Natur- og Miljøklagenævnet Toldboden 2 8800 Viborg Region Sjællands bemærkninger til fire klager over Råstofplan 2016 Regionsrådet vedtog den 8/12-16 Råstofplan 2016. Region Sjælland foretog den 13/12-16 offentlig bekendtgørelse af vedtagelsen af råstofplanen (LBK 1218/2016) og miljøvurderingen (LBK 1533/2015) på Region Sjællands hjemmeside. Den offentlige bekendtgørelse indeholdt vejledning om muligheden for klage til Natur- og Miljøklagenævnet inden for fire uger og prøvelse af vedtagelsen ved en domstol inden for seks måneder fra den offentlige bekendtgørelse den 13/12-16. Region Sjælland foretog herefter supplerende annoncering i lokale ugeaviser med henvisning til den offentlige bekendtgørelse på hjemmesiden den 13/12-16. Det skete i Roskilde Avis og fem udvalgte udgaver af Søndagsavisen i uge 50/2016 og Jyderup Posten, Køge Onsdag, Sorø Avis og Ugeavisen Odsherred i uge 51/2016. Region Sjælland har modtaget fire klager over Regionsrådets afgørelse; klage ID 150055, klage ID 150451, klage ID 150681 og klage ID 150686. Selvom nævnet endnu ikke har taget stilling til i hvilket omfang den enkelte klager er klageberettiget, har Region Sjælland nedenfor bemærkninger til hver af de fire klager. Region Sjælland uddyber gerne sine bemærkninger, hvis Natur- og Miljøklagenævnet finder, at der er behov for det. Dato: 31. januar 2017 Regional Udvikling Miljø & Ressourcer Alléen 15 4180 Sorø Tlf.: 57 87 58 30/57 87 58 31 naturmiljo@regionsjaelland.dk www.regionsjaelland.dk Sagsnr: 14/00218 Brevnr: 14/00218-5 Sagsbehandler: Carsten Ebbekær 57 87 58 03 ce@regionsjaelland.dk Dit cvr.nr.: 37795526 Det er i øvrigt regionens vurdering, at klagerne eventuelt kan behandles enkeltvis, hvis det kan sikre en hurtigere afklaring af de enkelte klager. Via de nedenstående link er nærmere oplysninger om baggrunden for vedtagelsen, ligesom det væsentligste materiale omkring Råstofplanen 2016 ligger her: Råstofplan 2016 (endelig plan som digital plan): http://rs.viewer.dkplan.niras.dk/plan/15#/ Side 1
Offentlighedsmateriale, høringssvar, partshøringssvar og hvidbøger for henholdsvis 1. og 2. offentlige høring kan sammen med Regionsrådets beslutninger ses via Råstofplan 2016 under fanebladet Høringer. Miljøvurderingen af råstofplanen kan ses under fanebladet Miljøvurderinger. Råstofplan 2016 (endelig plan som PDF): http://77.233.253.221/pdfs/rs/regionsj%c3%a6llandsr%c3%a5stofplan2016.pdf Nedenfor er også direkte link til de to offentlige høringer: Forslag til Råstofplan 2016 (2. offentlige høring): http://rs.viewer.dkplan.niras.dk/plan/11#/1141 Debatoplæg for Råstofplan 2016 (1. offnetlige høring): http://rs.viewer.dkplan.niras.dk/plan/10#/ Regionen har en række sager som vedrører Råstofplan 2016. Offentliggørelsen og udsendelsen af den endelige Råstofplan 2016 er journaliseret på j. nr. 16/00390. I denne sag er der sagsreferencer til en række af de øvrige sager med relation til udarbejdelsen af Råstofplan 2016. Region Sjælland er gerne behjælpelig med at finde frem til materiale som Natur- og Miljøklagenævnet ønsker at se. Stuby Graveområde i Vordingborg Kommune Klager (klage ID 150055) påklager, at Stuby Graveområde fastholdes som graveområde i Råstofplan 2016. Link til Stuby Graveområde i den digitale Råstofplan 2016, jf. s. 230-231 i PDF-versionen: http://rs.viewer.dkplan.niras.dk/plan/15#/2150 Klager henviser til, at regionen ikke har taget tidligere anvendelse af sprøjtegifte og tungmetaller på en planteskole i betragtning. Klager henviser videre til, at regionen ensidigt har prioriteret de parametre i råstoflovens 3, der omhandler udnyttelse af selve grusforekomsten. Klager fremhæver, at der eksempelvis også skal lægges vægt på miljøbeskyttelse, vandforsyningsinteresser, naturbeskyttelse, landskabelige værdier, rekreative interesser og en hensigtsmæssig byudvikling. Klager henviser til, at disse parametre indgik, da Vordingborg Kommune i 2009 afslog gravning i området. Klager henviser samtidig til, at den regionale fordeling af råstofforekomster, og den deraf afledte transportafstand for råstoffer, ikke er parametre, der er omfattet af råstoflovens 3. Region Sjællands bemærkninger til klagen Der er ikke tale om et nyt udlæg af graveområde, idet arealet har været udlagt som graveområde i flere planperioder. I forbindelse med Råstofplan 2012 blev det tilsvarende påklaget, at det eksisterende graveområde ved Stuby dengang blev fastholdt, og der blev som nu henvist til, at Vordingborg Kommune tidligere har afslået at vedtage et kommuneplantillæg med VVM-redegørelse i forbindelse med en ansøgning om indvinding af råstoffer, hvilket Naturog Miljøklagenævnet har stadfæstet (NMK-34-00004). Side 2
