Bekendtgørelse om de risici pengeinstitutter omfattet af garantiordningen må påtage sig

Transkript

1 Finanstilsynet Gl. Kongevej 74 A 1850 Frederiksberg C Bekendtgørelse om de risici pengeinstitutter omfattet af garantiordningen må påtage sig Finansrådet vil indledningsvis fremhæve, at 10, stk. 3, sidste led i udkastet til bekendtgørelse om de risici, pengeinstitutter omfattet af garantiordningen må påtage sig, er særdeles vigtig. Det er nemlig helt afgørende, at formålet med bekendtgørelsen er at modvirke misbrug af statsgarantiordningen. 25. november 2008 Finansrådets Hus Amaliegade København K Telefon Fax Til trods for fokus på, at vækst i bankverdenen stadig skal finde sted - i henhold til bekendtgørelsens 2, hvori det hedder, at risikomålene ikke må blive så stramme, at hensigtsmæssig vækst og udvikling går i stå i perioden - så finder Finansrådet, at de opstillede kvantitative risikomål, fx vedrørende udlån og risikovægtede poster men også store engagementer, i praksis kan blive adfærdsregulerende på uhensigtsmæssig vis og hæmme muligheden for vækst og udvikling, herunder strukturtilpasning i sektoren. I det omfang bankerne i praksis, for at undgå at skulle indsende redegørelser, lader indikatorerne være styrende til trods for bekendtgørelsens 10, stk. 3, vil den danske banksektor kunne blive utilsigtet begrænset. Eksempelvis vil nogle banker formentlig indrette deres forretningsudvikling vedrørende udlån, således at bankens udlån aldrig overstiger 8 pct. kravet, jf. 5, stk. 1. mail@finansraadet.dk Særligt vedrørende de risikovægtede poster vil selv den eksisterende porteføljesammensætning kunne bevirke, at de fastlagte grænser nås. Det har været erfaringen under den seneste periodes recession. Det skyldes, at der er indført et "downturn"- element i kapitaldækningsreglerne, der betyder, at en recession og/eller en nedgradering af mange kunders kreditværdighed og sikkerhedsværdier, fx ejendomme, får en direkte effekt på de risikovægtede poster på den eksisterende portefølje. Med andre ord flyttes fokus væk fra misbrug, idet det er allerede indgåede forretninger, der gør, at grænsen nås. Dette vil blive forstærket af, at der skal rapporteres på interbank-engagementer med en vægtning på 0,2. Et af de vigtigste formål med statsgarantiordningen var at få gang i pengemarkedet igen, men bekendtgørelsens forslag i 3, 2) og 5), om en vægt på 0,2 for udlån til andre pengeinstitutter vil modvirke dette formål, jf. nedenfor.

2 Det gælder generelt, at de kvantitative rammer kan få nogle uheldige konsekvenser på konjunkturudviklingen, ligesom konjunkturudviklingen også i sig selv påvirker muligheden for overholdelse af risikomålene, hvilket kan medføre en række unødvendige rapporteringer, som ikke skyldes misbrug af ordningen, men hvor kravet om rapportering alene er forårsaget af ændringer i konjunkturen. Side 2 Problemstillingen forstærkes af det valgte starttidspunkt. Finansrådet finder det særdeles vigtigt, at udgangspunktet for fastlæggelse af de kvantitative rammer afspejler en "normal" situation. Situationen i efteråret 2008 var ikke en normal situation. Herudover har bankerne lige efter starttidspunktet for rapportering den 30. september 2008 netop bogført statsgarantien, der er et stort og atypisk beløb. Samme problemstilling vil gøre sig gældende ved de allerede kendte fusioner eller delvise overtagelser, som også kan gøre tidspunktet 30. september 2008 atypisk. Finansrådet vil derfor foreslå, at der tages højde for denne problemstilling ved fastlæggelse af størrelsen af de kvantitative rammer. Finansrådet finder dog i relation til 11, at startværdier ved sammenlægninger er udformet tilfredsstillende. Det er vigtigt at sikre level playing field mellem den danske banksektor og øvrige landes sektorer. Såfremt bekendtgørelsen bliver for restriktiv, vil den danske banksektor stå svagere end i øvrige lande. Bekendtgørelsen og de deri indeholdte risikomål bør derfor løbende vurderes i lyset af pengeinstitutternes internationale konkurrenceevne og justeres, såfremt der måtte vise sig uhensigtsmæssigheder. Finansrådet har herudover følgende forslag til ændringer: 1 Finansrådet finder, at det skal fremhæves i bekendtgørelsen, at det udelukkende er forhold, der er omfattet af statsgarantien, som bekendtgørelsen vedrører. Finansrådet vil derfor foreslå, at der tilføjes følgende tekst efter "finansiel stabilitet" i 1: "for så vidt angår aktiviteter, der er omfattet af statsgarantien". 3, stk. 1, nr. 2 Finansrådet vil stærkt anbefale, at der anvendes en 0 pct. vægtning på interbankengagementer - der vel at mærke er omfattet af garantien - ved indberetning under bekendtgørelse om de risici, pengeinstitutter omfattet af garantiordningen må påtage sig. Finansrådet finder det meget beklageligt, at der i denne sammenhæng vælges en 20 pct. vægtning på interbankengagementer, eftersom det er i modstrid med den afgørelse, Finanstilsynet har sendt ud vedrørende den solvensmæssige behandling af interbankengagementer i den periode, hvor statsgarantien er gældende. Modstriden er skrevet ind i bekendtgørelsens 3, stk.1, nr. 2 og nr. 5. Finansrådet finder, at der bør anvendes en 0 pct.

