1 Analyse af fysisk sammenlægningspotentiale. (strukturbetingede investeringer) Analyserapport nr. 2. April 2009
2 Indholdsfortegnelse: Indledning 2 Formål 3 Resultater spørgeskema 1 4 Resultater spørgeskema 2 6 Resultater spørgeskema 3 8 Usikkerhed 15 Indledning I denne rapport vises resultaterne af analysen af kommunernes fysiske sammenlægningspotentialer (strukturbetingede investeringer). Analysen er den anden af i alt fire analyser vedrørende kommunernes investeringsplaner, som COWI har udarbejdet for KL. Analysen er gennemført som en spørgeskemaundersøgelse. Der er i alt sendt spørgeskemaer til 19 kommuner. Kommunerne er fordelt på Sjælland, Fyn og Jylland og på by- og land kommuner. De 19 kommuner er: 1. Københavns Kommune 2. Gladsaxe Kommune 3. Rødovre Kommune 4. Albertslund Kommune 5. Lejre Kommune 6. Roskilde Kommune 7. Ringsted Kommune 8. Slagelse Kommune 9. Lolland Kommune 10. Odense Kommune 11. Assens kommune 12. Sønderborg Kommune 13. Esbjerg Kommune 14. Kolding kommune 15. Haderslev kommune 16. Århus Kommune 17. Favrskov Kommune 18. Herning Kommune 19. Ålborg Kommune Spørgeskemaet blev sendt ud d. 25. februar 2009 med svarfrist d. 11. marts 2009. Det sidste af de afleverede spørgeskemaer blev modtaget d. 2. april.
3 Det samlede spørgeskema bestod af tre underspørgeskemaer: 'Kommunen har ingen konkrete overvejelser om fysisk sammenlægninger'. 'Kommunen har foretaget konkrete overvejelser, men de er skrinlagt'. 'Kommunen har konkrete overvejelser vedr. fysiske sammenlægninger'. Kommunerne kunne vælge at aflevere et eller flere spørgeskemaer alt efter hvad der passede til deres aktuelle situation. Der er 13 kommuner, der har afleveret en besvarelse af spørgeskemaerne. I forlængelse af, at kommunerne har afleveret deres spørgeskema, har COWI forsøgt at gennemføre opfølgende interviews for at få uddybet besvarelserne. Der er i alt gennemført 5 opfølgende interview. Formål Formålet med denne analyse har været, at få et billede af i hvilket omfang og inden for hvilke sektorer kommunerne overvejer fysiske sammenlægninger af funktioner mm., som vil medføre investeringer i bygninger/lokaler. Undersøgelsen beskæftiger sig således med kommunernes overvejelser vedrørende fysiske sammenlægninger og de deraf følgende investeringer i bygninger (ny-, om- eller tilbygninger og/eller bygningsteknik). Som udgangspunkt omfatter analysen alle de kommunale sektorer, som gør brug af de kommunale lokalefaciliteter herunder også lejede bygningsfaciliteter. Effekten af de fysiske sammenlægninger kan være en bedre lokaleudnyttelse, færre m 2, mindre transport m.m. Indsamling af spørgeskemaer og opfølgningsinterview blev stoppet d. 6. april.
4 Det fremgår af figuren, at en meget stor del af kommunerne har konkrete overvejelser vedrørende fysiske sammenlægninger. Kommunernes overordnede overvejelser Kun 17 % af kommunerne har allerede foretaget konkrete overvejelser, som har betydet, at de overvejede planer er skrinlagt (opgivet). Kun få kommuner har ingen konkrete overvejelser. Hvis alle kommuner fordeler sig på samme måde som kommunerne i stikprøven, betyder det, at der er omkring 70-71 kommuner, som har konkrete planer om fysisk sammenlægning af funktioner, der vil medføre behov for investeringer i bygningerne. 72% 17% Kommunen har ingen konkrete overvejelser om fysisk sammenlægning Kommunen har foretaget konkrete overvejelser, men disse er skinlagt Kommunen har konkrete overvejelser vedr. fysisk sammenlægning I det følgende gengives resultaterne for hver af de tre dele, som denne analyse er opbygget af. Resultat af spørgeskema 1 - 'Kommunen har ingen konkrete overvejelser om fysisk sammenlægning'. De kommuner, som ikke har nogle konkrete overvejelser, er blevet stillet et hypotetisk spørgsmål om hvilke områder, hvor kommunen vil overveje at gennemføre fysiske sammenlægninger, hvis der på et tidspunkt bliver mere konkrete planer. Sektorer hvor kommunnerne overvejer fysisk sammelægning Administration 22% Kultur og fritid Teknisk område Etablering af storkøkkener Materielgårde Det fremgår af figuren, at det primært er skoleområdet og det administrative område, som kunne komme på tale i forhold til fysiske sammenlægninger. Plejehjem, sundhedscentre Daginstitutioner Skoler 23% Andet Et eksempel på 'Andet' er en kommune som nævner muligheden for, at man kan samle tandplejen på et sted frem for flere decentrale steder.
