15. maj 2003 Af Thomas V. Pedersen Resumé: DET DEMOGRAFISKE PRES FOR OFFENTLIG SERVICE I de seneste 22 år er det offentlige forbrug i forhold til det demografiske træk i gennemsnit vokset med 1,4 procent (realt) om året. Med regeringens skatteudspil vil realvæksten i det offentlige forbrug i forhold til det demografiske træk i gennemsnit være 0,06 procent om året i de resterende 8 år frem mod 2010. Det kommende års demografisk bestemte udgiftskrav for den personlig rettede offentlige service kan opsummeres således: Demografisk bestemt udgiftskrav fra 2003 til 2004 Ændring 2003 til 2004 -- Mio.2003-kr. -- Børnepasning -165 Folkeskole 650 Ungdomsuddannelser 490 Videregående uddannelser -180 Sundhedsvæsen 400 Ældrepleje 200 Øvrige (personligt rettede) 130 Kollektivt offentligt forbrug (ved samme vækst som individuelt) 650 Udgiftskrav ved nulvækst i kollektivt konsum 1525 Udgiftskrav ved samme vækst i individuelt og kollektivt konsum 2175 Anm.: Tabellen angiver udviklingen i de offentlige udgifter ved fastholdte standarder herunder uændret efterspørgselsfrekvens på de enkelte områder Isoleret set fraset eventuelle budgetmæssige efterslæb fra 2003 betyder det demografiske træk, at der til næste år alt i alt er mellem 0,4 og 1,1 mia.kr. til at øge standarderne og efterspørgselsfrekvenserne (f.eks. flere unge gennem uddannelsessystemet og kortere ventelister på sygdomsbehandling) for den offentlige service. Hvis udviklingen i det offentlige forbrug pr. bruger i 2004 skulle svare til det historiske gennemsnit for de sidste 22 år, skulle der være en stigning på mellem 5,2 og 5,9 mia.kr. (2003-priser) udover det rent demografiske behov. P:\GS\06-til ny hjemmeside\velfærd\2003\demografiske-tp.doc
2 DET DEMOGRAFISKE PRES FOR OFFENTLIG SERVICE Befolkningsudviklingen betyder, at der bliver flere og flere brugere af den offentlige service i de kommende år. Man taler om et stigende demografisk træk på offentlige ydelser. I den offentlige debat fremstår det ofte alene som et resultat af, at der bliver flere og flere ældre. Stigningen i antallet af ældre trækker da også i retning af stigende behov for ældrepleje og sundhedsydelser. Men denne effekt bliver først for alvor markant i perioden efter 2010. Indenfor de næste 5 år er det demografiske træk indenfor undervisning således klart større end for ældrepleje. Notatet indledes med en kort gennemgang af den historiske udvikling i forholdet mellem det offentlige forbrug og det demografiske træk dvs. udviklingen i offentligt forbrug pr. bruger. Dernæst ses der nærmere på udviklingen i det demografiske træk på de forskellige områder for den personlig rettede offentlige service for perioden frem mod 2010. For hvert af områderne angives et illustrativt skøn over, hvad det demografiske træk betyder i kroner og øre for udviklingen fra 2003 til 2004. 1. Offentligt forbrug pr. bruger 1980-2010 70 procent af det offentlige forbrug kan henføres til personlig rettet offentligt forbrug. Beregningerne over det demografiske træk på det offentlige forbrug antal brugere af offentlig service vedrører denne del. Den resterende del vedrører egentligt kollektiv konsum politi, retsvæsen, forsvar, administration mv. Figur 1 viser udviklingen i det (samlede) offentlige forbrug i forhold til det demografiske træk på det offentlige forbrug. 1 1 Det er ikke (praktisk) muligt at opdele det offentlig forbrug i individuelt og kollektivt konsum over en længere periode med både historiske og fremtidige år. Derfor sammenholdes udviklingen i det demografiske træk med udviklingen i det samlede offentlige forbrug.