3 vægtning ved indberetning under bekendtgørelse om de risici, pengeinstitutter omfattet af garantiordningen må påtage sig. Det skyldes, at selve hensigten med statsgarantien er, at troværdigheden i pengemarkedet skal øges, og det sender dermed et forkert signal, at der til rapporteringsformål vælges en hårdere vægtning end den faktiske risiko tilsiger. Herudover vil det være en uforholdsmæssig stor administrativ byrde, såfremt sektoren skal benytte to forskellige beregningsformer. 20 pct. vægtningen vil virke negativt ind på pengemarkedet, hvilket er i modstrid med formålet med statsgarantien. Sidst skal nævnes, at forklaringen er misvisende dvs., at der angives i udkastet, at man ved at anvende 20 pct. vil "opdage eventuelt misbrug af ordningen" - idet det næppe kan betragtes som misbrug af ordningen at øge udlånet i deposit markedet til andre banker. Det er snarere hensigten med statsgarantiordningen, at de stærke skal kunne hjælpe de mindre stærke. Side 3 3, stk. 1, nr. 3 og 4 Finansrådet finder af hensyn til at skabe konsistens i bekendtgørelsen, at basiskapital skal anvendes som sammenligningsgrundlag. Det bemærkes, at hvis kernekapital anvendes, vil de kvantitative risikomål være sat alt for lavt i forhold til bankernes faktiske forhold. 3, stk. 6 Finansrådet er meget enig i, at det er bekendtgørelse om finansielle rapporter for kreditinstitutter og fondsmæglerselskaber m.fl., der skal anvendes ved opgørelse af udlån og garantier. Finansrådet vil anbefale, at Finanstilsynet henviser til de poster i de eksisterende skemaindberetninger, som bekendtgørelsen skal omfatte, for at undgå uklarheder. Dette kunne fx fremgå af et appendiks. Det kan som eksempel nævnes, at garantier ikke er defineret i regnskabsbekendtgørelsen, ligesom det er uklart, hvorvidt uigenkaldelige kredittilsagn er omfattet af definitionen, og hvorvidt tilgodehavender hos kreditinstitutter skal medtages i opgørelsen. Overskrift til 4-9 Finansrådet vil foreslå, at overskriften ændres fra "Risikomål" til "Risikoindikatorer". 5 Repo-reverse-forretninger udgør et problem i henhold til bekendtgørelsens 5, der begrænser pengeinstitutternes vækst i udlån og garantier, samt 7, der begrænser væksten i store engagementer. Dette problem foreslås løst ved, at der i bekendtgørelsen positivt indskrives, at der generelt set er amnesti for påvirkningen fra repo-reverse-forretninger. En reverse-repo er karakteriseret ved: 1. Pengeinstituttet udlåner et beløb til kunden mod sikkerhed i kundens stats- eller realkreditobligationer. 2. Pengeinstituttet fremskaffer likviditet til kunden ved at belåne obligationerne i Nationalbanken ( lån mod pant ).

