VELFUNGERENDE MARKEDER 21 2018 ADFÆRDSBASERET FORBRUGERREGULERING Regeringens forbrugerpolitiske strategi Forbruger i en digital verden sætter fokus på, hvordan regler og krav påvirker både virksomheder og forbrugere i en ny digital virkelighed. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har til brug for strategien gennemgået al forbrugerrettet lovgivning ud fra et adfærdsvidenskabeligt perspektiv. Med strategien lanceres en ny tilgang til forbrugerpolitikken, der tager afsæt i konkret viden om forbrugernes faktiske adfærd. Formålet med den adfærdsvidenskabelige tilgang er, at den forbrugerrettede regulering i højere grad får den tilsigtede effekt i markedet. Der introduceres blandt andet tre principper for adfærds baseret forbrugerregulering, som har til formål at sikre en effektiv og ensartet tilgang til forbrugerbeskyttelse på tværs af de ansvarlige ministerier. Strategien har ligeledes fokus på at fastholde forbruger beskyttelsen på et højt niveau uden unødige byrder for virksomhederne. Læs den fulde artikel på næste side
SIDE 2 Regeringen offentliggjorde den 25. maj 2018 en ny forbrugerpolitisk strategi Forbruger i en digital verden. Strategien indeholder i alt 24 initiativer, som bl.a. skal gøre det lettere for forbrugerne at navigere i en stadig mere digital verden. Strategien sætter blandt andet fokus på, hvordan regler og krav konkret påvirker forbrugere og virksomheder, og om reguleringen virker efter hensigten. Ny tilgang til forbrugerpolitik Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har til brug for strategien gennemgået al forbrugerettet lovgivning ud fra et adfærdsvidenskabeligt perspektiv. Den forbrugerpolitiske strategi er således baseret på en ny tilgang til forbrugerpolitik, der tager udgangspunkt i viden om forbrugernes faktiske adfærd. Den adfærdsvidenskabelige tilgang giver en operationel ramme, der belyser samspillet mellem forbrugere og virksomheder og kan styrke forståelsen for, hvordan forbrugerne agerer på markedet og hvordan regulering virker i praksis. Boks 1 Nobelprisen for økonomi 2017 I 2017 gik Nobelprisen for økonomi til amerikanske Richard H. Thaler for sit bidrag til adfærdsøkonomisk tænkning og teori. Thaler fik prisen for sine undersøgelser af, hvorledes forskellige psykologiske mekanismer påvirker vores evne til at tage økonomiske beslutninger, og for sit store biddrag til teorien om Nudging. 1 1 https://www.nobelprize.org/nobel_prizes/economic-sciences/laureates/2017/press.html Principper for adfærdsbaseret forbrugerregulering Med den forbrugerpolitiske strategi introduceres tre principper for adfærdsbaseret forbrugerregulering, jf. boks 2. Principperne skal understøtte en fælles tænkning og tilgang til forbrugerpolitik i de ministerier og styrelser, der har ansvar for den konkrete regulering i Danmark. Principperne for adfærdsbaseret forbrugerregulering skal bidrage til et højt niveau af forbrugerbeskyttelse og samtidig understøtte en implementering af reguleringen, der gør det nemmere for forbrugerne at træffe aktive og velinformerede valg til gavn for dem selv. Forbrugere, der er aktive på markedet, opnår således lavere priser og bedre kvalitet. Samtidig styrker aktive forbrugere konkurrencen mellem virksomhederne, og det er til gavn for alle forbrugere. Principperne skal desuden understøtte, at dokumenteret viden om forbrugernes faktiske adfærd anvendes ved udformningen af forbrugerrettet regulering, så reguleringen lever op til formålet uden at pålægge virksomhederne unødige byrder. Formålet med principperne er således at styrke fokus på, hvordan reguleringen faktisk implementeres og virker i praksis. Boks 