(i overensstemmelse med artikel 3, stk. 7, i Den Europæiske Ombudsmands statut [1] )

Transkript

1 European Ombudsman Særlig rapport fra Den Europæiske Ombudsmand til Europa-Parlamentet i fortsættelse af forslaget til henstilling til Europa-Kommissionen i klage 713/98/IJH (i overensstemmelse med artikel 3, stk. 7, i Den Europæiske Ombudsmands statut [1] ) Klage Klageren, R., er direktør for Bavarian Lager Company Ltd., som importerer tysk øl til Det Forenede Kongerige. Han havde problemer med at afsætte sit produkt på grund af eksklusive købsaftaler, hvorefter mange pubber i Det Forenede Kongerige er forpligtet til at aftage øl fra bestemte britiske bryggerier. Disse aftaler er reguleret i en britisk lov, der er kendt under betegnelsen "Guest Beer Provision", som gør det muligt for pubber også at købe visse øl hos andre leverandører. Klageren gjorde gældende, at Guest Beer Provision er i modstrid med EF-traktatens artikel 30 (nu artikel 28) ved at diskriminere mod importeret øl. I april 1993 klagede han til Europa-Kommissionen over dette. Kommissionen registrerede klagen som nr. P/93/4490/UK og indledte en undersøgelse på grundlag af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226). I august 1996 erfarede klageren i en pressemeddelelse fra det britiske handels- og industriministerium, at der i oktober 1996 ville finde et trepartsmøde sted mellem Kommissionen, de britiske myndigheder og en brancheforening, Confédération des Brasseurs du Marché Commun (CBMC), med henblik på at drøfte Guest Beer Provision. Han anmodede Kommissionen om at få tilladelse til at overvære mødet, men hans anmodning blev afslået. I begyndelsen af marts 1997 foreslog de britiske myndigheder en ændring af Guest Beer Provision. Kommissionen anså den foreslåede ændring for at være tilfredsstillende og indstillede sin undersøgelse på grundlag af artikel 169. På grundlag af Kommissionens afgørelse 94/90 om aktindsigt i dokumenter indgav klageren i maj 1998 en begæring om aktindsigt i de bemærkninger, som var fremsat i forbindelse med reference P/93/4490/UK af elleve navngivne virksomheder og organisationer og af tre nærmere angivne person- eller virksomhedskategorier. Kommissionen efterkom ikke begæringen og en bekræftende begæring. Den 8. juli 1998 indgav R. en klage til Ombudsmanden over dette afslag. 1

2 I forbindelse med Ombudsmandens undersøgelse gjorde klageren det i februar 1999 klart, at hans egentlige anliggende var at få oplysninger. Han ville gerne have at vide, hvem der havde fremsendt bemærkninger til Kommissionen i forbindelse med dens undersøgelse på grundlag af artikel 169 af Guest Beer Provision, og hvilke repræsentanter for CBMC der havde deltaget i trepartsmødet i oktober Klageren forsøgte at få sidstnævnte oplysninger direkte fra CBMC, som oplyste ham om, at han var nødt til at henvende sig til Kommissionen, da det pågældende personale havde forladt organisationen, og sagsakterne var blevet tilintetgjort. R. ønsker at få disse oplysninger, da han nærer mistanke om en ukorrekt adfærd fra visse personers side, som på de pågældende tidspunkter var blandt de britiske embedsmænd og politikere, som var ansvarlige for bryggerisektoren. I overensstemmelse med den almindelige procedure har Ombudsmanden holdt klageren skriftligt orienteret om undersøgelsens forløb. Undersøgelsen Ombudsmandens undersøgelse var oprindelige koncentreret om spørgsmålet om aktindsigt i dokumenter i henhold til Kommissionens afgørelse 94/90. Da det imidlertid blev klart, at klagerens egentlige mål var at få oplysninger, fandt Ombudsmanden det hensigtsmæssigt at fremsætte et forslag til en mindelig løsning. Han skrev derfor til Kommissionen den 3. marts 1999 i henhold til artikel 3, stk. 5, i Ombudsmandens statut og foreslog, at Kommissionen stillede de oplysninger til rådighed, som klageren havde anmodet om. Kommissionens svar I sit svar af 7. juni 1999 var Kommissionen af den opfattelse, at den ifølge databeskyttelsesdirektivet [2] ikke kunne videregive de pågældende personers identitet uden disses udtrykkelige tilladelse. Kommissionen gav udtryk for, at den var rede til at søge en ad hoc-løsning på klagen ved at anmode de pågældende personer om tilladelse til at videregive deres navne til klageren. Kommissionen anførte endvidere, at den ville informere Ombudsmanden om deres svar og videregive deres navne, hvis den fik tilladelse til at gøre dette. Ombudsmandens svar Den 30. juli 1999 skrev Ombudsmanden til Kommissionen. Han anførte, at han ikke var enig i, at Kommissionen ifølge databeskyttelsesdirektivet ikke kunne stille de pågældende oplysninger til rådighed uden de berørte personers samtykke. I betragtning af den ad hoc-løsning, som Kommissionen foreslog, syntes det imidlertid fortsat muligt at opnå en mindelig løsning. Ombudsmanden anmodede derfor Kommissionen om senest den 30. september 1999 at meddele ham det antal personer, hvis navne Kommissionen havde anmodet om tilladelse til at videregive, og det antal positive og negative svar, den havde 2

