Klimasynspunkterne i Det Miljøøkonomiske Råds rapporter 2008-2013

Klimasynspunkterne i Det Miljøøkonomiske Råds rapporter 2008-2013 Det Miljøøkonomiske Råds opgave består i at belyse samspillet mellem økonomi og miljø, samt effektiviteten i miljøindsatsen (Lov om det økonomiske råd og det miljøøkonomiske råd). Argumenterne i sekretariatets (DØRS) analyser er stærkt funderet i miljøøkonomiens teoretiske ræsonnementer og har fokus på mest miljø for pengene. Retorikken og argumentationsformen afspejler, at der tages afsæt i en økonomisk idealverden, hvor der ses bort fra, at den virkelige verden sjældent lever op til økonomiens antagelser. Der savnes i DØRS analyser en mere pragmatisk og realistisk tilgang til de emner, der bliver behandlet, hvorfor anbefalingerne ikke hidtil har haft en særlig anvendelig karakter på klima- og energiområdet. I det følgende gennemgås DØRS hovedsynspunkter, der er gået igen i de miljøøkonomiske rapporter igennem årene i forbindelse med klima- og energipolitikken. Kvotesystemet og afgifter sikrer alene omkostningseffektiv reduktion af udledning Reguleringen af drivhusgasudledning skal ske på den, ifølge DØRS, mest omkostningseffektive måde, opnået gennem anvendelsen af økonomiske incitamenter. DØRS antager, at markedet er i stand til at regulere sig selv, og dets anbefalinger bygger på forventningen om fremtidig fald eller vækst i energipriserne. Grundlæggende betragtes lave energipriser som positive uanset energikilde. Et centralt omdrejningspunkt er udligning af de marginale reduktionsomkostninger mellem lande og sektorer både i og uden for kvotehandelssystemet, for at sikre omkostningseffektivitet. Det mest omkostningseffektive instrument til at regulere drivhusgasudledningen vil enten være en ensartet afgift på al udledning (optimalt set i hele verden) eller et kvotesystem i stil med EU ETS... Ved at sætte et mål om en bestemt mængde VE eller en bestemt mængde energibesparelser har man fra centralt hold bestemt, hvordan en del af reduktionen af drivhusgasser skal opnås. Dette vil alt andet lige gøre det dyrere at nå målet om reduktion af drivhusgasser end med en ensartet pris på udledninger, der medfører, at reduktioner foretages der, hvor det er billigst og på den måde, hvorpå det er billigst (Energi- og klimapolitik, 2013) I klima- og energipolitikken skal der kun arbejdes efter et enkelt overordnet mål om at reduktionen af CO 2 - udledning skal gøres omkostningseffektivt ( ) Anvendes kvotesystemet og CO2-afgifter, øges prisen på anvendelsen af disse brændsler, og markedet finder med udgangspunkt i de relative priser den kombination af vedvarende energi og energibesparelser, der minimerer de samlede omkostninger. (Energipolitik og klimamål, 2008) DØRS peger med andre ord på afgifter og kvotesystemer som de to instrumenter, der kan sikre omkostningseffektivitet i energipolitikken. Ræsonnementet er, at hvis prisen på at udlede CO 2 bliver opkrævet via kvotesystemet samtidig med, at man lægger afgifter på fossile brændsler, vil CO 2 -besparende teknologi blive mere konkurrencedygtig og dermed tilskynde til højere forbrug af CO 2 -neutral energi. DØRS fraråder direkte, at regulering sker gennem regler, specifikke tilskud, restriktioner eller direkte forbud, da det ikke sikrer omkostningseffektivitet. 1

Sådan regulering kan for eksempel ske gennem regler for, hvor langt biler skal kunne køre på literen, forbud mod at bruge bestemte typer af kulkraftværker, tilskud til anvendelse af biobrændsel eller til isolering af huse.. Samfundsøkonomisk er det bedst, at reduktionerne foretages der, hvor det kan gøres billigst.. Regler, specifikke tilskud og forbud sikrer ikke dette. (International klimapolitik, 2010) Anbefalingen om anvendelse af afgifter og omsættelige kvoter går igen i alle seks rapporter som værende det mest omkostningseffektive instrument. Det antages, at kvotesystemet kommer til at virke efter hensigten og derfor bliver drivende for investeringerne i energisektoren. EU s kvotesystem er allerede en realitet, men alle aktører er enige om, at det i sin nuværende udformning ikke understøtter investeringer og innovation i vedvarende energi og energieffektivitet, sådan som