2 Tre principper for adfærdsbaseret forbrugerregulering 2 PRINCIP 1: Forbrugerrettet regulering bør understøtte simpel og handlingsanvisende forbrugerinformation Det er vigtigt, at forbrugerne får præcis, handlingsanvisende og simpel information, hvis informationen skal indgå i deres beslutningsgrundlag. For at skabe det bedste informationsniveau kan det være nødvendigt at dele informationer op, fx ved at præsentere forbrugeren for korte indledningsvise overblik med let adgang til mere omfattende information for dem, der ønsker det. Det skal gøre det lettere at sammenligne informationerne på tværs af produkter og medvirke til, at den mest relevante information er let tilgængelig og sammenlignelig. PRINCIP 2: Forbrugerrettet regulering bør understøtte, at forbrugerrettet information præsenteres på rette tidspunkt i forbrugernes beslutningsproces Forbrugerrettet reguleringen bør understøtte, at forbrugerettet information præsenteres på rette tidspunkt i forbrugerens beslutningsproces. Ellers får informationen kun begrænset effekt. Der kan i den forbindelse sondres mellem tre faser i forbrugernes interaktion med virksomhederne: Før aftaleindgåelse (ex. Information i markedsføringsøjemed) Under aftaleindgåelse (ex. kontraktinformation) Efter aftaleindgåelse (ex. feedback til forbrugeren i form af års opgørelser og lignende) Hvis informationen fx skal hjælpe forbrugeren til at sammenligne produkter, så skal den relevante information komme før selve aftaleindgåelsen. Grundlæggende rettigheder og pligter, som ikke er til forhandling og ikke er en konkurrenceparameter for virksomheden, kan derimod med fordel fremgå som kontraktinformation. Hvis informationen derimod skal understøtte, at forbrugeren holder sig orienteret i forhold til en oprindelig aftale (fx en abonnementsordning), så skal informationen komme som løbende feedback efter aftaleindgåelsen. Forbrug af ydelser, som indgår i et løbende aftaleforhold, fx abonnementsordninger, stiller således særlige krav til informationen, hvis den skal kunne anvendes aktivt. Det kræver blandt andet, at informationen kommer på et tidspunkt, hvor forbrugeren er klar til at tage stilling til aftalen og fx ikke først, når betalingen er gennemført. 2 www.adfærdsprincipper.dk Boksen fortsætter på næste side
SIDE 3 - fortsat PRINCIP 3: Forbrugerrettet regulering bør baseres på den bedst tilgængelige viden om forbrugeradfærd Både adfærdsvidenskabelig teori og eksperimenter kan med fordel bruges til at teste implementering, før den endeligt fastlægges. Der kan sondres mellem dokumenteret effekt på tre niveauer, alt efter hvor sikker effekten af et bestemt tiltag antages at være. Dokumenteret effekt på det konkrete marked Centrale elementer af lovforslagets effekt på forbrugernes adfærd er eksplicit testet i fx eksperimenter, hvor effekten på forbrugernes adfærd er blevet bekræftet og hvor implementeringen evt. er justeret i lyset af resultaterne. Et eksempel er laboratorietest af forbrugernes forståelse af oplysningerne i realkreditlånetilbud. Her viser forsøget, at flere forbrugere har nemmere ved at gennemskue lånets vigtigste oplysninger, når disse er fremhævet på en forside 3. Figur 1 Grafik over forbrugerettet regulering på lovniveau * FORBRUGERKLAGELOVEN * MARKEDSFØRINGSLOVEN * KONKURRENCELOVEN * E-HANDELSLOVEN * REJSEGARANTIFONDSLOVEN * LOV OM BETALINGER LOV OM EJENDOMS- KREDITSELSKABER FINANSTILSYNET NÆVNENES HUS * FORBUDSLOVEN KONKURRENCE- OG FORBRUGERSTYRELSEN ERHVERVSMINISTERIET * LOV OM FINANSIELLE * LOV OM BETALINGSKONTI RÅDGIVERE OG BOLIGKREDIT- * LOV OM EN INDSKYDER- OG FORMIDLERE INVESTORGARANTIORDNING * LOV OM