Rigsrevisionens beretninger 2017

1 Evaluering af Rigsrevisionens beretninger 2017 Af Journalist, Dagbladet information Ekstern lektor, Center for Journalistik, SDU Jeg har evalueret tre af Rigsrevisionens beretninger fra 2015 og vil indledningsvis gerne rose Rigsrevisionen for fortsat at arbejde meget med formidlingen, både i selve beretningerne men også i form af nye, mere præcise og klarere retningslinjer for udarbejdelse af beretningerne. De tre beretninger jeg har evalueret er; 1) Beretning om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer (19/2015) 2) Beretning om indsatsen over for anbragte børn (21/2015) 3) Beretning om Transport- og Bygningsministeriets deltagelse i anlægget af Aarhus Letbane (16/2015) Derudover har jeg gennemgået yderligere tre beretninger med henblik på uddeling af Det Gyldne Tastatur; det drejer sig om beretningerne om SKAT s forvaltning af og Skatteministeriets tilsyn med refusion af udbytteskat (11/2015), Energibesparelser i staten (20/2015 og Undervisningen på professionshøjskolerne (02/2016), men disse kommenteres ikke i det efterfølgende. ***

2 Beretning om Kulturministeriets forvaltning af udvalgte udlodningspuljer (19/2015) Beretningen om Kulturministeriets forvaltning af de tidligere tips og lottomidler er generelt både læsbar og forståelig, opbygningen logisk og fremadskridende og anvendelsen af grafik og statistikker godt, især fungerer lagkagediagrammerne i marginen godt til at vise, hvor stor en del af puljemidlerne de enkelte del af beretningen beskæftiger sig med. Rent sprogligt øger det læsbarheden, at beretningen anvender mange enkeltstående hovedsætninger og for det meste begrænser brugen af bisætninger til en enkelt. Det er også godt, at sætningerne generelt begynder med et klart defineret subjekt, hvilket gør dem lettere at forstå. Det fremgår derfor også tydeligt, hvem der er ansvarlig for hvad, hvilket øger både læsbarheden og forståelsen af problemstillingerne. I forbindelse med evalueringen af denne beretning har jeg valgt at fokusere på to måder, hvorpå denne beretning og andre beretninger kunne blive endnu bedre. Konklusionerne kan blive klarere Det første nedslag drejer sig om den indledede konklusion på Rigsrevisionens arbejde med at kortlægge og vurdere forvaltningen af de tre puljer (side 2) Konklusionen er egentlig klar nok. Man får et klart indtryk af, at Kulturministeriet har brugt en stor del af puljemidlerne til at booste deres egne budgetter og uddelt resten til venner og bekendte. For nu at sige det lidt mere isk. Men pointerne kunne fremstår endnu klarere. Som konklusionen fremstår nu, veksler den mellem at beskrive, hvad Rigsrevisionen har fundet ud af, hvad konsekvenserne af denne praksis er, hvad Rigsrevisionen konkluderer og hvad Rigsrevisionen anbefaler skal ske fremover. Den sidste del fremgår desuden kun indirekte. Konklusionen fremstår med andre ord temmelig rodet og uoverskuelig for den læser, der hurtigt vil danne sig et overblik over problemernes omfang, Rigsrevisionens vurdering og vejen fremad. Som evaluatorer har vi tidligere anbefalet at bygge konklusionen efter nyhedstrekanten med påstanden først (vurderingen), så belæg (resultater) og

