VEJLEDNING OM PLANLÆGNING AF SUNDHEDSBEREDSKAB 2011
Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab Sundhedsstyrelsen, 2011 Sundhedsstyrelsen Islands Brygge 67 2300 København S URL: http://www.sst.dk Emneord: Sundhedsberedskab, beredskab, præhospital, CBRNE, smitsomme sygdomme, krisestøtte, kriseterapi, lægemiddelberedskab Sprog: Dansk Kategori: Vejledning Version: 3.0 Versionsdato: 12. april 2011 Format: pdf Elektronisk ISBN: 978-87-7104-185-9 Udgivet af Sundhedsstyrelsen, april 2011
Forord Et fleksibelt og effektivt sundhedsberedskab er af afgørende betydning for udfaldet af mange hændelser. Dette er erfaringen fra tidligere hændelser i Danmark og i udlandet. Influenzapandemien i 2009 beviste endnu engang dette og gav trods fornem håndtering i sundhedsvæsnet anledning til læring på alle niveauer. Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab er styrelsens nye vejledning til regioner og kommuner med henblik på planlægning af sundhedsberedskabet jf. sundhedslovens 210. Vejledningen erstatter Håndbog om sundhedsberedskab fra 2007, og den er udarbejdet i samråd med en bredt sammensat følgegruppe. Vejledningen er kortere end den gamle håndbog og er mere læsevenlig i sin beskrivelse af regioner og kommuners opgaver, samarbejde på området og opbygningen af en sundhedsberedskabsplan. En del af den vejledning om pandemisk influenza, som indgik i håndbogen fra 2007, opdateres og integreres i styrelsens pandemiplan. Indtil den reviderede pandemiplan foreligger, vil bilag 29 fra den gamle håndbog være at finde på styrelsens hjemmeside (www.sst.dk) sammen med den gældende version af vejledningen. Sundhedsstyrelsen, april 2011. Else Smith Administrerende direktør Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 2
Indhold 1 Introduktion 6 1.1 Hvad er sundhedsberedskabsplanlægning? 6 1.2 Vejledningens målgruppe og afgrænsning 7 1.3 Helhedsorienteret beredskabsplanlægning 7 1.4 Læsevejledning 8 2 Ledelse 9 2.1 Ansvarsfordeling og organisering 9 2.2 Kommunalt 10 2.3 Regionalt 11 2.4 Nationalt 12 2.5 Tværsektoriel national krisestyring 13 2.6 Tværsektoriel regional krisestyring 13 2.7 Tværsektoriel indsatsledelse i indsatsområde 14 2.8 Indsats i forhold til danskere i udlandet 14 3 Planlægningsgrundlag 16 3.1 Lovgivning 16 3.2 Risiko- og sårbarhedsvurdering 17 4 Forebyggelse 20 4.1 Forebyggende foranstaltninger 20 4.2 Uforudsigelige hændelser 20 5 Uddannelse 21 5.1 Hvilke kompetencer skal organisationen råde over? 21 5.2 Hvilke personer skal uddannes? 22 5.3 Gennemførelse og vedligeholdelse af uddannelsen 22 6 Øvelser 23 6.1 Hvad vil organisationen øve? 23 6.2 Hvem skal øve? 23 6.3 Hvordan vil organisationen øve? 24 6.4 Det Centrale Øvelsesforum 24 7 Evaluering 25 7.1 Hvad kan opnås gennem evalueringer? 25 Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 3
7.2 Igangsættelse og gennemførelse af evalueringer 25 7.3 Opsamling af viden fra evalueringer 26 8 Sundhedsberedskabsplaner 28 8.1 Opbygning af sundhedsberedskabsplanen 28 8.2 Kendetegn for en god sundhedsberedskabsplan 28 8.3 Kerneopgave 1: Aktivering 29 8.3.1 Region 30 8.3.2 Kommune 30 8.4 Kerneopgave 2: Informationshåndtering 30 8.5 Kerneopgave 3: Koordination 31 8.6 Kerneopgave 4: Krisekommunikation 33 8.7 Kerneopgave 5: Operativ indsats 34 8.7.1 Region 35 8.7.2 Kommune 36 9 Beredskab i forhold til ekstraordinære konventionelle hændelser 37 9.1 Ekstremt vejrlig 37 9.1.1 Særligt vedrørende hedebølger 37 9.2 Trafik 38 9.3 Ekstraordinært udskrevne patienter fra sygehusene 38 9.4 Forsyningssvigt 39 9.5 Scenarier 40 10 CBRNE-beredskab 41 10.1 Opgave 42 10.1.1 Region 42 10.1.2 Kommune 44 10.2 Ledelse 45 10.2.1 Region 45 10.2.2 Kommune 45 10.3 Organisering 45 10.3.1 Region 45 10.3.2 Kommune 46 10.4 Bemanding 46 10.4.1 Region 46 10.4.2 Kommune 46 10.5 Procedurer 47 10.5.1 Region 47 10.5.2 Kommune 49 10.6 Særligt vedrørende smitsomme sygdomme 49 10.6.1 Region 49 10.6.2 Kommune 51 10.6.3 Karantæne 52 10.6.4 Vaccination 52 11 Kriseterapeutisk beredskab 53 11.1 Opgave 53 11.1.1 Region 53 Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 4
11.1.2 Kommune 53 11.2 Ledelse 54 11.3 Organisering 55 11.3.1 Region 55 11.3.2 Kommune 55 11.4 Bemanding 56 11.4.1 Region 56 11.4.2 Kommune 57 11.5 Procedurer 57 11.5.1 Den akutte fase 57 11.5.2 Overgangsfasen 58 11.5.3 Den opfølgende indsats 59 12 Lægemiddelberedskab 60 12.1 Øget behov for lægemidler og medicinsk udstyr 60 12.1.1 Lægemiddelberedskabet over for konventionelle hændelser 60 12.1.2 Lægemiddelberedskabet over for kemiske hændelser 61 12.1.3 Lægemiddelberedskabet over for biologiske hændelser 61 12.1.4 Lægemiddelberedskabet over for radiologiske og nukleare hændelser 62 12.1.5 Lægemiddelberedskabet over for hændelser med eksplosivstoffer 62 12.2 Opgave 62 12.2.1 Region 63 12.2.2 Kommune 64 12.3 Ledelse 65 12.3.1 Region 65 12.3.2 Kommune 65 12.3.3 Staten 66 12.4 Organisation 66 12.4.1 Indkøb og distribution af lægemidler og medicinsk udstyr 66 12.4.2 Forsyningssikkerhed, lægemiddellagre og lagerstørrelse 67 12.4.3 Blodberedskabet 68 12.4.4 Antidotberedskabet 68 12.5 Bemanding 69 12.5.1 Region 69 12.5.2 Kommune 69 12.6 Procedurer 69 12.6.1 Region 69 12.6.2 Kommune 70 Appendiks 1 Ordliste 71 Appendiks 2 Oversigt over gældende love, regler og vejledninger mv. 79 Appendiks 3 Følgegruppe 82 Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 5
1 Introduktion Sundhedsstyrelsen har udarbejdet denne vejledning som et værktøj til regioner og kommuner i forbindelse med udarbejdelsen af sundhedsberedskabsplaner. Hensigten er at sikre og forbedre kvaliteten af sundhedsberedskabsplanlægningen. Vejledningen erstatter Håndbog om sundhedsberedskab fra 2007 og udgør Sundhedsstyrelsens vejledning i medfør af sundhedslovens 210 og beredskabslovens 27. Vejledningen vil løbende blive revideret, og den seneste version findes på Sundhedsstyrelsens hjemmeside (www.sst.dk). Sundhedsstyrelsen lægger vægt på dialog og opfordrer til, at bemærkninger og erfaringer med brug af vejledningen sendes til Sundhedsstyrelsen på sst@sst.dk. 1.1 Hvad er sundhedsberedskabsplanlægning? Sundhedsberedskabet skal sikre, at sundhedsvæsnet kan udvide og omstille sin behandlings- og plejekapacitet mv. ud over det daglige beredskab ved ulykker og katastrofer, herunder terror og krig. Planerne for dette skal tage udgangspunkt i det daglige beredskab og muliggøre en fleksibel tilpasning til den aktuelle situation. Sundhedsberedskabet omfatter: Sygehusberedskabet, herunder den præhospitale indsats