AFGØRELSE i sag om påbud om oprensning af olieforurening fra tankanlæg på en ejendom i Assens Kommune

12. juli 2017 Sagsnr. NMK-11-00176 KlageID: 99546 MAELT-NMKN AFGØRELSE i sag om påbud om oprensning af olieforurening fra tankanlæg på en ejendom i Assens Kommune Miljø- og Fødevareklagenævnet har truffet afgørelse efter 48 i jordforureningsloven. 1 Miljø- og Fødevareklagenævnet stadfæster Assens Kommunes påbud af 13. april 2016 om oprensning af olieforurening fra tankanlæg på ejendommen Bredgade 29, 5560 Aarup. MILJØ- OG FØDEVAREKLAGENÆVNET Toldboden 2 8800 Viborg Tlf. 72 40 56 00 CVR nr. 37795526 EAN nr. 5798000026070 nmkn@naevneneshus.dk naevneneshus.dk Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. 17 i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet. 2 Eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skal være anlagt inden 12 måneder, jf. jordforureningslovens 87, stk. 1. Afgørelsen er truffet af formanden på nævnets vegne, jf. 8 i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet 1 Lovbekendtgørelse nr. 282 af 29. marts 2017 om forurenet jord 2 Lov nr. 1715 af 27. december 2016 om Miljø- og Fødevareklagenævnet

Klagen til Miljø- og Fødevareklagenævnet Assens Kommunes påbud af 13. april 2016 om oprensning af olieforurening fra tankanlæg på ejendommen Bredgade 29, 5560 Aarup (herefter ejendommen ), er den 11. maj 2016 påklaget til Natur- og Miljøklagenævnet af advokatfirmaet Bech-Bruun på vegne af tankejer. Sagen er pr. 1. februar 2017 overført til Miljø- og Fødevareklagenævnet, jf. lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet 24, stk. 6. Klager har i et brev af 9. juni 2016 indsendt supplerende bemærkninger til klagen. Klager anfører blandt andet, at oprensningspåbuddet efter jordforureningslovens 48 er ugyldigt, idet påbuddet kræver oprensning af en terpentin/petroleumsforurening, som ikke stammer fra udslip fra de to overfladetanke på ejendommen, der alene har været anvendt til fyringsolie. Der er derfor ifølge klager ikke hjemmel i jordforureningslovens 48 til at påbyde oprensning af terpentin- og petroleumsforureningen. Videre anfører klager, at oprensningspåbuddet er uproportionalt, idet Grontmij A/S (nu Sweco A/S) har påvist og foreslået en alternativ oprensningsløsning, hvor der efterlades en mindre restforurening, men som vil eliminere enhver såvel grundvands- som sundhedsrisiko. Endeligt anfører klager, at oprensningspåbuddet er udstedt på et utilstrækkeligt, uoplyst grundlag, og at påbuddet derfor er i strid med officialmaksimen. Til støtte herfor anfører klager blandt andet, at det ikke er godtgjort, at forureningen hidrører fra ejendommens to overfladetanke, og at det ikke er godtgjort, at en totaloprensning er nødvendig. Sagens oplysninger Det fremgår af sagens oplysninger, at der den 2. juli 2014 blev konstateret udslip af fyringsolie fra en overfladetank med et rumindhold på under 6.000 liter placeret i en kælder på ejendommen, der anvendes til erhverv i stueetagen og bolig på 1. og 2. sal. Ejendommen er beliggende i et område med særlige drikkevandsinteresser (OSD), inden for indvindingsoplandet til Aarup Vandværk og lige udenfor det boringsnære beskyttelsesområde. Den 10. juli 2014 meddelte Topdanmark, at forureningen ikke var forsikringsdækket, idet olietanken var ulovlig. Assens Kommune meddelte ved afgørelse af 28. juli 2014 klager et påbud om undersøgelse af forureningens afgrænsning og udarbejdelse af et projekt med henblik på oprensning af forureningen fra tankanlægget på ejendommen. 2

I en indledende forureningsundersøgelse, som er beskrevet i et notat af 14. august 2014, vurderer Grontmij A/S, at der er sket en forurening af jorden under gulvet i kælderen, som følge af spildet fra olietanken. I august og september 2014 gennemførte Grontmij A/S afgrænsende forureningsundersøgelser på ejendommen. Forureningsundersøgelserne er beskrevet i en rapport af 28. november 2014. Efter aftale med Assens Kommune udarbejdede Grontmij A/S en revideret undersøgelsesrapport af 6. januar 2015, som i forhold til den tidligere rapport tillige indeholdt et prisoverslag for en totaloprensning af forureningen. Det vurderes i rapporten af 6. januar 2015, at jordforureningen har en horisontal udbredelse på cirka 100 m 2, hvoraf de cirka 30 m 2 er beliggende inde under bygningen på ejendommen, og at jordforureningen har en vertikal udbredelse fra 1,5 til 3 meter under terræn. Det samlede forurenede jordvolumen vurderes at være cirka 160 m 3, hvoraf de cirka 60 m 3 er beliggende under bygningen. Det vurderes at oliespildet i jorden udgør cirka 715 liter. For så vidt angår grundvandsforurening fremgår det af rapporten, at forureningen med olie er afgrænset mod nord og øst, men ikke mod syd i strømningsretningen for det primære grundvandsmagasin. Koncentrationerne vurderes at være aftagende i sydlig retning, og laboratoriet har vurderet, at kulbrinterne i vandet svarer til benzin/terpentin/petroleum og ikke nedbrudt gasolie. Endeligt fremgår det af rapporten, at der i fire af fem poreluftmålinger er påvist indhold af totalkulbrinter og benzen over afdampningskriteriet; at der i målepunktet placeret i butikken ikke er påvist forurening med oliekomponenter; og at det ikke kan udelukkes, at forureningen i et af målepunkterne ikke udelukkende stammer fra spildet i kælderen. I rapporten er der udarbejdet to forslag til afværgeprojekter, henholdsvis en totaloprensning og en delvis oprensning, som fjerner 80 pct. af forureningen. Totaloprensningen skønnes at koste kr. 1.470.000, mens den delvise oprensning skønnes at koste kr. 558.000. Grontmij A/S har afslutningsvis i rapporten foretaget en risikovurdering af henholdsvis arealanvendelse, indeklima og grundvand, hvis der foretages en delvis oprensning. Det fremgår af risikovurderingen, at der ikke vurderes at være risiko for arealanvendelsen til have til bolig, og at der ikke vurderes at være risiko for indeklimaet i bygningen. Om risikovurderingen for indeklimaet anføres blandt andet i rapporten: 3