4 En reverse-repo på fx 1 mia. kr. belaster rammen i 5 fuldt ud, altså med 1 mia. kr. Risikoen på forretningen er dog betydeligt mindre, da der ligger stats- eller realkreditobligationer til sikkerhed for udlånet. I forhold til de risikovægtede poster vil belastningen således højst udgøre 6 pct., hvilket reguleres i bekendtgørelsens 6. En reverse-repo vægter med en tredjedel af det uvægtede engagement i henhold til bekendtgørelse om store engagementer. Et reverse-repo på 1 mia. kr. med en kunde belaster således med 333 mio. kr. i relation til bekendtgørelsens 7. Side 4 Den høje vægtning af reverse-repoer vil medføre en uhensigtsmæssig begrænsning af kreditkapaciteten overfor store kunder. Dette skal ses i lyset af: De store auktioner over rentetilpasningslån i december, hvor mange investorer finansierer købet af obligationerne via repoforretninger. Pensionssektorens tilførsel af likviditet til pengeinstitutsektoren i oktober 2008, hvor pensionskasserne fremskaffede likviditeten ved at indgå repoforretninger med de 4-5 største pengeinstitutter. Indgåelse af reverse-repoer med kunderne er understøttende for likviditeten i det danske pengemarked og for danske realkreditobligationer og på ingen måde udtryk for misbrug af statsgarantiordningen. Derfor bør reverse-repoer ikke indgå i begrænsningen af pengeinstitutternes udlånsvækst og store engagementer. 5, stk. 2 Finansrådet finder det vigtigt, at muligheden for en større udlånsvækst også kommer til at gælde institutter med indlånsoverskud. Dette kan hensigtsmæssigt ske ved følgende tilføjelse (med fed): ".. en årlig vækst i udlån på 10 pct. for institutter, der enten har en udlånsgearing under 3 eller alternativt et institut med indlånsoverskud". Yderligere kan man overveje at lade sig inspirere af den graduering, der er nævnt i bilag 1 vedrørende store engagementer. Således blødes op for en brug af en skala frem for anvendelsen af få (2) kategorier, dvs. den i 3, stk. 2, nævnte udlånsgearing på henholdsvis over og under 3 pct. 7 Indledningsvis vil Finansrådet gøre opmærksom på, at de angivne grænser for store engagementer i bilag 1 er for rigide. Generelt er store engagementer et svært mål at styre på, idet der kan være store udsving i procenterne (også selvom de absolutte tal er lave). Et pengeinstitut har måske to engagementer, der overstiger 10 pct. grænsen og to engagementer, som ligger lige under. For de to sidstnævnte

5 engagementer gælder det, at selv meget små beløbsmæssige udsving kan få engagementerne til at overstige 10 pct. grænsen, hvorved pengeinstituttet i denne situation vil få en markant vækst i summen af store engagementer. Side 5 Tilsynet foreslår en graduering i den procentvise maksimale stigning i summen af store engagementer afhængig af pengeinstituttets koncentration af store engagementer opgjort som summen af store engagementer i pct. af basiskapitalen. Til trods for, at Finansrådet påpeger, at valget af starttidspunkt skal overvejes nøje, er der i dette tilfælde, for sammenligelighedsskyld, valgt det samme starttidspunkt som i bekendtgørelsen, nemlig pr. ultimo september For et institut med en given basiskapital giver denne graduering anledning til en måske ikke helt tilsigtet vækstmulighed i kroner og ører alt afhængig af i hvilken kategori, pengeinstituttet er placeret i. Dette kan illustreres ved, at et institut, der har store engagementer på fx 50 mio. kr. svarende til 50 pct. af basiskapitalen, tillades en vækst i store engagementer på 5 mio. kr. (10 pct.), mens et andet institut med samme basiskapital i stedet har 100 mio. kr. i store engagementer svarende til 100 pct. af basiskapitalen og derved tillades en vækst på 10 mio. kr. (10 pct.). For at imødegå denne problemstilling foreslår Finansrådet følgende opbygning af bilag 1 til bekendtgørelsen, jf. nedenfor. Bilag 1 Summen af store engagementer i pct. af basiskapitalen opgjort ultimo september 2008 Summen af store engagementer må stige med maksimalt 10 pct. af basiskapitalen fra ultimo september 2008 og frem Summen af store engagementer må stige med maksimalt 10 pct. af basiskapitalen fra ultimo september 2009 og frem til ultimo september til ultimo september Summen af store engagementer i pct. af basiskapitalen ultimo september 2009 må maksimalt udgøre 55. Summen af store engagementer i pct. af basiskapitalen ultimo september 2010 må maksimalt udgøre 55. For institutter der har en sum af store engagementer i pct. af basiskapitalen opgjort ultimo september 2008 på 45 pct. og derunder har Finansrådet ingen bemærkninger til den foreslåede stigning til 55 pct. Grænsen på 45 pct. foreslås indsat for at sikre, at også institutter med lille koncentration af store engagementer kan vækste med 10 pct. For institutter, der har en sum af store engagementer i pct. af basiskapitalen opgjort til mellem pct. af basiskapitalen ultimo september foreslår Finansrådet, at summen af store engagementer maksimalt må stige med 10 pct. af basiskapitalen (dvs. en