Regionen anførte i forbindelse med klagen over Råstofplan 2012, at området ud fra en vurdering af hensynene, bl.a. grundvandsinteresser blev fastholdt i råstofplanen. Som det fremgår af regionens hvidbog for den daværende 2. offentlige høring, så blev en række miljøforhold vurderet, herunder støv, støj, drikkevand, natur og landskab. Regionen anførte videre, at Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse (NMK-34-00004) ikke i sig selv er til hinder for, at graveområdet fortsat skulle være udlagt i Råstofplan 2012. Hertil kommer, at præmisserne i en kommende ansøgning kan være forskellig for den tidligere ansøgning. Natur- og Miljøklagenævnet afgjorde den 31/10-13 (NMK-220-00062 og NMK-41-00185), at der kun kunne klages over retlige spørgsmål, og at Natur- og Miljøklagenævnet på denne baggrund ikke kunne give medhold i klagen. Graveområdet ved Stuby kunne således forblive i råstofplanen. Som det fremgår af hvidbogen for den 2. offentlige høring i forbindelse med Råstofplan 2016, s. 58-59, så modtog regionen høringssvar med forslag om at udtage graveområdet af råstofplanen. Der er bl.a. bemærkninger om støv, støj, herlighedsværdi og drikkevand. Regionen bemærker i hvidbogen, at graveområdet er blevet udlagt, hvor der findes råstoffer, og hvor råstofindvinding vurderes at kunne ske uden at tilsidesætte øvrige interesser væsentligt. Samtidig bemærker regionen, at der i forbindelse med en eventuel ansøgning om gravetilladelse skal foretages en helt konkret vurdering af de faktuelle forhold, hvor der foretages en detaljeret afvejning i forhold til interesserne. Her skal det vurderes i hvilket omfang, der kan opnås tilladelse, og på hvilke nærmere vilkår. Ved udarbejdelsen af Råstofplan 2016 har regionen lagt vægt på, at afvejningerne i forbindelse med selve råstofplanlægningen ikke alene skal ses i et lokalt perspektiv, men også i et samlet regionalt perspektiv, jf. råstoflovens 1, 3 og 5a. Som det bl.a. fremgår af miljørapporten s. 3, 6 og 11, så er der særligt behov for nye graveområder på Sydsjælland. Som det fremgår lægger regionen bl.a. også vægt på, om der er en råstofforekomst og om lokaliseringen kan medvirke til at mindske transportafstande. Den regionale fordeling af råstofforekomsten/transportafstande kan være saglige hensyn efter råstoflovens 3, jf. bl.a. råstofressourcens omfang og kvalitet, råstofressourcens udnyttelse og miljøbeskyttelse (energiforbrug/klima). Det kan ligeledes være saglige forhold i forbindelse med miljørapporten. Region Sjælland har på denne baggrund vurderet, at graveområdet ved Stuby fortsat skal fastholdes i råstofplanen. Der henvises i klagen til den verserende klagesag (klage ID 137299) om Region Sjællands gravetilladelse af 11/11-16, herunder til en række nærmere faktuelle forhold om pesticider og tungmetaller. De foreliggende oplysninger om planteskole og anvendelse af bekæmpelsesmidler i en del af graveområdet giver sammen med regionens generelle vurdering af forureningsrisikoen fra tidligere planteskoler ikke anledning til at udtage graveområdet af råstofplanen. Der henvises til regionens bemærkninger af 16/12-16 i den verserende klagesag, men regionen finder, at disse mere detaljerede faktuelle forhold skal afklares i forbindelse med klagesagen for gravetilladelsen, og ikke i nærværende klagesag for selve råstofplanen. Dette ligger i øvrigt også i tråd med, at indholdet i en miljørapport efter miljøvurderingsloven bl.a. skal ses i lyset af hvad der med rimelighed kan forlanges, herunder ud fra den aktuelle viden og en plans detaljeringniveau og placering i planhierarkiet, jf. Vejledning om miljøvurdering af planer og programmer, juni 2006, s. 17. Side 3
Mogenstrup Graveområde i Holbæk Kommune Klager (klage ID 150451) påklager, at det graveområde, der i 2. offentlige høring blev foreslået udlagt i tilknytning til det eksisterende graveområde, nordøst herfor, ikke blev medtaget i den endelige Råstofplan 2016. Advokat Palle Andersen har i telefonsamtale den 12/1-17 bekræftet, at det er dette forhold, der er klagens kerne. Link til Mogenstrup Graveområde i den digitale Råstofplan 2016, jf. s. 174-175 i PDFversionen: http://rs.viewer.dkplan.niras.dk/plan/15#/2119 Link til Mogenstrup Graveområde i det digitale forslag til Råstofplan 2016. Det område, der ikke blev medtaget i den endelige Råstofplan 2016 er markeret med orange. http://rs.viewer.dkplan.niras.dk/plan/11#/1419 Klager henviser til, at Region Sjælland ved vedtagelsen af Råstofplan 2016 ikke har tilgodeset råstoflovens formålsbestemmelser. Regionen har ikke tilgodeset de samfundsmæssige hensyn, og har heller ikke taget hensyn til råstofforsyningen på længere sigt. Der henvises til, at etableringen af en motorvej mellem Holbæk og Kalundborg vil medføre et betydeligt behov for råstoffer. Mogenstrup Grusgrav A/S henviser til dokumentation for, at der findes egnede råstoffer af god kvalitet i området. Regionen har således ikke taget hensyn til råstofressourcens omfang, kvalitet eller udnyttelse. Regionen har tilgodeset andre interesser end dem som loven tilsigter. Klager ønsker, at klagen har opsættende virkning. Region Sjællands bemærkninger til klagen Som det fremgår af hvidbogen for den 2. offentlige høring, s. 50-53, så blev den