Til vurdering af den efterladte forurenings påvirkning af indeklimaet er der foretaget en JAGG-beregning med JAGG, version 1.5 (se bilag 9 3 ). Der tages udgangspunkt i den højeste poreluftkoncentration konstateret under gulvet i kælderen, nemlig 170.000 μg/m 3 (170 mg/m 3 ) i MP1. Indholdet af C 6 -C 10 i denne prøver er 180 μg/m 3 (0,18 mg/m 3 ) og indholdet af benzen er 3,6 μg/m 3 (0,0036 mg/m 3 ). Der regnes på stoffet 1,2,4-trimetylbenzen (det er det stof, som Region Sjællands Bagatelgrænseværktøj anvender til karakterisering af en olieforurening, og som anvendes ved grundvandsforureningen). Rumstørrelsen er sat til 3,5 x 3,5 m med en højde på 1,84 m (størrelsen af opbevaringsrummet i kælderen, hvor MP1 er udtaget). Betongulvets tykkelse i rummet er ca. 7,5 cm. Der regnes med samme rumstørrelse i både kælder, stueetagen (erhverv) og på 1. sal (bolig). Mellem kælder og stueetage er der trægulv. I JAGG regnes dette som et betongulv på 1 cm. Etageadskillelsen mellem stueetagen og 1. sal er der et ligeledes af træ. I JAGG regnes dette som et betongulv på 1 cm. I stueetagen og på 1. sal regnes med en rumhøjde på 2,1 m. For så vidt angår risikovurderingen af grundvand fremgår det af rapporten, at der er foretaget beregninger henholdsvis med og uden sorption og nedbrydning, og at den konstaterede forurening ikke vurderes at udgøre en risiko for den eksisterende indvinding på Aarup Vandværk, hvis man indregner nedbrydning og sorption. Om risikovurderingen for grundvand anføres blandt andet i rapporten: Der er udført en JAGG-beregning (med JAGG version 1,5) for vurdering af grundvandsforureningens risiko i forhold til indvindingsboringerne på Aarup Vandværk. [ ] 7.3.1 Input til JAGG-model 3 Bilaget er ikke gengivet i Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse 4

Der er anvendt kildestyrkekoncentrationsmodellen, Trin I a, Trin II a. Forureningsdata Der er tale om en forurening med fyringsolie og det er valgt at anvende totalkulbrinter som modelstof. Den højeste koncentration af totalkulbrinter i grundvandet er påvist i B7. Der vurderes dog at være tale om fri fase (ligesom der er påvist fri fase i boringerne B3 og B4). Da det forudsættes, at den frie fase fjernes i forbindelse med opgravningen, vurderes det ikke relevant at risikovurdere på parameter. Normalt anses den maksimale opløselighed for gasolie at være 5-10 mg/l /4/. I B8 er der ikke umiddelbart påvist fri fase, analyseresultatet viser indhold af totalkulbrinter på 12.000 μg/l. Denne koncentration vil derfor blive brugt som udgangspunkt for risikovurderingen. Det vurderes at en stor del af det forurenede grundvand vil blive fjernet ved grundvandssænkningen i forbindelse med opgravningen. Med baggrund heri er der lavet en beregning på en halvering af den påviste koncentration i B8, nemlig 6.000 μg/l. Der regnes med et forurenet areal på 100 m2 og en bredde i østvestlig retning på 9 m. Nedbrydning og sorption Der er foretaget beregninger hhv. med og uden sorption og nedbrydning (Trin III). Sorption regnes lineær og nedbrydning regnes som 1. ordens. Uanset forholdene vil der være et vist omfang af både nedbrydning og sorption. Redoxforhold i dæklag regnes som aerobe. Der regnes med en nedbrydningskonstant på 0,01 dag -1 (som modelstof er valgt ethylbenzen). Det er i modellen muligt at vælge de forskellige BTEX er som modelstof. Da alle BTEX er er til stede i grundvandet, og nedbrydningskonstanterne for disse i henhold til JAGG ligger mellem 0,001 og 0,2 dag -1, vurderes 0,01 dag -1 at være repræsentativ. Geologiske og hydrogeologiske data Med udgangspunkt i DMI s vejrarkiv /5/, er der anvendt en nettonedbør på 800 mm/år. Derudover er der suppleret med en beregning med baggrund i JAGG s nettonedbør for Assens Kommune på 300 mm/år. 5

