EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den C(2012) Erhvervsstyrelsen Dahlerups Pakhus, Langelinie Allé 17 DK-2100 København Ø Danmark Att.: Jørgen Abild Andersen Direktør Fax: +45 3546 6001 Kære Jørgen Abild Andersen Vedr.: Kommissionens afgørelse i sag DK/2012/1376 og sag DK/2012/1377: Terminering af taleopkald og sms i individuelle mobilnet i Danmark Bemærkninger i henhold til artikel 7, stk. 3, i direktiv 2002/21/EF I. SAGSFORLØB Den 19. oktober 2012 registrerede Kommissionen en anmeldelse fra Erhvervsstyrelsen i Danmark 1 vedrørende markedet for terminering af taleopkald i individuelle mobilnet 2 og engrosmarkedet for terminering af sms i individuelle mobilnet 3 i Danmark. Den 31. oktober 2012 sendte Kommissionen en anmodning om oplysninger 4 til Erhvervsstyrelsen, som den fik svar på den 6. november 2012. 1 2 3 4 I overensstemmelse med artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og tjenester (rammedirektivet), EFT L 108 af 24.4.2002, s. 33, ændret ved direktiv 2009/140/EF, EUT L 337 af 18.12.2009, s. 37, og forordning (EF) nr. 544/2009/EF, EUT L 167 af 29.6.2009, s. 12. Svarende til marked nr. 7 i Kommissionens henstilling 2007/879/EF af 17. december 2007 om relevante produkt- og tjenestemarkeder inden for den elektroniske kommunikationssektor, som er underlagt forhåndsregulering i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og tjenester (henstillingen om relevante markeder), EUT L 344 af 28.12.2007, s. 65. Dette marked er ikke opført i henstillingen om relevante markeder. I henhold til rammedirektivets artikel 5, stk. 2. Europa-Kommissionen, 1049 Bruxelles/Brussel, Belgien - Tlf. +32 22991111
Den nationale høring 5 fandt sted i perioden fra den 3. juli til den 11. september 2012. I henhold til artikel 7, stk. 3, i rammedirektivet kan de nationale tilsynsmyndigheder, Sammenslutningen af Europæiske Tilsynsmyndigheder inden for Elektronisk Kommunikation (BEREC) og Kommissionen fremsætte bemærkninger om det anmeldte foranstaltningsudkast til den pågældende nationale tilsynsmyndighed. II. INDHOLDET AF FORANSTALTNINGSUDKASTET II.1. Baggrund Markedet for terminering af taleopkald Dette marked er tidligere blevet anmeldt til Kommissionen og vurderet af denne under sag DK/2009/1013 og sag DK/2009/1014 6. Den danske tilsynsmyndighed (på daværende tidspunkt IT- og Telestyrelsen) udpegede fire mobilnetoperatører, TDC, Telenor, TeliaSonera og Hi3G, og én operatør af et virtuelt mobilnet, Barablu, som operatører med en stærk markedsposition, og pålagde disse et fuldt sæt forpligtelser. Kommissionen opfordrede den danske tilsynsmyndighed til at påvise objektive omkostningsforskelle, der kunne berettige den asymmetriske behandling af Barablu, og til hurtigst muligt at sikre symmetri i mobiltermineringstaksterne. I 2010 7 og 2011 8 fremsendte Erhvervsstyrelsen nærmere oplysninger om priskontrolforanstaltningen. Senere udvidede Erhvervsstyrelsen de eksisterende foranstaltninger til at omfatte de virtuelle mobilnetoperatører Lycamobile 9 og Mundio Mobile 10. I 2012 fastsatte Erhvervsstyrelsen et prisloft for perioden 1. januar 2013 til 31. december 2013 på 0,08 DKK/minut (1,07 eurocent/minut) for følgende operatører med en stærk markedsposition: TDC, Telenor, Telia, Hi3G, Lycamobile og Mundio Mobile. Maksimumprisen er beregnet efter den rene LRIC-metode (langsigtede differensomkostninger) i overensstemmelse med henstillingen om termineringstakster 11. Kommissionen havde ingen bemærkninger 12. Engrosmarkedet for