FINANSIEL LOV OM EN GARANTIFOND FOR VIRKSOMHED KAP. 6 SKADESFORSIKRINGSSELSKABER LOV OM FORSIKRINGS- * LOV OM FIRMAPENSIONSKASSER FORMIDLING * LOV OM FORVALTERE AF ALTERNATIVE INVESTERINGSFONDE * LÆGEMIDDELLOVEN LÆGEMIDDELSTYRELSEN SUNDHEDS- OG ÆLDREMINISTERIET * LOV OM FORBUD MOD TOBAKSREKLAMER M.V. *EU-REGULERING IMPLEMENTERES * LOV OM MARKEDSFØRING AF SUNDHEDSYDELSER * PRODUKTSIKKERHEDSLOVEN SIKKERHEDSSTYRELSEN ELSIKKERHEDSLOVEN * LOV OM FORMIDLING AF FAST EJENDOM * LOV OM ELEKTRONISKE KOMMUNIKATIONSNET OG TJENSTER ERHVERVSSTYRELSEN FORBRUGERREGULERING * KEMIKALIELOVEN MILJØSTYRELSEN MILJØ- OG FØDEVARE- MINISTERIET FØDEVARESTYRELSEN * LOV OM FØDEVARER ENERGISTYRELSEN KULTURMINISTERIET * LOV OM RADIO- OG FJERNSYNS- VIRKSOMHED * VARMEFORSYNINGSLOVEN * ELFORSYNINGSLOVEN * LOV OM NATURGASFORSYNING ENERGI-, FORSYNINGS- OG KLIMAMINISTERIET SKATTEMINISTERIET LOV OM FORBRUGER- BESKYTTELSE VED ERHVERVELSE AF * FORBRUGERAFTALELOVEN FAST EJENDOM * AFTALELOVEN KREDITAFTALELOVEN * PAKKEREJSELOVEN * KØBELOVEN JUSTITSMINISTERIET LOV OM JURIDISK RÅDGIVNING SPILLELOVEN * LOV OM FORBRUGERAFTALER OM * PERSONDATALOVEN BRUGSRET TIL LOGI PÅ TIMESHARE- BASIS, LÆNGEREVARENDE FERIE- PRODUKTER M.V. FORSIKRINGSAFTALELOVEN LOV OM TRAFIKSELSKABER BYGGELOVEN TRAFIK-, BYGGE- OG BOLIGSTYRELSEN * RENTELOVEN TRANSPORT-, BYGNINGS- OG BOLIGMINISTERIET Dokumenteret effekt fra andre markeder Lovforslagets forventede effekt på forbrugernes adfærd understøttes af tidligere gennemførte forsøg eller anden statistisk dokumentation fra andre markeder, hvor lignende løsninger er blevet testet og resultaterne vurderes at være overførbare. Fx viser analyser af forbrugernes valg af sundhedsforsikringer, at kompleksitet fører til en mere passiv forbrugeradfærd. Det faktum at kompleksitet reducerer aktiv forbrugeradfærd, vil i denne situation kunne overføres til andre markeder, også selvom markederne ikke er umiddelbart sammenlignelige 4. Teoretisk belæg for forventet effekt Lovforslaget er udformet ud fra generel viden om forbrugernes adfærd, men ikke på det specifikke område, fx fra andre lovområder eller sammenlignelige lande. Der er således teoretisk belæg for lovforslagets forventede effekt på forbrugernes adfærd generelt. 3 Konkurrencerådets analyse af realkreditmarkedet, 2017 4 Frank, R.G. & Lamiraud, K., 2009 Gennemgang af den forbrugerettede lovgivning Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har til brug for den forbrugerpolitiske strategi gennemgået den forbrugerettede lovgivning fra et adfærdsvidenskabeligt perspektiv. Fokus i lovgennemgangen har været på den del af reguleringen, som fastlægger samspillet mellem forbrugere og virksomheder. Denne form for lovgivning findes på mange sektorområder og ansvaret for den forbrugerrettede regulering er således fordelt mellem en række ministerier og styrelser, jf. figur 1. I de fleste tilfælde kommer regulering endvidere i større eller mindre grad fra EU. Det er vigtigt både af hensyn til det indre marked og for forbrugerbeskyttelsen i en digital verden, hvor landegrænserne betyder mindre og mindre. Det betyder imidlertid også, at store dele af reguleringen ikke uden videre kan ændres i Danmark alene. Lovgennemgangen viste forskellige udfordringer ved den forbrugerrettede regulering, herunder at omfanget af oplysningsforpligtelser er relativt omfattende og ofte kan medvirke til dårlige rammer for aktive forbrugervalg, jf. boks 3. Målet for lovgennemgangen var et bruttokatalog over initiativer, der kunne skabe bedre rammer for aktive forbrugervalg. Boks 3 Generelle fund fra lovgennemgangen Omfattende oplysningsforpligtelser og krav til aftalevilkår