foreslåede udvidelse af Mogenstrup Graveområde ikke medtaget i den endelige Råstofplan 2016, idet kvaliteten og mængden af den årlige indvinding ud fra en endelig samlet vurdering og afvejning ikke vurderes at stå mål med de afledte gener for lokalområdet og påvirkningen af landskabet. Der er i hvidbogen redegjort nærmere for forholdene. Region Sjælland har overordnet skønnet, at materialekvaliteten og -mængden i graveområdet ikke har afgørende betydning for den lokale eller regionale forsyning med råstoffer. Dertil kommer, at der er betydelige landskabelige og geologiske interesser, og at det vurderes, at en indvinding vil påvirke disse. Endelig vil en indvinding kunne give anledning til gener i form af støv, støj og vibrationer i det nærliggende sommerhusområde. Regionen har således foretaget et fagligt skøn inden for rammerne af råstoflovens 1, 3 og 5a. Det er i øvrigt ikke regionens vurdering, at der i forbindelse med vurderingen skulle være tilgodeset forhold, der ikke er hjemlet i loven. Det skal afslutningsvis bemærkes, at det ikke vil være proportionalt at tillægge klagen opsættende virkning for et område, der netop ikke er medtaget. Der er således ikke noget specifikt planelement at gøre til genstand for den opsættende virkning. Side 4
Myrup Graveområde ( Nord ) i Næstved Kommune Klager (klage ID 150681) påklager, at Myrup Graveområde, delområde Nord, er medtaget som et nyt graveområde i Råstofplan 2016. Området er på ca. 14 ha og har hidtil været udlagt som interesseområde i råstofplanen. Området ligger ca. 300 m nord for landsbyen Myrup. Link til Myrup Graveområde i den digitale Råstofplan 2016, jf. s. 200-201 i PDF-versionen. Det område der er påklaget er markeret med stiplet linje (signatur for særlige hensyn), og grænser mod nordøst umiddelbart op til jernbanen: http://rs.viewer.dkplan.niras.dk/plan/15#/2131 Klager henviser til, at regionen har lagt til grund, at der ikke er drikkevandsinteresser i området, hvilket er udokumenteret og i strid med råstoflovens 3. Graveområdet ligger i indvindingsopland for Myrup Vandværk, under 200 m fra indvindingsboringen. Hvis sand/grus fjernes i graveområdet, så vil der kun være et ca. 5 m tykt lerlag tilbage over de vandførende lag. En udgravning vil lede pesticid- og nitratholdigt overfladevand ned i de vandførende lag. En udgravning vil derfor udgøre en forureningsrisiko og en risiko for ændring af indvindingsoplandets grundvandsforhold. Der er desuden flere enkeltvandindvindinger i området, der ikke indgår i regionens vurderinger. Klager henviser videre til, at høringsmaterialet ikke fremstiller grusforekomsten som særlig omfattende eller betydningsfuld i forhold til andre forekomster i regionen. Regionen har ikke redegjort for denne forekomst skal tilsidesætte sikkerheden for grundvandsforekomsten. Efter en retslig betragtning skal graveområdet derfor ikke medtages i Råstofplan 2016. Klager anmoder snarest om bekræftelse på, at man kan fremsende supplerende bemærkninger til klagen. Region Sjællands bemærkninger til klagen Området er behandlet i hvidbogen for den 2. offentlige høring, s. 54-57. I regionens miljøvurdering af graveområdet, s. 2-4 fremgår det, at området i modsætning til hovedparten af regionens øvrige graveområder ikke ligger i område med særlige drikkevandsinteresser (OSD). Området ligger i område med drikkevandsinteresser (OD). En mindre del af graveområdets sydøstlige del (ca. 2½ ha af i alt ca. 14 ha) ligger indenfor indvindingsoplandet til Myrup Vandværk. Efter at miljøvurderingen blev udarbejdet, har Næstved Kommune meddelt, at indvindingsoplandets placering er justeret, og nu er lokaliseret længere mod øst. Ved den tidligere lokalisering af indvindingsoplandet lå ca. halvdelen af graveområdet indenfor indvindingsoplandet. Myrup Vandværks indvindingsboring ligger 450 meter, ikke 200 meter, fra graveområdet. Det miljøvurderede og foreslåede graveområde var på ca. 57 ha (s. 1-2), men på baggrund af bl.a. miljøvurderingen og en afvejning i forhold til øvrige interesser, blev graveområdet indskrænket til ca. 14 ha. Som det fremgår af miljøvurderingen, er det regionens vurdering at råstofindvinding såvel over som under grundvandsspejlet generelt ikke udgør en risiko for grundvandet, jf. bl.a. rapport fra Miljøstyrelsen. Halvdelen af den samlede ressource på ca. 1 mio. m 3 ligger, som det fremgår af råstofplanen, under grundvandsspejlet. Regionen har vurderet, at området skal medtages, selvom der efter gravningen ikke længere vil være samme grundvandsbeskyttende jordlag. Side 5