Beredskabet i den primære sundhedstjeneste, som er beredskabet i den del af sundhedsvæsnet, som ikke er en del af sygehusberedskabet. For kommunernes vedkommende bl.a. hjemmepleje, hjemmesygepleje og plejecentre og for regionernes vedkommende bl.a. praksisområdet Lægemiddelberedskabet, herunder lægemidler, medicinsk udstyr og utensilier i regioner og kommuner Regioner og kommuner skal inden for alle delelementerne planlægge for håndtering af såvel konventionelle som CBRNE-hændelser (hændelser med kemisk, biologisk, radiologisk, nuklear agens eller eksplosivstoffer). Begrebet biologiske hændelser omfatter i denne vejledning også smitsomme sygdomme. De skal ligeledes planlægge for henholdsvis et kriseterapeutisk og et krisestøttende beredskab. De generelle principper for beredskabsarbejde er: Sektoransvarsprincippet: Den myndighed, der har ansvaret for et område til daglig, bevarer ansvaret i en krisesituation. Myndigheden er ansvarlig for at planlægge for videreførelse af de kritiske funktioner, den er sektoransvarlig for Lighedsprincippet: Den organisation og de procedurer og ansvarsforhold, der anvendes til daglig, benyttes i videst muligt omfang også i en krisesituation Nærhedsprincippet: Beredskabsopgaverne løses i videst muligt omfang på det organisatoriske niveau, som er tættest på borgeren Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 6
1.2 Vejledningens målgruppe og afgrænsning Vejledningen er målrettet opgaven med at udarbejde sundhedsberedskabsplaner i regioner og kommuner efter sundhedslovens 210 og bekendtgørelse om planlægningen af sundhedsberedskabet samt uddannelse af ambulancepersonale mv. Siden 2006 har regionsråd og kommunalbestyrelse skullet indhente Sundhedsstyrelsens og Lægemiddelstyrelsens rådgivning forud for vedtagelsen af sundhedsberedskabsplanen. Vejledningen imødekommer et behov for en vejledning, der er målrettet sundhedsberedskabsplanerne, og som tydeliggør forventningerne til planerne. Vejledningen indeholder også en skabelon for en sundhedsberedskabsplan, som regioner og kommuner kan vælge at tage udgangspunkt i. Dette er dog ikke et krav. 1.3 Helhedsorienteret beredskabsplanlægning Vejledningen bygger på Beredskabsstyrelsens koncept om en helhedsorienteret beredskabsplanlægning og vejledningen med samme navn. Det betyder, at planlægningskonceptet er afprøvet og for en del kommuners vedkommende velkendt. For kommunernes vedkommende vil anvendelsen af den samme model ved planlægning af sundhedsberedskabet som ved planlægning af kommunens øvrige beredskab endvidere være med til at sikre en sammenhængende beredskabsplanlægning. De syv områder af helhedsorienteret beredskabsplanlægning - kort fortalt: 1. Ledelse - som bør være omdrejningspunktet i beredskabsplanlægningen. 2. Planlægningsgrundlag - analyser og løbende aktiviteter, som understøtter planlægningen på de øvrige områder. 3. Forebyggelse - præventive tiltag, der kan forhindre hændelser eller reducere deres sandsynlighed og konsekvenser. 4. Uddannelse - for alle ansatte med en rolle i organisationens beredskab. 5. Øvelser - som alle organisationer i målgruppen bør afholde og deltage i. 6. Evalueringer - for at udnytte læringspotentialet fra hændelser og øvelser. 7. Beredskabsplaner - som beskriver, hvordan man har forberedt sig på at håndtere ekstraordinære hændelser. Figur/tekstboks 1: Fra Beredskabsstyrelsens vejledning Helhedsorienteret beredskabsplanlægning, jf. Appendiks 2. Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 7
En helhedsorienteret beredskabsplanlægning forudsætter, at: Organisationen kommer rundt om de syv punkter, som er nævnt ovenfor Planlægningen tilrettelægges efter organisationens behov, frem for at foregå i en bestemt rækkefølge Planlægningen omfatter alle de kritiske funktioner, som organisationen har ansvar for Organisationens ledelse er aktivt involveret i planlægningen Relevante medarbejdere på tværs af hele organisationen involveres i planlægningen Organisationen involveres i planlægningen 1.4 Læsevejledning Kapitel 2-7 er Sundhedsstyrelsens vejledning om den planlægning, der skal finde sted i dagligdagen. Kapitlerne berører emnerne ledelse, planlægningsgrundlag, forebyggelse, uddannelse, øvelser og evaluering. Kapitel 8 indeholder dels vejledning om opbygning af sundhedsberedskabsplanerne, dels vejledning om de fem kerneopgaver krisestyringsorganisationen skal håndtere i en akut situation - aktivering og drift af sundhedsberedskabet, håndtering af informationer, koordination af handlinger og ressourcer, krisekommunikation og operativ indsats. Kapitel 9-12 er styrelsens vejledning om de faglige komponenter, som bør indgå i sundhedsberedskabsplanen, herunder den operative indsats på de forskellige områder, som regioner og kommuner med fordel kan lave action cards for. Kapitlerne indeholder information om, hvilke faglige opgaver regioner og kommuner hver især forventes at løse, og vejledning om håndteringen af disse. Kapitlerne vedrører ekstraordinære konventionelle hændelser, CBRNE-beredskab, kriseterapeutisk beredskab og lægemiddelberedskab. Kapitlerne er struktureret under overskrifterne opgaver, ledelse, organisation, bemanding og udstyr samt procedurer. I hvert kapitel/afsnit er det tydeliggjort, hvilke dele der retter sig mod henholdsvis regioner, kommuner eller begge. Ved at klikke på enkelte kapitler eller afsnit i indholdsfortegnelsen i den elektroniske version af vejledningen ledes læseren direkte til den valgte tekst. Der findes en ordliste i Appendiks 1. De love, bekendtgørelser, vejledninger og andet informationsmateriale, der refereres til i denne vejledning og bilagssamling, er listet i Appendiks 2. Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 8
