BREXIT: BRITISK UDSPIL LADER VENTE PÅ SIG

Transkript

1 BREXIT: BRITISK UDSPIL LADER VENTE PÅ SIG Kontakt: Seniorrådgiver, Niels Pultz RESUME Trods et mindre gennembrud i december, er de væsentligste knuder i forhandlingerne mellem EU og Storbritannien endnu ikke løst. Der er forhåbninger om, at man på Det Europæiske Rådsmøde i marts kan blive enige om en overgangsordning. Dele af den britiske regering ser ud til at ville acceptere at være underlagt EUlovgivningen og Domstolen frem mod 2021, hvor overgangsordningen skal afløses af en langsigtet aftale. Dog ønsker briterne en ret at gøre indsigelse mod ny lovgivning i overgangsfasen, hvilket EU ikke umiddelbart er indstillet på at imødekomme. EU lægger op til, at den langsigtede relation kommer til at omfatte en frihandelsaftale samt samarbejde inden for områder som forsvar, sikkerhed og udenrigspolitik, retlige og indre anliggender samt visse sektorer såsom luftfart og fiskeri. Derimod ser det ikke ud til, at den for briterne særdeles vigtige finansielle sektor bliver omfattet. Det er imidlertid særdeles uklart, hvilken langsigtet relation til EU, som briterne selv ønsker. En voldsom splittelse i den britiske regering og i det konservative parti synes at umuliggøre udarbejdelsen af en reel britisk forhandlingsposition. Det er dog i meget høj grad op til briterne at afgøre, hvilken tilknytning de ønsker til EU efter Brexit. Dette har EU s chefforhandler Michel Barnier gjort klart i sin præsentation af de mulige scenarier efter Brexit, hvor en model efter norsk forbillede vil give briterne den tætteste relation til EU, mens en model som den EU har med Canada, vil være mindst omfattende. Lækkede beregninger fra den britiske regering viser, at alle scenarier vil medføre betydelige økonomiske tab i Storbritannien ift. status quo i EU. Det værst tænkelige scenarie vil dog være at forlade EU uden nogen aftale, hvilket vil skære 8 pct. af den britiske vækst over det næste 15 år og føre til næsten tre millioner færre arbejdspladser i Storbritannien end ellers. Tænketanken EUROPA 2018 kontakt@thinkeuropa.dk thinkeuropa.dk

2 HOVEDKONKLUSIONER: Efter EU og Storbritannien nåede til principiel enighed om tre hovedelementer i udtrædelsesaftalen i december, arbejdes der nu i EU intensivt både på en overgangsordning og en langsigtet aftale med briterne. Man håber at kunne nå til enighed om overgangsordningen på Det Europæiske Råds møde til marts. Ledende medlemmer af den britiske regering synes rede til at acceptere at være underlagt EU-lovgivningen og Domstolen i perioden. Der er dog et udestående mht. ny EU-lovgivning i overgangsperioden, hvor briterne ønsker en mulighed for at afvise love, de er imod. Det kan ikke udelukkes, at et hårdt Brexit kan ske allerede den 29. marts Det er usikkert, hvordan briterne vil være stillet ift. EU s aftaler med tredjelande i en overgangsperiode. Selv om EU og Storbritannien indgår en bindende overgangsaftale, forpligter den nemlig ikke tredjelande ift. Storbritannien. Mens den britiske regering endnu ikke har fremlagt deres forslag til en langsigtet aftale, har EU s chefforhandler, Michel Barnier, i en tale den 9. januar præsenteret en realistisk mulighed for en sådan. Der lægges op til en tæt relation med briterne på lang sigt, der foruden handelsaftale omfatter områder som forsvar, sikkerhed og udenrigspolitik, retlige og indre anliggender samt visse sektorer såsom luftfart og fiskeri. Det ser ikke ud til, at den for briterne vigtige finansielle sektor bliver omfattet, da de ikke er klar til at acceptere EU s lovgivning på området. Den største udfordring synes dog at være den kaotiske situation i britisk politik og splittelsen i regeringen og i det konservative parti, som umuliggør udformningen af en egentlig britisk forhandlingsposition. Derfor ved ingen reelt, hvad briterne ønsker på sigt heller ikke dem selv. Planen er, at der skal foreligge en samlet aftale til godkendelse på Det Europæiske Råd til oktober, således at alle aftaler kan ratificeres i samtlige medlemslande og Europa-Parlamentet inden den 29. marts Det er en ekstrem ambitiøs tidsplan. Lækkede beregninger fra den britiske regering viser, at alle scenarier vil medføre betydelige økonomiske tab i Storbritannien ift. status quo i EU. Såfremt briterne får en aftale efter norsk model, hvilket økonomisk set er det mest positive scenarie, vil det koste briterne en vækst på 2 pct. af BNP over de næste 15 år, svarende til 39 milliarder pund om året eller færre arbejdspladser, end hvis de var blevet i EU. 2