De øverste jordlag består af de forholdsvis permeable sand- og grusforekomster, der ønskes indvundet. Da der ved en gravning således ikke fjernes særligt beskyttende, lavpermeable dæklag såsom ler, vurderes beskyttelsen af grundvandet og indvindingen til Myrup Vandværk overordnet set ikke at blive markant forringet. Det anføres i klagen, at en udgravning som en tragt vil lede pesticid- og nitratholdigt overfladevand ned i de vandførende lag. Det skal bemærkes, at forholdet ikke omfatter en forurening i traditionel forstand, ligesom sagen på dette punkt ikke adskiller sig fra andre sager generelt. Det vurderes samtidig, at der i praksis ofte er en vis bræmme mellem naboarealer og selve gravningen, hvorfor der ikke kan forventes en større tilledning af overfladevand. Hertil kommer, at der i tilladelsen kan stilles vilkår om, at eksempelvis tilløbende drænrør afskæres. Regionen har således vurderet, at graveområdet ved Myrup kan udlægges uden at tilsidesætte grundvandsinteresserne, herunder drikkevandsindvindingen til Myrup Vandværk. I forbindelse med en eventuel ansøgning om gravetilladelse skal der foretages en helt konkret vurdering og afvejning af det ansøgtes indvirkning på f.eks. grundvandet og nærliggende vandindvindinger, herunder privat enkeltindvinding. Det er Næstved Kommune, der som grundvandsmyndighed, skal foretage denne konkrete vurdering. Hvis der ønskes foretaget råstofindvinding under grundvandsspejlet, skal kommunen give en vandindvindingstilladelse efter vandforsyningsloven. Det er derfor Næstved kommune der vurderer i hvilket omfang, der kan opnås tilladelse, og på hvilke nærmere vilkår det eventuelt kan ske. Det skal videre bemærkes, at afvejningerne i forbindelse med selve råstofplanlægningen ikke alene skal ses i et lokalt perspektiv, men også i et samlet regionalt perspektiv, jf. råstoflovens 1, 3 og 5a. Som det bl.a. fremgår af miljørapporten s. 3, 6 og 11, så er der særligt behov for nye graveområder på Sydsjælland. Regionen har således foretaget et fagligt skøn inden for rammerne af råstoflovens 1, 3 og 5a. Med henvisning til det ovenstående omkring grundvandsforholdene skal regionen afslutningsvis understrege, at mere detaljerede faktuelle forhold først bliver afklaret på baggrund af det konkrete indhold i en ansøgning om gravetilladelse. Dette ligger også i tråd med, at indholdet i en miljørapport efter miljøvurderingsloven bl.a. skal ses i lyset af hvad der med rimelighed kan forlanges, herunder ud fra den aktuelle viden og en plans detaljeringniveau og placering i planhierarkiet, jf. Vejledning om miljøvurdering af planer og programmer, juni 2006, s. 17. Regionen skal i øvrigt anbefale, at klager har mulighed for at fremsætte supplerende bemærkninger, sådan som det er ønsket i klagen. Regionen har således overfor klager telefonisk tilkendegivet, at det antagelig må være muligt i første omgang, at indsende en foreløbig klage. Retningslinjer for rækkefølgeplanlægning Klager (klage ID 150686) påklager retningslinje 12, 13 og 14 for rækkefølgeplanlægning, idet klager anfører, at disse ikke kan fastsættes med hjemmel i råstoflovens 5a, stk. 2. Klagen vil blive fulgt op af supplerende klageskrift medio februar. Side 6
Region Sjællands bemærkninger til klagen Hensigten med rækkefølgeplanlægning I råstofplanen er der udlagt graveområder, hvor råstoffer primært skal indvindes. En hurtigere færdiggravning af den enkelte råstofgrav i et graveområde vil medvirke til at imødegå længerevarende lokale gener i form af blandt andet støj, støv og tung trafik for naboer. Det kan ske ved, at der ikke indvindes samtidigt på mange arealer, spredt over store områder. På denne måde kan indvindingsperioden i såvel den enkelte del af et graveområde som i et delområde i et større regionalt graveområde nedsættes. En hurtigere indvinding og efterbehandling kan også være hensigtsmæssig af hensyn til kommunal planlægning, eksempelvis for rekreative interesser, byudvikling eller infrastrukturanlæg. Hensigten med rækkefølgeplanlægning i råstofplanen er derfor at opnå en mere intensiv indvinding i et færre antal råstofgrave/graveområder ad gangen. Det kan samtidig give borgerne større vished for hvornår, der skal graves hvor. Det skal bemærkes, at råstofplanen efter loven skal omfatte en periode på mindst 12 år, samtidig med at en planperiode normalt løber over 4 år. Uden rækkefølgeplanlægning kan konsekvensen blive, at en række graveområder eventuelt ikke udlægges. Rækkefølgeplanlægning skal således give mulighed for at varetage en række hensyn, samtidig med, at der er tilstrækkelig rummelighed i råstofplanens graveområder. Hjemmelsgrundlaget i råstofloven Både i amternes og regionernes tid har henholdsvis region- og råstofplanerne indeholdt retningslinjer for andet end blot arealmæssig udpegning af grave- og interesseområder på råstofområdet. Før strukturreformen 2006/2007 fremgik bestemmelserne for råstofområdet både af råstofloven og planloven. Med kommunalreformen blev bestemmelserne samlet i råstofloven. Det fremgår af bemærkningerne til ændringsloven (Lov nr. 566/2005), at råstofplanerne indholdsmæssigt vil svare til de hidtidige regionplanretningslinjer for råstofindvinding. Regionen skal fastlægge overordnede retningslinjer for råstofindvindingen, herunder graveog interesseområder ( 5a, stk. 2). Loven fastlægger ikke udtømmende, hvilke forhold retningslinjerne