næsten samme udstrækning forventer at udtalelser om den administrative ledelse som værende problematisk. Områder, hvor det forventes at offentlige udtalelser kan have negative konsekvenser Ledere Medarbejdere ------ Pct. ------ Serviceforringelser der går ud over kvaliteten af arbejdet 46 48 For mange arbejdsopgaver, der giver negative konsekvenser for opgaveløsningen 52 55 Arbejdsmiljøproblemer - både fysiske og psykiske 46 57 Kommunalreformen 13 11 Størrelsen på budgetterne på arbejdspladsen og ressourcer, der er til rådighed 36 33 Projekter på arbejdspladsen med et fagligt indhold 9 17 Utilfredshed med den administrative ledelse 51 57 Utilfredshed med den politiske ledelse 46 33 Uregelmæssigheder f.eks. af økonomisk art 19 17 Ved ikke 5 7 Andet 2 4 Antal 292 1.168 Søjlen summer ikke til 100 pct., da der har været mulighed for at sætte flere krydser Spørgsmålet besvaret af deltagere, der forventer negative konsekvenser af offentlige udtalelser 4. Erfaringer med ytringsfrihed I undersøgelsen er de offentlige ansatte også blevet spurgt om hvilke erfaringer de har gjort sig i forhold til at ytrer sig om uholdbare forhold på arbejdspladsen. Over 60 pct. af de adspurgte offentligt ansatte FTF ere har stået i en uholdbar situation på deres nuværende eller tidligere arbejdsplads, som de mente at offentligheden burde have kendskab til. Det drejer som om forhold, hvor FTF ere har haft ret til gå til offentligheden, og som ikke er omfattet af tavshedspligt. Andel offentligt ansatte FTF'ere, der har stået i en uholdbar situation på arbejdsplads,som offentligheden burde have kendskab til I alt Pct. Ja, i mit tidligere job 19 Ja, i mit nuværende job 51 Nej, aldrig 37 I alt 100 Søjlen summer ikke til 100 pct., da der har været mulighed for flere krydser. N: 2.733 6

Det er imidlertid kun13 pct. af disse, der anvendte deres ret til at ytre sig om forholdene på arbejdspladsen. 87 pct. valgte ikke at stå frem og berette om de uholdbare forhold. Andel offentlig ansatte, der har påtalt en uholbar situation overfor offentligheden I alt Pct. Ja 13 Nej 87 I alt 100 N:1.713 4.1. Konsekvenser af at udtale sig Blandt de FTF ere, der har udtalt sig om de uholdbare forhold på arbejdspladsen, har 30 pct. oplevet, at det har haft negative konsekvenser for dem i form af en eller anden sanktion på arbejdspladsen. Omkring 10 pct. af dem som har stillet sig offentligt frem med kritik er blevet kaldt til kammeratlig samtale af sin arbejdsgiver. Tilsvarende har omkring 10 pct. hhv. oplevet at det har påvirket deres arbejdsforhold negativt eller de er blevet opfattet som illoyal af arbejdsgiveren. Den mest omfattende omkostning ved at gå til offentligheden med sin kritik, nemlig en opsigelse af ansættelsesforholdet, har 3 pct. oplevet. Da relativt få har udtalt sig til offentligheden om de uholdbare forhold på arbejdspladsen 230 respondenter ud af 1.713 bygger opgørelsen af hvilke konsekvenser udtalelsen fik, på relativt få besvarelser. Det betyder, at resultaterne opdelt på enkelt konsekvenser er behæftet med en vis usikkerhed. Det samlede resultat, der viser at 30 pct. har oplevet en eller anden sanktion som følge af udtalelsen, er derimod mere sikkert. For knap 50 pct. af de FTF ere, der udtalte sig fik udtalelsen ingen konsekvenser, mens det fik positive konsekvenser for 20 pct. Andel offentligt ansatte FTF'ere fordelt efter konsekvenser af offentlige udtalelser I alt Pct. Ingen konsekvenser 49 Positive konsekvenser 21 Negative konsekvenser i alt 30 Indkaldt til "kammeratlig samtale" af arbejdsgiver 11 Påbud mod at udtale sig fremover 5 Fik en advarsel 4 Ansættelsesforholdet blev opsagt 3 Opfattet som illoyal af arbejdsgiver 10 Opfattet som illoyal af kolleger 3 Påvirkede arbejdsforhold negativt 12 Ved ikke 7 Andet 7 Søjlen summer ikke til 100 pct., da der har været mulighed for flere krydser. N: 230 7

