INTEGRATION AF REALKREDITMARKEDERNE I EU Rapport fra forumgruppen om realkredit Europa-Kommissionen Generaldirektoratet for det Indre Marked Denne rapport er udgivet af Europa-Kommissionen. Synspunkterne i rapporten er gruppens og dens medlemmers synspunkter, og ikke Europa-Kommissionens. 1
Kontakter Formand for forumgruppen om realkredit og rapportredaktører Eric Ducoulombier: HYPERLINK "mailto:eric.ducoulombier@cec.eu.int" eric.ducoulombier@cec.eu.int, 0032(0)22965467 Harsha Shewaram: HYPERLINK "mailto:harsha.shewaram@cec.eu.int" harsha.shewaram@cec.eu.int, 0032(0)22965174 Generaldirektoratet for det Indre Marked Europa-Kommissionen 2
RESUME 1. EU's realkreditmarkeder udgør en væsentlig del af EU's økonomi. Ved udgangen af 2002 beløb de udestående realkreditlån sig til 4 billioner EUR, svarende til ca. 40 % af BNP for EU-15. På disse markeder er der mulighed for yderligere integration, selv om der er delte meninger om denne muligheds natur og om omkostninger og fordele ved en sådan integration. Markederne reguleres fortsat ikke ved sektorspecifik lovgivning på EU-plan. Den eneste indblanding, der hidtil er sket på dette niveau, har været en henstilling fra Kommissionen, hvori der blev udtrykt støtte til en Frivillig adfærdskodeks for information om boliglån forud for kontraktindgåelse ("kodeksen"). 2. I marts 2003 oprettede Kommissionen forumgruppen om realkreditlån med et mandat bestående af tre dele: at kortlægge hindringerne for, at det indre marked for realkredit kan fungere gnidningsløst at vurdere sådanne hindringers konsekvenser for det indre markeds funktionsdygtighed at fremsætte anbefalinger til Kommissionen om, hvordan disse barrierer kan nedbrydes. 3. I denne rapport fremlægger forumgruppen sine konstateringer og anbefalinger. Kommissionen har samlet og redigeret gruppens arbejde med henblik på at udsende denne rapport, som afspejler forumgruppens holdninger, men ikke Kommissionens. Kommissionens holdninger, især dens reaktion på forumgruppens henstillinger, vil blive fremlagt i en meddelelse, som skal vedtages i 2005. 4. Forumgruppens medlemmer er sagkyndige fra alle interessentgrupper, der har forbindelse med realkreditmarkedet, herunder banksektoren, forbrugerorganisationer, forsikringsselskaber, byggesagkyndige og notarer. Medlemmerne blev udvalgt med henblik på at afspejle EU's geografiske spredning, da gruppen blev dannet, dvs. EU- 15, som har stået i fokus for denne rapport. Forumgruppen har arbejdet på baggrund af den omfattende gennemgang af handlingsplanen for finansielle tjenester, der har til formål at kortlægge Kommissionens kommende prioriteter inden for finansielle tjenesteydelser. 5. Forumgruppen har fokuseret på fem hovedområder, som medlemmerne anser for at være afgørende for at kunne vurdere integrationen på EU's realkreditmarkeder: Forbrugertillid, juridiske spørgsmål, sikkerhedsstillelse, distribution og finansiering. De forskellige synspunkter, som forumgruppens medlemmer har fremsat, er blevet gengivet af Kommissionen, så den endelige rapport er både varieret og dybtgående. Sådanne synspunkter afspejler ikke nødvendigvis holdningen i de foreninger eller sammenslutninger, som eksperterne måtte tilhøre. 6. Under diskussionerne om forbrugertillid blev der især fokuseret på spørgsmålet om (yderligere) bindende forbrugerbeskyttelseslovgivning og på udgifter og fordele ved sådan lovgivning. På dette område fokuserer anbefalingerne især på behovet for 3
yderligere undersøgelser og vejledning inden for realkredit i EU, fremme af den type oplysninger, som dækkes af kodeksen, og harmonisering af nøgleområder som årlige forandringer i procentsatser og gebyr for tidlig tilbagebetaling. Der var forskellige synspunkter om denne harmoniserings nøjagtige karakter og lignende anliggender, hvilket førte til specifikke henstillinger fra erhvervslivets og forbrugernes repræsentanter samt fælles henstillinger fra forumgruppen. I drøftelserne om juridiske spørgsmål var et væsentligt emne den foreslåede ændring af Rom-konventionen med henblik på at gøre det frie lovvalg muligt i forbindelse med realkreditkontrakter for forbrugere. Dette forslag mødte kraftig