2 Ledelse Det er ledelsens ansvar at sikre, at organisationen kan løse sine opgaver. Opgaverne skal også kunne løses, når organisationen bliver udsat for ekstraordinære hændelser som fx store ulykker eller forsyningssvigt. Ledelsen har derfor et ansvar for at sikre, at organisationen råder over et robust og fleksibelt sundhedsberedskab, der kan anvendes, når de daglige ressourcer og rutiner ikke længere er tilstrækkelige. Ledelsen bør aktivt involveres i sundhedsberedskabsplanlægningen, herunder fastsætte målsætninger, foretage overordnede prioriteringer, uddelegere opgaver, tildele ressourcer og følge op på fremdriften i planlægningen. Der bør i den enkelte organisation være udpeget ledere med kendskab til og ansvar for den ressourcemæssige og faglige tilrettelæggelse af alle dele af sundhedsberedskabet. Det er den pågældende ledelses ansvar, at der udarbejdes alarmeringslister og planer for indkaldelse af relevante medarbejdere. Ledelsen har desuden ansvaret for, at det involverede personale uddannes, at der gennemføres øvelser, at der udarbejdes evalueringer, og for at planerne opdateres. Det er også ledelsens ansvar, at de involverede medarbejdere er bekendte med kompetencer og kommandoveje, og at der er planlagt for, hvordan forskelligt materiel/udstyr tilvejebringes. 2.1 Ansvarsfordeling og organisering Det planlægningsmæssige og operative driftsansvar for sundhedsberedskabet ligger hos regionerne og kommunerne, se tabel 1 nedenfor. Sundhedsberedskabet hører under indenrigs- og sundhedsministerens ressortområde. Myndighedsopgaverne varetages af Sundhedsstyrelsen og Lægemiddelstyrelsen, og styrelsernes rådgivning, herunder denne vejledning, bør ligge til grund for sundhedsberedskabsplanlægningen. Område Planlægnings- og driftsansvar Tilsynsmyndighed Ansvarligt ministerium Primær sundhedstjeneste Kommuner og regioner Sundhedsstyrelsen Indenrigs- og Sundhedsministeriet Sygehusberedskabet, inkl. det præhospitale beredskab Regioner Sundhedsstyrelsen Indenrigs- og Sundhedsministeriet Lægemiddelberedskabet (herunder medicinsk udstyr og utensilier) Regioner og kommuner Lægemiddelstyrelsen Indenrigs- og Sundhedsministeriet Tabel 1: Ansvarsfordeling for sundhedsberedskabet i Danmark. Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 9
2.2 Kommunalt Kommunalbestyrelsen skal én gang i hver valgperiode udarbejde og vedtage en plan for sundhedsberedskabet i kommunen. I en beredskabssituation skal kommunens organisation kunne håndtere de ekstraordinære opgaver, situationen kræver, samt de vigtigste af dagligdagens opgaver. Kommunens normale ledelsesstruktur bør også gælde i beredskabssituationer. I forbindelse med planlægningen af kommunens sundhedsberedskab må det sikres, at love og regler om beredskab overholdes. Tillige må det overvejes, hvilke kritiske funktioner kommunen skal kunne opretholde, og hvordan forskellige beredskabshændelser vil kunne påvirke kommunen og dens borgere på kort og længere sigt, direkte eller i form af afledte konsekvenser. Kommunens ledelse og nøglemedarbejdere på de områder, som indgår i sundhedsberedskabet, bør involveres i arbejdet med sundhedsberedskabsplanen, så de kender planens opbygning og indhold og kan sikre, at dette også gælder øvrige relevante medarbejdere. Kommunen bør have en overordnet krisestab, som støtter op om ledelsen af beredskabet i de enkelte forvaltninger. De fleste beredskabshændelser vil berøre flere forskellige forvaltninger, som indbyrdes bør koordinere indsatsen. Desuden kan belastningen i en given situation spredes ud, således at en enkelt forvaltning ikke bærer hele belastningen. Kommunen bør planlægge for, at repræsentanter for sundhedsberedskabet, kan indgå i krisestaben. Kommunen bør ligeledes planlægge for nedsættelse af en kriseledelse inden for sundhedsberedskabet, såfremt den overordnede stab ikke nedsættes, og/eller der er behov for en egentlig kriseledelse inden for sundhedsberedskabet. Krisestaben skal træffe de overordnede beslutninger, herunder om iværksættelse af beredskabsplanen. Det er dog vigtigt, at alle vagthavende niveauer i kommunen kan agere døgnet rundt, når der er behov for uopsættelige afværge- eller afhjælpningsforanstaltninger. Opgaver for kommunens krisestab: Styre og koordinere den samlede kommunale indsats Skabe overblik over situationen og formidle dette til relevante afdelingschefer Bevilge og fremskaffe de fornødne ressourcer (økonomi, materiel/udstyr, personale) Sikre information til borgerne og pressen Være kommunens kontaktled til andre sektorer Opgaver for sundhedsberedskabets ledelse: Fungere som krisestabens sundhedsfaglige sparringspartner Sikre at medarbejderne har kendskab til sundhedsberedskabsplanen og egen rolle Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 10
Sikre at sundhedsfaglige konsekvenser af beredskabshændelser håndteres Sikre at de fornødne instrukser og vejledninger til personalet foreligger, og at personalet kender dem Være kontakt til Akut Medicinsk Koordinationscenter (AMK) i regionen Det kan være en fordel, at regionen indtager en koordinerende rolle i forhold til sundhedsberedskabet i hele regionen, inklusive kommunernes sundhedsberedskab. 2.3 Regionalt Regionsrådet skal én gang i hver valgperiode udarbejde og vedtage en plan for sundhedsberedskabet og den præhospitale indsats i regionen. I en beredskabssituation skal regionen have indrettet organisationen til at kunne løse de ekstraordinære opgaver, situationen kræver, samt de vigtigste af dagligdagens opgaver. I forbindelse med planlægningen af regionens sundhedsberedskab må det sikres, at love og regler om beredskab overholdes. Tillige må det overvejes, hvilke kritiske funktioner regionen skal kunne opretholde, og hvilken påvirkning forskellige beredskabshændelser vil have for regionens borgere på kort og længere sigt, direkte eller i form af afledte konsekvenser. Regionen bør have en ledelse, som støtter op om den operative sundhedsfaglige ledelse af beredskabet, som vil være regionens AMK. Ledelsen skal træffe de overordnede beslutninger, men det er vigtigt, at alle vagthavende niveauer i regionens sundhedsberedskab kan agere, når der er behov for uopsættelige foranstaltninger. Opgaver for regionens kriseledelse: Koordinere og styre regionens strategiske indsats Skabe overblik over situationen og formidle dette til AMK og relevante samarbejdspartnere Bevilge og fremskaffe de fornødne ressourcer (økonomi, materiel/udstyr, personale) Sikre information til borgerne og pressen Holde kontakt til andre sektorer, herunder fx via politiets lokale beredskabsstab Ved alle større ulykker er det afgørende, at der etableres en sundhedsfaglig ledelse og koordination i regionen. Behandlingsressourcerne skal udnyttes så optimalt som muligt. Det forudsætter en kvalificeret koordinering, så det præhospitale personale har grundlag for at sende de tilskadekomne til egnede og disponible behandlingssteder under hensyntagen til den enkelte patients behov for behandling. Der bør kun være én operativ indgang til regionens sundhedsberedskab, nemlig AMK. AMK bør lede sundhedsberedskabets operative indsats i regionen med an- Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 11