6 stigning på 10 pct. point). Den af tilsynet foreslåede stigning for institutter over 250 pct. har Finansrådet ingen bemærkninger til. Side 6 Det skal endelig fremhæves, at engagementer, der er fratrukket i basiskapitalen, ikke skal indgå, jf. 145, stk. 6 og 7, i lov om finansiel virksomhed. 9, stk. 3 Finansrådet hilser velkommen, at Finanstilsynet har medtaget en undtagelsesmulighed i 9, stk. 3. Imidlertid er det Finansrådets opfattelse, at tilsynets forslag til formulering af 9, stk. 3, er for afgrænsende, fordi en række fællesejede selskaber, som udøver aktivitet inden for kapitalforvaltning (investeringsforvaltningsvirksomhed, investeringsforening m.v.) og forsikringsvirksomhed, ikke omfattes af undtagelsen. Der er derfor behov for at udstrække undtagelsesbestemmelsen til at favne denne type virksomhed også for at skabe ens rammevilkår for virksomheder, der udøver en given aktivitet i datterselskabsform og virksomheder, der udøver den samme aktivitet i regi af et fællesejet selskab. Finansrådet foreslår på den baggrund følgende formulering af 9, stk. 3: "Ved opgørelsen af aktierisikoen bortses fra kapitalandele i virksomheder, der indgår i koncernen, samt kapitalandele i virksomheder, der drives i fællesskab med andre kreditinstitutter, og hvor virksomheden udøver en aktivitet, der kan drives i et pengeinstitut eller en pengeinstitutkoncern i henhold til reglerne herom i lov om finansiel virksomhed". 10 Vedrørende opgørelse, rapportering og den kvartalsvise indberetning, der skal foretages til Finanstilsynet finder Finansrådet, at der er behov for en præcisering af, hvorledes dette skal foregå. Antag f.eks. følgende eksempler vedrørende udlånsvækst: Udgangspunkt 1: Instituttet har en vækst i kvartalet, der annualiseret ligger over risikomålet. Skal instituttet i denne situation indsende en redegørelse? Hvis instituttet i ovennævnte situation til trods herfor forventer, at den årlige vækst ligger under risikomålet, skal instituttet så alligevel indsende en redegørelse til Finanstilsynet? Yderligere kan situationen være, at instituttet forventer en samlet vækst i 2 års perioden, der ligger under risikomålet. Skal instituttet i denne situation alligevel indsende en redegørelse til Finanstilsynet herom? Udgangspunkt 2: Instituttet har en vækst i kvartalet, der annualiseret ligger under risikomålet. Skal instituttet i denne situation indsende en redegørelse, hvis instituttet alligevel forventer en årlig vækst over risikomålet? Yderligere kan et institut

7 befinde sig i en situation, hvor instituttet forventer en samlet vækst i 2 års perioden, der ligger over risikomålet. Skal instituttet i denne situation indsende en redegørelse til Finanstilsynet. Side 7 13, stk. 8 Finansrådet hilser velkommen, at processen vedrørende behandling af filialer i Danmark af udenlandske pengeinstitutter er tilpasset processen for danske pengeinstitutter. Imidlertid vil Finansrådet antage, at 13, stk. 8, skal udgå, idet den er i modstrid med 13, stk. 9. Afslutningsvis kan nævnes, at det generelt virker som om, at udenlandske pengeinstitutters filialer i Danmark underlægges ekstra krav. Med venlig hilsen Poul Kjær Direkte pkj@finansraadet.dk