Inspirationsnotat nr. 22 til arbejdet i MED-Hovedudvalg 23. oktober 2013 Vejledning om ytringsfrihed Anbefalinger Hovedudvalget bør drøfte, hvordan kommunen eller regionen får tilvejebragt en grundlæggende information om reglerne og rammerne for ytringsfrihed for alle offentligt ansatte både ledere og medarbejdere, og hvordan informationen formidles til de relevante udvalg i MED-organisationen. Hovedudvalget bør drøfte, hvordan kommunen eller regionen generelt fremmer de ansattes deltagelse i den offentlige debat, og hvordan man på den enkelte arbejdsplads kan fremme åbenhed og debat blandt lederne og medarbejderne om arbejdspladsens forhold. Hovedudvalget bør formidle, at det til enhver tid er kommunens eller regionens ansvar at sikre, at den ansatte ikke pålægges ansvar for en lovlig ytring. Hovedudvalget kan aftale retningslinjer om, at alle ledelser informeres om reglerne og rammerne for medarbejdernes ytringsfrihed, så man undgår at anvende de såkaldte negative ledelsesreaktioner. Et forslag hertil er vedlagt. Baggrund Demokrati og åbenhed er grundlæggende værdier i den offentlige sektor, og det er derfor både naturligt og nyttigt, at offentlige ansatte gør brug af deres ytringsfrihed og deltager i den offentlige debat med viden og synspunkter. Ytringsfriheden bidrager til at udvikle og kvalificere velfærdssamfundet.
Det har imidlertid i praksis vist sig, at der på offentlige arbejdspladser kan være forskellige opfattelser og udlægninger af, hvilke rammer der gælder for offentligt ansattes ytringsfrihed, og som har givet anledning til betydelig usikkerhed blandt såvel ledere som medarbejdere. FTF s seneste undersøgelse fra november måned 2012 viser, at krisen med stram økonomi, fyringsrunder og høj ledighed har gjort mange medarbejdere mere bange for at bruge deres grundlovssikrede ret til at ytre sig om forhold på arbejdspladsen. Således frygter hver anden medarbejder negative konsekvenser ved at udtale sig om fx ressourcer til udførelse af arbejdsopgaverne. Ytringsfriheden er imidlertid en helt nødvendig forudsætning for en bred og demokratisk debat om vores samfund. Der skal derfor skabes en arbejdspladskultur, hvor det er legitimt at ytre sig (kritisk) om arbejdsstedet. Det kræver blandt andet, at ledelsen kender reglerne og rammerne for medarbejdernes ytringsfrihed og medvirker til at udbrede kendskabet hertil. Det forudsætter, at lederne anvender styreformer som anerkender medarbejderne. Retsgrundlaget - Rammerne for offentlige ansattes ytringsfrihed Offentligt ansatte er som alle andre borgere omfattet af grundlovens bestemmelse om ytringsfrihed. Grundlovens 77 bestemmer, at Enhver er berettiget til på tryk, i skrift og tale, at offentliggøre sine tanker, dog under ansvar for domstolene. Censur og andre forebyggende forholdsregler kan ingensinde på ny indføres. Bestemmelsen beskytter som udgangspunkt alle former for ytringer, og den indeholder desuden et forbud mod, at offentlige myndigheder indfører censur eller lignende foranstaltninger. Det vil sige, at der ikke må fastsættes regler om, at der forud for en offentliggørelse af ytringer skal indhentes tilladelse hos ledelsen, ligesom der heller ikke må lægges andre hindringer i vejen for ytringernes offentliggørelse. Offentligt ansatte er som alle andre borgere også undergivet visse begrænsninger i ytringsfriheden og må således ikke fremsætte freds- og ærekrænkende udtalelser. Herudover er offentligt ansatte begrænset af reglerne om tavshedspligt. Det betyder, at man ikke må videregive eller udnytte fortrolige oplysninger. Bestemmelserne herom findes i straffeloven og forvaltningsloven. 2