terminering af sms Dette marked er tidligere blevet anmeldt til Kommissionen og vurderet af denne under sag DK/2011/1181 13. Den danske tilsynsmyndighed afgrænsede separate markeder for terminering af sms i hvert af de mobilnet, der blev drevet af de fem mobilnetoperatører, der var aktive på markedet på daværende tidspunkt. Tilsynsmyndigheden gennemførte trekriterietesten og konkluderede, at der var basis for at indføre forhåndsregulering på 5 6 7 8 9 10 11 12 13 I overensstemmelse med rammedirektivets artikel 6. C(2009)10651. Sag DK/2010/1124, C(2010)6741. Sag DK/2011/1250, C(2011)7432. Sag DK/2012/1282, C(2012)1028. Sag DK/2012/1315, C(2012)3195. Kommissionens henstilling af 7. maj 2009 om regulering af fastnet- og mobiltermineringstakster i EU, EUT L 124 af 20.5.2009, s. 67. Sag DK/2012/1342, C(2012)4923. C(2011)1799. 2
markedet. Den vurderede, at alle mobilnetoperatører havde en stærk markedsposition, og foreslog, at operatørerne blev pålagt forpligtelser vedrørende adgang, gennemsigtighed, ikke-diskrimination, priskontrol i form af et symmetrisk prisloft og omkostningsregnskab. Den påtænkte priskontrolforpligtelse havde imidlertid begrænset rækkevidde og omfattede således kun operatører, der konkurrerer med danske operatører på detailniveau. I sine bemærkninger udtrykte Kommissionen bekymring for, at den påtænkte prisregulering muligvis var i strid med princippet om ikke-diskrimination. Ikke desto mindre vedtog de danske myndigheder foranstaltningerne som oprindeligt planlagt den 12. maj 2011. Den 3. januar 2012 sendte Kommissionen et administrativt brev 14 til de danske myndigheder om den begrænsede priskontrolforanstaltning. Senere foreslog Erhvervsstyrelsen i det foranstaltningsudkast, der blev anmeldt i sag DK/2012/1283 15, at udvide den eksisterende regulering af sms-terminering til at omfatte et nyt selskab på markedet, den virtuelle mobilnetoperatør Lycamobile. Den 13. februar besluttede Kommissionen at indlede en fase II-undersøgelse, da den mente, at det begrænsede anvendelsesområde for prisreguleringen, der kun skulle gælde for priser over for operatører, som Lycamobile konkurrerer med på det danske detailmarked, gav anledning til alvorlig tvivl om foranstaltningens forenelighed med fællesskabsretten, nemlig med princippet om ikke-diskrimination, og kunne skabe hindringer for det indre marked. Den 16. maj 2012 vedtog Kommissionen på baggrund af en revideret udgave af foranstaltningsudkastet, som Erhvervsstyrelsen havde forelagt den 20. april 2012, at hæve sine forbehold 16. Ifølge det sidst anmeldte foranstaltningsudkast vedrørende dette marked ville Erhvervsstyrelsen fastsætte et prisloft for perioden 1. januar 2013 til 31. december 2013 på 0,08 DKK/sms (1,07 eurocent/sms) for følgende operatører: TDC, Telenor, Telia, Hi3G, Lycamobile og Mundio Mobile. Denne maksimumpris er beregnet efter metoden "LRAIC+" (gennemsnitlige langsigtede differensomkostninger "Plus"). Eftersom der ikke er nogen anbefalet model for fastsættelse af prisen på sms-terminering, konkluderede den danske myndighed, at termineringstaksten fortsat bør dække en del af de fælles omkostninger. Erhvervsstyrelsen besluttede at sænke loftet gradvist og give operatørerne mulighed for tilpasse deres forretningsmodeller til lavere engrospriser. Den foreslåede maksimumpris er derfor et trin i den glidende overgang mod omkostningsbaserede priser. Kommissionen havde ingen bemærkninger 17. II.2. Markedsanalyse II.2.1 Markedet for terminering af taleopkald Afgrænsning af markedet Det anmeldte foranstaltningsudkast vedrører den tredje runde i undersøgelsen af markedet for terminering af taleopkald i individuelle mobilnet. Erhvervsstyrelsen afgrænser separate markeder for taleopkaldsterminering for hvert enkelt mobilnet. Konstatering af stærk markedsposition 14 15 16 17 Sendt via "EU Pilot"-ordningen, sag nr. 2838/11/INFSO. C(2012)3395. C(2012)1283. Sag DK/2012/1342, C(2012)4923. 3