5 De gevinster/effekter, som i givet fald forventes fremgår af figuren til højre. Effekter / gevinster som har størst betydning for overvejelserne om fysisk sammelægning. Det fremgår at 'direkte driftsøkonomiske besparelser ved bedre lokaleudnyttelse' og 'bedre kvalitet og service' samt 'bedre lokalefaciliteter/indretning som understøtter opgaven' er de tre mest dominerende forventede effekter ved en fysisk sammenlægning. Det kan undre, at ingen af de deltagende kommuner angiver en reduktion i transporttid og transportomkostninger eller besparelser på interne post, som områder der har større betydning i forhold til overvejelser om fysisk sammenlægning. Bedre ledelse og styring 8% Bedre lokalefaciliteter/indretning som understøtter opgaven 15% Besparelser og bedre intern service (FM) 8% Andet 8% Direkte driftsøkonomiske besparelser ved bedre lokaleudnyttelse 23% Bedre kvalitet og service 23% Besparelser i transportomkostninger og transpporttid Besparelser på intern portudbringning Mere effektive arbejdsgange og større faglighed 15% Hvis der skal gennemføres fysiske sammenlægninger - hvornår vil det så ske? Det er ikke i år eller næste år, at kommunerne, uden konkrete planer, forventer fysiske sammenlægninger. Af figuren fremgår det, at hvis der gennemføres fysiske sammenlægninger, så vil det sandsynligvis først ske om 3-4 år. 2009 2010 17% Det virker også rimeligt, set i lyset af, at denne type af beslutninger modnes over tid, og at der formentlig i nogle kommuner er politiske bindinger, som gør, at man har valgt ikke at sammenlægge f.eks. skoler og rådhuse i indeværende valgperiode. senere 5 2011 33%
6 Omkring 2/3 af kommunerne uden konkrete overvejelser mener, at outsourcing kan være en mulighed i forhold til at reducere kommunens arealbehov. Resten (1/3) har ikke disse overvejelser om outsourcing. Foreligger der overvejelser om outsourcing som vil medføre reduktion i areal behovet? (For kommuner der ikke har konkrete overvejelser) Nej 33% Ja 67% Resultat af spørgeskema 2 - 'Kommunen har foretaget konkrete overvejelser, men de er skrinlagt'. Dette afsnit omhandler de besvarelser, som COWI har modtaget af spørgeskema 2. Formålet med dette spørgeskema er at få et indtryk af, hvilke typer af projekter vedrørende fysisk sammenlægning, der har været overvejet, men som nu er skrinlagt. Herudover har formålet været, at få et indtryk af hvorfor de overvejede projekter er blevet skrinlagt. I figuren til højre ses, at det fortrinsvis er projekter, der ville medføre ombygning af eksisterende bygninger, som de nu skrinlagte projekter har handlet om. Kommuner med konkrete overvejelser der er skrinlagt - Hvilken type af fysiske sammenlægninger overvejes? Sammenlægning som udelukkende omfatter nedlægning af faciliteter 25% Sammenlægning som omfatter etablering af ny bygning på bar mark 25% Sammenlægning som medfører ombygning af eksisterende bygninger 5
7 De sektorer som har været i spil har været: Etablering af storkøkkener Skole sammenlægning Administrations bygninger Daginstitutioner. Sektore hvor kommunnerne overvejer fysisk sammelægning Administration 22% Kultur og fritid Teknisk område Etablering af storkøkkener Dette resultat fremgår af figuren til højre. Flere kommuner fremhæver sammenlægning af eksempelvis rådhusfunktioner som områder, der har været i spil. Plejehjem, sundhedscentre Daginstitutioner Skoler 23% Materielgårde Andet De gevinster/effekter, som var forventet i de nu skrinlagte projekter, vedrører stort set alle de områder, det var muligt at svare på. De to mest forventede effekter/gevinster er: Effekter / gevinster som har størst betydning for overvejelserne om fysisk sammelægning. Direkte driftsøkonomiske besparelser