Gennem praksis, herunder i udtalelser fra Folketingets Ombudsmand, er det endvidere fastslået, at hensynet til offentlige myndigheders interne beslutningsproces og funktionsevne i særlige tilfælde kan medføre begrænsninger i offentligt ansattes frihed til at ytre sig om eget arbejdsområde. Nærmere om rammerne for offentligt ansattes ytringsfrihed Som offentligt ansat er man altså som alle andre borgere beskyttet af grundlovens bestemmelse om ytringsfrihed, og det indebærer, at man på egne vegne kan deltage i den offentlige debat og fremsætte personlige meninger og synspunkter. Dette gælder også emner, der vedrører ens eget arbejdsområde. Beskyttelsen af offentligt ansattes ytringsfrihed gælder dog kun, når man som offentligt ansat ytrer sig på egne vegne. Ledelsen kan således fastsætte regler for, hvem der må udtale sig på myndighedens vegne og give nærmere retningslinjer for indholdet af sådanne udtalelser. Når man ytrer sig på egne vegne, kan ledelsen ikke kræve, at man først skal indhente tilladelse til at fremføre en påtænkt ytring. Ledelsen kan heller ikke kræve, at man skal orientere ledelsen om ytringer, der fremsættes på ege vegne. Man skal altid i forbindelse med ytringer vedrørende ens eget arbejdsområde huske at præcisere, at man ytrer sig på egne vegne og eventuelt tilføje, at det er som privatperson. Især hvis der er risiko for, at offentligheden fejlagtigt vil kunne opfatte en ytring som udtryk for ansættelsesmyndighedens synspunkter. Udgangspunktet er, at offentligt ansatte ikke efterfølgende kan pålægges ansvar for den ytring, som de har fremsat på egne vegne. Offentligt ansatte har således en udstrakt ytringsfrihed. Der gælder dog nogle få begrænsninger i ytringsfriheden. Man må ikke ytre sig om tavshedsbelagte oplysninger eller fremkomme med ærekrænkende udtalelser. Man må heller ikke ytre sig i en urimelig grov form eller fremsætte åbenbart urigtige oplysninger om væsentlige forhold inden for eget arbejdsområde. Desuden skal medarbejderen udvise loyalitet i tjenesten. Det betyder, at den ansatte i tjenesten skal udvise respekt for ledelsens beslutninger og iagttage disse. Der er dog forskel på, hvilke loyalitetskrav arbejdsgiveren kan stille til den ansatte, 3
når den pågældende er i tjeneste, og når pågældende udtaler sig uden for tjenesten. Private meningstilkendegivelser om arbejdspladsen er næsten altid tilladt dog under klar forudsætning af, at 1) de gengivne oplysninger er faktuelt korrekte og relevante samt saglige og 2) det fremgår fuldstændigt klart, at udtalelsen er privat og på egne vegne - og således ikke på arbejdspladsens vegne. Det er dog vigtigt at understrege, at den ulovbestemte loyalitetspligt, der består i et ansættelsesforhold, ikke kan medføre yderligere begrænsninger i offentligt ansattes ytringsfrihed. De fleste af de sager, som ombudsmanden har udtalt sig om, har vedrørt sager om private meningstilkendegivelser, som er kritiske over for tjenestestedet, og det er derfor af absolut væsentlig betydning, at de ansatte er opmærksomme på, i hvilken egenskab de udtaler sig. Derudover må der i særlige tilfælde udvises tilbageholdenhed med hensyn til ytringer om forhold, der vedrører eget arbejdsområde. Det gælder konkret i forhold til offentlige myndigheders interne beslutningsproces og funktionsevne, og begrænsningen gælder sædvanligvis kun for centralt placerede medarbejdere tæt på beslutningsprocessen. Her vil det kunne være af betydning, om ytringen fremsættes før eller efter, at en beslutning er truffet. En ytring, der fremsættes offentligt, før eller i nær tidsmæssig sammenhæng med, at en beslutning er truffet, kan have en større skadevirkning for den interne beslutningsproces end en ytring, der fremsættes længere tid efter, at beslutningen