kan omfatte. Retningslinjerne fastsættes på baggrund af en samlet vurdering af udviklingen i regionen og de hensyn der er nævnt i 3 ( 5a, stk. 2). Retningslinjerne udarbejdes således på baggrund af udviklingen i regionen og en længere række af udnyttelses- og beskyttelseshensyn. Det fremgår samtidig af lovens formål ( 1, stk. 1, nr. 1), at udnyttelsen af råstofforekomsterne sker som led i en bæredygtig udvikling efter en samlet interesseafvejning og efter en samlet vurdering af de samfundsmæssige hensyn, der er nævnt i 3. Det er et generelt princip, at ressourcer, der er taget hul på, så vidt muligt skal færdiggraves, før der åbnes nye grave (Karnov, note 12 til 3). Råstofplanen skal samtidig omfatte en periode på mindst 12 år (med løbende revision, som udgangspunkt hvert 4. år). Råstofplanen omfatter således en længere tidshorisont, der i sig selv kan medvirke til behovet for rækkefølgeplanlægning. Med udgangspunkt i 1, 3 og 5a er der derfor hjemmel til, efter en samlet vurdering af udviklingen i regionen og hensynene i 3, at udarbejde overordnede retningslinjer for råstof- Side 7
indvindingen, herunder retningslinjer for rækkefølgen for indvindingen i råstofplanens graveområder. Regionens retningslinjer for rækkefølgeplanlægning kan i øvrigt siges at være en nærmere udmøntning af råstoflovens begreb graveområde, og dermed en del af grundlaget for den konkrete vurdering af, hvorvidt der kan meddeles gravetilladelse. Rækkefølgeplanlægningen skal sikre grundlag for, at indvindingen kan foregå hensigtsmæssigt af hensyn til eksempelvis miljøbeskyttelse, landskabelige værdier, rekreative interesser og en hensigtsmæssig byudvikling, samtidig med, at der er tilstrækkelig rummelighed i råstofplanens graveområder. Afgørelse om gravetilladelse sker på baggrund af en konkret vurdering Som det fremgår af råstofplanens retningslinjer 1 og 2, så kan råstofindvinding foregå i graveområder, hvorimod der kun undtagelsesvis kan meddeles gravetilladelse unde for graveområder. Det fremgår af redegørelsen, at regionen som hovedregel vil meddele gravetilladelse i graveområde. Dette svarer til bemærkningerne til ændringsloven (Lov nr. 566/2005), hvorefter råstofindvinding som altovervejende hovedregel skal finde sted inden for de i råstofplanen udlagte graveområder, hvor indvinding af råstoffer er tillagt første prioritet efter en afvejning i forhold til de øvrige interesser i området. En gravetilladelse er i hovedsagen en skønsmæssig afgørelse ( 7 og 10). Ved den konkrete administration er udlægget af graveområder i råstofplanen et centralt administrationsgrundlag til brug for vurderingen af, hvorvidt der kan meddeles tilladelse. Regionen skal ligeledes fastsætte vilkår. Da råstofplanens retningslinjer tjener som prioriteringsregler ved hovedindholdet i afgørelsen, dvs. om der kan meddeles gravetilladelse, og udgangspunktet samtidig er, at der som hovedregel skal gives prioritet til råstofindvinding inden for graveområder, har regionen fundet det hensigtsmæssigt at udarbejde retningslinje 12, 13 og 14, der nærmere udmønter begrebet graveområde. Retningslinjerne fastlægger således, at der på baggrund af en række hensyn skal ske en nærmere konkret vurdering af, om der kan meddeles gravetilladelse (på nuværende tidspunkt). Ved en ansøgning om gravetilladelse foretager regionen således på baggrund af råstofplanen og de faktuelle forhold en konkret vurdering af, om der henholdsvis kan meddeles gravetilladelse, og i givet fald på hvilke nærmere vilkår ( 7 og 10). Der er derfor ikke tale om, at afgørelsen om gravetilladelsen foregribes (at skøn sættes under regel). Eksempler på hidtidig planlægning Både i amternes og regionernes tid har henholdsvis region- og råstofplanerne indeholdt retningslinjer for andet end blot arealmæssig udpegning af grave- og interesseområder på råstofområdet. Nedenfor beskrives et par udvalgte eksempler. Natur- og Miljøklagenævnet har den 23/11-11 afgjort (NMK-220-00013), at følgende retningslinje nr. 8 i Region Nordjyllands Råstofplan 2008 er i overensstemmelse med reglerne i råstofloven: For det regionale råstofområde ved Vust i Jammerbugt Kommune skal indvindingen ske i vinterhalvåret fra 1. oktober til 31. marts og ikke i ferieperioder og på helligdage. Råstofind- Side 8