det var tiltænkt. Derfor har en lav kvotepris en direkte skadelig effekt, idet det fastholder EU i en fossil-fyret energisektor. Tilsvarende må globale CO2- afgifter, der er høje nok til reelt at være virkningsfulde, siges at have lange udsigter. DØRS undlader dermed at forholde sig til formålet med kvotesystemet, og hvad der skal drive omlægningen i en situation, hvor kvotesystemet ikke fungerer. Derfor forekommer det besynderligt, at Rådet konsekvent peger på disse instrumenter og undlader at anerkende betydningen af andre virkemidler, der bidrager til at opnå den ønskede reduktion. Nationale målsætninger om CO2-reduktion har ingen effekt DØRS påpeger, at fordi CO 2 er en grænseoverskridende forurening bør al regulering af CO 2 -udledninger ligge i EU- eller globalt regi. DØRS tager udgangspunkt i, at Danmark kun skal stile efter at overholde den udledningsforpligtelse, der er sat i forhold til de europæiske 2020 mål. Selvstændige danske mål om reduktioner vil blot føre til udledninger i andre europæiske lande. Igen bygger konklusionerne på, at kvotesystemet fungerer i praksis. Nationale målsætninger for reduktioner af drivhusgasser sikrer ikke omkostningseffektivitet. Det skyldes, at et land, for at nå sin reduktionsmålsætning, kan blive nødsaget til at gennemføre projekter, som kun sparer lidt CO2 pr. krone, mens et andet land kan nøjes med at gennemføre projekter, som sparer meget CO2 pr. krone. I dette tilfælde vil alle blive bedre stillet, hvis landet med de høje reduktionsomkostninger betalte landet med de lave reduktionsomkostninger for at reducere lidt ekstra. En global klimaaftale, hvori der indgår nationale reduktionsmålsætninger, kan dog indeholde mekanismer, som gør det muligt at handle reduktionsforpligtelser. I så fald kan aftalen godt være omkostningseffektiv. (International klimapolitik, 2010) Om et selvstændigt dansk energimål: Dansk enegang på klimaområdet vil ikke bidrage til at afhjælpe problemet med global opvarmning, men kan derimod have betydelige omkostninger ( ) og ( ) givet det eksisterende kvotesystem i EU er det dog ikke hensigtsmæssigt at fastlægge mål for energibesparelser og udbygning af VE (Dansk miljøpolitik 2000-2010, 2012). DØRS ignorerer den værdi, der ligger i, at Danmark agerer forgangsland ved at vise, at det er muligt at omlægge til vedvarende energi, effektivisere energiforbruget og samtidig skabe vækst. At der er lande, der går foran har ellers stor betydning på et tidspunkt, hvor mange lande vægrer sig mod en ambitiøs klima- og 2

energipolitik. På trods af, at DØRS ikke anerkender den læringseffekt, der ligger i, at Danmark går forrest, peges der paradoksalt nok på de fordele, der kan være ved, at EU gør det:... Det kan være meningsfyldt, at områder, som eksempelvis EU, begynder med en effektiv klimaregulering, før en omfattende klimaaftale er på plads. ( ) Til den tid kan det være en fordel at have gjort erfaringer med regulering af drivhusgasser. ( ) Der er med andre ord læringseffekter i reguleringen, og andre lande kan drage nytte af de erfaringer, der er gjort. (Energi- og klimapolitik, 2013) DØRS konklusion bliver, at Danmark ikke selv skal føre en ambitiøs klimapolitik, men vente på at kvotesystemet i sig selv giver tilstrækkelig incitament til at omlægge energisektoren og industrien. Vi skal med andre ord ikke stræbe efter mere, end EU's kvotesystem indebærer selv ikke hvis EU's mål måtte blive uambitiøse, eller kvotesystemet ikke virker efter hensigten. DØRS analyser har på den ene side de vedtagne politiske mål for øje, men på den anden side er anbefalingerne ude af trit med såvel mål som realiteter. Mange andre analyser (fra bl.a. IEA, det Internationale Energiagentur) peger således på, at overholdelsen af 2-graders målsætningen er helt afhængig af virkningsfulde politikker og virkemidler frem mod 2020. Det siger sig selv, at EU s og Danmarks langsigtede klimamål kun kan nås, hvis indsatsen på det korte og mellemlange sigt bliver tilstrækkelig ambitiøs. Anvendelse af VE- mål kritiseres DØRS understreger gennemgående i rapporterne, at der ikke bør sættes VE-målsætninger, hverken nationalt eller på EU-niveau. Formålet med udbygningen af VE bør ifølge