Undersøgelsens resultater tyder således på, at der er forskellige kulturer omkring offentlige ansattes ytringsfrihed på de offentlige arbejdspladser. På nogle arbejdspladser giver det ikke anledning til problemer at ytrer sig om uholdbare forhold, på andre arbejdspladser er der ikke rum til offentlig tilkendegivelser. 4.2. Årsager til ikke at udtale sig Undersøgelsen viser, at der er en række årsager til, at langt hovedparten svarende til 87 pct. - valgte ikke at udtale sig offentligt om de uholdbare forhold på arbejdspladsen. Årsagerne spænder fra påbud mod at udtale, over risiko for problemer på arbejdspladsen, til at modet/lysten ikke var til stede. Det har i undersøgelsen været muligt at angive flere årsager til, at man ikke udtalte sig. Det har 56 pct. af adspurgte benyttet sig af og således angivet mindst 2 årsager til ikke at udtale sig offentligt. Det viser, at der kan være mange forhold, der spiller ind i overvejelserne om hvorvidt man skal gå til offentligheden med sin kritik. For det første er der mange, som ikke har ytret sig om de uholdbare forhold, fordi det på arbejdspladsen kun er ledelsen, der må udtale sig. Det drejer sig om 25 pct. Dertil kommer 9 pct. som har fået påbud om at udtale sig om situationen på arbejdspladsen. En anden årsag til ikke at udtale sig, er knyttet til risikoen for at det kan få negative personlige konsekvenser. 21 pct. ville således undgå eventuelle ansættelsesmæssige konsekvenser og 36 pct. ville undgå at skabe problemer for sig selv på arbejdspladsen. En tredje årsag er, at mange ikke havde lysten og/eller modet til at stå offentligt frem. Det gælder for 36 pct. af dem, der ikke udtalte sig om de uholdbare forhold på arbejdspladsen. Derudover ønskede 25 pct. at løse situationen internt. Dertil kommer at 25 pct. ikke ønskede at sætte arbejdspladsen i et dårligt lys. Der er ingen betydelige sammenfald mellem de enkelte svarmuligheder. Andel offentligt ansatte FTF'ere fordelt efter årsagen til ikke at udtale sig offentligt om uholdbare forhold på arbejdspladsen I alt Pct. Fik påbud om ikke at udtale sig 9 Kun ledelsen må udtale sig 25 En kollega udtalte sig 5 Risikoen for at det ville skabe problemer på arbejdspladsen 36 Undgå eventuelle konsekvenser for ansættelsen 21 Undgå at sætte arbejdspladsen i et dårligt lys 25 Havde ikke modet/lysten til at stå frem 36 Ville løse situationen internt 25 Ved ikke 6 Andet 10 Søjlen summer ikke til 100 pct., da der har været mulighed for flere krydser. N: 1.483 8

5. Viden om ytringsfrihed De fleste offentlige ansatte svarende til 57 pct. ved på hvilke områder de har ret til at udtale sig. Der er imidlertid også en stor gruppe på 43 pct. af de adspurgte, der ikke har kendskab til de områder, hvor offentligt ansatte har ytringsfrihed i henhold til lovgivningen. Andel offentlig ansatte FTF'ere fordelt efter kendskab til de områder, hvor de ansatte har ret til at udtale sig til offentligheden I alt Pct. Ja, har kendskab til de områder hvor ret til at udtale sig 57 Nej, har ikke kendskab til de områder, hvor ret til at udtale sig 43 I alt 100 N: 2.733 Samtidig viser undersøgelsen, at mange offentlige ansatte ville udtale sig oftere, hvis de havde mere klarhed over de retningslinier, der gælder for offentligt ansattes ytringsfrihed. Blandt FTF ere, der ikke har tilstrækkeligt kendskab til rammerne for ytringsfrihed, ville 31 pct. i højere grad udtale sig, hvis de havde større viden om reglerne, mens 20 pct. ikke ville ændre adfærd. Der er imidlertid også en stor andel svarende til 48 pct., der er i tvivl om, hvorvidt klare retningslinier vil betyde at de vil udtale sig oftere. Andel offentlig ansatte FTF'ere, der vil udtale sig oftere, hvis der var klare retningslinier for offentlige udtalelser I alt Pct. Ja 31 Nej 20 Ved ikke 48 I alt 100 Spørgsmålet er besvaret af deltagere, der mangler kendskab til områder, hvor offentlige ansatte må ytrer sig offentligt. N: 1.181 Undersøgelsens resultat viser, at både den administrative og den politiske ledelse står over for en informationsopgave i forhold til at tydeliggøre retningslinierne for offentlig ansattes ytringsfrihed. En større klarhed vil give styrke ytringsfriheden og dermed også debatten om udviklingen af den offentlige sektor. 6. Fakta om undersøgelsen Undersøgelse om Ytringsfrihed i den offentlige sektor er iværksat af FTF og gennemført i samarbejde FTF s organisationer på det offentlige område. Spørgeskemaundersøgelsen er gennemført som en internetbaseret undersøgelse. Der er sendt mails ud til 6.292 offentligt ansatte FTF ere, der indgår i FTF s spørgepanel. Alle paneldeltagere er rekrutteret på baggrund af et tilfældigt udtræk af aktive beskæftigede medlemmer i FTF-organisationerne. 9

Mailenes indeholdt en beskrivelse af undersøgelsen og et link til besvarelse af et elektronisk spørgeskema. I alt har 2.846 besvaret spørgeskemaet. Det giver en samlet svarprocent på 45 pct. Undersøgelsens resultater bygger på svar fra 2.750 offentligt ansatte. 96 besvarelser er sorteret fra, primært af den årsag er respondenterne ikke var beskæftiget i den offentlige sektor. Tallene er desuden vægt for organisationsstørrelse. 17 besvarelser er vægtet væk Dataindsamlingen blev gennemført i uge 38 uge 41 2006. De deltagende organisationer fremgår nedenfor. 7. Deltagende FTF-organisationer BUPL CS-flyvevåbnet Danmarks Lærerforening Dansk Korforbund Dansk Skuespillerforbund Dansk Socialrådgiverforening Dansk Sygeplejeråd Dansk Teknisk Lærerforbund Dansk Told og Skatteforbund Danske Bioanalytikere Ergoterapeutforeningen Erhvervsskoleledere I Danmark Frederiksberg Kommunalforening Frie Grundskolers Lærerforening Jordemoderforeningen Kost og Ernæringsforbundet Konstabler og Mekanikere i søværnet Landsforbundet af Voksen- og Ungdomsundervisere Lederforum Politiforbundet i Danmark Sergenter i Søværnet SFO-Hæren Søllerød Kommunalforening Speciallærerforeningen Tekniske og Administrative Tjenestemænd 10