Erhvervsstyrelsen konkluderer, at de fire mobilnetoperatører TDC, Telenor, Telia og Hi3G samt de to virtuelle mobilnetoperatører Lycamobile og Mundio Mobile har en stærk markedsposition på hver sit marked for terminering af taleopkald. Afhjælpende foranstaltninger Erhvervsstyrelsen agter at indføre følgende forpligtelser: i) netadgang, ii) ikkediskrimination, iii) transparens og iv) priskontrol 18. Hvad angår priskontrolforanstaltningen, fastsættes mobiltermineringstaksterne efter Erhvervsstyrelsens forslag på grundlag af en ren "bottom-up"-lric"-model (langsigtede differensomkostninger) i overensstemmelse med henstillingen om termineringstakster 19. Mobiltermineringstaksterne er fastsat ved den afgørelse, der blev anmeldt til Kommissionen og vurderet af denne under sag nr. DK/2012/1342, og Erhvervsstyrelsen har i sit svar på Kommissionens anmodning om oplysninger bekræftet, at denne afgørelse fortsat er gældende. Engrosmarkedet for terminering af sms Afgrænsning af markedet Foranstaltningsudkastet vedrører den anden runde i undersøgelsen af engrosmarkedet for terminering af sms i individuelle mobilnet. Erhvervsstyrelsen bekræfter, at der afgrænses et separat marked for terminering af sms for hvert enkelt net. Den mener ikke, at Mobile Instant Messaging (MIM), push-e-mail eller Multimedia Messaging Service (MMS) er substituerbare med sms, set ud fra slutbrugernes synspunkt. Til forskel fra sms kræver MIM, at de to kommunikerende slutbrugere har smarttelefoner med tilhørende dataabonnement eller en WiFi-forbindelse. Erhvervsstyrelsen mener, at sådanne mobilforbindelser ikke er tilstrækkelig udbredt på nuværende tidspunkt til, at MIM kan substituere sms. Det samme gælder for push-e-mail. MMS anses for at være betydeligt dyrere end sms. Erhvervsstyrelsen konkluderer, at markedet omfatter sms-terminering uanset sms'ernes oprindelse, herunder terminering af sms'er fra udlandet såvel som terminering af både standard-sms'er 20 og applikationsgenererede sms'er 21. Trekriterietesten Da engrosmarkedet for terminering af sms ikke er opført i henstillingen om relevante markeder, har Erhvervsstyrelsen gennemført trekriterietesten og konkluderet, at alle tre kriterier er opfyldt. Med hensyn til det første kriterium, konkluderer Erhvervsstyrelsen, at der er store strukturelle hindringer for adgang til markedet, fordi hver mobiloperatør har monopol på sms-terminering i eget net, og der ikke er andre muligheder for at få leveret denne 18 19 20 21 Priskontrolforanstaltningen omfatter ikke længere krav om, at operatørerne skal anvende et omkostningsregnskabssystem. Kommissionens henstilling af 7. maj 2009 om regulering af fastnet- og mobiltermineringstakster i EU, EUT L 124 af 20.5.2009, s. 67. Standard-sms'er er sms'er, der sendes fra andre mobiloperatørers net. Dvs. såkaldte "push-sms'er", der ikke sendes fra et mobilnet, men fra et fastnet, f.eks. fra en computer via internetudbydere. Push-sms'er giver andre aktører end operatører af (virtuelle) mobilnet mulighed for at sende sms'er eller levere indhold og tjenester til mobiltelefoner (f.eks. i forbindelse med direkte markedsføring, transmission af indhold, beskedtjenester og lukkede brugergrupper). 4