svar over for regionens ledelse. AMK foreslås lokaliseret sammen med regionens vagtcentral. AMK bør bl.a. bemandes med speciallæger med relevant præhospital erfaring. Da AMK-lægen ikke har den fornødne specialviden på ethvert område, er det væsentligt, at der i beredskabsplanlægningen er taget højde for, at der kan knyttes andre speciallæger til AMK, fx infektionsmedicinere eller kontaktpersoner fra psykiatrien. Endvidere bør der planlægges for støttefunktioner til AMK i form af erfarne sekretærer mv. AMK skal være døgnbetjent og udstyret med relevante kommunikationsmidler. Dette indbefatter døgnbemandet telefon og mulighed for at overvåge e-mails døgnet rundt, således at centrale myndigheder, naboregioner og andre myndigheder og samarbejdsparter til enhver tid har mulighed for at komme i kontakt med AMK. Opgaver for AMK er beskrevet i Bilag 17 AMK (Akut Medicinsk Koordinationscenter) og bør indgå ved planlægningen af sundhedsberedskabet. AMK s vigtigste funktion er at lede og koordinere sundhedsvæsenets operative indsats i beredskabssituationer. AMK s primære, overordnede opgaver i samarbejde med regionens vagtcentral er: Alarmering både i forhold til at modtage alarm og i forhold til at alarmere det nødvendige antal sygehuse og præhospitale enheder samt nødvendige eksterne samarbejdsparter, herunder kommuner ved behov og efter aftale Iværksættelse af sundhedsberedskabsplaner Taktisk og operativ ledelse af sundhedsvæsenets indsats Formidling af information fra eksterne samarbejdsparter til sygehusvæsenet Samarbejde med regionens kriseledelse, kommuner, øvrige regioner og Sundhedsstyrelsen De enkelte sygehuse skal have egen beredskabsplan, som omfatter modtagelse og behandling af et større antal patienter afhængig af sygehusets funktioner og de lokale visitationsretningslinjer, instruks for brand og evakuering af sygehuset samt plan for opretholdelse af vitale forsyninger. Det kan være en fordel, at regionen indtager en koordinerende rolle i forhold til sundhedsberedskab i hele regionen, inklusive kommunernes sundhedsberedskab. Dette forudsætter, at der foreligger en gensidig aftale mellem kommune og region. Der bør på samme måde indgås aftale med de praktiserende læger og speciallæger. Ved beredskabshændelser, som aktiverer mere end én region, leder og koordinerer AMK i skadestedsregionen indsatsen. Såfremt en hændelse fysisk går på tværs af flere regioner, bør det konkret aftales, hvilken AMK der koordinerer, således at de øvrige beredskabsmyndigheder alene skal koordinere med én AMK. 2.4 Nationalt Der kan forekomme hændelser, som nødvendiggør central styring og koordination af sundhedsberedskabet. I sådanne tilfælde vil Sundhedsstyrelsen nedsætte en kri- Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 12
sestab, som i samarbejde med andre centrale myndigheder løbende kan yde faglig rådgivning til regioner og kommuner samt sikre en koordineret indsats på nationalt niveau. Sundhedsstyrelsen vil i en sådan situation holde tæt kontakt til involverede regioner via AMK samt til involverede kommuner. AMK forventes løbende at rapportere om situationen til Sundhedsstyrelsen, ligesom AMK kan trække på Sundhedsstyrelsens rådgivning. Sundhedsstyrelsen kan vælge at aktivere sin krisestab af egen drift eller ved henvendelser fra samarbejdspartnere, herunder regioner og kommuner. Styrelsen har døgnvagt, se Bilag 1 Sundhedsberedskabets samarbejdspartnere. Koordination og kommunikation med de centrale sundhedsmyndigheder bør tænkes ind i regioners og kommuners sundhedsberedskabsplaner. 2.5 Tværsektoriel national krisestyring Involverer hændelsen også andre sektorer, vil Sundhedsstyrelsen udveksle information med disse sektorers centrale myndigheder. Sundhedsstyrelsen indgår i den nationale operative stab (NOST), som er en tværsektoriel stab på styrelsesniveau, der nedsættes med henblik på koordination ved større hændelser. NOST s centrale opgave er at skabe og opretholde et overblik over en given situation i Danmark med henblik på forelæggelse for nationale beslutningstagere. NOST er forankret hos Rigspolitiet, der som udgangspunkt har formandskabet i staben. Regeringens krisestyringsorganisation kan dog beslutte, at formandskabet i en konkret situation placeres hos Forsvaret eller Beredskabsstyrelsen. Staben vil bl.a. skulle koordinere udmeldinger til befolkning og medier. Som fast repræsentant i NOST kan Sundhedsstyrelsen anmode om, at NOST indkaldes, hvorefter Rigspolitiet vil aktivere staben. Endelig har regeringen etableret en national krisestyringsorganisation bestående af Kriseberedskabsgruppen, Embedsmandsudvalget for Sikkerhedsspørgsmål og Regeringens Sikkerhedsudvalg. 2.6 Tværsektoriel regional krisestyring I hver af landets 12 politikredse er der under ledelse af politidirektøren etableret en lokal beredskabsstab med henblik på koordineret opgavevaretagelse i beredskabssituationer. De lokale beredskabsstabe sammensættes afhængigt af den konkrete hændelse, og der indgår repræsentanter fra relevante regionale og lokale myndigheder m.fl. Staben skal sikre, at indsatsen koordineres lokalt. I de lokale beredskabsstabe indgår ud over politiet repræsentanter fra totalforsvarsregionen og Beredskabsstyrelsens regionale beredskabscenter. Ofte vil regionens sundhedsberedskab også være repræsenteret, ligesom Embedslægerne, relevante kommuner og andre myndigheder kan indkaldes ved behov. Hver enkelt repræsenteret myndighed indgår i overensstemmelse med sektoransvarsprincippet. Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 13
2.7 Tværsektoriel indsatsledelse i indsatsområde Retningslinjer for indsatsledelse, Beredskabsstyrelsen jf. Appendiks 2, fastlægger kompetenceforhold og organisering i indsatsområder. Opgaverne, der skal løses, er overordnet set: Samarbejde og organisering Sikkerhed og tekniske forhold Sektorfaglige opgaver for alle relevante aktører Ved større ulykker vil der normalt i tilknytning til politiets kommandostade (KST) blive etableret en indsatsledelse. Ved større hændelser vil der som udgangspunkt være tre overordnede faglige ansvarsområder i indsatsområdet: Ansvaret for koordinering af den samlede indsats samt øvrige politimæssige opgaver varetages af indsatsleder-politi (ISL-PO). Alle beredskabsaktører, der indgår i en indsats, er, for så vidt angår ikke-sektorspecifikke spørgsmål, underlagt ISL-PO, når de befinder sig i indsatsområdet og uden for selve skadestedet. Ansvaret for den tekniske indsats, herunder ansvaret for sikkerheden inden for den indre afspærring varetages af indsatsleder-redningsberedskab (ISL- RB). ISL-RB har ansvaret for den tekniske indsats på selve skadestedet (inden for den indre afspærring), herunder forhold omkring personellets sikkerhed og arbejdsvilkår. Alle beredskabsaktører, der indsættes inden for den indre afspærring, er, for så vidt angår den tekniske indsats og forhold omkring indsatspersonellets sikkerhed og arbejdsvilkår, underlagt ISL-RB. Ansvaret for den sundhedsmæssige indsats, herunder den sundhedsfaglige vurdering, prioritering, behandling, visitation og patienttransport varetages af den koordinerende læge (KOOL). Indtil KOOL er fremme, varetages de overordnede præhospitale opgaver af ambulancelederen. Grundstammen i indsatsledelsen ved større ulykker med tilskadekomne udgøres således af de tre overordnede ledere, ISL-PO, ISL-RB og KOOL. For nærmere information om KOOL, se Bilag 19 Koordinerende læge på skadestedet (KOOL). 