Det primære magasin er, på baggrund af DGU 144.666, angivet som sand, mellemkornet, og på baggrund af boreprofilet er tykkelsen af det primære magasin sat til 4 m. Der er ud fra figur 5.1 4 vurderet en hydraulisk gradient i det primære magasin på 0,003. Franck Geoteknik har i et tilbud af 22. april 2015 udarbejdet et forslag til en alternativ delvis oprensning af forureningen på ejendommen. Oprensningen skønnes at koste kr. 1.900.000. Assens Kommune sendte den 6. november 2015 et udkast til påbud om oprensning af olieforureningen fra tankanlægget på ejendommen til klager. Klager fremkom den 23. november 2015 med bemærkninger til udkastet, som Assens Kommune besvarede den 2. februar 2016. Af Assens Kommunes svar af 2. februar 2016 fremgår blandt andet følgende om forureningskilden: Assens Kommune skal gøre klart, at påbuddet alene omfatter forureningen hidrørende fra udslippet af gasolie fra den utætte olietank, der blev konstateret d. 2. juli 2014, hvor 700 l olie var løbet ud af tanken og ned i jorden under kældergulvet. [ ] Vurdering På baggrund af analyser af jord, vand og poreluft kan det slås fast, at i alle forurenede prøver er der påvist ikke nedbrudt gasolie eller som i poreluftsmålingerne dieselolie, hvis kromatogram ligner gasolies( På selve analyseblanketten for poreluft er der ikke angivet olietype. Denne er kun nævnt i tabellen i konsulentrapporten). I nogle forurenede jord-og vandprøver er der ligeledes påvist andre kulbrinter karakteriseret som enten terpentin/ petroleum eller benzin/terpentin, petroleum. Vi har spurgt kemiker Hanne Jensen fra laboratoriet Eurofins, om det vil være muligt at kvantificere de enkelte komponenter ud fra kromatogrammerne, hvilket Eurofins har besvaret negativt. Hanne Jensen nævnte også, at det ikke kan udelukkes at komponenterne terpentin/petroleum kan være en del af fyringsolien. Dette ville have kunnet være afklaret ved en analyse af den rene fyringsolie fra tanken på spildtidspunktet. Det er selvsagt ikke muligt at undersøge det på nuværende tidspunkt. 4 Figuren er ikke gengivet i Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse 6

Der er påvist kulbrinter i alle forurenede prøver, der kan henføres til forureningshændelsen med fyringsolie fra den utætte tank. Vi vurderer derfor, at det ikke har væsentlig betydning, at der i nogle prøver også er påvist forurening, der ikke med sikkerhed kan henføres til forureningshændelsen med fyringsolie fra den utætte tank. Vi vurderer også, at udgifterne til oprensning af fyringsolieforureningen ikke bliver væsentlig større som følge af en mulig anden forurening med terpentin/petroleum, og mener derfor ikke at påbuddet strider mod kravene til officialprincippet. Til støtte for vores vurdering kan vi henvise til Natur og Miljøklagenævnets afgørelse af 20. december 2012, Sag NMK-11-00090. Sagen handler om påbud efter 41 i Jordforureningsloven om oprydning af spild af dieselolie fra en lastbils brændstoftank på en grund, der i forvejen var forurenet med motor/smøreolie. Natur og miljøklagenævnet skriver blandt andet i bemærkningerne i denne sag med en forureningshændelse på en i forvejen forurenet grund, s. 5, 1. afsnit: Det forhold, at der ved oprensningen og fjernelse af dieselolieforureningen også fjernes hele eller dele af motor/smøreolieforureningen, er i udgangspunktet uden betydning for Solrød Kommunes påbudsadgang vedrørende dieselolieforureningen. Dette udgangspunkt må dog fraviges, hvis motor/smøreolieforureningen efter sin karakter medfører, at udgifterne til oprensning af dieselolieforureningen ikke kommer til at stå i et rimeligt forhold til den miljø- eller sundhedsmæssige risiko, der er forbundet med at efterlade dieselforureningen på ejendommen Om risikoforhold fremgår videre følgende af kommunens svar: Ved beregning af risikoen for grundvandet i Bredgade 29, Aarup Forureningsundersøgelse - November 2014/Januar 2015 er anvendt den såkaldte JAGG-model. JAGG- modellen er opbygget med tre trin, hvor trin 3 omfatter biologisk nedbrydning. Man har lavet en beregning både med biologisk nedbrydning og uden biologisk nedbrydning. Ved anvendelse af JAGG-modellens alle 3 trin viser resultatet ikke risiko for grundvandet 100 m fra kilden og den nærmeste boring til Aarup vandværk. Ved anvendelse af JAGG-modellen uden trin 3,viser beregningsresultatet risiko for grundvandet både 100 m fra forureningen og i vandværksboring DGU nr. 144.666 til Aarup Vandværk beliggende 250 m fra forureningsstedet. Der er selvfølgelig også risiko for grundvandet umiddelbart under forureningsstedet, trin 1. 7