3 Figur 1. Offentligt forbrug pr. bruger 1980-2010 140 135 130 Indeks 100 = 1980 125 120 115 110 105 100 95 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Offentligt forbrug pr. bruger Anm.: Figuren viser den mængdemæssige (reale) udvikling i det offentlige forbrug. Kilde: Finansministeriet, Danmarks Statistik og Arbejderbevægelsens Erhvervsråd I de seneste 22 år er det offentlige forbrug i forhold til det demografiske træk i gennemsnit vokset med 1,4 procent (realt) om året. Med den udvikling i det offentlige forbrug, der er indeholdt i regeringens skatteudspil, vil realvæksten i det offentlige forbrug i forhold til det demografiske træk i gennemsnit være 0,06 procent om året i de resterende 8 år frem mod 2010. Denne udvikling dækker over en planlagt gennemsnitlig vækst på 0,55 procent i det offentlige forbrug og en gennemsnitlig vækst i det demografiske træk på ca. 0,49 procent. En gennemførsel af den planlagte udvikling i det offentlige forbrug frem mod 2010 kræver således, at man formår at ændre en årlig vækst på 1,4 procent til noget nær nulvækst i det (samlede) offentlige forbrug pr. bruger. For at det skal lykkes uden at det medfører fald i standarderne for den offentlige service vil det kræve, at ressourcerne på de enkelte områder nøje følger det demografiske træk. Og det gælder i både opad- og nedadgående, dels imellem de forskellige områder og dels imellem de forskellige amter og kommuner, som har forskellig befolkningsmæssig udvikling. Nedenfor ses der nærmere på det demografiske træk på de enkelte områder frem mod 2010.
4 2. Børnepasning Figur 2 viser den årlige vækst i det demografiske træk på børnepasning. Figur 2. Vækst i demografisk træk på børnepasning 0,00-0,10-0,20-0,30-0,40-0,50-0,60-0,70-0,80-0,90-1,00 Dagpleje, i alt Som følge af de forholdsvis lave fødselsårgange vil antallet af brugere af børnepasning være faldende i de kommende år. Aktuelt er der et fald i det demografiske træk på mellem ½ og ¾ procent om året. I anden halvdel af årtiet vil det årlige fald ligge på mellem ¾ og 1 procent. I 2001 blev der brugt 21,7 mia.kr. (2001-priser) på dagpleje. Dette beløb svarer til 22,9 mia.kr. i dagens priser. En fastholdelse af de nuværende standarder for børnepasning dvs. en fastholdelse af realudgiften pr. bruger betyder således, at udgifterne til dagpleje fra 2003 til 2004 skal falde med (ca.) 165 mio.kr. (2003-priser). Figur 3 viser det demografiske træk på de enkelte områder indenfor dagpleje.
5 Figur 3. Vuggestue, børnehave og SFO mv. 1,0 0,5 0,0-0,5-1,0-1,5-2,0 Vuggestue Børnehave SFO mv. Anm.: Vuggestue vedrører aldersgruppen 0-2 år, børnehave vedrører aldersgruppen 3-5 år og SFO mv. vedrører dagpleje til personer i aldersgruppen 6-15 år. I indeværende og kommende år er der forholdsvis stor variation i det demografiske træk på de forskellige pasningsordninger. I sidste del af årtiet er spredningen ikke så stor. Det demografiske træk på vuggestue om (bare) et par år (og derefter) er dog fastlagt under betydelig usikkerhed. Dette træk afhænger fuldstændigt af den forudsatte fødselsrate i befolkningsprognosen. Og traditionelt har fødselsraten været vanskeligt at forudsige. 3. Undervisning Figur 4 viser udviklingen i væksten i det demografiske træk på undervisning. Figur 4. Vækst i demografisk træk på undervisning 1,40 1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0,00 Undervisning, i alt
6 I de følgende 4 år vil det demografiske træk på antallet af brugere af undervisning stige med omkring 1 procent om året. En fastholdelse af de nuværende standarder på undervisningsområdet vil således kræve en årlig realvækst på dette område på 1 procent. I de sidste år op mod 2010 begynder de små årgange at slå igennem på udviklingen i antallet af brugere af uddannelse, hvorfor vækstraten falder relativt kraftigt. Stiller man skarpt på de forskellige uddannelsesområder, dækker udviklingen i figur 4 over store variationer i antallet af brugere. Det fremgår af figur 5, der viser det demografiske træk på folkeskole, ungdomsuddannelser, videregående uddannelser og øvrig uddannelse. Øvrig uddannelse vedrører uddannelse til personer over 26 år. Heri indgår således også et (mindre) bidrag fra personer på videregående uddannelser over 26 år sammen med voksen- og efteruddannelse. For alle uddannelsesgrupperne er det demografiske træk fastlagt under uændrede standarder dvs. at figurerne ikke indeholder noget bidrag fra (eventuelle) stigende uddannelsesfrekvenser. Figur 5. Folkeskole, ungdomsuddannelser, videregående uddannelser og rest 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00-1,00-2,00-3,00 Folkeskole Ungdomsudd. Videregående udd. Øvrig uddannelse Anm.: Folkeskole vedrører aldersgruppen 6-15 år, Ungdomsuddannelser vedrører aldersgruppen 16-18 år, Videregående uddannelser vedrører aldersgruppen 19-26 år og Øvrige uddannelse vedrører uddannelse til personer over 26 år.