2.8 Indsats i forhold til danskere i udlandet På styrelses-/departementsniveau er der etableret en international operativ stab. Staben er en pendant til den nationale operative stab, men træder sammen for at bistå danske borgere i udlandet ved katastrofer og større ulykker, fx naturkatastrofer, terrorhandlinger og ekstraordinært større trafikulykker. Staben er forankret i Udenrigsministeriet, som har formandskabet for staben. Sundhedssektoren er repræsenteret ved Indenrigs- og Sundhedsministeriet og Sundhedsstyrelsen samt andre relevante parter såsom Region Hovedstadens AMK og Psykiatrisk Center, København. Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 14
Udenrigsministeriet kan anmode Sundhedsstyrelsen om at udsende sundhedspersonale ved beredskabshændelser i udlandet, hvor danske statsborgere er involveret. Sundhedsstyrelsen har indgået aftale med Region Hovedstaden om udsendelse af en koordinerende læge og har desuden en liste med sundhedsfagligt personale fra alle regioner, som i en situation frivilligt kan lade sig udsende efter konkret aftale med egen arbejdsplads og Sundhedsstyrelsen. Ved patienters hjemkomst til Danmark overtager regionerne forpligtigelsen til at behandle og modtage disse, herunder yde krisestøtte/-terapi ved behov. Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 15
3 Planlægningsgrundlag Regionernes og kommunernes sundhedsberedskabsplaner bør baseres dels på gældende lovgivning, dels på nationale trusselsvurderinger og lokalt foretagne risikoog sårbarhedsvurderinger. 3.1 Lovgivning Følgende love og bekendtgørelser udgør det primære regelgrundlag for regionsrådets og kommunalbestyrelsens planlægning af sundhedsberedskabet: Sundhedsloven Bekendtgørelse om planlægning af sundhedsberedskabet og det præhospitale beredskab samt uddannelse af ambulancepersonale mv. Epidemiloven Lægemiddelloven Beredskabsloven Øvrig lovgivning, som er central for regionsrådets og kommunalbestyrelsens planlægning af sundhedsberedskabet, er nævnt i de respektive fagkapitler, kapitel 10, 11 og 12. En oversigt over relevante love mv. findes endvidere i Appendiks 2. Regionsråd og kommunalbestyrelse skal planlægge og gennemføre foranstaltninger, der sikrer syge og tilskadekomne nødvendig behandling i tilfælde af ulykker og katastrofer. Regioner og kommuner er således både ansvarlige for at planlægge et sundhedsberedskab og for rent faktisk at opbygge et sådant. Sundhedsberedskabsplanerne skal vedtages af henholdsvis regionsrådet og kommunalbestyrelsen i et møde, efter der er indhentet rådgivning hos Sundhedsstyrelsen og Lægemiddelstyrelsen. Det er et krav, at sundhedsberedskabsplanlægningen koordineres med beredskabsplanlægningen på andre områder. Det er også et krav, at kommunen koordinerer sin planlægning med regionen og de omkringliggende kommuner, og at regionen koordinerer med tilstødende regioner og de i regionen beliggende kommuner. Regionsrådet skal nedsætte et sundhedsberedskabs- og præhospitalt udvalg, som koordinerer samarbejdet om sundhedsberedskabet og den samlede præhospitale indsats imellem sygehusvæsnet, ambulanceberedskabet, den primære sundhedstjeneste, de tilgrænsende regioner, kommunerne i regionen, politiet samt redningsberedskabet. Regionsrådet kan endvidere inddrage sundhedskoordinationsudvalget i koordineringen af regionens sundhedsberedskabsplan med de i regionen beliggende kommuners sundhedsberedskabsplaner. Kommunalbestyrelsen kan på samme måde tage initiativ til at inddrage sundhedskoordinationsudvalget i koordineringen af kommunens sundhedsberedskabsplan med regionens sundhedsberedskabsplan og med de øvrige i regionen beliggende kommuners sundhedsberedskabsplaner. Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 16
Øvrige krav til sundhedsberedskabsplanlægningen samt tilrettelæggelsen af den præhospitale indsats fremgår af ovennævnte planlægningsbekendtgørelse. Det påhviler private sygehuse at planlægge og gennemføre sådanne foranstaltninger, at de på tilsvarende måde som regionale sygehuse kan indgå i sygehusberedskabet. Den konkrete inddragelse af private sygehuse i planlægningen vurderes og aftales nærmere i den enkelte region. Sundhedsloven og overenskomsterne på praksisområdet indeholder ikke bestemmelser om inddragelse af praksissektoren i akutte beredskabssituationer eller i planlægningen af sundhedsvæsenets indsats i beredskabssituationer. Praktiserende læger, vagtlæger og privatpraktiserende speciallæger kan imidlertid pålægges opgaver i relation til den civile sektors beredskab ifølge beredskabslovens 57. Kommunernes samarbejde med de praktiserende læger på området kan eventuelt tages op i regi af de kommunalt-lægelige udvalg jævnfør Landsoverenskomsten om almen lægegerning. 3.2 Risiko- og sårbarhedsvurdering Det er et krav, at regionernes og kommunernes sundhedsberedskabsplaner baseres på risiko- og sårbarhedsvurderinger. Vurderingen kan gennemføres særskilt for sundhedsberedskabet, eller som et led i den risiko- og sårbarhedsvurdering som gennemføres i relation til kommunens beredskabsplan i henhold til beredskabslovens 25. Det væsentlige er, at de sundhedsmæssige konsekvenser af hændelserne overvejes, herunder både konsekvenser for borgerne og for sundhedsvæsenet. Såfremt analysen gennemføres særskilt for sundhedsberedskabet, bør resultatet forelægges for de øvrige forvaltninger, således at der er overblik over de samlede risici, og så der i nødvendigt omfang kan udarbejdes tværgående koordinerede handleplaner imellem forvaltningerne. Såfremt analysen gennemføres i relation til udarbejdelse af kommunens øvrige beredskab, forudsættes det, at relevante personer fra sundhedsberedskabet deltager. Analysen skal således, hvad enten den udføres særskilt for sundhedsberedskabet eller for kommunens beredskab samlet set, kunne afdække, hvilke indsatsområder der særligt bør tages højde for i sundhedsberedskabsplanen samt muliggøre eventuel forebyggelse. Der må samtidig tages højde for, at ikke alle hændelser kan forudses, og at uforudsete kritiske hændelser også skal kunne håndteres. Beredskabsplanen bør derfor beskrive helt generelle tiltag, som kan medvirke til at sikre, at de involverede aktører handler hensigtsmæssigt også i uforudsete situationer. Grundlæggende handler det om at kunne besvare følgende spørgsmål: Hvad skal vores sundhedsberedskab kunne håndtere, og hvad kan medføre et betydeligt pres ud over dagligdagens aktiviteter? Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 17