3 modtaget. I oktober og november 1999 underrettede Kommissionen Ombudsmanden om, at den havde skrevet til de pågældende personer og anmodet om tilladelse til at videregive deres identitet til klageren, at der var blevet sendt i alt 45 skrivelser, og at der var modtaget 20 svar, hvoraf 14 var positive og 6 negative. Kommissionen videregav også navnene og adresserne på de personer, som havde svaret positivt. Kommissionens svar videresendtes til klageren, som i sine bemærkninger gjorde det klart, at han ikke var tilfreds med de ufuldstændige oplysninger, som Kommissionen havde stillet til rådighed. I december 1999 meddelte Ombudsmanden derfor Kommissionen, at det ikke var muligt at opnå en mindelig løsning. Han anmodede desuden Kommissionen om at begrunde dens juridiske standpunkt med hensyn til, at den ifølge databeskyttelsesdirektivet ikke kunne videregive de pågældende personers identitet uden disses udtrykkelige tilladelse, herunder en præcis henvisning til de bestemmelser i direktivet, som efter Kommissionens opfattelse indebærer en juridisk forpligtelse til tavshedspligt i denne sag. I januar 2000 afgav Kommissionen følgende svar: "I medfør af EF-traktatens artikel 286 gælder direktiv 95/46/EF også for Kommissionen. Med hensyn til fortolkningen af dette direktiv skal det bemærkes, at i medfør af direktivets artikel 2 er de oplysninger, som hr. R. har anmodet om, personoplysninger i henhold til direktivet. En videregivelse af disse oplysninger til hr. R. udgør behandling af personoplysninger i henhold til direktivet. I medfør af direktivets artikel 7 må behandling af personoplysninger kun finde sted, hvis den er omfattet af én af de seks muligheder, der er angivet i denne bestemmelse. De pågældende navne må derfor kun videregives til hr. R., hvis én af de muligheder, der er angivet i artikel 7, finder anvendelse. Efter Kommissionens opfattelse kan der i dette tilfælde kun finde behandling af personoplysninger sted på grundlag af artikel 7, litra a). De andre muligheder i denne bestemmelse finder ikke anvendelse i hr. R.s tilfælde. Det er derfor nødvendigt, at "der ikke hersker tvivl om, at den registrerede har givet sit samtykke". Hvis den pågældende ikke giver sit samtykke, kan personoplysningerne ikke gøres til genstand for behandling." (fodnotehenvisning udeladt) Ombudsmandens forslag til henstilling Den 17. maj 2000 fremsatte Ombudsmanden følgende forslag til henstilling over for Kommissionen i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i Den Europæiske Ombudsmands statut: "Kommissionen bør oplyse klageren om navnene på de repræsentanter for Confédération des Brasseurs du Marché Commun, som deltog i et møde arrangeret af Kommissionen den 11. oktober 1996, og på virksomheder og personer i de 14 kategorier, der er identificeret i klagerens oprindelige begæring om aktindsigt i dokumenter, og som fremsatte 3