7 De små ungdomsårganges indtog i uddannelsessystemet kan i høj grad aflæses i den faldende og fra 2008 direkte negative vækstrate for det demografiske træk på folkeskolen. Hvor antallet af brugere stiger med 1½- 1¾ procent om året i 2003 og 2004, falder det med ¾ procent i 2010. I 2001 var de offentlige (konsum-) udgifter 39,2 mia.kr. (i 2001-priser) til folkeskole og lignende. Fremskrives dette tal med de budgetterede samlede udgifter til folkeskole og lignende, medfører det et beløb på 44,9 mia.kr. (2003-priser) i 2003. En fastholdelse af de nuværende standarder på folkeskoleområdet fra 2003 til 2004 vil således kræve en stigning i udgifterne hertil på ca. 650 mio.kr. (2003-priser). For de videregående uddannelser falder det demografiske træk aktuelt med 2¼ procent om året, mens det stiger med 2¾ procent fremme i 2010. Skønsmæssigt 2 udgør de offentlige (konsum-) udgifter til de videregående uddannelser i år 17,2 mia.kr. (2003-priser). En fastholdelse af standarderne fra 2003 til 2004 på de videregående uddannelser medfører således et fald i udgifterne på ca. 180 mio.kr. (2003-priser). En fastholdelse af standarderne for de videregående uddannelser er, jf. ovenfor, ensbetydende med, at der ikke sker en stigning i andelen af en ungdomsårgang, der får en videregående uddannelse. En målsætning om, at der er flere af en ungdomsårgang, der får en videregående uddannelse med de nuværende standarder pr. bruger vil medføre, at besparelsen ikke kan blive 180 mio.kr. Det demografiske træk på ungdomsuddannelserne ligger højt på gennemsnitligt 3 procent om året i perioden 2003-2010. De offentlige (konsum-) udgifter til ungdomsuddannelserne ligger skønsmæssigt på 17,1 mia.kr. (2003-priser). En fastholdelse af standarderne fra 2003 til 2004 på dette område svarer således til en stigning i udgifterne på (ca.) 490 mio.kr. (2003-priser). 2 Beregningerne angående konsumudgifterne på såvel de videregående uddannelser som på ungdomsuddannelserne anvender samme metode som beskrevet for folkeskoleområdet.
8 Tilsvarende ovenfor kræver målsætningen om, at der er flere af en ungdomsårgang, der får en ungdomsuddannelse, flere ressourcer tilført til området, end det rene demografiske træk tilsiger for fastholdte standarder pr. bruger. 4. Sundhed Figur 6 viser den årlige vækst i det demografiske træk på sundhed. Figur 6. Vækst i demografisk træk på sundhed 0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00 Sundhed Anm.: Figuren dækker over udgifterne til både sygesikring og sygehuse. Væksten i antallet af brugere af sundhedsvæsenet er nogenlunde konstant i perioden frem mod 2010 dog med svag stigende tendens. Da både unge og gamle benytter sundhedsvæsenet, er det demografiske træk på sundhed mindre følsom overfor ændringer i befolkningssammensætningen og hænger dermed i højere grad sammen med den generelle befolkningsudvikling end offentlige serviceydelser, der er mere snævert knyttet til en aldersgruppe. Figur 6 er dog påvirket af en sammensætningseffekt fra, at stigningen i antallet af ældre trækker op, mens faldet i antallet af småbørn der sammen med ældre er dem, der trækker mest på sundhedsvæsenet trækker ned. I 2001 lå de offentlige (konsum-) udgifter til sundhedsvæsenet på 68,1 mia.kr. (i 2001-priser). Fremskrives de med væksten i de samlede sundhedsudgifter, svarer det til en udgift i år på 76,5 mia.kr. (2003-priser). En fastholdelse af de nuværende standarder i sundhedsvæsenet vil i sig selv kræve en stigning i sundhedsudgifterne fra 2003 til 2004 på godt 400 mio.kr. (2003-priser).