3 I første uge af februar indledtes fase to i Brexit-forhandlingerne. Målet er, at der opnås enighed mellem EU27 og Storbritannien på flere områder. For det første om en overgangsordning, som skal gælde fra briterne formelt udtræder af EU-samarbejdet (efter planen 29. marts 2019) og frem til en endelig samarbejdsaftale kan indgås. For det andet skal de nuværende forhandlinger gerne føre til enighed om de overordnede principper for en langsigtet samarbejdsaftale. Endelig er der flere løse ender i den principaftale om boet efter skilsmissen, der blev opnået før jul. Forhandlingerne forventes at blive vanskelige. De vil foregå under stort tidspres, fordi briterne endnu ikke har peget på en model eller fremlagt deres ønsker for det fremtidige samarbejde. Dertil kommer, at den brede enighed mellem landene i EU27, der har kendetegnet forhandlingerne indtil nu, sandsynligvis vil blive sat på en hård prøve, da landenes forskellige interesser især vil manifestere sig ift. den fremtidige aftale med Storbritannien. Det forventes, at briterne vil forsøge at udnytte dette til at splitte sammenholdet i EU27. De kommende forhandlinger vil være sprængstof i et i forvejen eksplosivt politisk landskab i Storbritannien. Den britiske konservative regering og det konservative parti er dybt splittet. Indtil nu har premierminister Theresa Mays parole lydt Brexit means Brexit", hvilket sandsynligvis betyder, at briterne vil forlade både EU's toldunion, det indre marked og EU-Domstolens jurisdiktion. I stedet ønsker den britiske regering et nyt økonomisk partnerskab, der både er ambitiøst og omfattende, som May formulerede det i sin Firenze-tale 22. september Endnu har den britiske regering ikke kunnet nå til enighed med sig selv om, hvordan sådan en ambitiøs og omfattende aftale skal se ud. Den har haft interne debatter herom senest den februar 2018, uden at det har givet afklaring. Det forlyder nu, at premierminister Theresa May og ledende ministre som udenrigsminister, Boris Johnson, og minister for Brexit, David Davies, i de kommende uger vil holde flere taler om briternes fremtidige relationer. Det er dog uvist, om disse taler vil medføre en afklaring af forholdet til EU efter Brexit. I mangel af klarhed har fløjene i den britiske regering hidtil præsenteret meget forskellige ønsker til fremtiden. F.eks. udtalte finansminister, Philip Hammond, der er klar tilhænger af et "soft" Brexit, i Davos i januar 2018, at ændringerne i Storbritanniens forhold til EU ville være "beskedne". Hammond blev dog straks korrigeret af Theresa Mays folk, der lod forstå, at udtræden af indre marked og 1 PM s Florence speech, Theresa May, 22. september 2017, 3

4 toldunionen næppe kunne betegnes som "beskedne" ændringer. Tilhængere af et hårdt Brexit, som bl.a. tæller Boris Johnson, frygter omvendt, at Theresa May reelt sigter mod det, der nu betegnes "Brino", dvs. Brexit in name only. Altså en fremtid, hvor man lægger sig så tæt op ad den nuværende situation som muligt, men hvor Brexit realiseres rent symbolsk. Barniers trappe Med udgangspunkt i de eksisterende aftaletyper, som EU har indgået med tredjelande, har EU's chefforhandler, Michel Barnier, givet en præsentation af de britiske optioner for en langsigtet aftale. Grafikken herunder er fra Barniers præsentation af disse optioner. 2 Kilde: Kommissionen. Som det fremgår, er den tættest mulige relation mellem Storbritannien og EU efter Brexit en såkaldt EØS-aftale (også kaldet Norge-modellen). Den indebærer fortsat deltagelse i EU's indre marked. Den mindst omfattende aftale (men dog stadig en aftale til forskel fra et no deal-scenarie, hvor handelsrelationen falder tilbage på 2 Stairway to Brexit: Barnier maps out UK's Canadian path, Reuters, 19. December 2017, 4