DØRS være funderet i at sikre sig mod stigende energipriser, og det er derfor ikke nødvendigt med en offentlig indsats på området. Det ville være bedre at spare op og afvente udviklingen i energipriserne, og at staten træder til, når og hvis en større prisstigning end ventet materialiserer sig. (Energi- og klimapolitik, 2013). Givet det eksisterende kvotesystem i EU er det dog ikke hensigtsmæssigt at arbejde for, at EU fastlægger mål for energibesparelser og udbygning af VE ( ) EU s kvotesystem er det bedste eksisterende bud på en omkostningseffektiv mekanisme til regulering af klimaområdet (Dansk miljøpolitik 2000-2010, 2012) Målet for vedvarende energi er fastlagt i EU, men det er umiddelbart svært at begrunde den selvstændige VE-målsætning. Vedvarende energi kan være en måde at reducere udledningerne af drivhusgasser, men hvis det primære mål er en sådan reduktion, er det mest målrettede instrument at øge prisen gennem afgifter eller kvoter. En høj og rimelig stabil pris på CO2 vil i sig selv give et incitament til at skifte til vedvarende energi og udvikle ny teknologi. Hvis der gennem kvoter og afgifter sikres en høj og rimelig stabil pris på CO2 også i fremtiden, er der ingen grund til derudover at støtte vedvarende energi. (Energiforbrug og drivhusgasudledninger, 2010). Herudover fremføres argumentet om, at et nationalt mål for en øget produktion af energi fra VE ikke vil ændre i den samlede udledning, da CO2-niveauet er reguleret af ETS-systemet: Da CO2-udledningen i forsyningssektoren er reguleret på EU-niveau via kvotesystemet, har den øgede støtte til vedvarende energi til f.eks. elproduktion ingen effekt på den samlede CO2-udledning i EU og som følge af øget el-eksport næppe heller på den nationale danske udledning. Et argument for at fremme vedvarende 3

energi i Danmark kan dog være, at det kan medvirke til, at EU reducerer det samlede antal kvoter ved fordelingen af kvoter for perioden 2013-20. Den præsenterede fremskrivning viser, at incitamentet til omlægning til vedvarende energi allerede i dag er meget stort, og der er derfor ikke behov for øget støtte til vedvarende energi. (Miljøøkonomisk overblik, 2008) Det ses, at baggrunden for DØRS ræsonnement endnu en gang er en stærk tro på, at kvotesystemet skal drive udviklingen også selv om kvotemarkedet i den aktuelle situation ikke bidrager til at skabe grøn omstilling. Erfaringerne fra EU's klima- og energimål for 2020 viser, at det i høj grad netop har været det bindende vedvarende energimål, der i de seneste år har været den største drivkraft for VE-investeringer i EU og skabt reelle reduktioner. DØRS forholder sig heller ikke til værdien af det globale marked, de danske leverandører af vedvarende energianlæg, komponenter og ydelser besidder i dag takket være de danske og europæiske mål og politikker, der har bidraget til at styrke såvel investeringer som innovation inden for vedvarende energi. Dansk energisparemål gør ikke noget for klimaet DØRS antagelse om, at hjemlig reduktion blot vil føre til udledninger i andre lande betyder også, at nationale energisparemålsætninger kritiseres. Det er også vanskeligt at begrunde den nationale målsætning om at reducere bruttoenergiforbruget. Et lavere energiforbrug kan reducere udledningen af drivhusgasser, men hvis det egentlige mål er mindre klimapåvirkning, bør man direkte påvirke drivhusgasudledningen. (Energiforbrug og drivhusgasudledning, 2010) Energibesparelser er ikke koblet direkte til drivhusgasudledningen, ligesom kvoteloftet af sig selv vil sikre hensigtsmæssig udbygning med VE (Dansk miljøpolitik 2000-2010, 2012). Konklusionerne bliver igen betingede af, at kvotesystemet kommer til at fungere i praksis. DØRS forholder sig ikke til, om systemet rent faktisk fungerer. Energisparemål må opfattes som et centralt element i forhold til at udfase brugen af fossile brændstoffer og nedbringe CO2-udledningerne. Energibesparelser betyder bl.a. at en given produktion af vedvarende energi vil udgøre en større andel af det samlede energiforbrug. Eller omvendt: Hvis der ikke spares på energien, skal der ske en væsentlig større udbygning med VE-anlæg for at nå samme reduktion. DØRS tager med andre ord ikke i betragtning, at man fra dansk side har et mål om 100 % VE i 2050. Som et afgørende led i at nå målet er det helt nødvendigt at skære kraftigt i energiforbruget og energieffektivisere. Opkøb af udledningsrettigheder i udlandet For at Danmark kan leve op til sine forpligtigelser i forhold til Kyoto-aftalen har DØRS anbefaling gentagne gange været, at man køber en stor del af sin reduktion i udlandet dette er fordelagtigt, blot reduktionerne er billigere i andre lande. 4