ved bedre lokaleudnyttelse Bedre kvalitet og service Det bemærkes, at der ikke blev forventet besparelser i transportomkostninger og transporttid eller besparelser på intern postudbringning. Bedre ledelse og styring 8% Bedre lokalefaciliteter/indretning som understøtter opgaven 15% Besparelser og bedre intern service (FM) 8% Andet 8% Direkte driftsøkonomiske besparelser ved bedre lokaleudnyttelse 23% Bedre kvalitet og service 23% Besparelser i transportomkostninger og transpporttid Besparelser på intern portudbringning Mere effektive arbejdsgange og større faglighed 15%
8 Den væsentligste årsag til at de overvejede, men skrinlagte projekter, ikke er blevet realiseret er, at der ikke har været mulighed for at finansiere de nødvendige investeringer. Hvorfor blev overvejelserne om fysisk sammenlægning skrinlagt? Manglende finansiering af nødvendige investeringer 67% De forventede effekter kunne ikke opveje omkostningerne ved etablering 33% Resultat af spørgeskema 3 - 'Kommunen har konkrete overvejelser vedr. fysiske sammenlægning'. De kommuner, der har konkrete overvejelser om fysisk sammenlægning, overvejer projekter, som medfører ombygning af eksisterende bygninger (45 %). Men også etablering af nye bygninger er meget fremherskende (41 %). Nedlægning af faciliteter er der kun ganske få af kommunerne, der har konkrete planer om. Kommuner med konkrete overvejelser - Hvilken form for fysisk sammenlægning overvejes? Sammenlægning som udelukkende omfatter nedlægning af faciliteter 14% Sammenlægning som medfører ombygning af eksisterende bygninger 45% Sammenlægning som omfatter etablering af ny bygning på bar mark 41%
9 De sektorer som fortrinsvis er berørt af planerne er: Administrationen Skoler Daginstitutioner Plejehjem, Sundhedscentre Men af figuren ses, at alle øvrige sektorer er berørt i mindre omfang. Sammenlignes der med figuren på side 4 nederst kan det ses, at der er delvis overensstemmelse, idet administration og skoleområdet også her var blandt de mest sandsynlige sektorer, som var i spil i forhold til fysiske sammenlægninger. Kommuner med konkrete overvejelser - Hvilke sektorer bliver berørt? Materielgårde 9% Etablering af storkøkkener 4% Teknisk område 6% Kultur og fritid 6% Andet Administration 21% Skoler 17% Daginstitutioner 13% Plejehjem, sundhedscentre 13% Kommuner med konkrete overvejelser - Hvilke effekter forventes? I figuren til højre ses hvilke effekter, der forventes af de konkrete projekter om fysisk sammenlægning. De fire effekter, der oftest forventes, er: Mere effektive arbejdsgange og større faglighed. Direkte driftsøkonomiske besparelser ved bedre lokaleudnyttelse. Bedre lokalefaciliteter/indretning, som understøtter opgaven bedre. Bedre kvalitet og service. Et eksempel på 'Andet' er en forventet bedre service for de ældre borgere ved at kommunen etablerer bedre sammenhæng på ældre- og sundhedsområdet ved at investere i utidssvarende bygninger. Bedre ledelse og styring 9% Bedre lokalefaciliteter/indretning som understøtter opgaven bedre 16% Besparelser og bedre intern service 5% Andet 5% Direkte driftsøkonomiske besparelser ved bedre lokaleudnyttelse 2 Bedre kvalitet og service 14% Besparelser i transportomkostninger og transpporttid 5% Besparelser på intern portudbringning 4% Mere effektive arbejdsgange og større faglighed 22% Er overvejelserne udmøntete i konkrete notater, planer, undersøgelser, projektbeskrivelser el. lign.? Nej 14% Kommunerne har overvejende grad udarbejdet konkrete notater, planer, undersøgelser, projektbeskrivelser m.m. Ja 86%