modstand fra forbrugerrepræsentanterne i forumgruppen, da de mente, at det potentielt kunne have en negativ indflydelse på forbrugertilliden og forbrugerbeskyttelsen. Andre henstillinger på dette område vedrører så forskellige emner som kreditdatabaser, vurderingsstandarder og tvangssalgsprocedurer. Kapitlet om sikkerhedsstillelse indeholder en detaljeret vurdering af de problemer, som udenlandske långivere har med at få adgang til nationale ejendomsregistreringssystemer, og der anbefales løsninger. I sikkerhedsstillelse indgår også henstillinger med henblik på at gøre det lettere at overdrage prioriteter, herunder et forslag om, at Kommissionen undersøger konceptet "Euromortgage". I kapitlet om distribution undersøges fire distributionskanaler, herunder den forholdsvis uprøvede internetkanal, som efter gruppens opfattelse har begrænset vækstpotentiale, men som dog kræver sikkerhedsforanstaltninger for at sikre tilstrækkelig forbrugerbeskyttelse og -tillid. I det afsluttende kapitel om finansiering udføres en dybtgående analyse af potentialet for et mere likvidt sekundært marked og for mere effektiv brug af de nuværende finansieringsmekanismer, som begge betragtes som afgørende, hvis der skal opstå markedsbetingelser, som fører til yderligere integration af realkreditmarkederne i EU. 7. Drøftelserne i forumgruppen har ført til 48 forskellige henstillinger. Kommissionen opfordres til at gennemgå disse henstillinger som en samlet løsning, da der ikke vil kunne ske yderligere integration på dette marked, hvis der kun tages initiativer på grundlag af enkelte henstillinger. 4
FORUMGRUPPENS HENSTILLINGER INDLEDNING 1 Kommissionen bør vedtage en definition af grænseoverskridende långivning og overvåge denne med statistiske data. FORBRUGERTILLID Fælles henstillinger 2 Kommissionen bør finansiere undersøgelser af omkostninger og fordele ved yderligere integration af realkreditmarkedet. 3 Kommissionen bør tilskynde til, at der gives oplysninger ved brug af det europæiske standardiserede oplysningsskema, som er indført ved adfærdskodeksen, og den bør gøre dette på et stadium, hvor det gøres lettere at anvende og sammenligne sådanne oplysninger. 4 Forbrugerrepræsentanterne og de fleste af erhvervslivets repræsentanter støtter, at Kommissionen harmoniserer gebyrer for indfrielse før udløb. Der er delte meninger om indholdet af denne harmonisering. Der gives flere detaljer i henstilling nr. 10 og 18. 5 Kommissionen bør harmonisere den årlige procentsats, både hvad angår beregningsmetode og -grundlag. Der er delte meninger om indholdet af denne harmonisering. Der gives flere detaljer i henstilling nr. 11 og 16. 6 Kommissionen bør finansiere undersøgelser af forbrugernes fordel ved oplysninger forud for kontraktindgåelse af den type, som gives i det europæiske standardiserede oplysningsskema, som blev indført med adfærdskodeksen. 7 Kommissionen bør oprette og vedligeholde en online-guide om de væsentligste juridiske og øvrige spørgsmål om grænseoverskridende realkredit. Specifikke henstillinger fra forbrugerrepræsentanterne 8 Kommissionen bør tilskynde til, at der indføres standardkontrakter for realkreditlån. 9 Kommissionen bør indføre bindende forbrugerbeskyttelsesregler for realkreditkontrakter på grundlag af minimumsharmonisering, der fastlægges på højeste niveau, og som dækker følgende områder: Pligt til at give "bedst mulig vejledning". Forbrugernes krav og behov samt den underliggende bevæggrund for al rådgivning om realkredit til forbrugerne uanset kilden (herunder filialer og mæglere) bør meddeles til forbrugerne ved brug af et holdbart medie. 5