Virkningerne på det globale klima af en given udledningsreduktion vil være den samme, uanset hvor den sker, og omkostningerne ved at reducere er lavere i mange andre lande end i Danmark. Man vil derfor kunne få størst gavnlig virkning for givne omkostninger ved at lave internationale ordninger, der reducerer hvor det er billigst. (Dansk miljøpolitik 2000-2010, 2012) Det vil være til gensidig fordel for både Danmark og de udenlandske handelspartnere at udnytte sådanne handelsmuligheder. Når omkostningerne ved at foretage yderligere indenlandske reduktioner er højere end prisen på at købe udledningsrettigheder, kan et land få en samfundsmæssig gevinst ved at købe i udlandet i stedet. Hvis omkostningerne ved indenlandske reduktioner omvendt er mindre end prisen på udledningsrettighederne, vil det være en fordel for landet at kunne sælge disse rettigheder. (Afgifter og klimamål 2011) Hvis man satser på opkøb af kreditter i andre lande, er det imidlertid ofte tvivlsomt, om CDM-projekter sikrer additionalitet og derfor har en reel klimaeffekt udover, hvad der alligevel ville være blevet gennemført i det pågældende land. Derfor er det positivt at DØRS i rapporten fra 2013 endelig forholder sig lidt til de politiske og strukturelle realiteter. I teorien er brugen af de kreditbaserede systemer omkostningseffektiv i og med, at det udnyttes, at drivhusgasudledningen billigere kan reduceres i mindre udviklede lande, men pga. problemerne med additionalitet og bæredygtighed, er det fornuftig, at brugen af disse bliver begrænset væsentligt og kontrollen forbedret. (Klima- og energipolitik, 2013) Hertil kan man tilføje, at der desuden er betydelige erhvervs- og teknologiudviklingsmæssige gevinster at hente ved, at Danmark selv gennemfører reduktionerne. Hvis vi i høj grad betaler os fra vores reduktionsindsats gennem udenlandske projekter, vanskeliggør vi fastholdelse og opbygning af danske styrkepositioner inden for grøn teknologi. Dette er imidlertid ikke et synspunkt, som DØRS deler Øremærket energiforskning og udvikling af ny teknologi i Danmark kan ikke begrundes Ifølge DØRS skal særlig forskningsstøtte til en bestemt teknologi eller branche være begrundet i, at den pågældende forskning har en ekstraordinært stor, positiv afsmitningseffekt i form af viden på det øvrige samfund. Dette mener rådet ikke, at energiforskningen specielt har. Analyser peger imidlertid på, at energiforskning ikke har et højere samfundsøkonomisk afkast end anden forskning, snarere tværtimod. Støtte øremærket til disse forskningsprogrammer er derfor ikke hensigtsmæssig. Støtte til demonstrationsformål og markedsmodning har karakter af erhvervsstøtte og kan derfor heller ikke anbefales. (Dansk miljøpolitik 2000-2010, 2012) Ekstra og øremærket støtte til energiforskning giver ikke ekstra udbytte for samfundet og er derfor ikke et godt klimapolitisk instrument, hvis man ser det fra et samfundsøkonomisk perspektiv. I stedet bør man lægge CO2-afgifter på udledningen fra de fossile brændsler. Der er ikke samfundsøkonomiske grunde til at støtte energiforskning mere end anden forskning. (Energi og miljøforskning, 2011). Denne betragtning gentages i rapporten fra 2013. DØRS vurderer, at forskningsstøtte er en meget omkostningsfuld måde at bekæmpe klimaproblemerne på, fordi den blandt andet ikke giver virksomhederne tilstrækkelig tilskyndelse til at benytte den nyudviklede teknologi. Rådet mener, at en høj pris på udledning af CO2 opnået enten ved et afgifts- eller et kvotesystem 5