termineringstjeneste i nogen af de individuelle mobilnet. Hvad angår det andet kriterium, mener Erhvervsstyrelsen, at sms-termineringstakster, der er baseret på kommercielle aftaler, i mangel af regulering ikke nærmer sig omkostningsbaserede priser 22. Styrelsen hævder, at udbredelsen af nye tjenester som MIM, MMS og push-e-mail ikke medfører reel konkurrence, da disse produkter adskiller sig fra sms-tjenester både i funktionalitet og brugervenlighed. Endvidere mener den danske myndighed, at selv om udbredelsen af smarttelefoner med ovennævnte funktionalitet og antallet af mobilbredbåndsabonnementer er stigende 23, skal der en udbredelse på tæt ved 100 % til for at udøve et indirekte konkurrencepres på udbuddet af sms-termineringstjenester 24. På denne baggrund konkluderer Erhvervsstyrelsen, at udbredelsen af disse nye tjenester er utilstrækkelig til at udøve et pres inden for markedsundersøgelsens tidshorisont. Med hensyn til det tredje kriterium, konkluderer Erhvervsstyrelsen, at et efterfølgende indgreb på grundlag af konkurrenceretten ikke vil være tilstrækkeligt til at opfylde lovgivningens mål og navnlig ikke til at skabe sikkerhed omkring vilkårene for køb af sms-terminering. Konstatering af stærk markedsposition Erhvervsstyrelsen konkluderer, at TDC, Telenor, Telia, Hi3G, Lycamobile og Mundio Mobile har en stærk markedsposition på hver sit marked. Konklusion bygger på følgende hovedkriterier: i) markedsandele 25, ii) adgangsbarrierer og flaskehalse, iii) manglende priskonkurrence og iv) manglende modstående købermagt. Afhjælpende foranstaltninger Erhvervsstyrelsen agter at pålægge alle operatører følgende forpligtelser: i) engrosadgang til terminering af sms, ii) transparens, iii) ikke-diskrimination, iv) priskontrol 26. 22 23 24 25 26 Erhvervsstyrelsen bemærker, at der ikke er konstateret nogen udvikling i sms-termineringstaksterne. Før reguleringsindgrebet forblev priserne stabile fra 2002 til 2010, mens de efter indførelsen af forpligtelsen til at anvende omkostningsbaserede priser er faldet med 40 % fra 2010 til 2012. Styrelsen fremlægger ikke pålidelige tal for udviklingen i detailpriserne på sms. I svaret på Kommissionens anmodning om oplysninger forklarer den danske myndighed, at det er vanskeligt at udlede en sådan prisudvikling, fordi mobiltjenester i stigende grad leveres som pakkeløsninger. I januar 2012 var 84 % af tilbuddene på mobilmarkedet pakketilbud, der omfattede taleopkald og "gratis" sms. Erhvervsstyrelsen præciserer, at denne procentdel er beregnet på grundlag de annoncerede pakketilbud, ikke det faktiske salg. Antallet af smarttelefoner er steget betydeligt i Danmark. Ved udgangen af 2009 var der rundt regnet 125 000 smarttelefoner i Danmark, mens der i juni 2011 var over 2 millioner. Det betyder, at næsten halvdelen af de danske mobilbrugere havde en smarttelefon i 2011, sammenholdt med ca. 25 % i 2010. I sit svar på Kommissionens anmodning om oplysninger forklarer Erhvervsstyrelsen, at den virksomhed, der står for indsamling af disse data, endnu ikke har forelagt ajourførte tal for 2012. Styrelse henviser endvidere til tallene fra en nylig undersøgelse, der viser, at antallet af smarttelefoner i Danmark er steget fra 1,5 millioner til 2,1 millioner i 2012. En anden undersøgelse viser, at andelen af danskere, der har en smarttelefon, vil stige fra 43 % i 2011 til 58 % i 2012. Antallet af