Forbrugernes ret til at kræve godtgørelse (retlig og udenretlig). Forudgående oplysninger i resuméform, som gives i den første kontaktfase mellem forbruger og udlåner eller mægler på et europæisk standardiseret skema: Provision, administrationsgebyr, samlet lånebeløb og tilbagebetalingsbeløb (inklusive årlig effektiv rente, beregningssats, tilbagebetalingsperiode, tilpasning af variabel rente og samlede betalte renter), udgifter ved kombinerede produkter (direkte udgifter og indflydelse på rentesatsen), produktets form, engagementets løbetid, og gebyr for tidlig indfrielse (med gennemarbejdede eksempler på gebyret) og tilbagebetalingstabeller. 10 Kommissionen bør sikre, at forbrugerne får ret til at opsige en realkreditkontrakt til enhver tid og under alle omstændigheder. Hvis en forbruger, der ønsker at gøre brug af denne ret, opkræves et gebyr, skal dette: (a) stå i rimeligt forhold til engagementets løbetid (dvs. at der ikke må opkræves gebyr efter de første år af lånets løbetid), (b) beregnes på en rimelig og objektiv måde, så det afspejler eventuelle udgifter, som långiver påtager sig på engrosmarkedet, og beregnes inden for et lovbestemt loft, og (c) klart fremgår af resumédokumentet forud for lånekontrakten med gennemarbejdede eksempler. 11 Kommissionen bør harmonisere den årlige procentsats, både hvad angår beregningsmetode og -grundlag. Forbrugerrepræsentanterne foretrækker en bred definition, hvori alle beslægtede gebyrer indgår, og mindsteharmonisering. 12 Kommissionen bør sikre, at klage- og håndhævelsesmekanismerne/de bindende regler giver forbrugerne mindstebeskyttelse i samme grad i hele EU, som minimum på det højeste niveau, som p.t. findes. Specifikke henstillinger fra erhvervslivets repræsentanter 13 Kommissionen opfordres til at udelukke alle sikrede lån fra direktivforslaget om forbrugerkredit, hvilket er i overensstemmelse med Europa-Parlamentets første behandling, med henblik på at sikre, at realkreditlån ikke underlægges to særskilte retlige ordninger. 14 I jurisdiktioner med bindende regler om oplysninger om realkreditlånetilbud forud for kontrakt bør Kommissionen sikre, at sådanne regler bringes i overensstemmelse med det europæiske standardiserede oplysningsskema, så der kun gælder et sæt regler. 15 Kommissionen bør sikre, at den nuværende adfærdskodeks om boliglån bibeholdes i sin nuværende form med selvregulering. Før det vurderes, hvordan kodeksen fungerer, bør metoden til en sådan vurdering under alle omstændigheder drøftes af alle interesserede parter. 16 Kommissionen bør harmonisere den årlige procentsats, både hvad angår beregningsmetode og -grundlag. Erhvervslivets repræsentanter ønsker en 6
snæver definition, der begrænser sig til de udgifter, som långiver kræver gebyr for, til det tidspunkt, hvor lånet bevilges, og fuld harmonisering. 17 Kommissionen bør sikre, at lofter over rentesatser og variationer i rentesatserne, der kan retshåndhæves, bliver fjernet. 18 Kommissionen bør sikre, at lofter over gebyrer for tidlig indfrielse, der kan retshåndhæves, bliver fjernet. Visse af erhvervslivets repræsentanter støtter et forslag om fuld harmonisering af betingelserne for at anvende retten til tilbagebetaling før tid, specielt ved fastforrentede lån, og begrænsning af denne ret til særlige omstændigheder, f.eks. salg af ejendommen, ledighed eller dødsfald. Alle erhvervslivets repræsentanter finder, at långiverne bør have ret til at forlange fuld erstatning for tab (især i forbindelse med finansiering) og udgifter, der skyldes indfrielse før tid. RETLIGE SPØRGSMÅL 19 Kommissionen bør sikre, at den gældende (materielle) ret for realkreditdokumentet og den eventuelle sikkerhedsaftale i forbindelse hermed, er den medlemsstats ret, hvor ejendommen er beliggende (lex rei sitae). 20 Erhvervslivets repræsentanter ønsker, at Kommissionen sikrer, at den gældende ret for realkreditlånekontrakten defineres som en generel regel efter international privatret på grundlag af princippet om valgfrihed. Rom-konventionen bør ændres i overensstemmelse hermed, såfremt visse nødvendige standarder overholdes. Medlemsstaterne bør ikke længere kunne pålægge yderligere nationale regler om forbrugerbeskyttelse ved grænseoverskridende realkreditlånekontrakter. Der gives flere detaljer i erhvervslivets henstilling nr. 13-18. 21 Forbrugerrepræsentanterne er ikke enige med henstilling 20 i, at den gældende ret for realkreditlånekontrakten defineres som en generel regel efter international privatret på grundlag af princippet om valgfrihed og afviser derfor forslaget om en sådan ændring af Rom-konventionen. I stedet foreslår de, at Rom-konventionens specifikke regler om forbrugerbeskyttelse bibeholdes, og ønsker yderligere beskyttelse som beskrevet i henstilling 8-12 om forbrugertillid. 22 Kommissionen bør på kort sigt gennemføre en løsning, der består af: at indsamle oplysninger om nuværende kreditdatabaser i samtlige medlemsstater at fremme udviklingen af et aftalememorandum mellem ejerne/lederne af sådanne databaser med henblik på at lette udenlandske långiveres adgang til nationale databaser på samme vilkår som indenlandske lånere og at gøre data mere sammenlignelige 7