Den foreslåede løsning 2 efterlader en restforurening på 20 % af det totale olieudslip svarende til 120 kg fyringsolie. Assens Kommune vurderer, at en restforurening, som i det aktuelle tilfælde på 120 kg, kan udgøre en miljømæssig risiko for det underliggende grundvand, da grundvandskriterierne som udgangspunkt skal være opfyldt umiddelbart under forureningskilden. Denne vurdering er i overensstemmelse med resultatet af den risikoberegning, der er lavet i konsulentrapporten, hvor trin 3 med biologisk nedbrydning ikke indgår. [ ] Assens Kommune vurderer, at en restforurening, som i det aktuelle tilfælde på 120 kg, kan udgøre en miljømæssig risiko for det underliggende grundvand, umiddelbart under forureningskilden(den utætte olietank). Ejendommen ligger i et område med særlige drikkevandsinteresser, og i indvindingsoplandet til Aarup Vandværk. Forureningsstedet ligger lige udenfor det boringsnære beskyttelsesområde(bnbo). Den forurenede ejendom og øvrige ejendomme i området forsynes med drikkevand fra Aarup Vandværk. Der er ca. 250 m til nærmeste vandværksboring, DGU nr. 144.666. Assens Kommune vurderer, at der er proportionalitet mellem omfanget og udgiften til den konkrete oprydning og omfanget og arten af den forureningsfare, der konkret tilsigtes fjernet ved gennemførelse af en total oprensning af forureningen. Totaloprensning vurderes nødvendigt af hensyn til risikoen for grundvandet. Af de tre forslag til afværgeforanstaltninger, der er udarbejdet, er det kun forslaget til totaloprensning, der kan opfylde påbuddet. Endeligt fremgår blandt andet følgende om proportionalitetsprincippet: Grontmijs prisoverslag for løsning 2, som efterlader 120 kg fyringsolie i jorden er 558.000 kr. og for en totaloprensning er overslagsprisen på 1.476.000 kr. Assens Kommune vurderer, at en restforurening, som i det aktuelle tilfælde på 120 kg, kan udgøre en miljømæssig risiko for det underliggende grundvand, da grundvandskriterierne som udgangspunkt skal være opfyldt umiddelbart under forureningskilden. 8

Denne vurdering er i overensstemmelse med resultatet af den risikoberegning, der er lavet i konsulentrapporten, hvor trin 3 med biologisk nedbrydning ikke indgår. Ifølge retspraksis og lovbemærkningerne til 41 og 48 vurderer Assens Kommune, at 1,5 mio. kr. ikke er uproportionelt i forhold til, hvad en forurener måtte tåle set i forhold til forureningens størrelse. Vi støtter os bl.a. til afgørelser fra Natur og Miljøklagenævnet, der er nævnt i Miljøklagenævnet Orienterer nr. 151. I en e-mail af 7. april 2016 til Assens Kommune oplyser klager, at Sweco, efter flere overvejelser, ikke mener sig i stand til at foretage tilstrækkeligt kvalificerede målinger og analyser af nedbrydningen i jorden på grund af geologien i området, og at klager derfor ikke som varslet ved e-mail af 6. februar 2016 - vil foretage supplerende undersøgelser af den biologiske nedbrydning i jorden. Assens Kommune traf den 13. april 2016 afgørelse om påbud om oprensning af olieforurening fra tankanlæg på ejendommen. Af afgørelsen fremgår blandt andet: Assens Kommune vurderer, at et afværgeprojekt, der efterlader 20 % af forureningen svarende til 120 kg olieprodukt ikke opfylder kravet om en total oprensning i olietanksager med forsikringspligt. [ ] Assens Kommune vurderer, at der er proportionalitet mellem omfanget og udgiften til den konkrete oprydning og omfanget og arten af den forureningsfare, der konkret tilsigtes fjernet ved gennemførelse af en total oprensning af forureningen. Af de tre forslag til afværgeforanstaltninger, der er udarbejdet, er det kun forslaget til totaloprensning, der kan opfylde påbuddet. På denne baggrund meddelte Assens Kommune påbud om: - at fjerne den konstaterede forurening og genoprette den hidtidige tilstand eller foretage tilsvarende afhjælpende foranstaltninger, - at dokumentere ved prøvetagning og analyse ved et akkrediteret laboratorium, at ovenstående krav er opfyldt, og 9