mobilbredbåndsabonnementer steg med 26 % fra slutningen af 2010 til slutningen af 2011, og denne tendens er blevet forstærket i 2012 med en stigning fra under 4,5 millioner abonnenter ved udgangen af 2011 til over 5,1 millioner abonnenter midt i 2012. Brugen af disse tjenester forudsætter, at både afsender og modtager råder over det relevante udstyr. Derfor vurderer Erhvervsstyrelsen, at den reelle udbredelse af disse tjenester kun er på 25 % i betragtning af, at den aktuelle udbredelse af smarttelefoner ligger på ca. 50 %. Hver operatør har en markedsandel på 100 % i sit eget net. Priskontrolforanstaltningen omfatter ikke længere krav om, at operatørerne skal anvende et omkostningsregnskabssystem. 5
Hvad angår priskontrolforanstaltningen, fastsættes mobiltermineringstaksterne efter Erhvervsstyrelsens forslag på grundlag af metoden "LRAIC+" (gennemsnitlige langsigtede differensomkostninger "Plus"), der omfatter et bidrag til dækning af fællesomkostninger 27. Taksterne er fastsat ved den afgørelse, der blev anmeldt til Kommissionen og vurderet af denne under sag nr. DK/2012/1342, og Erhvervsstyrelsen har i sit svar på Kommissionens anmodning om oplysninger bekræftet, at denne afgørelse fortsat er gældende. III. BEMÆRKNINGER Kommissionen har gennemgået anmeldelsen og de yderligere oplysninger, som Erhvervsstyrelsen har fremsendt, og har følgende bemærkninger 28 : Det er vigtigt, at Erhvervsstyrelsen overvåger udviklingen på detailmarkedet og navnlig udbredelsen af smarttelefoner og mobilbredbåndsforbindelser. I forbindelse med vurderingen af det andet kriterium forklarer den danske myndighed, at sms-termineringstaksterne ikke ændrede sig, før priskontrolforpligtelsen blev indført, og at de blev liggende på et niveau langt over omkostningerne. Ifølge Erhvervsstyrelsen er sms-termineringstaksterne blevet sænket udelukkende på grund af priskontrolforpligtelsen. Styrelsen konkluderer derfor, at sms-termineringstakster, der fastsættes på et kommercielt grundlag, ikke vil nærme sig omkostningsniveauet inden for markedsundersøgelsens tidshorisont. Kommissionen påpeger, at detailtjenester som MIM og push-e-mail potentielt kan udøve et indirekte pres på engrosprisen på sms-terminering. Hvis der er tale om et sådant pres, vil det ikke være rentabelt at hæve engrostermineringstaksterne, fordi den resulterende stigning i detailtaksterne vil kunne styre efterspørgslen væk fra sms og hen til de nye detailtjenester. Erhvervsstyrelsen hævder, at udbredelsen af smarttelefoner og mobilbredbåndsabonnementer og den heraf følgende brug af nye tjenester som MIM og push-e-email ikke er tilstrækkelig til at sikre, at engrosmarkedet for smsterminering tenderer mod reel konkurrence. Den nuværende udbredelse når ikke op på de 100 %, der ifølge den danske myndighed skal til for at presse smstermineringstaksterne. Styrelsen forklarer, at andelen af slutbrugere, der er i stand til at sende og modtage MIM, er mindre end 25 %. Med hensyn til udviklingen i visse nøgleindikatorer, der danner grundlag for vurderingen af det andet kriterium, for så vidt angår engrosmarkedet for smsterminering, bemærker Kommissionen, at i) antallet af afsendte sms'er er faldet fra 6,6 mia. i første halvår af 2010 til 6,2 mia. i andet halvår af 2011 og 5,7 mia. i første halvår af 2012, ii) næsten halvdelen af de danske mobilbrugere havde en smarttelefon i 2011, sammenlignet med ca. 25 % i 2010, og iii) andelen af annoncerede pakketilbud, der omfatter gratis sms'er, steg fra 76 % i maj 2011 til 27 28 I sit svar på Kommissionens anmodning om oplysninger påpeger Erhvervsstyrelsen, at den omstændighed, at markederne for taleopkald og sms-terminering har samme konkurrenceproblemer og markedsdynamik, ikke nødvendigvis kræver, at der anvendes samme LRIC-principper. Ifølge Erhvervsstyrelsen vil den anbefalede rene LRIC-metode ikke føre til væsentligt anderledes resultater. I henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 3. 6