5 WTO-regler) er en handelaftale som den, EU har med bl.a. Canada og Sydkorea lande, hvor den fysiske afstand til EU er stor. En analyse, som den britiske regering selv har gennemført af de økonomiske konsekvenser af forskellige Brexit-scenarier, og som blev lækket i januar , viser, at såfremt briterne får en aftale efter norsk model, vil det koste briterne en vækst på 2 pct. af BNP over de næste 15 år, svarende til 39 milliarder pund om året eller færre arbejdspladser, end hvis de var blevet i EU. Dette er vel at mærke det økonomisk set mest positive scenarie. Et no deal-scenarie, hvor man vender tilbage til WTO-reglerne, vil skære 8 pct. af den britiske vækst ift. status quo. Det kan koste tæt på 3 millioner britiske arbejdspladser. Ifølge analysen vil potentielle handelsaftaler med tredjelande blot kunne øge den britiske vækst med 0,4 pct., hvilket således ikke er i nærheden af at kompensere for tabene. Den britiske regering har afvist at kommentere oplysningerne. 4 Screenshot af den britiske regerings rapport blev bl.a. delt på Twitter: 5 3 This Leaked Government Brexit Analysis Says The UK Will Be Worse Off In Every Scenario, BuzzFeed, 30. januar 2018, 4 Ministers reject calls to publish leaked Brexit study, BBC, 30. Januar 2018, 5 Se 5

6 Forberedelser sker på kort og lang sigt Forberedelserne blandt EU27 forventes at forløbe i fire spor. For det første selve udtrædelsesaftalen, herunder briternes økonomiske forpligtelser ift. EU. Her skal den principielle enighed fra december 2017 omsættes til en formel juridisk aftale. For det andet en overgangsordning, der i henhold til EU27 vil kunne løbe fra briternes formelle udtræden af EU 29. marts 2019 frem til udgangen af For det tredje forhandlinger om rammerne for den fremtidige samarbejdsaftale mellem EU27 og Storbritannien, som skal træde i kraft efter udløbet af overgangsfasen. Endelig må man også både i EU og i de enkelte medlemslande forberede sig på et scenarie, hvor man ikke når til enighed om en aftale og i stedet for en orderly departure får en disorderly withdrawal. Det vil ubetinget medføre de mest negative konsekvenser for alle, men i særdeleshed for briterne. For virksomhederne indebærer dette bl.a., at de bør analysere, hvorledes ændringer i logistik og værdikæder som følge af Brexit får betydning for deres forretningsmodel. Overgangsordningen Mht. overgangsordningen ved tog Rådet af udenrigsministre den 29. januar 2018 et forhandlingsmandat, hvorefter forhandlingerne indledtes den 5. februar. Dette mandat er meget klart: Storbritannien vil være bundet af det samlede EU-regelsæt (acqui) og Domstolens kompetence (full supervision and enforcement framework under the jurisdiction of the European Court of Justice). Det gælder også alle nye regler, der må træde i kraft i løbet de 21 måneder under overgangsordningen, af den simple grund, at Storbritannien fortsat vil være del af det indre marked, EU's toldunion mv. og dermed fortsat høste de økonomiske fordele heraf. Derfor skal briterne også være bundet af EU s regler og love i overgangsperioden ingen a la carte, som det flere gange er blevet udtrykt. Den eneste men ikke uvæsentlige forskel i overgangsperioden vil være, at Storbritannien ikke længere vil have stemmeret i EU. I en tale den 26. januar 2018 gav den britiske minister for Brexit, David Davies, sin støtte til, at en fortsættelse af de eksisterende strukturer og regelsæt vil være den bedste måde at sikre en ordentlig udtræden. 6 Davies erkendte, at briterne i overgangsordningen vil skulle acceptere den lovgivning, der vedtages i EU, uden at have indflydelse på lovenes udformning. Det meste af den lovgivning, der vil træde 6 David Davis Teesport Speech, Den Britiske Regering, 26. januar 2018, 6