Højt kompleksitetsniveau Manglende tidslighed i oplysninger Begrænset forbrugermobiliteten på markederne Oplysningskrav er komplekse at efterleve for virksomhederne Oplysningskrav begrænser muligheden for at udvikle nye innovative produkter til gavn for forbrugerne Resultatet er indtil videre samlet i 12 konkrete initiativer i den forbrugerpolitiske strategi, med fokus på blandt andet at aktivere forbrugerne gennem mere målrettede oplysningskrav. Samtidig blev erfaringerne fra lovgennemgangen sammenfattet i de tre principper for adfærdsbaseret forbrugerregulering, jf. ovenfor. Det konkrete arbejde i forbindelse med lovgennemgangen er beskrevet sidst i artiklen. Forskning har givet ny viden om forbrugeradfærd Behovet for at gennemgå den forbrugerettede lovgivning skal ses i sammenhæng med, at forskning i forbrugeradfærd har udfordret den traditionelle tilgang til forbrugerettet regulering.
SIDE 4 Både i Danmark og i EU har den forbrugerettede regulering traditionelt fokuseret på at forpligte virksomhederne til grundigt at informere forbrugerne, så de kan træffe deres beslutninger på et velinformeret grundlag. Undersøgelser viser imidlertid, at oplysningerne kan være svære at overskue og ofte ikke bliver brugt aktivt i forbrugerens beslutningsproces. Forbrugerne kan fx blive ramt af såkaldt information overload, og så virker de mange informationer ikke efter hensigten. I stedet risikerer vigtig information at drukne i mængden. For meget og for kompleks information kan endvidere medvirke til, at forbrugere ofte vælger status quo og forbliver i et aftaleforhold, selvom der potentielt findes produkter på markedet, der bedre matcher forbrugerens præferencer 5. EU-Kommissionen har i et eksperiment vist, at kun ca. 9,5 pct. af europæerne åbnede handelsbetingelserne ved nethandel, hvis det var valgfrit. Det peger på, at forbrugerne ikke bruger denne information i særlig høj grad, selv om handelsbetingelserne indeholder vigtig information om fx transportomkostninger, returrettigheder osv. EU-kommissionen har også i andre tilfælde brugt adfærdsvidenskabelige metoder til at teste forbrugerpolitiske spørgsmål, herunder i forhold til. forudafkrydsede felter ved tillægskøb, jf. boks 4. Boks 4 Eksempler fra EU Som eksempel på anvendelsen af adfærdsvidenskab i udformningen af regulering kan nævnes forbrugerrettighedsdirektivets forbud mod forudafkrydsede felter ved tillægskøb. Standardindstillinger eller prædefinerede valg har nemlig stor indflydelse på vores adfærd, i det vi oftest vil vælge standardindstillingen, hvis flere muligheder er tilgængelige. Forbuddet i forbrugerrettighedsdirektivet har således til formål at begrænse virksomhedernes mulighed for at udnytte denne forbrugeradfærd. Et andet eksempel er EU-Kommissionens krav til Microsoft om at give forbrugerne mulighed for ved installation af styresystem at vælge en anden internetbrowser end den, der blev leveret som standardindstilling med Microsofts styresystem. Målet var at skabe øget forbrugerbevidsthed om forskellige valgmuligheder og øget konkurrence mellem de forskellige udbydere. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har tidligere identificeret en række transaktionsformer, som kan give væsentlige fordele for forbrugerne, men som samtidig (afhængig af udformning) rummer risiko for, at forbrugerne kan blive passive og have svært ved at navigere på markederne, jf. boks 5. Transaktionsformene kan medføre det, der er blevet kaldt adfærdsbaserede markedsfejl. Boks 5 Transaktionsformer 6 Automatiserede transaktioner Vejledningsbaserede transaktioner Bundlede transaktioner Lock-in transaktioner Tidsforskudte transaktioner Tredjepartsfinansierede transaktioner 6 https://www.kfst.dk/media/47124/ny-indsigt-om-adfaerdsbaseredemarkedsfejl.pdf Denne indsigt om adfærdsbaserede markedsfejl blev blandt andet anvendt i forbindelse med Konkurrencerådets analyse af realkreditmarkedet fra 2017 7. I undersøgelsen skulle en gruppe forbrugere sammenligne lånetilbud fra tre finansielle institutter med og uden en forside, hvor nøgleinformationer blev præsenteret i et simpelt format. Forbrugernes reaktionsmønstre blev målt med såkaldte eye-tracking - og face-recognition -teknikker. Det viste sig, at 95 pct. af deltagerne kunne identificere, hvilket lån, der havde den laveste månedlige ydelse, hvis de sammen med lånedokumenterne fik udleveret en simpel forside med nøgleinformationer. Det gjaldt derimod kun 50 pct. af de deltagere, som alene modtog de oprindelige lånetilbud. Derudover viste analysen, at deltagernes målte frustrationsniveau steg med op til 600 pct., når de bladrede væk fra den indsatte forside og blev bedt om at gennemgå de oprindelige lånetilbud. Figur 2 Eksperiment med simpel låneforside 100 80 60 40 20 0 Laveste månedlige ydelse 95% 5T 50% S 30 25 20 15 10 5 0 Frustration 4% 5T Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har også gennemført en adfærdsvidenskabelig undersøgelse af, hvordan handelsbetingelser på nettet kan præsenteres, så forbrugerne bliver bedre i stand til at sammenligne væsentlige betingelser for købet. 8 24% S 5 Martin J. Eppler & Jeanne Mengis: The Concept of Information Overload: A Review of Literature from Organization Science, Accounting, Marketing, MIS, and Related Disciplines (2010). 7 https://www.kfst.dk/analyser/kfst/publikationer/dansk/2017/20170818-konkurrencen-paa-realkreditmarkedet/ 8 https://www.kfst.dk/media/50713/20180621-improving-the-effectiveness-of-terms-and-conditions_ny4.pdf
SIDE 5 Undersøgelsen viser, at forbrugere er betydeligt mere opmærksomme på handelsbetingelserne, når disse præsenteres i et simplere format på selve produktsiden. Når handelsbetingelserne blev præsenteret i et simplere format, kunne testdeltagerne svare rigtigt på gennemsnitligt 4,7 ud af 5 kontrolspørgsmål om handelsbetingelserne for købet. Til sammenligning havde testdeltagerne gennemsnitligt 3,4 rigtige svar ud af 5, når de blev præsenteret for de gældende handelsbetingelser. Fremgangsmåde for den adfærdsbaserede gennemgang af forbrugerlovgivningen. Step 1: Kortlægning af den forbrugerettede regulering samt indledende screening. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen identificerede indledningsvist al forbrugerettet regulering og foretog en indledende screening med henblik på at udvælge de love og bekendtgørelser, det var relevant at medtage. Udvælgelsen inkluderede regulering, der har til formål at regulere, hvornår og hvordan private virksomheder må interagere med forbrugere. Regulering, der specificerer, hvad virksomhederne må sælge, enten ud fra sikkerheds-, sundheds- eller miljømæssige hensyn, var derimod ikke en del af gennemgangen. Regulering, der definerer rammevilkår for virksomheder, fx krav om certificeringer eller lignende indgik heller ikke. Step 2: Spørgeskemaundersøgelse blandt de ressortansvarlige, interessentinddragelse samt databehandling Efter den indledende screening modtog de ressortansvarlige myndigheder et spørgeskema, der skulle give et overblik over hvilke konkrete bestemmelser, der regulerer interaktionen mellem virksomheder og forbrugere og som derfor potentielt kunne gøres enklere for forbrugere og/eller virksomheder. Spørgeskemaet inddelte samspillet mellem forbrugere og virksomheder i tre tidsmæssigt adskilte faser. Faser for interaktion mellem virksomhed og forbruger: 1. Perioden forud for forbrugerens valg af produkt eller ydelse, herunder den indledende kontakt med den erhvervsdrivende. 