- at afrapportere oprydningen/afhjælpningen til kommunen. Kommunens bemærkninger til klagen Assens Kommune har i sine bemærkninger af 18. maj 2016 til klagen anført, at klagen ikke giver anledning til at ændre påbuddet af 13. april 2016. Miljø- og Fødevareklagenævnets bemærkninger og afgørelse Principper for sagens afgørelse Jordforureningslovens 48 angår olieforureninger fra olietanke med et rumindhold under 6.000 liter til boligopvarmning. Når en sådan olieforurening konstateres, kan miljømyndighederne give ejeren af olietanken påbud, blandt andet om at afgive oplysninger og foretage undersøgelser med henblik på at klarlægge en olieforurenings virkninger, art og omfang, samt påbud om at fjerne en konstateret olieforurening og genoprette den hidtidige tilstand eller foretage tilsvarende afhjælpende foranstaltninger. Sådanne påbud kan gives, hvis der er risiko for, at den forurenede jord kan have skadelig virkning på grundvandet, menneskers sundhed og miljøet i øvrigt, jf. jordforureningslovens 2. Det fremgår af forarbejderne til jordforureningsloven 5, at påbudshjemlen i 48 skal administreres under hensyn til det almindelige forvaltningsretlige proportionalitetsprincip. Det indebærer blandt andet, at lovens udgangspunkt om, at al forurening skal fjernes og den hidtidige tilstand genoprettes, kan fraviges, hvis udgifterne hertil ikke vil stå i et rimeligt forhold til den fare for miljø eller sundhed, som ligger til grund for påbuddet. Før miljømyndighederne kan træffe afgørelse om oprensningspåbud efter jordforureningslovens 48, skal sagen være tilstrækkelig oplyst, og der kan derfor begrænset af proportionalitetsprincippet være behov for af flere omgange at påbyde ejeren af olietanken at tilvejebringe oplysninger om den konstaterede forurening. Når der foreligger et forsvarligt grundlag for at træffe afgørelse om oprensning, skal miljømyndigheden som udgangspunkt foretage både en risikovurdering og en proportionalitetsvurdering. Højesteret har dog ved dom af 30. juni 2005 (UfR 2005.2923H) fastslået, at en restforurening med olie uanset omkostningernes størrelse som udgangspunkt ikke kan påbydes fjernet, hvis der foreligger høj grad af sikkerhed for, at den hverken aktuelt eller i fremtiden indebærer en miljø- eller sundhedsmæssig risiko. Særligt vedrørende risikovurderingen har Højesteret endvidere ved dom af 5. december 2013 (UfR 2014.790H) fastslået, at enhver risiko for ska- 5 LFF 1999-02-10 nr. 183 - Forslag til lov om forurenet jord Bemærkninger til 48 10

delig påvirkning af grundvandet, efter en konkret vurdering, vil kunne begrunde et oprensningspåbud efter jordforureningslovens 48, uanset om det pågældende grundvand anvendes eller er egnet til at kunne anvendes som drikkevandsressource. Retten henviste i den forbindelse til ordlyden af jordforureningslovens 1, stk. 1, og 2, sammenholdt med 1, stk. 2, og baggrunden herfor. Ved vurderingen af om der foreligger en risiko, som kan begrunde et oprensningspåbud, kan der efter Natur- og Miljøklagenævnets praksis tages udgangspunkt i den risikoberegningsmodel, der er indeholdt i Miljøstyrelsens vejledning 6/1998 om oprydning på forurenede lokaliteter. Miljøog Fødevareklagenævnet kan tiltræde dette. En forurening antages ifølge vejledningen at udgøre en uacceptabel risiko, såfremt forureningen efter risikoberegningerne må vurderes at kunne overskride de i vejledningens kapitel 6 fastlagte kvalitetskriterier. Vejledning 6/1998 giver anvisning på en risikovurdering bestående af tre trin. Ved hjælp af en beregningsmodel for forureningsudbredelsen beregnes i trin 1 forureningen af grundvandet umiddelbart under den pågældende forureningskilde. I trin 2 foretages en beregning af forureningen i en afstand fra forureningskilden, som svarer til grundvandets transportafstand på l år, dog maksimalt 100 m. I trin 3 foretages en beregning i samme punkt, idet tillige sorption og nedbrydning af forureningen inddrages i vurderingen. Miljøstyrelsen har udgivet et regneark til brug for beregningen. Programmet kaldes for JAGG (Jord, Afdampning, Gas, Grundvand), og er anvendt af klagers rådgiver i denne sag. Miljø- og Fødevareklagenævnet kan tiltræde det tidligere Natur- og Miljøklagenævns praksis, 6 hvorefter der ved afgørelser om oprensningspåbud efter lovens 48 efter behov kan inddrages teoretiske beregninger af en grundvandsforurening efter JAGG-modellens trin 1 uden også at inddrage trin 2 og 3. Dette er efter nævnets opfattelse bedst stemmende med lovens forarbejder. I modsat fald måtte der i strid med lovens formål generelt ses bort fra hensynet til beskyttelse af grundvandet inden for den afstand fra forureningskilden, som afgrænser trin 1 fra trin 2. Højesteret har i ovennævnte dom af 5. december 2013 (UfR 2014.790H) tiltrådt denne forståelse af loven og fundet, at den nævnte praksis er lovlig. Det er således vejledningens trin l, hvor grundvandskvalitetskriterierne kræves overholdt umiddelbart under forureningskilden, der som udgangspunkt bør anvendes ved vurderingen af, om påbud skal meddeles, se også Miljøstyrelsens vejledning 2/2009 om undersøgelse og oprensning af forurening fra villaolietanke. For så vidt angår opfyldelse af kvalitetskriterierne for grundvand henholder Miljø- og Fødevareklagenævnet sig til Miljøstyrelsens vejledning 6 Se fx NMK-11-00112, NMK-11-00120 og NMK-11-00144 11