Hvad er sandsynligheden for, at dette sker? Hvis det sker, hvad er så konsekvenserne for borgerne, for regionen/kommunen? Såvel region som kommune skal forholde sig til: Hvilke funktioner på sundhedsområdet i regionen/kommunen er vitale at opretholde? Hvilke trusler/hændelser er relevante for sundhedsberedskabet, herunder både for regionens/kommunens borgere og regionen/kommunen som institution? Hvilke trusler på sundhedsområdet udgør de største risici, og hvor/hvordan er vi mest sårbare over for truslerne/hændelserne? Der findes mange metoder til vurdering af risiko og sårbarhed, som grundlæggende alle handler om at besvare ovennævnte spørgsmål. Beredskabsstyrelsen har udviklet en model for risiko- og sårbarhedsanalyse (ROS-modellen), som er kvalitativ og enkel og er et værktøj, som kan anvendes til at komme rundt om spørgsmålene. En forudsætning for en hensigtsmæssig tilrettelæggelse af risiko- og sårbarhedsvurderinger er, at der foreligger en klar ansvars- og opgavefordeling mellem sundhedsberedskabets forskellige aktører samt mellem kommunens sundhedsberedskab og kommunernes øvrige beredskab. En anden forudsætning er, at opgaven med risiko- og sårbarhedsvurderingerne afgrænses, og at der udarbejdes fælles retningslinjer for, hvordan vurderingerne gennemføres. Ellers bliver opgaven uoverkommelig, og analyserne af de forskellige hændelsestyper bliver usammenlignelige, hvilket kan lede til forkerte prioriteringer. En risiko- og sårbarhedsvurdering består overordnet af tre delelementer, som dels kan gennemføres for kommunen/regionen generelt, dels i de enkelte sektorer: Identifikation af trusler/hændelser Vurdering af risici og sårbarheder (sandsynligheds- og konsekvensvurdering) Risiko- og sårbarhedsprofil Eksempler på konkrete forhold, der bør inddrages i en risiko- og sårbarhedsvurdering vedrørende sundhedsberedskabet, er: Masseskader i forbindelse med større trafikulykker, større forsamlinger eller terrorangreb, der kan medføre behov for operations- og intensivkapacitet til mange patienter samtidigt Omfattende epidemier eller pandemier, der kan medføre behov for behandling af mange patienter samtidigt på sygehusene eller i eget hjem via primærsektoren, herunder isolation og andre tiltag, der forebygger sygdommes udbredelse Kemiske eller andre potentielt farlige virksomheder i lokalområdet, der kan have betydning for omkringboende og for antidotberedskabet Fødevare- eller drikkevandsforurening, der kan gøre mange mennesker syge på én gang Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 18
Vejrlig der kan have betydning for mange borgere, og eventuelt både plejekrævende og borgere der normalt ikke er plejekrævende, herunder fx børn i skoler og institutioner Den geografiske placering af sygehuse, kørselsforhold til disse mv. der kan have betydning for tilrettelæggelsen af den præhospitale indsats Se også Bilag 2 Risiko- og sårbarhedsvurdering og Beredskabsstyrelsens ROSmodel, jf. Appendiks 2. Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 19
4 Forebyggelse Forebyggelse er vigtig, men ikke altid en mulighed. Beredskab handler således både om at forhindre eller reducere sandsynligheden for, at en uønsket hændelse opstår, og om at nedbringe potentielle uønskede konsekvenser af en hændelse, som har fundet sted. 4.1 Forebyggende foranstaltninger Forebyggende foranstaltninger kan inddeles i to hovedgrupper: Fysiske foranstaltninger Påvirkning af adfærd Fysiske foranstaltninger En teknisk orienteret forebyggelse går ud på at beskytte eller gøre faciliteter, systemer, materiel/udstyr mv. mere robuste. Velkendt er røgalarmer eller brandadskillelser til forebyggelse af konsekvenserne af en brand. På sundhedsområdet er det eksempelvis afgørende at sikre energiforsyningen, herunder nødstrømsanlæg, som kan drive vitale systemer inden for sektoren. Påvirkning af adfærd Denne type forebyggelse går ud på at opbygge, vedligeholde eller ændre menneskers viden og holdninger og derigennem deres adfærd for eksempel ved hjælp af: Hygiejneregler i hjemmeplejen for at undgå smittespredning Viden om forebyggelse af hedeslag Redningsøvelser ombord på skibe Brandøvelser på arbejdspladser 4.2 Uforudsigelige hændelser De færreste havde formentlig forudset, at et vulkanudbrud på Island i 2010 ville betyde lukning af det europæiske luftrum i en uge. Eksemplet illustrerer, at beredskab handler om at kunne håndtere såvel forudsigelige som uforudsigelige, uønskede hændelser. Det er vigtigt, at sundhedsberedskabsplanlægningen tager højde for både forudsigelige og uforudsigelige hændelser. Beredskabsplanen og krisestyringsorganisationen bør være opbygget således, at den danner en fleksibel ramme for, at regionen eller kommunen også kan håndtere situationer, der ikke indgik i risiko- og sårbarhedsanalysen. Planen bør fokusere både på generelle og mere hændelsesspecifikke foranstaltninger og ansvarsfordeling. Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 20