7 i kraft i løbet af overgangsordningen, vil dog være forhandlet på plads, inden briterne forlader EU i marts Her vil briterne have indflydelse. Alligevel er det et ømt punkt for den britiske regering. "Vi må finde ud af en passende måde, hvorpå vi kan løse vore bekymringer for love, som vi anser for at gå imod vore interesser, og som vi ikke har haft mulighed for at påvirke. Det er meget vigtigt at få løst sådanne spørgsmål," sagde David Davis. Den britiske regering ønsker også, at alle internationale aftaler om f.eks. luftfart og EU's handelsaftaler med tredjelande skal fortsætte i overgangsperioden. Ifølge Davies vil det være i alle de berørte landes interesser. Andre dele af den britiske regering synes at foretrække et hård Brexit allerede i forbindelse med den formelle udtræden af EU den 29. marts Under alle omstændigheder er det vanskeligt at nå egentlige forhandlingsfremskridt på de fleste områder, når den britiske regering ikke meldt sine ønsker ud mht. en langsigtet aftale. 7 Efter vedtagelsen af EU's forhandlingsmandat den 29. januar, udtalte EU s chefforhandler, Michel Barnier, at Storbritannien i overgangsperioden fortsat vil være bundet af EU's samlede internationale aftaler, herunder handel og luftfart, hvilket kan indgå i art. 50-aftalen, som ønsket af Davies. Men, tilføjede Barnier: "der er ingen garanti for, at Storbritannien kan fastholde alle de dermed forbundne fordele, for vore partnerlande kan have deres egne synspunker herom". Da det drejer sig om en overgang på 21 måneder, er der næppe nogen lande, som vil gøre et stort nummer ud af det. Nogle har spekuleret i, om f.eks. Sydafrika kunne have ønsker om ændringer i aftalen ift. Storbritannien. 8 Andre lande kan også melde sig på banen. Usikkerheden skyldes, at briterne formelt og retligt vil udtræde af EU s aftaler med tredjelande, når de forlader EU altså allerede d. 29. marts At EU og Storbritannien indgår en aftale om at lade samarbejdet fortsætte i en overgangsperiode, binder EU og Storbritannien, men retligt set ikke tredjelande. Det kan meget vel tænkes, at EU og Storbritannien vil have fælles interesse i at få skabt klarhed over, i hvilket omfang tredjelande i overgangsperioden agter at fortsætte, som om briterne fortsat var medlem af EU. For virksomheder, der handler med de pågældende tredjelande, vil sådan en afklaring være presserende, da det kan have stor betydning for de værdikæder, som deres produkter indgår i. Hvis der allerede sker ændringer til 29. marts 2019, har de meget kort tid til at tage højde for dette. 7 Se også denne analyse af danske forsker ved London School of Economics, Sara Hagemann: 8 Of transition and trade deals, Centre for European Reform, 16. januar 2018, 7

8 Hensigten er, at aftalen om en overgangsordning skal være klar til vedtagelse på Det Europæiske Råd til marts Davis Davies erklærede sig i begyndelsen af februar 2018 overbevist om, at det nok skulle lykkes. 9 Barnier gav imidlertid udtryk for nogen tvivl efter forhandlingsrunden, der sluttede 9. februar Ifølge Barnier er der både uoverensstemmelser vedrørende elementer i udtrædelsesaftalen og overgangsordningen. 10 Det sidste handler især om, at briterne ønsker at tage fuld del i det indre marked og toldunionen. Det indebærer ifølge Barnier accept af alle regler og forpligtelser uden undtagelser. Det gælder også EU's implementerings- og bilæggelsesmekanismer. Fortsat uenighed kan medføre, at der ikke bliver nogen overgangsordning. Under alle omstændigheder vil det kræve en ekstraordinær indsats, hvis EU og Storbritannien skal nå til enighed om en overgangsordning under mødet i Det Europæiske Råd den marts. Ny langsigtet aftale mellem EU og Storbritannien Den langsigtede aftale skal træde i kraft 1. januar 2021 efter overgangsperioden. Barnier tegnede i en tale den 9. januar 2018 omridset af en aftale med briterne, som foruden en frihandelsaftale også omfatter samarbejde inden for områder som forsvar, sikkerhed og udenrigspolitik, retlige og indre anliggender samt visse sektorer såsom luftfart og fiskeri. Ifølge Barnier var det derimod vanskeligt at forestille sig, at den for briterne vigtigste sektor, nemlig den finansielle, kan blive omfattet af aftalen, da EU siden den finansielle krise har udviklet et meget præcist sæt af reguleringer for EU's finansielle virksomheder herunder a single rulebook, et fælles tilsyn, forbrugerhensyn samt høj grad af level-playing-field osv. Når Storbritannien forlader samarbejdet, vil briterne få mulighed for afvige fra disse standarder, hvilket dog samtidig vil betyde, at de ikke vil have mulighed for at nyde godt af fordelene ved EU s indre marked. Det er ikke et spørgsmål om hævn, understregede Barnier, men et ønske hos EU27 om til enhver tid at have styr på de regler, der skal gælde i EU. Det må Storbritannien respektere. Barnier slog desuden fast, at der i fremtiden ikke kan blive tale om et ambitiøst partnerskab uden et fælles grundlag, der omfatter fair konkurrence, statsstøtteregler, garantier mod skatte-dumping samt sociale og miljømæssige standarder. 9 Barnier tells UK 'time has come to make a choice' on customs union, RTE, 5. februar 2018, 10 Ibid. 8