vinding må ikke ske nærmere end 150 meter fra beboelsesbygninger. De afgravede arealer skal være efterbehandlet, når indvindingsperioden slutter. Det fremgår af afgørelsen, at retningslinjen regulerer bl.a. ud fra særlige beskyttelsesværdige forhold såsom hensyn til miljøbeskyttelse generelt - selve gravningen i det regionale råstofområde.. Retningslinjen indeholder konkrete bestemmelser, selvom der ikke nogen specifik ( eksplicit ) hjemmel i råstofloven i forhold til råstofplanens retningslinjer. Det er derfor ikke en forudsætning for en retningslinje, at der findes en nærmere specificeret ( eksplicit ) hjemmel i råstofloven i forhold til råstofplanens retningslinjer. Det skal bemærkes, at der i selve klagen var henvist til, at retningslinjen var detailplanlægning og en stor belastning for indvinding og salg. Det svarer i princippet til det som nærværende klage på s. 7 betegner som en bebyrdende afgørelse. Sagen i Nordjylland svarer - for så vidt angår det principielle - til nærværende sag. Rækkefølgeplanlægning har i mindst ét tilfælde tidligere været anvendt. Det drejede sig om et regionalt råstofområde sydvest for Øster Hornum i Rebild Kommune, hvorom det fremgik, at gravetilladelse udenfor 1. etape tidligst kan meddeles i 2013, jf. retningslinje nr. 8 i Region Nordjyllands Råstofplan 2008 (og retningslinje nr. 5.29 i Nordjyllands Amts Regionplan 2001 (Tillæg nr. 86)). Delområdet var samtidig markeret på kort. Det fremgik bl.a. af redegørelsen til Tillæg nr. 86, s. 4, at. indvindingen indskrænkes mest muligt i såvel areal som tid. I det aktuelle råstofområde varetager amtet disse miljøhensyn med etapedeling af selve området.. I klagen nævnes afgørelse af 9/3-10 om Region Sjællands retningslinjer for efterbehandling (NKN-41-00066). Det skal for en god ordens skyld bemærkes, at denne sag havde særlig fokus på præmissen om den efterfølgende arealanvendelse, herunder særligt forholdet mellem råstofplan og kommuneplan. Afgørelsen blev i øvrigt truffet førend tilladelseskompetencen, inkl. efterbehandlingsplanen, overgik til regionerne i 2014. Naturstyrelsen har i denne sammenhæng den 30/6-14 overfor Kommunernes Landsforening og Danske Regioner tilkendegivet, at regionerne, som følge af reglerne i råstofloven omvendt ikke vil være bundet af en kommuneplans retningslinjer i spørgsmålet om efterbehandlingen af arealet. Arbejdsgruppen for rækkefølgeplanlægning Region Sjælland har sammen med de øvrige regioner og Naturstyrelsen deltaget i en arbejdsgruppe om rækkefølgeplanlægning. Klager henviser til udtalelser fra Naturstyrelsen i forbindelse med gruppens arbejde, jf. referat af møde den 11/6-14 (klagens bilag 2). Drøftelserne på mødet foregik bl.a. på grundlag af COWI-notat af 30/8-13 (Nyere notat end klagens vedlagte bilag 3. Notat af 30/8-13 er vedlagt dette brev), udarbejdet for Danske Regioner. Det bl.a. fremgår af notatets konklusion at: Der er næppe tvivl om at en forudgående fastlæggelse af rækkefølgen dels kan være sagligt begrundet og samtidig udtryk for en rimelig afvejning af en række hensyn, som lovligt kan varetages under Råstofloven Det må på denne baggrund anbefales, at der tilvejebringes klarhed i vejledning og/eller i bekendtgørelse... Det fremgår af mødereferatet, at: I Cowi s notat konkluderes det, at det må anses for muligt for regionerne at fastsætte retningslinjer med et mere konkret indhold, når det er konkret begrundet i miljø- og naturhensyn. I denne sammenhæng er det interessant, hvor stort råderum Side 9
regionerne har i planlægningen i forhold til at fastsætte mere specifikke krav i råstofplanens retningslinjer. NST gjorde her opmærksom på, at det er NST s opfattelse, at planen ikke må være så konkret, at den foregriber de egentlige afgørelser. At planen ikke må være så konkret, at den foregriber de egentlige afgørelser, er således ikke udtryk for, at regionerne ikke har et råderum. Der skal dog være et rimeligt rum for skøn i forbindelse med den konkrete behandlingen af ansøgning om gravetilladelse, jf. også afsnittet ovenfor om, at afgørelse om gravetilladelse sker på baggrund af en konkret vurdering. Det fremgår videre af mødereferatet: Der var enighed om, at de få og meget konkrete afgørelser fra nævnet ikke udgør et tilstrækkeligt fundament til at fastslå, hvor langt regionerne kan gå i forhold til at fastsætte konkrete retningslinjer. Det er Naturstyrelsens vurdering, at evt. regler i form af bekendtgørelse eller vejledning fra Naturstyrelsen om rækkefølgeplanlægning forudsætter en lovændring. Der var enighed om, at der på nuværende tidspunkt ikke er et tilstrækkeligt grundlag, hverken juridisk eller praktisk, til at udarbejde regler om rækkefølgeplanlægning. Med udgangspunkt i lovgivningens overordnede ordlyd og de få og konkrete afgørelser fra Natur- og Miljøklagenævnet var der således ikke et grundlag for at fastslå, hvor langt regionerne kan gå i forhold til at fastsætte konkrete retningslinjer, og dermed heller ikke for at udarbejde regler i form af bekendtgørelse eller vejledning om rækkefølgeplanlægning som anbefalet i COWI s notat. Det blev dog samtidig på mødet konstateret, at de enkelte regioner har et råderum i deres planlægning i forhold til at fastsætte mere specifikke krav i råstofplanens retningslinjer. Det er derfor også et spørgsmål for Natur- og Miljøklagenævnet, at medvirke til at afklare rammerne for rækkefølgeplanlægning. Retningslinje 13 Det anføres i klagen, at retningslinje 13 har karakter af en intern instruks, og en praksisændring. Der er reelt tale om ny planlægning. Som der er redegjort for i afsnit længere ovenfor er retningslinjen nødvendig for, at der på baggrund af en