10 De konkrete planer og projekter m.fl. vil medføre investeringer for at kunne blive gennemført. Kommunerne har angivet de skønnede investeringer og hvornår de forventes at blive gennemført. 600,000 Skønnede omkostninger ved gennemførelse af de overvejede fysiske sammenlægninger. Resultaterne er angivet i diagrammet til højre. Det fremgår af diagrammet, at der i de kommende år forventes gennemført betydelige investeringer i fysiske sammenlægninger. Aktiviteten topper i 2011, hvor det skønnes, at der skal investeres omkring 550 mio.kr. Det er de deltagende kommuners skøn, at der skal investeres skønsmæssigt omkring 1,9 mia.kr. i fysiske sammenlægninger. I disse tal er der ikke i alle tilfælde blevet modregnet indtægten ved salg af gamle bygninger m.m. 1.000kr (2009-priser) 500,000 400,000 300,000 200,000 100,000 0 2009 2010 2011 2012 senere År COWI har fortaget en simpel beregning af investeringernes størrelse for alle landets kommuner, hvis deres forventninger svarer til de besvarelser, der er opnået via spørgeskemaerne. Resultatet af denne beregning er vist i diagrammet til højre. Det samlede investeringsbehov bliver i størrelsesordenen 6 mia. kr., med en absolut top i 2011, hvor der skønsmæssigt vil være investeringer i størrelsesorden 2,3 mia.kr. Frem til 2011 er der tale om en forholdsvis stejl stigning og efter 2011 viser der sig et stejlt og jævnt fald. Omkostninger i 1.000 kr. 2,500,000 2,000,000 1,500,000 1,000,000 500,000 0 Skønnede omkostninger ved gennemførelse af de overvejede fysiske sammenlægninger på landsplan 2009 2010 2011 2012 senere År
11 I de to figurer til højre er det både vist, hvornår de adspurgte kommuner forventer, at effekterne af investeringerne vil indtræde, og hvornår investeringerne forventes foretaget.(figuren nedenunder). Hvornår indtræder den forventede effekt? 2009 9% Det ser ud som om, at effekterne af investeringerne forventes at indtræde med en forsinkelse på under eller omkring et år. senere 43% 2010 22% Kommunerne forventer sandsynligvis at kunne høste de positive effekter og gevinster af deres investeringer året efter at investeringerne er gennemført. 2011 26% Hvordan er investeringerne fordelt på de kommende år? senere 9% 2009 17% 2012 19% 2010 25% 2011 3
12 Som afslutning på spørgeskemaet blev de kommuner med konkrete planer og overvejelser spurgt om hvorvidt der var overvejelser om at outsource opgaver for at reducere behovet for bygningsareal. Kun 17 % af de kommuner, som har svaret på spørgsmålet, overvejer outsourcing, mens resten ikke overvejer outsourcing. Foreligger der overvejelser om outsourcing som vil medføre et reduceret behov for bygningsareal? (kun kommuner med konkrete overvejelser) Ja 17% Nej 83% På baggrund af de modtagne besvarelser har COWI foretaget en nærmere analyse af og sammenligning mellem de kommuner, som i forbindelse med strukturreformen blev etableret ved en sammenlægning og de kommuner som fortsatte uden en sammenlægning. 2,000 1,800 1,600 Omkostninger pr. borger i forbindelse med kommunernes fysiske sammenlægninger. Det første resultat af analysen viser, at kommuner som er 'sammenlagte' kommuner skønner at skulle bruge omkring dobbelt så mange penge (kr. pr. borger) på fysiske sammenlægningsprojekter som de 'ikke sammenlagte' kommuner. Kr. pr borger 1,400 1,200 1,000 800 600 400 200 Det kunne tyde på, at der er et behov for at få samlet funktioner eller få ændret bygningsmasse, så den bliver mere optimal. 0 Sammenlagte kommuner 1 Ikke sammenlagte kommuner