6/1998 (side 15), hvor det for så vidt angår opfyldelse af kvalitetskriterierne for grundvand anføres, at Risikovurderingen tager udgangspunkt i, at grundvandskvalitetskriterierne skal være opfyldt overalt i grundvandsressourcen. Dette uddybes i vejledningen (side 90) ved følgende: Kvalitetskravene skal være opfyldt i de primære grundvandsmagasiner. Kvalitetskravene skal ligeledes være opfyldt i det øverstliggende grundvandsmagasin, der kan forårsage en betydende forureningsspredning eller som kan være anvendeligt til vandforsyningsformål. Supplerende fremgår det af vejledningens side 66: I forhold til forureningsspredning og risikovurdering tillægges et sekundært magasin samme betydning som et primært magasin, hvis der kan ske en betydende forureningsspredning fra det sekundære til primære grundvandsmagasiner og/eller recipienter, eller hvis det sekundære magasin er eller kan være anvendeligt til vandforsyningsformål. Myndighedernes risikovurdering skal som ovenfor anført både angå den aktuelle og den fremtidige risiko for miljø og sundhed. I forlængelse heraf bemærker Miljø- og Fødevareklagenævnet, at det ved risikovurderingen ikke uden videre kan lægges til grund, at en forurening under eksempelvis bygningsanlæg vil være beskyttet af disse i ubegrænset tid. Nævnet finder, at der i sådanne situationer bør foretages en konkret vurdering, hvori blandt andet bygningernes tilstand og alder, områdets planlægningsmæssige karakter og eventuelle konkrete planer om bygningsmæssige forandringer må indgå. Ved vurderingen af risikoen i forbindelse med forureninger under almindelige beboelsesejendomme anser Miljø- og Fødevareklagenævnet 20 30 år som det tidsrum, inden for hvis grænser det ved afgørelser om påbud kan forsvares beregningsmæssigt at lægge til grund, at bygningerne vil bestå uændret. Det er herved samtidig forudsat, at der skal foreligge en høj grad af sikkerhed for, at forureningen heller ikke i fremtiden vil indebære en sundheds- eller miljømæssig risiko. Det nævnte tidsrum er dog kun et udgangspunkt for risikovurderingen, idet konkrete forhold kan begrunde en anden vurdering. Højesteret har i den nævnte dom af 5. december 2013 tiltrådt denne forståelse af loven og fundet, at den nævnte praksis er lovlig. Garager, udhuse og udestuer bør efter nævnets opfattelse ligeledes som udgangspunkt anses som midlertidige, jf. på linje hermed Miljøstyrelsens vejledning 2/2009 pkt. 8.2.4. Tilsvarende bør belægninger anses som midlertidige. 12

Som udgangspunkt bør der derfor ikke efterlades en større mængde forurening under en beboelsesbygning, end der kan antages at ville blive nedbrudt ved naturlige processer i jordmiljøet i løbet af den periode, hvor bygningen i overensstemmelse med det af Miljø- og Fødevareklagenævnet forudsatte, må forventes at bestå i sin nuværende skikkelse, og forureningen må ikke udgøre risiko for grundvand, recipienter eller indeklima i bygningen i denne periode. I tilknytning til sidstnævnte bemærker Miljø- og Fødevareklagenævnet, at modelsimuleringer og undersøgelsesresultater fra andre lignende sager viser, at der også kan pågå infiltration af nedbør fra ubefæstede arealer ind under og gennem jorden under et hus. Denne infiltration vil yderligere afhængigt af de konkrete forhold på ejendommen kunne forøges ved eksempelvis afledning af tagvand til faskine eller til utæt nedløbsbrønd og afløb. Miljø- og Fødevareklagenævnets bemærkninger Denne sag omhandler lovligheden af Assens Kommunes påbud af 13. april 2016 om oprensning af olieforurening fra tankanlæg på ejendommen Bredgade 29, 5560 Aarup. Oprensningspåbuddet er meddelt efter jordforureningslovens 48. Miljø- og Fødevareklagenævnet har fundet anledning til at fremkomme med bemærkninger om følgende: 1) Forureningskilden 2) Risikoforhold 3) Afværgescenarier og proportionalitet 4) Undersøgelsesprincippet Ad 1. Forureningskilden Det følger af forarbejderne til jordforureningslovens 48, at kommunen kan meddele påbud til den, der ejer olietanken, hvorfra forureningen antages at stamme fra. Miljø- og Fødevareklagenævnet har derfor indledningsvis taget stilling til, om den omhandlede forurening må antages at stamme fra olietanken på ejendommen. Det er ubestridt, at der er sket en forurening med fyringsolie (gasolie) fra tankanlægget på ejendommen. Det fremgår imidlertid af Grontmij A/S undersøgelsesrapport af 6. januar 2015, at der også er konstateret kulbrinter i grundvandet, som svarer til benzin/terpentin/petroleum og ikke til nedbrudt gasolie. Af Assens Kommunes svar af 2. februar 2016 til klager fremgår, at det ifølge analyselaboratoriet Eurofins ikke kan udelukkes, at komponenterne terpentin/petroleum kan være en del af fyringsolien, og at der er påvist 13