række hensyn skal ske en nærmere konkret vurdering af, om der kan meddeles gravetilladelse (på nuværende tidspunkt). Dette skal også ses i lyset af, at retningslinje 1 i sig selv medfører, at der som hovedregel meddeles gravetilladelse i graveområde, og at råstofplanen mindst skal omfatte en periode på 12 år. Der sker fortsat en konkret vurdering i forbindelse med ansøgning om gravetilladelse. En intern instruks har i øvrigt en anden karakter end en retningslinje i råstofplanen. En retningslinje kan eksempelvis ikke ændres uden en planændring med offentlige høringer, der sikrer, at et væsentligt planforhold underkastes en offentlig debat og vurdering. Som det fremgår af retningslinjen retter den sig alene mod indvindere, der i forvejen har aktivitet i graveområdet/delområdet. Selv om det, som anført i klagen, principielt er ligegyldigt, om en miljøpåvirkning kommer fra den ene eller den anden indvinder, så kan retningslinjen alligevel i en række tilfælde eksempelvis understøtte et miljøhensyn i forhold til naboer. Der kan således være tilfælde, hvor der eksempelvis af geografiske grunde ikke er andre ansøgere end den eksisterende indvinder, ligesom de øvrige dele af et graveområde kan være ejet af den eksisterende indvinder. I sådanne tilfælde vil retningslinjen eksempelvis få en praktisk miljømæssig betydning for de berørte naboer. At retningslinjen samtidig skal tage hensyn til konkurrenceforholdene (betydning for erhvervet/udbud/forsyning, og dermed i sidste ende også pris) er også et hjemlet hensyn, jf. bl.a. Side 10
en sikring af råstofressourcernes udnyttelse og erhvervsmæssige hensyn ( 3). Det fremgår ligeledes af 5a, stk. 1, at råstofplanen er en plan for indvinding af og forsyning med råstoffer. Hertil kommer også formålet med loven udnyttelsen af råstofforekomsterne og en råstofforsyning på længere sigt ( 1). Bestemmelsen om, at der kan meddeles tilladelse til samme indvinder, hvis det har væsentlig betydning for virksomhedens drift, er ikke, som anført i klagen, så vag og upræcis, at den er uden planlægningsmæssig betydning. Hertil kommer, at retningslinjen i henhold til loven netop skal have en overordnet karakter. Bestemmelsen er en undtagelsesmulighed fra hovedreglen, hvorefter der kan lægges vægt på, om det har væsentlig betydning for virksomhedens drift, herunder eksempelvis også indvinders nødvendige volumen i produktionen. Ved den konkrete vurdering af dette hensyn i forbindelse med en ansøgning om gravetilladelse skal der samtidig ske en afvejning i forhold til sagens øvrige konkrete hensyn. At der ikke er opstillet en udtømmende liste, levner netop mulighed for, at der kan ske en afvejning af de hensyn, der er relevante i den konkrete sag. Det skal videre til klagen bemærkes, at en ejer (indvinder), af et givet område i graveområde kan som udgangspunkt forvente at få gravetilladelse (retningslinje 1). Retningslinje 13 retter sig alene mod, hvornår det er hensigtsmæssigt at meddele supplerende tilladelse. Hvis ejer har et større areal i graveområde, eksempelvis af hensyn til langsigtede leveringsaftaler, har ejer desuden mulighed for at lade dette indgå i grundlaget ved ansøgning om gravetilladelse. Efter loven ( 9) kan der således i særlige tilfælde meddeles tilladelse for mere end 10 år. I henhold til retningslinje 12 skal det åbne gravefelt dog samtidig begrænses gennem gravetilladelsens graveplan. Retningslinje 13 og 14 Klagen henviser videre til manglende afdækning af de konkurrencemæssige aspekter. Regionen skal bemærke, at det ikke må antages at være almindelig praksis, at retningslinjer skal vurderes indgående i forhold til konkurrencemæssige forhold. Som regionerne anførte på mødet i arbejdsgruppen om rækkefølgeplanlægning den 11/6-14, så kan allerede den eksisterende inddeling i henholdsvis interesse- og graveområder i sig selv være markedsstyrende. Rækkefølgeplanlægning kan i denne sammenhæng siges blot at være en nærmere udmøntning af begrebet graveområde. Hertil kommer, at regionen allerede efter lovens 3 skal tage bl.a. erhvervsmæssige hensyn og lægge vægt på en sikring af råstofressourcernes udnyttelse. Efter retningslinje 13 og 14 skal der derfor også tages hensyn til bl.a. virksomhedens drift i forbindelse med behandling af ansøgning om gravetilladelse. Samtidig sikrer retningslinje 13, at nye indvindere har mulighed for at få gravetilladelse, ligesom det fremgår af redegørelsen til retningslinje 14, at der kan gås udenom arealer, hvis ejeren ikke er interesseret i indvinding. Der anføres i klagen, at en indvinder ikke søger om supplerende gravetilladelse medmindre det har en væsentlig betydning for virksomhedens drift. Det må i sit ideelle udgangspunktet antages at være rigtigt. Retningslinjerne har dog til formål at kunne sikre, at den allerede eksisterende gravning ikke strækker sig over en længere periode end nødvendigt og på større samtidige arealer end nødvendigt. I praksis kan det derfor være hensigtsmæssigt, at råstofplanen omfatter retningslinjerne. Retningslinje 14 Det anføres i klagen, at etapeopdelingen i det store og hele er i overensstemmelse med aftalen mellem Roskilde Kommune og indvinder. Side 11