at udvikle et projekt til at vurdere aftalememorandummets effektivitet i løbet af en pilotfase på 3-5 år. 23 Kommissionen bør overveje, hvordan medlemsstaterne kan opmuntres til at udvikle både positive (kunders gældsposter) og negative (misligholdelsesniveau) databaser under hensyntagen til udgifter og fordele ved sådanne databaser. 24 Erhvervslivets repræsentanter ønsker, at Kommissionen sikrer, at et finansieringsinstitut, som yder lån på tværs af grænserne, har ret til: At acceptere vurderinger i henhold til internationalt anerkendte vurderingsstandarder efter eget valg uden at skulle opfylde yderligere nationale betingelser at anvende en vurderingssagkyndig, som er medlem af et internationalt anerkendt vurderingsorgan til at udføre en vurdering uden at skulle opfylde yderligere nationale betingelser. 25 Erhvervslivets repræsentanter ønsker, at Kommissionen sikrer, at et finansieringsinstitut, der yder lån på tværs af grænserne, og en vurderingssagkyndig i det land, hvor ejendommen befinder sig, skal kunne acceptere obligatoriske bestemmelser om standarder eller udøvere i et af deres respektive hjemlande (gensidig anerkendelse af bestemmelser). 26 Forbrugerrepræsentanterne foreslår i stedet, at Kommissionen bør sikre, at neutrale internationale vurderingsstandarder bliver gældende, eller at der indføres en enkelt international vurderingsstandard, så sammenligneligheden sikres. 27 Kommissionen bør henstille til, at høje vurderingsstandarder bliver gjort obligatoriske, og at alle vurderingsrapporter tager højde for risikorelaterede kriterier som anbefalet af European Mortgage Federation (se bilag IV) i videst muligt omfang. 28 Kommissionen bør indledningsvis: Udføre en vurdering af tvangssalgsprocedurer inden for ét år. Derefter overvåge, hvordan tvangssalgsprocedurerne fungerer og vurdere resultaterne hvert tredje år. Disse resultater bør fremlægges i form af en officiel EU-resultattavle over længde og udgifter ved tvangssalgsprocedurer i hver enkelt medlemsstat og bør føre til rådgivning/initiativer fra Kommissionen med henblik på forbedringer. 29 Derefter bør Kommissionen om nødvendigt gennemføre bestemmelser til at sikre, at der fastsættes en tidsramme for tvangssalgsprocedurer, f.eks. maksimalt to år, efter det første skridt tages i en tvangssalgsprocedure. SIKKERHEDSSTILLELSE 8
30 Kommissionen bør sikre: At alle prioriteter i en ejendom skal tinglyses i et offentligt register, hvis de skal forpligte og have virkning for tredjemand, uanset deres natur at oprettelse, ændring eller sletning af en prioritet i fast ejendom først træder i kraft over for tredjemand, når de bliver tinglyst i det offentlige register registrerede prioriteter i fast ejendom, der vedrører den samme ejendom, har den rækkefølge, som fremgår af det offentlige register. 31 Hvad angår ansøgninger om tinglysning/anmeldelse, bør Kommissionen give medlemsstaterne mulighed for at bestemme, at rækkefølgen afgøres efter det tidspunkt, hvor ansøgningen er modtaget (ikke den faktiske registrering). I sådanne tilfælde bør medlemsstaten sikre, at ansøgninger tinglyses eller afvises af det offentlige register i den orden, de indkommer i. 32 Kommissionen bør sikre, at de offentlige registre stiller alle relevante oplysninger til rådighed for samtlige parter eller deres repræsentanter. 33 Kommissionen bør sikre, at medlemsstaterne bestemmer, at det ansvarlige offentlige register med registreringsmyndighed er statens ansvar. Hvis et sådant ansvar uddelegeres til en tredjemand, skal denne dækkes af en passende erhvervsansvarsforsikring til et hensigtsmæssigt beløb. 