3 derefter anbefalingerne. Men det kunne være en idé i stedet at præsentere konklusionen i tre hovedpunkter med hver sin overskrift: 1) Resultater 2) Vurderinger 3) Anbefalinger De enkelte resultater, vurderinger og anbefalinger opstilles i punkter, så læseren let kan orientere sig. Fordelen ved denne model er at den er lettere at arbejde med for den ikke isk trænede skribent. Og dertil kommer, at den vil give beretningerne et mere ensartet udtryk. Hvis man følger mit forslag, ville konklusionen i denne beretning komme til at se nogenlunde sådan ud: Undersøgelsen viser at; * KM bruger 79 % af miderne til at booste egne budgetter * Puljernes formål er så bredt, at alle aktiviteter kan falde ind under det * Midlerne annonces ikke, men fordeles tilfældigt efter uformelle kontakter * KM bruger puljerne som budgetreserve * KM stiller ikke krav til eller følger op på anvendelsen af en stor del af midlerne * KM har ikke orienteret Finansudvalget tilstrækkeligt Rigsrevisionen konkluderer at; * Administrationen af de tre puljer er meget utilfredsstillende * KM overholder ikke grundlæggende forvaltningsretlige principper * KM overtræder såvel princippet om ligebehandling, som kravet om sagsoplysning og princippet saglighed i sagsbehandlingen * Konsekvensen er, at midlerne anvendes til de forkerte formål og uddeles tilfældigt Rigsrevisionen anbefaler at; * Kulturministeriet opstiller klare kriterier for tildeling af midlerne * Midlerne annonceres offentligt, så alle interesserede kan søge * KM ophører med selv at anvende midlerne til drift mm.

4 Ud over den klare opdeling i Resultater, Vurderinger og Anbefalinger, er det en stor fordel at anvende halvfed indledningstekst, så det bliver lettere for læseren hurtigt at finde ud af, hvad der er hvad. Af hensyn til beretningernes anvendelighed, både for myndigheder, presse og andre læsere, bør alle konkrete anbefalinger til den reviderede myndighed fremgå tydeligt, allerede på side 1. Bemærk i øvrigt at konklusionen i denne udformning omfatter en vurdering af konsekvenserne af den praksis, som beretningen undersøger. Til inspiration kan man med fordel se Statsrevisorernes konklusion allerforrest i samme beretning. De har bl.a. andet anvendt punktopstilling og fremhævet de vigtigste konklusioner med halvfed. Sproglig afsmitning kan undgås Det andet nedslag drejer i denne beretning drejer sig om sproglig afsmitning. Der er markant forskel på sproget i de dele af beretningen, som Rigsrevisionens selv er ansvarlig for og så de dele, der refererer Kulturministeriets indvendinger og svar på de problemer, som Rigsrevisionen påpeger og kritiserer. Det er selvfølgelig vigtigt, at den kritiserede part har mulighed for at præsentere sit syn på problemstillingen, men det er ligeså vigtigt, at læseren kan læse og forstå, hvad den kritiserede part mener. De afsnit, som refererer ministeriet i denne beretning, bærer generelt præg af et væsentlig tungere sprog med længere ord og lange sætninger, med adskillige bisætninger. Lixtallet ryger af samme grund op på 62,8 (side 12), hvor andre dele af beretningen ligger på 50-55 lix. Selv i konklusionen ligger lixtallet på 53,8 (side 2) Disse dele af beretningen kunne med fordel være omskrevet til mere mundret dansk. Læsbarheden af disse afsnit kan relativt let øges ved at bruge flere punktummer og bruge flere enkeltstående hovedsætninger. Det behøver ikke at gå ud over hverken indhold eller saglighed. En god tommelfingerregel i den forbindelse er, at der maksimalt bør være en indskudt sætning eller en bisætning for hver hovedsætning.