er truffet. Begrænsningen har navnlig betydning for ansatte med nær tilknytning til de enkelte myndigheders ledelse, og vil derfor ikke omfatte offentligt ansatte, hvis funktioner ligger langt fra de politiske og administrative beslutningstagere. Man har som offentlig ansat en vidtgående frihed til at udtale sig om ressourcespørgsmål, som kan have væsentlig betydning for de fremtidige forhold på arbejdspladsen, fx nedskæringer. Det ligger fast, at en offentlig ansat har ret til at fremføre en eventuel kritik offentligt uden først at skulle anvende de interne systemer, så som ledelses- og samarbejds- og tillidsrepræsentantsystemet. I en række tilfælde vil det dog bl.a. af hensyn til muligheden for at forbedre de forhold, som den ansatte finder kritisable, og af hensyn til de fremtidige samar- 4
bejdsforhold på arbejdspladsen kunne være mest hensigtsmæssigt og fornuftigt først at rejse kritikken via de interne systemer. Når en lovlig ytring er fremsat Hvis en offentlig ansat ytrer sig i overensstemmelse med de retningslinjer, som er beskrevet oven for, er ytringen lovlig. Den kan dermed ikke give anledning til, at den ansatte pålægges ansvar eller udsættes for de såkaldte negative ledelsesreaktioner fra arbejdsgiverens side. En lovlig ytring kan således ikke i sig selv føre til afskedigelse eller andre former for direkte eller indirekte sanktionering, fx ændring af den ansattes arbejdsområde, eller at den ansatte ikke tilgodeses i forbindelse med tildeling af løntillæg eller forfremmelse. Der kan dog opstå tilfælde, hvor følgevirkningerne af en ellers lovlig ytring fx samarbejdsvanskeligheder er af en så alvorlig karakter, at det kan danne grundlag for negative ledelsesreaktioner. Men i sådanne tilfælde gælder de almindelige ansættelsesretlige principper for ledelsen om kravene til bevissikkerhed, herunder de krav der gælder om, at samarbejdsvanskelighederne skal være betydelige, og om at vanskelighederne i det væsentlige skal skyldes den ansatte. Og samtidigt skal ledelsen have det tunge, vægtige hensyn til offentligt ansattes ytringsfrihed for øje. Åbenhed i den offentlige sektor og på den enkelte arbejdsplads Begreber som åbenhed, gennemsigtighed og troværdighed er væsentlige værdier i den offentlige forvaltning. Det er derfor naturligt, at offentlige ansatte, der har en grundig indsigt i og interesserer sig for forholdene inden for deres egne arbejdsområder, også bidrager med deres viden og synspunkter i den offentlige debat. Ytringsfriheden sikrer, at offentligt ansatte har en vidtgående ret til at deltage i den offentlige debat om forholdene på egne arbejdsområder. Men debat og åbenhed bør også fremmes internt på den enkelte arbejdsplads. Her spiller ledelsen en væsentlig rolle for, at der skabes en kultur, hvor det både er legitimt og velset, at man viser interesse for og debatterer arbejdspladsens forhold. Både ledere og medarbejdere bør være bevidste om, at loyalitet mod arbejdspladsen ikke blot betyder, at man udviser respekt for de trufne beslutninger, men også at man på konstruktiv vis påpeger eventuelle kritiske forhold. Kritik kan føre til forandringer! 5
Det kan derfor anbefales, at man på den enkelte arbejdsplads åbent drøfter de offentligt ansattes ytringsfrihed og i øvrigt søger at skabe de rette vilkår for en konstruktiv debat om arbejdspladsens forhold og fortsatte udvikling. Ytringsfrihed for en repræsentant i MED-systemet En repræsentant i MED-systemet er også omfattet af retten til ytringsfrihed i henhold til notatet. Det skal yderligere bemærkes, at en repræsentant i MED-systemet ikke kan pålægges tavshedspligt i forbindelse med dette hverv. Der omtales ikke tavshedspligt i MED-rammeaftalen. Tavshedspligt kan kun komme på tale i forbindelse med forvaltningslovens 27, hvis bestemmelse er meget vidtgående. Kontakt Advokat Helle Hjorth Benz, FTF kan kontaktes i sager om ytringsfrihed. Udgivet 23. oktober 2013 6
