NOTAT DANSKERNE KLAR TIL MERE EU-SAMARBEJDE PÅ RETSOMRÅDET Kontakt: Forskningschef, Catharina Sørensen +45 21 54 88 21 cas@thinkeuropa.dk Direktør, Bjarke Møller +45 51 56 19 15 bjm@thinkeuropa.dk RESUME Hvordan stemmer aftalen om at omdanne retsforbeholdet til en tilvalgsordning overens med danskernes ønsker til EU- samarbejdet? I dette notat uddeles karakterer til aftalepartiernes til- og fravalg, alt efter hvor godt de rammer folkestemningen. Vurderingen sker på baggrund af ny meningsmåling blandt 1000 repræsentativt udvalgte personer, som analyseinstituttet YouGov i april har gennemført for Tænketanken EUROPA. Notatet viser, at danskerne er klar til at deltage i langt mere af EU s retspolitik, end partierne bag aftalen lægger op til. Overraskende nok gælder det også i forhold til asyl- og indvandringspolitikken. Derimod er et flertal på vagt over for mulige økonomiske omkostninger af tilvalgsordningen. Tænketanken EUROPA 2015 kontakt@thinkeuropa.dk thinkeuropa.dk
HOVEDKONKLUSIONER: Danskerne bakker i høj grad op om den aftale om en tilvalgsordning, som regeringen sammen med SF, V og K blev enige om i marts. Det bekræfter en ny meningsmåling foretaget af YouGov for Tænketanken EUROPA. Med et tilvalg af 22 retsakter er aftalen faktisk langt mere restriktiv, end et flertal i befolkningen kunne tænke sig. Aftalepartierne kunne forment- lig have fundet vælgermæssig opbakning til tilvalg af yderligere 14 EU- love. Overraskende nok gælder det også i forhold til asyl- og indvandringspoli- tikken, som ellers er holdt helt uden for aftalen. Her viser målingen stor opbakning til størstedelen af de forbeholdsramte retsakter. Opbakningen til EU s asyl- og indvandringspolitik skyldes næppe, at danskerne ikke længere bakker op om dansk udlændingelov. Det skyldes snarere, at meget af EU- samarbejdet på området handler om forhold som bekæmpelse af ulovlig indvandring og tiltrækning af højtuddannet ar- bejdskraft. Det er områder, som et stort flertal af befolkningen ønsker at samarbejde om. Derimod viser målingen, at det er vigtigt for mange danskere, at EU s retssamarbejde ikke medfører væsentlige merudgifter for Danmark. Det argument bruges i aftalen som begrundelse for at fravælge en række rets- akter. Her er der altså tilsyneladende overensstemmelse mellem aftalen og danskernes ønsker til EU- samarbejdet. 2
Tænketanken EUROPA har undersøgt danskernes holdning til den aftale om at omdanne retsforbeholdet til en tilvalgsordning, som regeringen sammen med Socialistisk Folkeparti, Konservative og Venstre indgik i marts. Aftalen udstikker hvilke dele af EU s retspolitik, Danmark som noget nyt skal deltage i, og hvilke dele, vi fortsat skal stå udenfor. Tilvalget omfatter lige under to tredjedele af EU s politi- og strafferetlige retsakter og stort set alle retsakterne på det civilretslige område. Fravalget omfatter en række direktiver til øget retsbeskyttelse, og partierne har på forhånd fravalgt hele EU s asyl- og indvandringspolitik og forordninger, der er vedtaget under EU s flerårige finansielle rammeprogrammer 1 Desuden har partierne som en ekstra garanti til vælgerne givet hinanden vetoret i forhold til muligheden for fremtidige tilvalg på udlændingeområdet. På denne baggrund skal danskerne i 2016 stemme om tilvalgsordningen. Men hvor godt stemme aftalepartiernes til- og fravalg overens med befolknin- gens ønsker til EU- samarbejdet? Det har Tænketanken EUROPA undersøgt i en ny meningsmåling blandt 1000 repræsentativt udvalgte personer, som analyse- instituttet YouGov i april har gennemført. Herunder følger en vurdering af og en karakter til fire områder af aftalen. Vurdering og karakter