13 I figuren til højre ses, at de 'sammenlagte' kommuner overvejer alle tre muligheder for fysisk sammenlægning herunder også at nedlægge faciliteter (f.eks. lukning af administrative bygninger, som efter en sammenlægning af de administrative funktioner ikke længere skal anvedes). De 'ikke sammenlagte' kommuner ser ud til at have et større behov for at ombygge eksisterende bygninger, og de har ikke behov for at nedlægge faciliteter. 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 Hvilken form for fysisk sammenlægning overvejes? 1 Sammenlagt Kommune 2 Ikke sammenlagt Kommune Sammenlægning som udelukkende omfatter nedlægning af faciliteter Sammenlægning som omfatter etablering af ny bygning på bar mark Sammenlægning som medfører ombygning af eksisterende bygninger Det ser ud til, at de 'sammenlagte' og de 'ikke sammenlagte' kommuners planer og projekter vil berøre alle områder, når vi ser på besvarelserne under et. Kun de 'sammenlagte' kommuner tilkendegiver, at de arbejder med etablering af storkøkkener. I de enkelte kommuner er der typisk udvalgt et mindre antal områder, som der konkret arbejdes med. Men figuren indikerer, at der rundt om i kommunerne arbejdes med mange forskellige projekter vedrørende fysisk sammenlægning. 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 Hvilke områder bliver berørt af sammenlægninger? 1 Sammenlagte kommuner 2 Ikke sammenlagte kommuner Skoler Daginstitutioner Plejehjem, sundhedscentre Administration Kultur og fritid Teknisk område Etablering af storkøkkener Materielgårde Andet
14 Der er på tilsvarende vis et billede af, at de kommuner, som har svaret på spørgeskemaet, forventer effekter og gevinster på alle de områder, som der er spurgt til. Det skal bemærkes, at det kun er de 'sammenlagte' kommuner, som forventer en effekt på den interne postudbringning. Som nævnt ovenfor forventer de enkelte kommuner typisk gevinster ved et mindre antal af de mulige effekter i spørgeskemaet. 10 9 8 7 6 5 4 Hvilke resultater forventes ved at gennemfører de fysiske sammenlægninger? 3 2 1 1 Sammenlagte Kommuner 2 Ikke sammenlagte Kommuner Andet Bedre ledelse og styring Bedre lokalefaciliteter/indretning som understøtter opgaven bedre Besparelser og bedre intern service Direkte driftsøkonomiske besparelser ved bedre lokaleudnyttelse Mere effektive arbejdsgange og større faglighed Besparelser på intern portudbringning Besparelser i transportomkostninger og transpporttid Bedre kvalitet og service
15 Resultater fra interviews og tilsendte rapporter over konkrete projekter med fysiske sammenlægninger. Forventet finansiering af fysiske sammenlægningsprojekter Der er tre kommuner, der har fremsendt rapporter over konkrete projekter med fysiske sammenlægninger. Rapporterne har omhandlet projekter indenfor skole- og administrationsområdet. I figuren til højre vises det, hvordan kommunerne forventer at finansiere omkostningerne ved projektet. Den største del af finansieringen forventes foretaget ved salg af bygninger, grunde og øvrige aktiver. Dette kan medføre en risiko for projekternes gennemførelse, da situationen på ejendomsmarkedet for nuværende ikke er gunstig. 33% 8% 59% Salg af bygninger, grunde og øvrige aktiver Effektiviseringer og driftsbesparelser Egen finansiering Desuden forventes projekterne finansieret ved driftsbesparelser på 8 %, hvilket viser et stort potentiale i effektiviseringer og driftsbesparelser, da disse besparelser må forventes fastholdt i årene efter projektets gennemførelse.
16 Usikkerhed Resultatet i denne analyse er forbundet med en vis usikkerhed som er begrundet i: at der er besvarelser fra 13 kommuner svarende til ca. 13 % af alle kommuner i Danmark. at de 13 kommuner repræsenterer ca. 25 % af det samlede kommunale bygningsareal. at der har været kommuner, som har haft svært ved at forstå spørgeskemaerne at kommunerne har understreget, at der i stort omfang er tale om skøn at der i kommunerne kan være projekter, som ikke er medtaget i denne analyse bl.a. fordi de ikke har kunnet finansieres (flere kommuner har bemærket dette)