9 Det er præcis nogle af de områder, som ligger højt på alle medlemslandes dagsorden og indgår i de interne EU27-forberedelser. I løbet af januar har der således været afholdt en række tematiske seminarer om bl.a. fiskeri, luftfart, sikkerhed, retlige og indre anliggender, tjenesteydelser, EU's tredjelandsaftaler og lige vilkår (level playing field). Hensigten er, at disse interne diskussioner skal føre til et oplæg til mødet i Det Europæiske Råd til marts, som skal munde ud i nye retningslinjer til et forhandlingsmandat. Dette skal i løbet af foråret 2018 føre til et egentligt forhandlingsudspil over for Storbritannien. Som nævnt er det endnu uafklaret, om briterne selv vil fremlægge et forslag til det fremtidige samarbejde. Efter et møde i London den 5. februar med Theresa May og David Davies udtalte Michel Barnier, at det nu var tid for briterne at træffe et valg med hensyn til det fremtidige partnerskab. 11 Hvis man ikke vil være med i en toldunion og ønsker at stå uden for det indre marked, vil barrierer for handel med varer og tjenester være uundgåelige. 12 Davies udtalte ved samme lejlighed, at Storbritannien vil forlade toldunionen, men ønsker en omfattende frihandelsaftale med EU, der giver landet mulighed for at indgå aftaler med andre lande. Den britiske regerings Brexit-underkomite, som i medierne har fået øgenavnet Brexit War Cabinet, har gjort flere forsøg, senest den februar 2018, på at finde frem til enighed om en langsigtet aftale. Kløften mellem de to sider i regeringen er imidlertid blevet stadig dybere og den gensidige mistillid tilsvarende større. I visse kredse forlyder det, at den eneste grund til, at May stadig er premierminister, er frygten hos begge parter for, at et lederskifte vil bringe en repræsentant for den modsatte fløj til magten. Planen er, at der skal foreligge en samlet aftale til godkendelse på Det Europæiske Råd til oktober, således at alle aftaler kan ratificeres i samtlige medlemslande og Europa-Parlamentet inden den 29. marts Det er en yderst ambitiøs tidsplan. I udgangspunktet er der tale om to parter EU og Storbritannien som i enhver praktiske henseende har samme regelsæt og standarder. Det burde gøre det lettere at finde en samarbejdsmodel, som begge parter kan håndtere og få størst mulig gavn af. Men der skal som bekendt to til en tango. Hvis briterne ønsker at distancere sig fra det fælles grundlag og regelsæt, vil man skulle håndtere et forhold, der indebærer øget afstand og ikke øget tilnærmelse. Det betyder, at hvor man i normale handels- og samarbejdsaftaler skal fordele gevinster, skal man her søge at fordele tab. Det vil sætte forholdet mellem EU og Storbritannien på en alvorlig prøve, men det vil også udfordre det interne sammenhold i EU Barnier tells UK 'time has come to make a choice' on customs union, RTE, 5. februar Dette kan vise sig uforeneligt med ønsket om at undgå en såkaldt hard border på grænsen mellem Irland og Nordirland, således som man nåede til enighed om i principaftalen før jul. 9