vil både være effektiv for udvikling og anvendelse af vedvarende energi i kombination med, at forventningerne til højere priser på fossile brændsler vil gøre CO2-besparende teknologi mere konkurrencedygtig. Ift. dette synspunkt kan det indvendes, at det generelt er svært at sammenligne gevinster fra VE-teknologi med andre sektorer, da markedspriser for denne type teknologi typisk ikke afspejler de samfundsøkonomiske gevinster, der er ved brugen af disse. Derfor kan man ikke klart bruge påstanden om, at energiforskning ikke har en ekstraordinær stor afsmitningseffekt på samfundet. Reguleringen af CO2 er internationalt ikke sat på det samfundsøkonomisk optimale niveau, og gevinsterne vil derfor være underestimeret i forhold til andre sektorer. Vekselvirkning mellem udviklingen af nye teknologier og regulering må også medregnes. På den ene side fremmer regulering udvikling af teknologier, og på den anden side fremmer nye teknologier, at der bliver sat strengere reduktionskrav. Det har ofte vist sig vanskeligt at indføre hårdere reduktionskrav, uden at der kan peges på teknologier, der kan opfylde kravene uden uoverskuelige omkostninger. Herudover mener DØRS ikke, at det skal være et selvstændigt mål, at ny miljøvenlig teknologi skal udvikles i Danmark: Støtten skal gives der, hvor der kan forventes de største fremskridt. Dette taler for, at forskningsindsatsen koordineres internationalt og placeres i de mest effektive forskningsmiljøer, som ikke nødvendigvis er Danmark eller EU. Støtte til klimateknologi skal dog altid suppleres med en pris på CO2 for at sikre en efterspørgsel efter teknologierne. (Energi- og klimapolitik, 2013) Der er således ikke blik for de konkurrencefordele og vækstmuligheder, det giver for danske cleantech virksomheder, at Danmark er helt i front på det grønne område. Eksporten af energiteknologi er i de seneste 10 år vokset betragteligt til at udgøre et sted mellem 9-12 % af Danmarks samlede eksport. WWF s rapport The Race to the Top of Global Clean Energy Technology Manufacturing opgør dansk production og salg af grøn energiteknologi til at udgøre over 3 pct. af det danske BNP. Det er mere end i noget andet land. Afsluttende kommentar I gennemgangen af DØRS miljøøkonomiske analyser og anbefalinger på klima- og energiområdet finder man en række kritikpunkter. Det står klart, at DØRS teoretiske tilgang fører til en række uheldige anbefalinger, hvis man ønsker, at der skal ske markante teknologifremskridt og effektiviseringer, som i den sidste ende kan føre til reduktion i drivhusgasudledningen. Analyserne bærer præg af, at DØRS har det korte sigte for øje, når de vurderer Danmarks klimamål. Hvis målet om en 100% vedvarende energi i 2050 skal overholdes, vil en adfærd rettet efter DØRS anbefalinger ikke bringe Danmark derhen, hvor politikerne ønsker. Når man fx taler om afskaffelse af forskningsstøtte til energisektoren og ingen mål for VE og energibesparelser, bør DØRS på anden måde sandsynliggøre, hvordan man vil opnå det høje reduktionsmål i en situation, hvor det er svært at presse internationale aftaler igennem, der for alvor reformerer det europæiske CO2-kvotesystem eller indfører en global CO2-afgift. Det er bemærkelsesværdigt, at DØRS ikke i højere grad tager den politiske virkelighed med i sine betragtninger. 6

Grundlæggende er udfordringen i DØRS anbefalinger, at økonomiske argumenter har stærke begrænsninger i diskussioner, der omhandler klimaområdet omkostninger og især fordele kan sjældent opgøres så præcist, at nettofordelene alene kan være beslutningskriteriet. Det er fx svært at bestemme værdien af, at Danmark agerer forgangsland, der kan trække andre lande i retning af en ambitiøs klimaindsats. I rapporterne forekommer det, at DØRS sammenligner danske omkostninger med globale fordele, når man taler om, at danske reduktioner kun fører til forhøjede udledninger i udlandet. I stedet er det måske mere relevant at betragte den danske CO2-politik som en national/international forpligtelse, som vi har påtaget os af miljømæssige, moralske og politiske grunde og som vi samtidig kan skabe industrielle styrkepositioner ud af. DØRS anbefalinger kan således inddrages i en diskussion af den danske indsats, men bør ikke kunne danne grundlag for de reelle beslutninger i klima- og energipolitikken, så længe DØRS udgangspunkt er så snævert teoretisk og økonomisk, som tilfældet er i dag. 7