kulbrinter i alle forurenede prøver, der kan henføres til forureningshændelsen med fyringsolie fra tankanlægget. Assens Kommune vurderer derfor, at det ikke har væsentlig betydning, at der i nogle prøver også er påvist forurening, der ikke med sikkerhed kan henføres til forureningshændelsen med fyringsolie. Kommunen vurderer også, at udgifterne til oprensning af fyringsolien ikke bliver væsentlig større som følge af den mulige anden forurening. Miljø- og Fødevareklagenævnet bemærker hertil, at det ikke er ualmindeligt, at der i forbindelse med gasolieforureninger konstateres kulbrinter med et kogepunktinterval, som svarer til terpentin/petroleum, og at konstateringen heraf således ikke betyder, at der også er en alternativ forureningskilde. Videre bemærker Miljø- og Fødevareklagenævnet, at kommunens muligheder for at meddele påbud efter jordforureningslovens 48 i udgangspunktet ikke begrænses af, at der ved oprensningen af fyringsolien også fjernes anden forurening. Udgangspunktet må dog fraviges, hvis den anden forurening efter sin karakter medfører, at udgifterne til oprensningen af fyringsolien ikke kommer til at stå i et rimeligt forhold til den miljøeller sundhedsmæssige risiko, der er forbundet med at efterlade fyringsolieforureningen på ejendommen. Miljø- og Fødevareklagenævnet vurderer, at det ikke vil medføre væsentligt øgede omkostninger til oprensningen, hvis der udover fyringsolieforureningen også er en mindre forurening med benzin/terpentin/petroleum. Nævnet lægger vægt på, at den altovervejende del af forureningen kan henføres til fyringsolieforureningen, og at de samlede omkostninger til oprensningen af fyringsolien jf. nedenfor afsnit ad 3 ikke er uproportionale. Ad 2. Risikoforhold En forurening kan kun efterlades som værende uden risiko, såfremt der er tilvejebragt høj grad af sikkerhed for, at den hverken aktuelt eller i fremtiden vil indebære en miljø- eller sundhedsmæssig risiko. Grontmij A/S anfører i sin undersøgelsesrapport af 6. januar 2015, at restforureningen ikke vurderes at udgøre en risiko for arealanvendelsen til have til bolig, for indeklimaet i bygningen eller for den eksisterende indvinding på Aarup Vandværk, hvis man indregner nedbrydning og sorption. Assens Kommune har i sit svar til klager af 2. februar 2016 anført, at beregningsresultaterne ved anvendelse af JAGG-modellen uden trin 3 viser risiko for grundvandet både 100 meter fra forureningen og i vandværksboringen til Aarup Vandværk, og at der også er risiko for grundvandet umiddelbart under forureningsstedet, svarende til JAGGmodellens trin 1. 14

For så vidt angår risikovurdering af indeklima bemærker Miljø- og Fødevareklagenævnet, at Grontmij A/S risikovurdering er gennemført ved anvendelse af JAGG-modellen i tre successive beregninger. I den første beregning beregnes således en poreluftskoncentration i kælderen ud fra koncentrationen under kældergulvet. I den anden beregning indgår den beregnede koncentration i kælderen i beregningen af spredningen fra kælderen til erhvervsdelen i stueetagen, og i den tredje beregning indgår den beregnede koncentration i stueetagen i beregningen af spredningen fra stueetagen til boligen på 1. sal. Det er Miljø- og Fødevareklagenævnets opfattelse, at forurening i etageejendomme ikke kan beregnes som forudsat af Grontmij A/S. Brug af JAGG modellen forudsætter spredning over et traditionelt terrændække, hvor spredningen af forurening sker gennem et forudsigeligt netværk af sprækker. Spredning over etageadskillelser i ejendomme sker ikke kun gennem et forudsigeligt netværk af sprækker. Forurening spredes mellem etager af mange forskellige spredningsveje, f.eks. rørgennemføringer, trappeopgange, ingeniørgange og hulmure. Dette tager den gennemførte beregning ikke højde for. De af Grontmij A/S gennemførte beregninger kan således ikke anvendes som dokumentation for, at der ikke er risiko for indeklimaet i boligen på 1. sal. Vedrørende risikoen for grundvand har Grontmij A/S vurderet, at en stor del af det forurenede grundvand vil blive fjernet ved grundvandssænkningen i forbindelse med opgravningen, og at forureningskoncentrationen i det overfladenære grundvand derfor halveres. Miljø- og Fødevareklagenævnet vurderer imidlertid på baggrund af sagens oplysninger, at der er sådanne mængder af fri fase olie under bygningen, at forureningskoncentrationen i det overfladenære grundvand ikke kan forudsættes at blive halveret. Videre bemærker Miljø- og Fødevareklagenævnet vedrørende risikovurderingen af grundvand, at Grontmij A/S har gennemført beregninger efter JAGG-modellens trin 2 og 3. Beregningerne viser at grundvandskvalitetskriterierne overskrides. Det er udelukkende i en beregning, hvor Grontmij A/S angiver afstanden til forureningskilder større end forudsat ved JAGG trin 2 og trin 3 og samtidigt forudsætter sorption og nedbrydning, at Grontmij når frem til, at grundvandskvalitetskriteriet ikke er overskredet. Som gennemgået ovenfor er det imidlertid JAGG-modellens trin 1, hvor grundvandskvalitetskriterierne kræves overholdt umiddelbart under foru- 15