9 5. Døgnpleje Figur 7 viser den årlige vækst i det demografiske træk på døgnpleje. Figur 7. Vækst i demografisk træk på døgnpleje 1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0,00 Døgnpleje Der er tiltagende vækst i det demografiske træk på ældrepleje igennem perioden. Figur 7 vedrører døgnpleje til alle over 18 år. I figur 8 er udviklingen vist for personer over hhv. under 65 år. Figur 8. Vækst i demografisk træk på døgnpleje 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0-0,2-0,4 Op til 65 år 65 år og derover
10 Hvis man stiller skarpt på væksten i behovet for ældrepleje tilnærmet ved udviklingen i det demografiske træk for døgnpleje over 65 år ses en endnu kraftigere stigende tendens i den årlige vækstrate end i figur 7 ovenfor. I år er det demografiske træk på ældrepleje godt 0,6 procent. Som det fremgår af figur 5 ovenfor, er det klart under væksten i antallet af brugere indenfor folkeskoleområdet og på ungdomsuddannelserne. Og faktisk gælder det også fremme i 2010, at det demografiske træk for ældrepleje er klart lavere end det demografiske træk på ungdomsuddannelser. Herudover er tilvæksten i vækstraten i det demografiske træk på videregående uddannelser så kraftig igennem de kommende år, at årsvækstraten også på dette område klart overstiger vækstraten på ældrepleje fremme i 2010. I 2001 udgjorde de sociale (natural-) ydelser i forbindelse med alderdom 23,4 mia.kr. (2001-priser). Omregnet til dagens priser svarer det til 24,7 mia.kr. til ældrepleje. En fastholdelse af de nuværende standarder for ældreplejen fra 2003 til 2004 svarer således til en stigning i udgifterne til dette område på knap 200 mio.kr. (2003-priser). 6. Samlet demografisk træk frem mod 2010 Figur 9 viser væksten i det demografiske træk efter personligt rettede offentlig service. Figur 9. Vækst i demografisk træk på personlig rettet offentlig service 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00 Total
11 Den personligt rettede offentlige service individuelt offentligt forbrug udgør som nævnt 70 procent af det samlede offentlige forbrug, svarende til ca. 260 mia.kr. (2003-priser). En fastholdelse af standarderne fra 2003 til 2004 vil således samlet set kræve en stigning i udgifterne på 1,525 mia.kr. (2003-priser). Tabel 1 dekomponerer de samlede demografisk bestemte udgiftskrav fra 2003 til 2004. Tabel 1. Demografisk bestemt udgiftskrav fra 2003 til 2004 Ændring 2003 til 2004 -- Mio.2003-kr. -- Børnepasning -165 Folkeskole 650 Ungdomsuddannelser 490 Videregående uddannelser -180 Sundhedsvæsen 400 Ældrepleje 200 Øvrige (personligt rettede) 130 Kollektivt offentligt forbrug (ved samme vækst som individuelt) 650 Udgiftskrav ved nulvækst i kollektivt konsum 1525 Udgiftskrav ved samme vækst i individuelt og kollektivt konsum 2175 Anm.: Tabellen angiver udviklingen i de offentlige udgifter ved fastholdte standarder herunder uændret efterspørgselsfrekvens på de enkelte områder Kilde: Danmarks Statistik og Arbejderbevægelsens Erhvervsråd. Den planlagte vækst i det offentlige forbrug på 0,7 procent i 2004 svarer til en stigning på knap 2,6 mia.kr. En sikring af de nuværende standarder for den offentlige service kræver i sig selv øgede offentlige udgifter på mellem 1,5 og 2,2 mia.kr. Isoleret set betyder det demografiske træk, at der til næste år alt i alt er mellem 0,4 og 1,1 mia.kr. til at øge standarderne og efterspørgselsfrekvenserne (f.eks. flere unge gennem uddannelsessystemet og kortere ventelister på sygdomsbehandling) for den offentlige service. Dette skøn gælder fraset eventuelle overhæng fra lønudviklingen igennem indeværende og seneste år, som har medført større reguleringer af de offentlige lønninger end forudsat i økonomiaftalen mellem stat og kommuner/amter for 2003. Kommuner og amter er traditionelt blevet kompenseret ved den efterfølgende økonomiaftale, når reguleringsordningen har været større end forudsat. Meldingerne op til økonomiaftalen for 2004 peger derimod i retning af, at dette ikke vil være tilfældet længere. Det Kommunale Kartel skønner, at det kan betyde et budgetmæssigt efterslæb på mellem 0,5 og 0,9 procentpoint på lønsummen i kommunerne for 2004.
12 Hvis udviklingen i det offentlige forbrug pr. bruger i 2004 fraset ovenstående forhold omkring eventuelle budgetmæssige efterslæb skulle svare til det historiske gennemsnit for de sidste 22 år, skulle der være en stigning på mellem 5,2 og 5,9 mia.kr. (2003-priser) udover det rent demografiske behov. I seneste Økonomisk Redegørelse (december 2002) er privatforbruget skønnet til at stige med 2,4 procent i 2004. Anvendes den samlede befolkningsvækst som indikator for udviklingen i antallet af brugere, svarer det til, at det private forbrug i 2004 stiger med knap 2,1 procent pr. bruger. Overføres denne vækst pr. bruger til det offentlige forbrug, skulle der være en stigning på mellem 7,6 og 8,3 mia.kr. (2003-priser) udover det rent demografiske behov.