2. Tidspunktet for aftaleindgåelse mellem forbrugeren og den erhvervsdrivende. 3. Perioden efter aftaleindgåelsen mellem forbrugeren og den erhvervsdrivende. For nogle myndigheder var der tale om et omfattende arbejde. Derfor var en væsentlig forudsætning for processen, at der blev etableret kontakt til den konkrete medarbejder, der skulle stå for besvarelsen. De ansvarlige havde desuden mulighed for løbende sparring med ansatte i Konkurrenceog Forbrugerstyrelsen. Databehandling: Besvarelserne af spørgeskemaerne omfattede 495 bestemmelser i den forbrugerrettede regulering og blev systematiseret ud fra en skønsmæssig vurdering af følgende parametre: 1. Reguleringen hæmmer forbrugeraktiviteten på markedet 2. Reguleringen har ingen forbrugerbeskyttende effekt i praksis 3. Oplysningskrav i reguleringen kommer ikke på rette tidspunkt i forbrugerens beslutningsproces 4. Reguleringen er ikke teknologisk hensigtsmæssig 5. Reguleringen bebyrder virksomhederne 6. Reguleringen er ikke totalharmoniseret og kan ændres Sideløbende med spørgeskemaundersøgelsen gennemførtes en række interview med interessenter på forbrugerområdet med henblik på at identificere, hvor de erhvervsdrivende og forbrugerne oplevede konkrete udfordringer. Samlet gav spørgeskemaundersøgelsen og interessentinddragelsen et første billede af, hvilke dele af lovgivningen, der er besværlig at navigere i for forbrugerne og/eller opleves bebyrdende for virksomhederne. På den baggrund blev tre områder udvalgt til videre underbyggende undersøgelser. De udvalgte områder var: Nethandel Bolig Forsyning Gennemgående for de udvalgte temaer var, at de alle er relevante i forhold til den digitale dagsorden og fremtidige forbrugsmønstre. Prioriteringen var således ikke udtryk for, at de øvrige områder ikke indeholdt lovgivning, der med fordel kunne revideres.
SIDE 6 Step 3: Underbyggende undersøgelser på udvalgte områder De undersøgelser, der efterfølgende blev iværksat, havde til formål at be- eller afkræfte resultaterne af den foreløbige lovgennemgang og understøtte udviklingen af initiativer, som kunne styrke forbrugervelfærden inden for de udvalgte områder. Samtidig skulle undersøgelserne kæde virksomhedernes implementering af forbrugerlovgivningen sammen med forskningsbaseret viden om forbrugeradfærd på de udvalgte områder. Endelig skulle undersøgelserne dokumentere eventuelle unødige byrder for virksomhederne ved den eksisterende lovgivning. Leverancer for underbyggende undersøgelser: 1. Katalog over virksomhedernes omsætning af den udvalgte lovgivning i praksis, Hatch and Bloom, juni 2017 2. Desk-research af forskningsbaseret viden om forbrugeradfærd på de udvalgte områder, inudgeyou, juni 2017 3. National repræsentativ surveyundersøgelse foretaget blandt 1.000 forbrugere med henblik på at tydeliggøre udfordringer og potentialer ved eksisterende regulering og potentielle forslag, Wilke, juli 2017 Step 4: Udarbejdelse af bruttokatalog over initiativforslag De underbyggende undersøgelser indgik i en den samlede adfærdsvidenskabelige analyse. På baggrund af analysen blev der udarbejdet et bruttokatalog over initiativforslag, som kunne indgå i den forbrugerpolitiske strategi. Figur 3 Grafik over step i proces for lovgennemgang Kortlægning og indledende screening Spørgeskemaundersøgelse Interessentinddragelse Underbyggende undersøgelser Adfærds-økonomisk analyse/udvikling af initiativer Brutto-katalog Databehandling 1 2 3 4