Retningslinjen indeholder med tre etaper, færre etaper end aftalen, der opererer med ni etaper. Retningslinjens tre etaper omfatter dog samlet set væsentligt større arealer, der ikke er omfattet af aftalen. Retningslinjen medfører, at før indvinding påbegyndes i en ny etape, så skal den foregående etape som udgangspunkt være efterbehandlet på minimum 75 % af arealet. Det er dog efter en konkret vurdering muligt i en række tilfælde at fravige kravet. Det er samtidig værd at bemærke, at retningslinjens etaper er væsentligt større end aftalens etaper, hvor der som udgangspunkt også vil ske en løbende efterbehandling af de enkelte etaper. De tre etaper omfattet af retningslinjen indgår i den kommunale Den grønne ring omkring Roskilde og er i Roskilde Kommunes planlægning reserveret til udvikling af et bynært kulturog fritidsområde. Kommunen har navngivet området Milen, og det indgår som et udviklingsområde i kommunens Grøn Blå Strategi, og er i kommuneplanen udlagt som bynært landskab. Retningslinjen skal således medvirke til at understøtte hensynet til den nuværende anvendelse og afvikling af Roskilde Festival, Roskilde Dyrskue og Roskilde Kommunes udviklingsplaner for området. Der er således tale om, at retningslinjen på baggrund af bl.a. hensynet til rekreative interesser, en hensigtsmæssig byudvikling (bynært kultur- og fritidsområde) og landskabelige værdier udmønter nærmere bestemmelser for et konkret graveområde. Rækkefølgeplanen kan fraviges, hvis det eksempelvis har væsentlig betydning for virksomhedens drift. Vedrørende klagens bemærkninger om begrebet virksomhedens drift henvises til regionens bemærkninger til punktet om retningslinje 13. Der henvises således også til retningslinje 13 i redegørelsen til retningslinje 14. For arealer omfattet af den indgåede aftale mellem Roskilde Kommune og indvinder, vil regionen endvidere kunne fravige rækkefølgeplanen, hvis aftalen ændres. Hvis der i øvrigt i aftalen er forhold, der skal tages højde for i forbindelse med en ansøgning om gravetilladelse, så vil det i fornødent omfang indgå i afgørelsesgrundlaget. Ved en ansøgning om gravetilladelse foretager regionen således på baggrund af råstofplanen og de faktuelle forhold en konkret vurdering af, om der henholdsvis kan meddeles gravetilladelse, og i givet fald på hvilke nærmere vilkår ( 7 og 10). Der er derfor ikke tale om, at afgørelsen om gravetilladelsen foregribes (at skøn sættes under regel). Klagen henviser til forhold, der allerede er fremgået af klagen. Regionen henviser derfor til sine bemærkninger hertil ovenfor. Endelig skal regionen henvise til de ovenfor beskrevne to lignende sager for specifikke graveområder i Region Nordjylland, hvor der fastlægges tidspunkter for indvindingen, og i den ene sag fastlægges delområder på kort. Retningslinje 12 Klager henviser til, at retningslinjen er en intern instruks, der er ophøjet til retningslinje. Ifølge lovens 10 sker indvindingen og efterbehandlingen efter en plan godkendt af regionen. Loven indeholder ikke nærmere bestemmelser om planens konkrete udformning. Som regionen har redegjort for ovenfor, så kan der med udgangspunkt i 1, 3 og 5a udarbejdes overordnede retningslinjer for netop råstofindvindingen. Retningslinjen skal sikre grundlag for, at indvindingen gennem en begrænsning af det åbne gravefelt foregår så hen- Side 12
sigtsmæssigt som muligt af hensyn til eksempelvis miljøbeskyttelse (naboer) og landskabelige værdier. Retningslinjen er overordnet og indeholder ikke bestemmelser for gravefeltets faktiske størrelse. Ved en ansøgning om gravetilladelse foretager regionen således på baggrund af råstofplanen og de faktuelle forhold en konkret vurdering af de nærmere vilkår ( 7 og 10). Der er derfor ikke tale om, at afgørelsen om gravetilladelsen foregribes (at skøn sættes under regel). Der er i øvrigt reelt tale om ny planlægning. En intern instruks har i øvrigt en anden karakter end en retningslinje i råstofplanen. En retningslinje kan eksempelvis ikke ændres uden en planændring med offentlige høringer, der sikrer, at et væsentligt planforhold underkastes en offentlig debat og vurdering. Med venlig hilsen Carsten Ebbekær Plan- og miljømedarbejder Vedlagt Klage om rækkefølgeplanlægning (Klage ID 150686): Cowis notat af 30/8-13 Kopi til: De 4 klagere (orienteres direkte via klageportalen) Region Sjælland har selv påført følgende parter i klageportalen: o Myrup Graveområde: Forslagstiller til nyt graveområde: Frederik Gasmann, Fladsågårdsvej 11, 4700 Næstved, frederik@gasmann.dk o Stuby Graveområde: Ansøger om gravetilladelse: JA Milplan v. Jesper Arffmann, Baggesensvænge 4, 4700 Næstved, ja-milplan@hotmail.com Indvinder: Paludans Planteskole A/S, Stenmaglevej 4, 4295 Stenlille, jens.hansen@jhh.dk Side 13