Såfremt et Hovedudvalg aftaler en retningslinje om, at alle ledere i kommunen eller regionen skal orienteres om regler for medarbejdernes ytringsfrihed, kan lederne eksempelvis tilskrives, som det fremgår nedenfor. Demokrati og åbenhed er grundlæggende værdier i den offentlige sektor, og det er derfor både naturligt og nyttigt, at offentlige ansatte gør brug af deres ytringsfrihed og deltager i den offentlige debat med viden og synspunkter. Ytringsfriheden bidrager til at udvikle og kvalificere velfærdssamfundet. Hovedudvalget ønsker at udbrede kendskabet til reglerne og rammerne for medarbejdernes ytringsfrihed for at skabe en kultur på den enkelte arbejdsplads, hvor det bliver legitimt og velset, at medarbejderne viser interesse for og debatterer arbejdspladsens forhold, uden at medarbejdernes ytringer mødes med såkaldte negative ledelsesreaktioner. Det er vigtigt at være opmærksom på, at offentlige ansatte som privatpersoner har en vidtgående ytringsfrihed, herunder frihed til at udtale sig om ressourcespørgsmål, som kan have væsentlig betydning for arbejdspladsen og den enkeltes muligheder for at udføre og udfylde sine funktioner optimalt. Ytringsfriheden er en grundlovssikret rettighed, og der gælder kun få begrænsninger i anvendelsen, bl.a. i form af tavshedsbelagte oplysninger, ærekrænkende udtalelser samt åbenbart urigtige oplysninger om arbejdspladsen. Dertil kommer hensynet til den offentlige forvaltnings interne beslutningsproces og funktionsevne, som endvidere kan medføre begrænsninger i centralt placerede medarbejderes ytringsfrihed. Medarbejderen skal være loyal over for sin arbejdsgiver, men det er dog vigtigt at understrege, at loyalitetspligten i ansættelsesforholdet ikke kan medføre yderligere begrænsninger i ytringsfriheden. Medarbejderen skal gøres sig det klart, om vedkommende udtaler sig som privatperson på egne vegne eller som et led i tjenesten. Private meningstilkendegivelser er som udgangspunkt altid tilladt, når de sker under iagttagelse af de førnævnte begrænsninger. 7
Ledelsen kan fastsætte regler for, hvem der må udtale sig på myndighedens vegne og give nærmere retningslinjer for indholdet af sådanne udtalelser. Men ytrer den ansatte sig som privatperson på egne vegne, kan det ikke kræves, at vedkommende først skal indhente tilladelse til at fremføre en påtænkt ytring. Ledelsen kan heller ikke kræve, at vedkommende skal orientere ledelsen om ytringer, der påtænkes fremsat på egne vegne. Helt overordnet er det væsentligt at være opmærksom på, at hvis en offentlig ansat ytrer sig i overensstemmelse med de oven for anførte retningslinjer, er ytringen lovlig uanset det kritiske indhold, og den kan ikke give anledning til, at ledelsen anvender de såkaldte negative ledelsesreaktioner heller ikke i kraft af ledelsens almindelige ret til at lede og fordele arbejdet. En lovlig ytring kan derfor ikke i sig selv føre til fx afskedigelse eller andre former for direkte eller indirekte sanktionering, som for eksempel ændring af den ansattes arbejdsområde, eller at den ansatte ikke tilgodeses i forbindelse med tildeling af løntillæg. Kritiske ytringer skal ikke fremsættes internt først, og derfor anbefaler Hovedudvalget, at man på den enkelte arbejdsplads søger at skabe de rette vilkår for en konstruktiv debat om arbejdspladsens forhold med henblik på at fremme åbenhed og udvikle en arbejdspladskultur, hvor det bliver legitimt og velset for de ansatte at give deres besyv med. 8