afspejler, hvor godt aftalen reflekterer befolkningens holdning. DET SIGER AFTALEN: Danmark skal deltage i store dele af EU s politi- og strafferetlige, og civilretlige, samarbejde. DET SIGER DANSKERNE: Her rammer den politiske aftale tilsyneladende plet. Overordnet set ønsker 48 pct. af befolkningen at erstatte retsforbeholdet med en tilvalgsordning mod 27 pct., der ønsker at bevare forbeholdet. Tænketanken EUROPA har også undersøgt danskernes holdning til specifikke dele af EU s retspolitik. Her er der bred opbakning til, at Danmark tilslutter sig retsakter inden for både politi-, straffe- og civilretten. 2 I aftaleteksten begrundes tilvalget med, at de forskellige retsakter giver borgere og virksomheder konkrete fordele og bidrager til danskernes tryghed. Denne nyttebaserede tilgang til EU- samarbejdet deles i høj grad af danskerne. Forskning i euroskepsis viser, at den 1 Partierne ønsker dog, at Danmark inden for disse områder fortsat skal deltage i de to asyl- og indvandringspolitiske retsakter, Dublin- og Eurodac-forordningerne, hvor Danmark allerede deltager gennem parallelaftaler, samt i instrumentet om støtte til forvaltning af de ydre grænser, som Danmark deltager i gennem Schengen-samarbejdet. 2 I forbindelse med YouGov s sommer 2014-måling for Tænketanken EUROPA. Se http://thinkeuropa.dk/politik/danskerne-vil-udskifte-retsforbeholdet-med-en-tilvalgsordning. 3
danske EU- opbakning hænger tæt sammen med opfattelsen af, at samarbejdet gavner én i ens hverdag. 3 KARAKTER: 12. DET SIGER AFTALEN: Danmark skal ikke være en del af den EU- lovgivning på asyl- og indvandringsområdet, som vi i dag står uden for. DET SIGER DANSKERNE: Her er aftalen tilsyneladende langt mere restriktiv, end et flertal i befolkningen ønsker. Det er overraskende, da det står i modsæt- ning til den gængse opfattelse, at danskerne foretrækker, at EU blander sig uden om asyl- og indvandringsspørgsmål. Hele 75 pct. af vælgerne vil gerne tilslutte sig EU- samarbejdet om bekæmpelse af ulovlig indvandring, og der solidt flertal af ja- sigere på flere andre områder af det, der bredt kan kaldes EU s udlændin- gepolitik. EU s politik på området er dog noget, som såvel Socialdemokraterne, Venstre og Konservative længe har været fælles om at tage afstand fra, da man ønsker at bevare dansk udlændingepolitik på danske hænder. Det lå aldrig i luften, at tilvalgsordningen ville komme til at inkludere denne del af EU- samarbejdet. Men Tænketanken EUROPAs YouGov- måling viser, at det tilsyneladende kun er i forhold til familiesammenføringsområdet, at der ikke er et stort flertal for at tilslutte sig EU- samarbejdet. Som tabellen nedenfor viser, svarer 40 pct., at de ønsker, at Danmark tilslutter sig dette samarbejdsområde, mod 34 pct., der ikke ønsker det. I juni 2014 anbefalede Tænketanken EUROPA i et notat, at man afgrænsede det danske fravalg til kun at omfatte familiesammenføringsreglerne, så alle andre dele af EU- samarbejdet på det retlige område kunne tilvælges. 4 3 Se Catharina Sørensens korte introduktion til euroskepsis her: http://artikelbibliotek.fremtidsforskning.dk/?page_id=5219. 4 Danmarks retsforbehold i EU har overlevet sig selv, Tænketanken EUROPA, 2014 (http://thinkeuropa.dk/politik/danmarks-retsforbehold-i-eu-har-overlevet-sig-selv). 4