5 Uddannelse Regioner og kommuner bør sikre, at personer, som indgår i sundhedsberedskabet, har de kompetencer, der er nødvendige for, at de kan løse deres opgaver. Det gælder for alle medarbejdere uanset deres funktion, herunder både personale der arbejder på det præhospitale område, og personale der arbejder i regionens eller kommunens sundhedsberedskab. 5.1 Hvilke kompetencer skal organisationen råde over? Regioner og kommuner bør danne sig et overblik over, hvilke kompetencer de skal råde over i forbindelse med sundhedsberedskabet. Regionen bør tillige vurdere, hvilke kompetencer det er nødvendigt at råde over i forbindelse med den præhospitale indsats, herunder i relation til læger og sygeplejersker der indgår på eventuelle udrykningshold. Regioner og kommuner bør på den baggrund udarbejde og igangsætte et egentligt uddannelsesprogram. Uddannelsesprogrammet kan samordnes og planlægges i samarbejde med omkringliggende regioner og kommuner samt øvrige myndigheder og eksterne samarbejdspartnere. Som udgangspunkt bør alle de medarbejdere, der indgår i sundhedsberedskabet i kommunen, regionen eller anden relevant myndighed, have et solidt kendskab til organisationens samarbejde med andre sektorer, herunder roller og ansvarsfordeling i sundhedsberedskabet. For nogle medarbejdere vil det være relevant at supplere den generelle uddannelse med mere specialiserede forløb. For personer med særlige opgaver under kriser kan det fx vedrøre: Operativ indsats inden for organisationens ansvarsområde Strategisk/operativ/taktisk kriseledelse Stabsarbejde CBRNE Personer, som er ansvarlige for eller involveret i den overordnede sundhedsberedskabsplanlægning, kan have udbytte af målrettet uddannelse inden for emner såsom: Risiko- og sårbarhedsanalyse Øvelsesplanlægning Evaluering af indsatser ved hændelser og øvelser Udarbejdelse af beredskabsplaner, delplaner, operative indsatsplaner, instrukser mv. Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 21
5.2 Hvilke personer skal uddannes? Med udgangspunkt i kortlægningen af kompetencebehov og nøglepersoner skal organisationen vælge, hvilke medarbejdere som skal tilbydes sundhedsberedskabsfaglig uddannelse. Der kan være tale om såvel oplæring af nye medarbejdere som vedligeholdelse og udvikling af eksisterende medarbejderes kompetencer. Det vil som udgangspunkt være hensigtsmæssigt at tilbyde uddannelse til følgende: Operative medarbejdere som skal løse operative opgaver under kriser, fx det præhospitale personale (herunder koordinerende læger, læger i øvrigt, paramedicinere, ambulancebehandlere og sygeplejersker) samt relevant personale på sygehusene, personale i den kommunale hjemmepleje m.fl. Kriseledelse som har det overordnede ansvar for sundhedsberedskabet, fx sundhedschefen Forbindelsesofficerer som fx indgår i den lokale beredskabsstab Sundhedsberedskabsplanlæggere personer med ansvar for de forskellige øvrige områder af organisationens sundhedsberedskabsplanlægning 5.3 Gennemførelse og vedligeholdelse af uddannelsen Mulighederne for uddannelse spænder fra korte, interne introduktionskurser om organisationens beredskab til længerevarende, kompetencegivende eksterne undervisningsforløb. Valget af uddannelsesform hænger bl.a. sammen med de formelle krav og organisationens egne krav til medarbejdernes kompetencer samt økonomi. Der udbydes en række kurser med et sundheds- og beredskabsfagligt indhold. På sygehusområdet findes en række traumeorienterede og akut medicinske uddannelser til læger og sygeplejersker m.fl., der arbejder præhospitalt eller på sygehusenes fælles akutmodtagelser. Desuden afholder hver af de fem regioner et katastrofemedicinsk/præhospitalt kursus for relevant sundhedsfagligt personale i regionen. Beredskabsstyrelsen udbyder en tværfaglig indsatslederuddannelse for bl.a. KOOL, som er udviklet i samarbejde med bl.a. Sundhedsstyrelsen og Rigspolitiet. Tillige arrangeres tværfaglige og tværsektorielle kurser i samfundets beredskab, som er rettet imod AMK-læger, KOOL, embedslæger og personer fra kommuner, regioner og stat samt andre organisationer og myndigheder, der forventes at indgå i beredskabet. Information om disse uddannelser findes på Beredskabsstyrelsens hjemmeside (www.brs.dk). Foruden de nævnte myndigheder udbyder en række private aktører og uddannelsesinstitutioner relevante kurser og uddannelser inden for området. Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 22
6 Øvelser Regioner og kommuner bør regelmæssigt afholde forskellige typer øvelsesaktiviteter med henblik på at kunne håndtere beredskabshændelser, der aktiverer sundhedsberedskabet. Formålet er at afprøve og udvikle organisationens medarbejdere, planer, procedurer, materiel/udstyr, teknologi og samarbejdsrelationer. Dette sker bedst ved, at regioner, kommuner m.fl. både afholder egne, interne øvelser og deltager i tværgående øvelser med fokus på samarbejde og tværsektoriel opgaveløsning. Med udgangspunkt i formålet skal den, der planlægger øvelsesvirksomheden, primært forholde sig til følgende tre spørgsmål: Hvad vil regionen eller kommunen øve? Hvem i regionen eller kommunen skal øve? Hvordan og hvornår vil regionen eller kommunen øve? 6.1 Hvad vil organisationen øve? Øvelsernes indhold skal tilrettelægges med øje for organisationens sundhedsberedskabsansvar, målsætninger og de problemstillinger, den står overfor. Risiko- og sårbarhedsvurderingen kan være med til at identificere disse. En øvelse vil typisk fokusere på organisationens håndtering af en bestemt hændelsestype beskrevet i et øvelsesscenarie, fx en procedureøvelse for alarmering og iværksættelse af kommunens sundhedsberedskab, håndtering af et udbrud af en smitsom sygdom eller en fuldskalaøvelse med mange tilskadekomne præhospitalt. Alternativt kan man uafhængigt af hændelsestype øve én eller flere af krisestyringens kerneopgaver, se kapitel 8. Hvad den enkelte region eller kommune bør øve afhænger bl.a. af det konkrete behov for udvikling og tilpasning af kompetencer i relation til sundhedsberedskabet. Øvelser kan anvendes til at afdække, hvad der fungerer godt, og hvad der bør ændres. Derudover kan øvelser anvendes til at udvikle sundhedsberedskabet gennem afprøvning af nye teknikker, procedurer mv., fx triage eller aktiveringsøvelser. Øvelserne bør have et klart defineret formål, og der bør på forhånd opstilles en række målbare parametre. Det kan fx være: 1) Anvendt tid for registrering af patienter/involverede, 2) triageres patienterne korrekt i forhold til, hvilke patienter der er inkluderet i øvelsen, 3) tjekspørgsmål til indsatslederne og/eller øvrige involverede (AMK/KOOL), fx om der enighed om antal involverede i hændelsen? 6.2 Hvem skal øve? Regioner og kommuner skal som udgangspunkt øve de enheder og de personer, som forventes at have en rolle i sundhedsberedskabet. Kredsen af potentielle deltagere vil imidlertid variere og afhænger dels af øvelsens indhold, dels af om det er en intern øvelse eller en tværgående øvelse med andre organisationer, myndigheder mv. Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 23