5 Følgende afsnit kunne f.eks. med fordel omskrives:»kulturministeriet har videre oplyst, at ministeriet har budgetteret forventede aktiviteter på finansloven under andre tilskudsfinansierede aktiviteter, hvor det fremgår, at det drejer sig om projekter, som bl.a. er finansieret af udlodningsmidlerne. På grund af en tidsmæssig forskydning mellem finanslovens tilblivelse og beslutninger om udmøntningen af udlodningsmidlerne er det ikke muligt at oplyse om fordelingen af udlodningsmidlerne mellem institutionerne og om udmøntningen på finansloven. Fordelingen af midlerne fremgår der- for af de årlige udlodningsaktstykker, der forelægges og godkendes af Finansudvalget. Kul- turministeriet finder, at kombinationen af årlige udlodningsaktstykker og finansloven sik- rer den fornødne bevillingsmæssige hjemmel til ministeriets dispositioner.«(side 12) Det kunne i stedet se således ud:»kulturministeriet oplyser i øvrigt, at de projekter, ministeriet planlægger at støtte med puljemidler, optræder under»andre tilskudsfinansierede aktiviteter«på Finansloven. Ministeriet peger desuden på, at Finansloven ikke bliver udformet på samme tidspunkt, som puljemidlerne normalt uddeles. Derfor står der ikke noget i Finansloven om, hvordan puljemidlerne bliver fordelt mellem de enkelte institutioner. Fordelingen af puljemidlerne fremgår derimod af de årlige aktstykker, der forelægges og godkendes af Finansudvalget. Denne ordning sikrer ifølge ministeriet, at der er hjemmel til at uddele pengene.«da der stadig er mange, lange ord i teksten bliver lixtallet i dette eksempel ikke mindre, men alligevel bliver teksten og sammenhængen i ministeriets argumenter væsentlig tydeligere og teksten tilmed væsentlig kortere. Problemet med afsmitning fra de kritiserede parter er generelt for evaluerede beretninger Da der naturligvis er tale om en følsom forhandling med myndigheder, der er i forsvarsposition, er det formentlig nødvendigt, at nye, mere tilgængelige formuleringer godkendes af afsenderen.

6 Og i den forbindelse kan det være nødvendigt at argumentere for at læsbarhed også er vigtigt, hvis de gerne vil have at deres budskaber skal fremstå tydeligt og klart. En anden konsekvens af den sproglige afsmitning bliver, at der kaste en masse forvaltningsbegreber rundt, som læseren har svært ved at forstår f.eks. forholdet mellem forholdet og forskellen mellem aktstykker og bevillinger og puljer. Denne beretning skal i øvrigt have ros for sin udtalte brug af eksempler, både i bokse og i teksten. Det vedhæftede bilag 2 er desuden helt forrygende. Hvis man ikke har forstået problematikken før, så falder tiøren i al fald, når man ser listen over hvad puljemidlerne er brugt til. ***

7 Beretning om indsatsen over for anbragte børn (21/2015) Beretningen om indsatsen over for anbragte børn er udsædvanlig velskrevet og pædagogisk. Sproget er let og klart, grafikker og diagrammer er let-aflæselige og giver et rigtig godt overblik over såvel procedurer som problemets omfang. Opbygningen af beretningen er klar og logisk, og såvel konklusioner som anbefalinger fremgår tydeligt. I forbindelse med evalueringen af denne beretning har jeg valgt at fokusere på nogle af de ting i denne beretning, som virker rigtig godt og som med fordel kan kopieres i kommende beretninger. Hjælp læseren med mellemrubrikker Det første nedslag, som jeg vil fremhæve, er brugen af mellemrubrikker eller temaoverskrifter. De er høj grad med at hjælpe skribenten med at strukturere sit stof. Men de hjælper også læseren med at komme igennem teksten. Mellemrubrikkerne signalerer, at de næste afsnit handler om et nyt aspekt af problemstillingen, hvilket er med til at trække læseren videre og give overblik over beretningens indhold. Derudover fungerer de som opslagsredskab efter læsningen, hvis man hurtig igen vil finde f.eks. den del af beretningen, der handler om børnesamtaler. I overensstemmelse med retningslinjerne for beretninger er overskrifter og mellemrubrikker ikke vurderende, men blot temaangivelser. Det har den fordel, at de fremstår neutrale, men til gengæld også den ulempe, at Rigsrevisionens resultater ikke fremstår klart gennem hele beretningen. Det bør derfor overvejes at lempe denne praksis af hensyn til formidlingen. Mellemrubrikkerne i denne beretning optræder med cirka en per side, hvilket er ideelt.