Figur 1. Danskerne vil gerne samarbejde om asyl- og indvandring Mener du, at Danmark skal tilslutte sig EU-samarbejdet om asyl- og indvandring på disse områder?, pct. Familiesammenføring 40 35 26 Betingelser for at kunne opnå asyl 49 29 22 Betingelser for at indvandrere kan få opholdstilladelse 49 29 22 Standarder for modtageforhold for asylansøgere 49 27 24 Tilbagesending af asylansøgere til det første EU-land, som ansøgeren er rejst ind i 52 20 27 Finansiel støtte til EU-lande, der oplever et særligt pres på deres asylsystemer 53 22 25 Indsats om at tiltrække og fastholde højtkvalificeret udenlandsk arbejdskraft 54 23 23 Bekæmpelse af ulovlig indvandring 75 9 16 Ja Nej Ved ikke Kilde: Tænketanken EUROPA på baggrund af YouGov. Uden at gå på kompromis med folkestemningen kunne den politiske aftale om tilvalgsordningen godt have været mere ambitiøs. Man kunne have åbnet op for fuld dansk deltagelse i store dele af asylsamarbejdet samt i samarbejdet om bekæmpelse af ulovlig indvandring og tiltrækning af højtuddannet og sæsonrela- teret udenlandsk arbejdskraft. Det betyder, at mindst tre af de fem retsakter på asylområdet, som Danmark i dag står uden for, kunne være tilvalgt nemlig kvalifikationsdirektivet, modtagelsesdirektivet og Det Europæiske Asylstøttekontor. Det samme gælder for syv af de i alt 11 retsakter inden for EU s indvandringsretlige samarbejde, nemlig koncernarbejderdirektivet, Blue Card- direktivet, sæsonarbejderdirekti- vet, forskerdirektivet, direktivet om opholdstilladelse til ofre for menneskehan- del, direktivet om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding samt sanktionsdirektivet. 5 Karakter: 4. 5 Se Regeringens analyse af EU-lovgivning omfattet af retsforbeholdet på Justitsministeriets hjemmeside: www.jm.dk. Bemærk at Tænketankens meningsmåling ikke spørger ind til de to resterende retsakter på asylområdet. 5
DET SIGER AFTALEN: Danmark skal fastholde gældende lovgivning om retssik- kerhed i stedet for at tilvælge mere vidtgående EU- regler. DET SIGER DANSKERNE: YouGov- målingen for Tænketanken EUROPA viser, at et stort flertal af danskerne ønsker de regler, der giver bedst mulig retssikker- hed, hvad enten der er tale om nationale regler eller fælles EU- regler. På den baggrund må det forventes, at der ville have været opbakning til at inkludere yderligere fire retsakter i den danske ja- aftale. Det drejer sig om EU s offerdirek- tiv samt direktiverne om ret til tolke- og oversætterbistand, til information under straffesager og til advokatbistand. 6 Disse direktiver er alle mere vidtræk- kende i deres krav om borgerrettigheder end det eksisterende danske lovgrund- lag. Figur 2. Retssikkerhed vigtigere end nationale regler Hvilket af følgende udsagn er du mest enig i?, pct. Danmark skal vælge de regler, der giver borgerne bedst mulig retssikerhed, hvad enten der er tale om nationale regler eller Danmark skal fastholde de eksistenrede danske regler om retssikkerhed Ved ikke Kilde: Tænketanken EUROPA på baggrund af YouGov. 0 10 20 30 40 50 60 70 Der skal dog tages højde for, at et tilvalg af disse retsakter kunne have økonomi- ske konsekvenser for det offentlige, og at vores måling ikke giver mulighed for at kontrollere for dette. Samtidig forholder det sig sådan, at en implementering af nogle af disse EU- direktivers krav i praksis ville få større betydning for andre EU- borgere i Danmark end for danskerne selv. Det gælder f.eks. kravet i direktivet om tolke- og oversætterbistand om, at personer, der dømmes i en straffesag ved en dansk domstol og ikke forstår dansk, som udgangspunkt skal have en skriftlig oversættelse af dommen. Danskere i udlandet er allerede garanteret dette, da de øvrige EU- lande har ratificeret direktivet. 6 Det kan diskuteres, om direktivet om retten til advokatbistand også skal tælles med. Det er på nogle områder mere vidtrækkende end gældende dansk lovgivning, men vurderes også at rumme elementer, der kan forsinke efterforskningsarbejdet. Se regeringens analyse af EU-lovgivning omfattet af retsforbeholdet (op.cit), kapitel 7.1.12. 6