34 Kommissionen bør sikre, at medlemsstaterne ikke fastholder eller indfører yderligere krav om "legalisering/validering" for autentiske akter, der udarbejdes formelt i andre medlemsstater. 35 Kommissionen bør mere generelt tilbyde finansiel støtte til EULISinitiativet med henblik på at udbrede det i EU. 36 Kommissionen bør sikre, at forbindelserne mellem realkreditlån og sikkerhedsstillelsen gøres mere fleksible. I de lande, hvor der findes bestemmelser om tætte forbindelser mellem lån og sikkerhedsstillelse, bør de erstattes af en forbindelse i form af en privat aftale mellem långiver og ejeren af den belånte ejendom. Forholdet mellem lånet og sikkerhedsstillelsen kan håndteres på en sådan måde, at det kan skræddersys til parternes behov. 37 Kommissionen bør sikre, at medlemsstaterne giver långiveren eller indehaveren af en prioritet i fast ejendom mulighed for at udpege en repræsentant (tinglysningsfuldmægtig) over for det offentlige register. Hans/hendes position bør fremgå af registeret uden at have virkning på registerets retlige rammer. Han/hun bør være bemyndiget til: At tage uddrag af adkomstoplysninger 9
at indvillige i ændringer i prioriteter i den pågældende ejendom og fordele forrettigheder blandt interessenter efter omstændighederne at godkende, ansøge og indsende eventuelle registreringer og anmeldelser at godkende ændringer eller overdragelser af prioriteter på vegne af prioritetens ejer (og i ejerens navn) at handle på vegne af prioritetens ejer, hvad angår prioriteten eller dens ophævelse. 38 Kommissionen bør se nærmere på Euromortgage, f.eks. ved en undersøgelse, med henblik på at vurdere dets muligheder for at fremme integrationen af realkreditmarkederne i EU. 39 Kommissionen bør tilskynde medlemsstaterne til at gøre realkredit lettere at overføre ved at indføre fælleseuropæiske fondsinstrumenter. DISTRIBUTIONSSPØRGSMÅL 40 Kommissionen bør undersøge, om lokale og udenlandske banker får samme behandling ud fra princippet "samme branche, samme risici, samme regler" og sikre, at dette bliver en kendsgerning. 41 Kommissionen bør revidere lovgivningen om grænseoverskridende tjenester og åbning af filialer til at omfatte åbning af repræsentationskontorer for at sikre, at sådanne kontorer kan åbnes uden urimelige hindringer. 42 Kommissionen bør indføre et tilsynssystem for uafhængige mæglere efter følgende principper: registrering hos en kompetent myndighed i hjemlandet, tilstrækkelig faglig viden og kunnen (bestemmes af hjemlandet, herunder kravet om hæderlighed og egnethed), faglig ansvarsforsikring og en klageordning efter samme principper som andre mæglere for at sikre konsekvens. Derudover foreslog forbrugerrepræsentanterne, at alle betalinger, herunder alle gebyrer, i et sådant system skal erklæres fra begyndelsen af en forbindelse mellem forbruger og mægler, og at oplysninger eller råd til forbrugeren registreres. I denne forbindelse påpegede forbrugerrepræsentanterne behovet for at overveje deres henstilling nr. 9, især hvad angår en standard om "bedste rådgivning". 43 Kommissionen bør undersøge, hvilke realkredittransaktioner der i almindelighed kræver skriftlige processer og/eller fysisk tilstedeværelse og overveje lovgivningen om hvidvaskning af penge med henblik på at håndtere de nuværende hindringer for øget brug af Internet. 10
44 Kommissionen bør sikre konsekvens, især hvad angår oplysningskrav, mellem forskellig direktiver, der påvirker finansielle tjenesteydelsesprodukter. FINANSIERING 45 Kommissionen bør harmonisere lovgivningen om opdeling af aktiver med henblik på at sikre lige adgang til sekuritisering for udstedere i forskellige retsområder. 46 Kommissionen bør gennemføre lovgivning, hvori der retligt skelnes mellem en sekuritiseringsenhed og en aktivudsteder, såfremt denne udsteder bliver insolvent eller går konkurs, også selv om sekuritiseringsenheden og udstederen indgår i samme koncern. 47 Kommissionen bør undersøge og rette op på skattemæssige uligheder med henblik på at fjerne forskelsbehandling af lokale og udenlandske långivere. 48 Kommissionen bør undersøge og rette op på national lovgivning, der forhindrer eller hæmmer pooling af sikkerhedsstillelse for realkredit fra forskellige udstedere i forskellige retsområder. 11