8 For inspiration se f.eks. side 18-19, hvor de tematiske mellemrubrikker lyder: Tilpasning af indsatsen til det enkelte barn Inddragelse af barnet gennem børnesamtaler Inddragelse af barnet gennem børnesamtaler Derudover anvender skribenten gentagne gange punktopstillinger til at præsentere f.eks. resultaterne af tidligere undersøgelser. Det både opsummerer og overblik. I præsentationen af undersøgelsen finder man f.eks. denne her:»folketinget gennemførte Anbringelsesreformen i 2006 for at forbedre indsatsen på området. De alvorligste problemer blev beskrevet i lovforslagets bemærkninger som: * Indsatsen blev ikke i tilstrækkelig grad tilpasset det enkelte barn. * Der blev ikke fulgt tilstrækkeligt op på indsatsen. * Børnene blev ikke inddraget tilstrækkeligt i egne sager. * Der blev ikke dokumenteret og målt effekt af indsatsen over for de anbragte børn.«(side 2) Og senere et andet eksempel:»for ledernetværket har ministeriet opstillet succeskriterier. De overordnede succeskriterier er: * Færre fejl i sagsbehandlingen. * Bedre faglig kvalitet i sagsbehandlingen. * Bedre match mellem barn, familie og indsats og dermed større effekt af indsatsen.

9 * Flere børn og familier kan klare sig på egen hånd.«(side 27) I begge tilfælde bidrager punktopstillingerne til overblikket på forbilledlig vis. At forklare det rette perspektiv Det andet nedslag i denne beretning drejer sig om den måde, denne beretning tager læseren ved hånden og forklarer, hvad der er vigtigt og hvorfor. F.eks. indledes baggrundskapitlet med denne formulering, der på glimrende vis fortæller, hvad den kommende beretning handler om og hvorfor det er et område, Rigsrevisionen har valgt at se nærmere på.»at fjerne et barn fra dets mor og far er et meget stort indgreb i et barns liv, som skal bero på tungtvejende faglige overvejelser om, at barnet vil få en bedre tilværelse ved at vokse op et andet sted. Når man anbringer et barn, er det derfor væsentligt at have fokus på kvaliteten af anbringelsen. En tilstrækkelig og relevant indsats, som er tilpasset det enkelte barns behov, er central for de berørte børn og deres familier, men det er også centralt ud fra et samfundsøkonomisk og retssikkerhedsmæssigt perspektiv. Indsatsen skal sikre, at børnene på længere sigt får mulighed for at uddanne sig og få et job, så de ikke får et liv på offentlig forsørgelse.«(side 4) Et andet rigtig fint eksempel, hvor beretningen sætter sætter udviklingen id en relevante periode i perspektiv.»generelt er antallet af anbringelser faldet siden Anbringelsesreformen trådte i kraft. I alt var 12.655 børn anbragt i 2007 mod 11.127 børn i 2014, men antallet af anbragte børn udgør stadig ca. 1 % af alle børn i alderen 0-17 år. Antallet af anbragte børn var højest i 2009, hvorefter det har været faldende siden 2010. De seneste 10 års udvikling har været præget af ændrede anbringelsesmønstre, hvor kommunerne i højere grad anbringer børn i plejefamilier end på døgninstitutioner eller opholdssteder, ligesom kommunerne i højere grad bestræber sig på at hjælpe

10 familierne i hjemmet frem for at anbringe børnene uden for hjemmet. Denne udvikling med større fokus på forebyggende foranstaltninger og anbringelser i plejefamilier er ifølge Social- og Indenrigsministeriet i høj grad båret af faglige overvejelser.«(side 8) Det kræver et stort overblik at kunne sætte en beretning i perspektiv og hjælpe læseren på vej på denne måde, men det er i den grad med til at formidle vigtigheden af de resultater og vurderinger, som Rigsrevisionen kommer frem til og ikke mindst vigtigheden af de anbefalinger, der fremsættes implicit eller eksplicit. Derudover hjælper det den relativt forudsætningsløse læser utrolig meget med at forstå problemernes omfang og hvorfor det er vigtigt, at få dem løst. I øvrigt er der rigtig god grund til at fremhæve grafikkerne i denne beretning. Især den store store grafik side 16-17 er utrolig overbliksskabende og informativ. Måske også lidt indviklet, og det kunne derfor overvejes om de mange procenttal kunne formidles via små lagkagefigurer indsat i grafikken i stedet. Således til inspiration:

11 (side 16-17) I det hele taget er brugen af pædagogiske virkemidler i form af grafikker, figurer og forklarende bokse i marginen rigtig fin i denne beretning. *** Beretning om Transport- og Bygningsministeriets deltagelse i anlægget af Aarhus Letbane (16/2015) Denne beretning udmærker sig for størstedelens vedkommende at være meget velskrevet og ved en kreativ brug af grafik, som er medvirkende til at gøre den både letlæst og letforståelig. Desuden skal der lyde stor ros for anvendelse af fotos i beretningen. Det er med til at gøre beretningen langt mere nærværende og problemstillingerne væsentlig mere håndgribelige for den udenforstående læser. Generelt er sproget meget konkret med klare aktører og derfor også klar ansvarsplacering. Men som i den første beretning i denne evaluering er der også her stor sproglig afsmitning i de afsnit, der refererer den kritiserede parts synspunktere, her Transportministeriet. Se herom i behandlingen af den første beretning i denne evaluering. Se mere om, hvad man kan gøre ved det i evalueringens første del. I forbindelse med evalueringen af denne beretning har jeg valgt at fokusere på tre ting, som jeg vurderer kan gøre fremtidige beretninger endnu bedre. Hellere én god grafik

12 Det første nedslag drejer sig om anvendelsen af grafikker. Det er både kreativt og sjovt, at flere af de grafikker, der illustrerer udviklingen i Letbaneprojektet over tid er udformet som netop letbaner. Det virker rigtig godt uden at gøre beretningen hverken poppet eller useriøs. Grafikkerne i denne beretning er brugt til at vise, hvordan letbaneprojekter og Statens involvering i det har udviklet sig over tid. Der er tale om et forholdsvist enkelt forløb, hvor Transportministeriet i begyndelsen er interessent i det statslige anlægsselskab og siden trækker sig ud, da det bliver klart, at økonomien skrider. Herefter er ministeriet rolle begrænset til at yde tilskud til byggeriet. Denne udvikling er glimrende beskrevet i teksten og ikke vanskelig at forstå. Spørgsmålet er derfor, om de grafiske kræfter er anvendt bedst muligt. Det centrale spørgsmål i beretningen er nemlig væsentligt mere indviklet og handler om, hvad Transportministeriets repræsentant i bestyrelsen har foretaget sig hen ad vejen for at kontrollere projektets økonomi, hvad selskabet har oplyst til ministeriet og Folketinget om de uholdbare budgetter og hvor effektivt eller ineffektivt Transportministeriets varetagelse af statens interesser har været. Den kreative udformning af tidslinjer som letbaner fortjener ros:

13 (Side 5) De grafiske muskler kunne derfor med fordel være brugt på at illustrere dette mere indviklede hvem-vidste-hvad-hvornår forløb, som er kernen i Rigsrevisionens vurdering og helt essentielt for forståelsen af, hvor meget Transportministeriet har sovet i timen. Forløbet indeholde mange aktører og dato, brevvekslinger, notater osv. og en enkelt, stor, detaljere grafik ville derfor have givet læseren et godt overblik over forløb og ansvar. Visualiseringer skal jo gerne anvendes til at gøre det svære let og til at understrege det centrale - i stedet for blot at fungere som staffage og vise det, der sagtens kan beskrives i teksten. Grafikkerne skal generelt fungere som et supplement til teksten og ikke blot illustrere det indlysende. Hellere en rigtig god overbliksgrafik end tre mindre og