KARAKTER: 4 DET SIGER AFTALEN: Danmark skal ikke deltage i de forordninger, der vedrører EU s flerårige finansielle rammeprogrammer. DET SIGER DANSKERNE: Aftalepartierne har begrundet fravalget med, at forordningerne ville medføre væsentlige merudgifter for Danmark. Beslutnin- gen har været kritiseret for at være ulogisk i forhold til ønsket om at deltage mest muligt i samarbejdet om at forebygge og bekæmpe organiseret kriminali- tet. 7 Retsakterne har nemlig til formål at oprette fonde, der stiller midler til rådighed for medlemslandene med henblik på at støtte bl.a. politisamarbejdet, uddannelse af dommere, forebyggelse af narkomisbrug og programmer vedrørende beskyttelse af ofre. Men noget tyder på, at regeringens fravalg har opbakning i befolkningen. Her mener 46 pct., at det i høj eller meget høj grad er vigtigt, at retssamarbejdet ikke medfører væsentlige merudgifter for Danmark. Blot 13 pct. finder, at dette i mindre grad eller slet ikke er vigtigt. Figur 3. Nej tak til merudgifter I hvilken grad er det vigtigt for dig, at EU-samarbejdet om retlige og indre anliggender ikke medfører væsentlige merudgifter for Danmark?, pct. I meget høj grad I høj grad I nogen grad I mindre grad Slet ikke Ved ikke 0 5 10 15 20 25 30 35 Kilde: Tænketanken EUROPA på baggrund af YouGov. Det er dog muligt, at befolkningen ville være rede til at acceptere konkrete merudgifter i forhold til de pågældende forordninger, hvis det bliver tydeliggjort 7 Se f.eks.: Forskere undrer sig over regeringens tilvalgsordning, Berlingske, 18. marts 2015 (http://www.politiko.dk/nyheder/forskere-undrer-sig-over-regeringens-tilvalgsordning). 7
inden for hvilke områder, det drejer sig om. Som illustreret ovenfor viser vores YouGov- måling nemlig også, at et flertal på 57 pct. støtter, at Danmark kan bidrage med finansiel støtte til lande, hvis asylsystemer oplever et særligt pres. Se tabel 1. KARAKTER: 10 Samlet set bekræfter den nye meningsmåling, at danskerne i høj grad bakker op om at erstatte retsforbeholdet med en tilvalgsordning og endda ønsker at gå endnu længere i tilvalget af EU s retspolitik, end aftalen lægger op til. Menings- målingen viser, at danskerne har en nuanceret holdning til EU s asyl- og indvandringspolitik og er klar til at deltage i det samarbejde, der handler om bekæmpelse af ulovlig indvandring og tiltrækning af højtuddannet arbejdskraft. Danskerne er også klar til at erstatte nationale regler med europæiske regler, så længe det sikrer bedst mulig retssikkerhed. Det er samtidigt vigtigt for de fleste, at EU s retssamarbejde ikke medfører væsentlige merudgifter. På baggrund af meningsmålingen ville den ideelle tilvalgsordning i mange danskeres øjne involvere et yderligere tilvalg af op til 14 europæiske retsakter. Se tabel 1. Tabel 1. Aftalepartier kunne få vælgeropbakning til flere tilvalg 14 fravalgte retsakter, hvor danskerne ser ud til at støtte et EU-samarbejde Område Det asylretlige samarbejde Det indvandringsretlige samarbejde Det politi- og strafferetlige samarbejde Direktiver Kvalifikationsdirektivet Modtagelsesdirektivet Det europæiske asylstøttekontor Koncernarbejderdirektivet Blue Card-direktivet Sæsonarbejderdirektivet Forskerdirektivet Direktivet om opholdstilladelse til ofre for menneskehandel Direktivet om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding Sanktionsdirektivet Offerdirektivet Direktivet om ret til tolke- og oversætterbistand Direktivet om ret til information under straffesager Direktivet om ret til advokatbistand Denne analyseserie om danskernes holdning til EU er støttet af Europa- Nævnet. 8