Der opfordres til, at der også afholdes øvelser i samarbejde med omkringliggende regioner og kommuner. Deltagerne kan fx være udvalgte personalegrupper med operative opgaver i decentrale enheder i sundhedsberedskabet, fx sygeplejersker, paramedicinere, KOOL, AMK og/eller personer, som indgår i kriseledelsen eller som forbindelsesofficerer, fx i de lokale beredskabsstabe. Øvelsesdeltagelsen bør i øvrigt koordineres med planlægningen på uddannelsesområdet for medarbejdere med en rolle i sundhedsberedskabet. 6.3 Hvordan vil organisationen øve? Alt efter målsætning og ressourcer kan regioner og kommuner vælge mellem forskellige former for øvelser. Øvelser kan opdeles i fire overordnede typer: Procedureøvelser, dilemmaøvelser, krisestyringsøvelser og fuldskalaøvelser. Se Det Centrale Øvelsesforums hjemmeside for yderligere information vedrørende de fire typer (www.oevelsesforum.dk). Der eksisterer andre betegnelser for øvelsestyper, som dog indholdsmæssigt svarer til disse. Regioner og kommuner bør udarbejde en øvelseskalender/handleplan som en del af sin sundhedsberedskabsplanlægning, 6.4 Det Centrale Øvelsesforum På hjemmesiden for Det Centrale Øvelsesforum (www.oevelsesforum.dk) findes bl.a. en øvelseskalender og anden relevant vejledning og information, som regioner og kommuner kan anvende i forbindelse med øvelsesplanlægningen. Det Centrale Øvelsesforum, der er forankret i Beredskabsstyrelsen, sikrer desuden en koordination af øvelsesaktiviteter, yder bistand og vejledning i forbindelse med øvelser, og indsamler, sammenfatter og videreformidler øvelseserfaringer. Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 24
7 Evaluering Regioner og kommuner bør evaluere alle indsatser, som har ledt til en aktivering af sundhedsberedskabet. På samme måde bør sundhedsberedskabsøvelser evalueres. Evaluering af indsatser, som har involveret flere forskellige beredskabsmyndigheder, bør koordineres med de involverede, ligesom en eventuel offentliggørelse af evalueringen bør koordineres med disse. 7.1 Hvad kan opnås gennem evalueringer? Evalueringer af indsatser under sundhedsberedskabsfaglige hændelser og øvelser kan levere brugbar, erfaringsbaseret viden til sundhedsberedskabet i regionen og kommunen. Gennem evalueringerne kan man fx søge svar på spørgsmål som: Hvordan har alarmeringen fungeret? Har den sundhedsfaglige indsats fungeret? Blev sundhedsberedskabsplaner, delplaner, instrukser mv. anvendt? Har den interne og eksterne kommunikation fungeret effektivt? Fungerede de ledelsesmæssige strukturer? Fungerede beredskabets materiel/udstyr og teknik efter hensigten? Var de nuværende arbejdsgange optimale, eller bør de ændres? Var ressourcerne tilstrækkelige både i form af personale og materiel/udstyr? Hvordan har samarbejdet med eksterne samarbejdspartnere fungeret? Har personalet fået de fornødne kompetencer via uddannelse, øvelser og praksis? For at kunne vurdere konkret forbedringspotentiale er det vigtigt, at evalueringen ærligt redegør for sårbarheder ved det etablerede sundhedsberedskab. Det kan fx være, der blev afveget væsentligt fra sundhedsberedskabsplanen i løbet af en øvelse, at der ikke var tilstrækkelig kendskab til planen, eller at dele af planen ikke kunne gennemføres i praksis. 7.2 Igangsættelse og gennemførelse af evalueringer En evaluering bør igangsættes og gennemføres kort tid efter den konkrete hændelse eller øvelse. Dels styrkes kvaliteten, når erfaringerne er friske i erindringen, dels øges sandsynligheden for, at beslutningstagerne anvender evalueringens konklusioner og anbefalinger. Der kan med fordel udarbejdes et generelt evalueringskoncept med angivelse af hvordan, hvornår og af hvem evalueringer foretages, samt hvordan relevante informationer indhentes under hændelser eller øvelser. I evalueringskonceptet bør region og kommune forholde sig til følgende problemstillinger: Hvem skal udføre evalueringerne: En evaluering kan foretages af personer, som løste opgaver under indsatsen. Andre gange er det en fordel, at blive Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 25
evalueret af kolleger, som ikke selv var direkte involveret, ligesom eksterne konsulenter kan benyttes ved behov for specialviden og/eller for uvildighed Evalueringskriterier: Det foreslås, at man evaluerer ud fra én eller flere af de fem kerneopgaver i krisestyringen, dele af dem eller de kerneopgaver, der udvælges: 1) Aktivering og drift, 2) håndtering af informationer om krisen, 3) koordinering af handlinger og ressourcer, 4) krisekommunikation og 5) operativ indsats Evalueringsprocessen: Enhver evaluering skal designes ud fra den pågældende hændelse eller øvelse, og processens forskellige elementer kan gribes an på forskellige måder Struktur for evalueringsrapporten: Evalueringsrapporten foreslås struktureret efter følgende standardskabelon, men også under hensynstagen til ovenstående. Foruden de generelle punkter som titel og resumé samt introduktion og metode, bør evalueringen indeholde følgende hovedpunkter: Status forud for hændelsen bør beskrives, herunder beskrivelse af (1) baggrundsinformationer, som bidrager til forståelse af hændelsen, (2) planlægningsgrundlag, (3) de identificerede risici og farer, hændelsen rummede, (4) sårbarhed og (5) systemets robusthed og evne til at håndtere den givne hændelse En beskrivelse af hændelsen, udviklingen over tid, varigheden og omfanget af hændelsen, herunder beskrivelse af hændelsens konsekvenser samt eksempler på disse konsekvenser En formulering af, hvordan hændelsen blev håndteret, herunder formål for gennemførte interventioner. Der bør fokuseres på, hvad gik godt, og hvad der bør gøres bedre Anbefalinger udarbejdet på baggrund af evalueringen, som bør implementeres i beredskabsplanerne Ved at bruge ovenstående skabelon 1 muliggøres en tværkommunal og/eller - regional sammenligning af håndteringen af hændelser, der kan sikre, at relevant viden og erfaringer i forhold til bl.a. planlægning og håndtering af hændelsen spredes i systemet. 7.3 Opsamling af viden fra evalueringer Evaluering handler ikke blot om at igangsætte det ene enkeltstående udredningsarbejde efter det andet. Det er lige så vigtigt, at viden fra allerede foreliggende evalueringer udnyttes, hvorfor det anbefales at se på tidligere evalueringer, bl.a. for at kunne systematisere erfaringer, konklusioner og anbefalinger på tværs af hændelser 1 Reference: Kulling P., Birnbaum M., Murray V., Rockenshaub G.: Guidelines for Reports on Health Crisis and Critical Health Events; Prehospital and Disaster Medicine, vol. 25 (4); 377-81. Vejledning om planlægning af sundhedsberedskab 26