14 knap så vigtige. Hvis skribenten selv har brug for en tidslinje for at få overblik eller tegning for at forstå et sagsforløb, så er der rigtig god grund til at tro, at læseren har samme behov. Tidslinjer er generelt rigtig gode til at få overblik over en udvikling, især når der er mange aktører, som optræder hen ad vejen, så ros for at dette element er anvendt i beretningen. Brug af delkonklusioner Det andet nedslag i den beretning drejer sig om opbygningen af beretninger, herunder brugen af delkonklusioner. Denne beretning er opbygget kronologisk i tre dele; den første handler om grundlaget for Transportministeriets deltagelse i letbaneprojektet, anden del om de år, hvor Transportministeriet var medejere af det selskab, der skulle bygge banen og sidste del om om tiden efter ministeriet valgte at trække sit medejerskab i stedet indgå i samarbejdet som tilskudsgiver uden økonomisk hæftelse. Denne opbygning er logisk og hver del afsluttes da også med en liste over de resultater, som Rigsrevisionen er kommet til, men en egentlig delkonklusion fremgår ikke. Det ville være en stor hjælp, hvis hvert delemne sluttede af med en klar delkonklusion, f.eks. fire-fem linjer fremhævet med overskrift og halvfed. I denne beretning optræder ikke alle delkonklusioner, som præsenteres rundt omkring i beretningen ikke i den samlede konklusion, hvilket betyder, at læseren risikerer at gå glip af vigtige kritikpunkter, vurderinger og anbefalinger. F.eks. fremgår det ikke af hovedkonklusionen (side 3) om Transportministeriet i dag er sikret mod yderligere risici og tab i forbindelse med opførelsen af Aarhus Letbane. Det er ellers et spørgsmål, som beretningen bebuder at ville undersøge (Indirekte side 3 og igen side 8) og faktisk også gør. Svaret på dette vigtige spørgsmål, skal man imidlertid helt hen til side 29 for at finde. Fremover er det en rigtig god idé at bygge beretningerne op, så hvert delspørgsmål behandles og besvares for sig. Delspørgsmålet bør som her slutte af med en liste over, hvilke problemer Rigsrevisionen har konstateret. Hvorefter en kort delkonklusion afslutter kapitlet. Herefter samles delkonklusionerne i hovedkonklusionen på samme måde som det er praksis i akademiske rapporter.

15 Det er en oplagt måde at sikre, at hovedbudskaberne kommer tydeligt frem for den læser, der ikke når længere end hovedkonklusionen. Fotos gør det abstrakte konkret Og endelig er denne beretnings brug af fotos og kort over linjeføringen forbilledlig. Selv om der kun er tale om projekteringsmateriale og ikke fotos fra det aktuelle byggeri, løfter billederne hele beretningen og medvirker til at gøre det abstrakte konkret. F.eks. dette foto af et af de forberedende anlægsprojekter, der blev sat i værk før Aarhus Letbane have økonomisk overblik: De øvrige beretninger jeg har evalueret kunne lidledes med fordel illustreres. I beretningen om de anbragte børn burde være det være oplagt at anvende modelfotos af anbragte børn eller anonymiserede fotos fra en af de mange døgninstitutioner, som anbragte børn og unge ender på. Billederne kunne f.eks. være hentet hos billedbureauer som Scanpix eller Polfoto. Billeder af denne type kunne f.eks. være anvendt:

16 I beretningen om Kulturministeriets puljemidler oplagt at anvende fotos fra nogle af de kultur- og sport-events, ministeriet trods alt har brugt en begrænset del af pengene på. F.eks. restaureringen af det tidligere konsulat i Essaouira, Marokko; Samlet set synes jeg, der er sket store fremskidt med formidlingen i forhold til tidligere evalueringer. Især er sproget blevet meget mere ligetil og mudret. Der er også gode tiltag til mere kreative grafikker og anvendelse af diagrammer og figurer. Med håbet om, at nogle af de råd, der er indeholdt i denne evaluering, kan inspirere til yderligere formidlingstiltag.

17 Venlig hilsen Journalist, Dagbladet Information Ekstern lektor, Center for Journalistik, SDU