84 % i januar 2012. Erhvervsstyrelsen forklarer, at den ikke indsamler oplysninger om antallet af brugere, der abonnerer på pakketilbud, som omfatter gratis sms'er, og at den ikke kan give et nøjagtigt og pålideligt skøn over udviklingen i detailpriserne på sms. I betragtning af den klare tendens væk fra sms og hen imod andre måder at formidle tekstbeskeder på sætter Kommissionen spørgsmålstegn ved, om det er nødvendigt med en udbredelse af smarttelefoner og mobilbredbåndsforbindelser på tæt ved 100 %, for at man kan konkludere, at MIM-tjenester er substituerbare med sms-tjenester eller i det mindste, at MIM-tjenesterne udøver et tilstrækkeligt konkurrencepres på sms-tjenesterne på detailmarkedet til at forhindre, at operatørerne fastsætter sms-termineringstaksterne uafhængigt af deres kunder og konkurrenter. Selv om de ovennævnte tendenser tyder på, at dette pres får stigende betydning, vil Kommissionen i betragtning af den manglende information om pakketilbud og detailprisernes udvikling ikke på nuværende tidspunkt drage Erhvervsstyrelsens konklusioner i tvivl. Kommissionen er tilfreds med den danske myndigheds planer om at følge udviklingen i smarttelefonabonnementer og mobilbredbåndsforbindelser nøje, og den vil påtage sig at udvikle en metode til indsamling af oplysninger om indtægterne fra pakketilbud. På denne baggrund opfordrer Kommissionen Erhvervsstyrelsen til at indsamle de manglende oplysninger, følge markedsudviklingen nøje og ophæve reguleringen, så snart markedsforholdene udviser en klar tendens i retning af reel konkurrence, og de tre kriterier ikke længere er opfyldt. I henhold til artikel 7, stk. 7, i rammedirektivet skal Erhvervsstyrelsen i videst mulig udstrækning tage hensyn til bemærkningerne fra andre nationale tilsynsmyndigheder, BEREC og Kommissionen. Styrelsen kan derefter vedtage det resulterende udkast til foranstaltning og skal i så fald fremsende det til Kommissionen. Kommissionens holdning til denne anmeldelse berører ikke dens holdning til andre udkast til foranstaltninger, der anmeldes. I henhold til punkt 15 i henstilling 2008/850/EF 29 vil Kommissionen offentliggøre dette dokument på sit websted. Kommissionen anser ikke oplysningerne i det for fortrolige. Hvis De på baggrund af EU's og de nationale regler om forretningshemmeligheder mener, at dette dokument indeholder fortrolige oplysninger, som De ønsker slettet inden offentliggørelsen, bedes De meddele det til Kommissionen 30 senest tre hverdage efter at have modtaget dokumentet 31. En sådan anmodning skal begrundes. 29 30 31 Kommissionens henstilling af 15. oktober 2008 om anmeldelser, tidsfrister og høringer i henhold til artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester, EUT L 301 af 12.11.2008, s. 23. Anmodningen bedes sendt enten pr. e-mail til: CNECT-ARTICLE7@ec.europa.eu eller pr. fax til +32 2 298 87 82. Selve resultatet af Kommissionens vurdering vil muligvis blive offentliggjort inden udløbet af denne tredagesfrist. 7
8 Med venlig hilsen På Kommissionens vegne Robert Madelin Generaldirektør