reningskilden, der som udgangspunkt bør anvendes ved vurderingen af, om der skal meddeles påbud. Miljø- og Fødevareklagenævnet har på denne baggrund gennemført supplerende beregninger efter JAGG-modellens trin 1 med udgangspunkt i de beregninger, der er foretaget af Grontmij A/S i rapport af 28. november 2014 7 : Beregning (Scenarie) Beregnet værdi µg/l (trin Ia) Grundvandskvalitetskriterie Faktor for overskridelse (trin Ia) Risiko for grundvand 1 5147 9 572 Ja 2 5147 9 572 Ja 3 2574 9 286 Ja 4 2574 9 286 Ja 5 2637 9 293 Ja 6 2637 9 293 Ja 7 1319 9 147 Ja 8 1319 9 147 Ja Miljø- og Fødevareklagenævnet finder på baggrund af de gennemførte beregninger, at den efterladte restforurening medfører en væsentlig overskridelse af Miljøstyrelsens grundvandskvalitetskriterier efter JAGGmodellens trin 1, og at der således ikke foreligger en høj grad af sikkerhed for, at restforureningen på ejendommen hverken aktuelt eller i fremtiden vil indebære en miljø- eller sundhedsmæssig risiko. Ad 3. Afværgescenarier og proportionalitet Grontmij A/S har i sin undersøgelsesrapport af 6. januar 2015 udarbejdet to forslag til afværgeprojekter. Et forslag om en totaloprensning og et forslag om en delvis oprensning som fjerner cirka 80 pct. af forureningen. Totaloprensningen skønnes at koste kr. 1.470.000, mens den delvise oprensning skønnes at koste kr. 558.000. Assens Kommune har påbudt tankejer en totaloprensning. I kommunens svar af 2. februar 2016 anføres blandt andet, at den af Grontmij A/S anførte delvise oprensning vil efterlade 120 kg fyringsolie i jorden, og at kommunen vurderer, at en sådan restforurening kan udgøre en miljømæssig risiko for det underliggende grundvand, da grundvandskriterierne som udgangspunkt skal være opfyldt umiddelbart under forureningskilden. Videre vurderer kommunen, at en omkostning på cirka kr. 1.500.000 ikke er uproportionalt i forhold til, hvad en forurener må tåle set i forhold til forureningens størrelse. 7 Se tabel 7.2 De enkelte beregninger er i rapporten benævnt scenarie 1-8 16

Miljø- og Fødevareklagenævnet finder som gennemgået ovenfor i afsnit ad 2 ikke, at der er grundlag for at tilsidesætte kommunens vurdering, hvorefter den efterladte restforurening på 120 kg kan udgøre en risiko for det underliggende grundvand. I sammenligning med andre projekter for tilsvarende oprensninger er det videre nævnets vurdering, at omkostningerne til en totaloprensning ikke ligger i en størrelsesorden, der i den konkrete sag strider mod det almindelige proportionalitetsprincip. Det fremgår imidlertid af Grontmij A/S undersøgelsesrapport, at forureningen af grundvandet ikke er endeligt afgrænset mod syd og vest. Miljø- og Fødevareklagenævnet vurderer derfor, at omkostningerne til en totaloprensning kan være underestimerede. Nævnet finder dog efter en samlet vurdering, at de eventuelle yderligere omkostninger til oprensning af forureningen mod syd og vest ikke kan antages at medføre omkostninger af en sådan størrelse, at det vil stride mod proportionalitetsprincippet. Ad 4. Undersøgelsesprincippet Klager har endelig anført, at Assens Kommune ikke har overholdt officialmaksimen, og at kommunen således har udstedt et påbud på et utilstrækkeligt oplysningsgrundlag. Et oprensningspåbud efter jordforureningslovens 48 skal være truffet på et oplyst grundlag. Det påhviler kommunen at oplyse sagen til et niveau, der er tilstrækkeligt til at træffe afgørelse om udstedelse af påbud eller afslutning af sagen. Den fornødne dokumentation kan typisk tilvejebringes ved et undersøgelsespåbud i medfør af lovens 48 eller ved kommunens egen foranstaltning. I nærværende sag er omfanget af forureningen af grundvandet ikke fuldstændig oplyst, idet det fremgår af Grontmij A/S undersøgelsesrapport, at forureningen ikke er afgrænset mod syd og vest. Miljø- og Fødevareklagenævnet finder imidlertid tillige med Assens Kommune og som gennemgået ovenfor at det på det foreliggende grundlag kan vurderes, at den konstaterede forurening indebærer en risiko for grundvandet, som nødvendiggør en fuldstændig oprensning af forureningen, og at sagen er tilstrækkeligt oplyst til at det kan vurderes, at omkostningerne til en fuldstændig oprensning ikke er uproportionale. Miljø- og Fødevareklagenævnet finder derfor ikke grundlag for at konstatere, at kommunen ikke har foretaget tilstrækkelig oplysning af sagen. Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse 17

Miljø- og Fødevareklagenævnet stadfæster Assens Kommunes påbud af 13. april 2016 om oprensning af olieforurening fra tankanlæg på ejendommen Bredgade 29, 5560 Aarup. Miljø- og Fødevareklagenævnet beklager den lange sagsbehandlingstid. Annette Nørby Kontorchef Stedfortrædende formand Afgørelsen er sendt til: Bech-Bruun, att.: Håkun Djurhuus og Alexandre Latif Schleimann- Jensen, sagsnr. 061441-0001 djur@bechbruun.com alsj@bechbruun.com Assens Kommune, att.: Per Hans Hansen, sags id: 14/17357 perha@assens.dk annba@assens.dk Region Syddanmark mynost@rsyd.dk 18