4 bemærkninger til Kommissionen i forbindelse med reference P/93/4490/YK." [3] Den Europæiske Ombudsmand begrundede forslaget til henstilling på følgende måde: 1 Forpligtelsen til at stille oplysninger til rådighed 1.1 Klageren anmodede Kommissionen om at oplyse ham om navnene på de personer, som fremsatte bemærkninger i forbindelse med hans klage mod den britiske Guest Beer Provision, og på repræsentanterne for en brancheforening ( Confédération des Brasseurs du Marché Commun ), som deltog i et møde arrangeret af Kommissionen i forbindelse med dennes undersøgelse af klagerens påstand om en medlemsstats mulige overtrædelse af fællesskabsretten. 1.2 God forvaltningsskik kræver, at en tjenestemand, som har ansvaret for et givet anliggende, giver medlemmer af offentligheden de oplysninger, de begærer. [4] Klageren bør derfor have udleveret de navne, han har anmodet om, medmindre Kommissionen har en juridisk forpligtelse til at hemmeligholde disse oplysninger. 1.3 Det eneste retsgrundlag for en sådan forpligtelse, som Kommissionen har henholdt sig til, er databeskyttelsesdirektivet. [5] Kommissionen er af den opfattelse, at den ifølge direktivet ikke kan videregive navnene på de pågældende personer til klageren, uden at disse først har givet deres samtykke. Denne påstand vurderes i nedenstående afsnit. 2 Databeskyttelsesdirektivet 2.1 I henhold til EF-traktatens artikel 286 gælder fællesskabsretsakter om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling og fri udveksling af personoplysninger for institutioner og organer, der er oprettet ved eller på grundlag af traktaten. Databeskyttelsesdirektivet [6] gælder derfor for Fællesskabets institutioner og organer, herunder Kommissionen. [7] 2.2 Direktivet fastlægger visse principper, som skal gennemføres på grundlag af detaljerede bestemmelser i medlemsstaterne. Med hensyn til direktivets anvendelse i forbindelse med Kommissionen bør det bemærkes, at der endnu ikke findes detaljerede gennemførelsesbestemmelser, der er bindende for Fællesskabets institutioner og organer. 2.3 Med hensyn til principperne bemærker Ombudsmanden, at det i henhold til artikel 1 er direktivets formål at sikre beskyttelsen af "fysiske personers grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, især retten til privatlivets fred, i forbindelse med behandling af personoplysninger". 2.4 Oplysninger, der gives til en administrativ myndighed af en person, som deltager i en administrativ procedure, synes ikke at være "personoplysninger" om den pågældende person blot på grundlag af, at den pågældende har givet oplysningerne. Det modsatte 4

5 standpunkt ville indebære, at der eksisterer en grundlæggende rettighed til hemmeligt at give oplysninger til en administrativ myndighed, hvilket ikke er tilfældet. 2.5 Ved fortolkningen og anvendelsen af direktivet er det desuden vigtigt også at tage højde for princippet om, at beslutningerne bør træffes så åbent som muligt. Dette princip bekræftes af den erklæring om retten til adgang til oplysninger, der er vedføjet slutakten til Maastricht-traktaten [8], af retspraksis i Fællesskabets domstole [9] og af artikel 1 [10] i traktaten om Den Europæiske Union. 2.6 Ifølge direktivets artikel 7 [11] er seks kategorier af behandling (herunder fremsendelse) af personoplysninger tilladt. Tre af disse kategorier synes at finde anvendelse på Kommissionens videregivelse af oplysninger, som den har fået forelagt som led i udførelsen af en af dens opgaver. En sådan videregivelse kan betragtes som nødvendig: - for at overholde en retlig forpligtelse, da traktaten om Den Europæiske Union fastsætter, at åbenhed er en forpligtelse, som de europæiske institutioner er underlagt, - af hensyn til udførelsen af en opgave i samfundets interesse eller henhørende under offentlig myndighedsudøvelse, da offentliggørelsen af oplysninger indgår som en almindelig del af udførelsen af en opgave, som gennemføres under offentlig myndighedsudøvelse - for at den registeransvarlige eller den tredjemand eller de tredjemænd, til hvem oplysningerne videregives, kan forfølge en legitim interesse, da det at give og få adgang til officielle oplysninger er legitime interesser, som forfølges af henholdsvis den registeransvarlige og tredjemænd. 2.7 Af ovennævnte grunde er Ombudsmanden af den opfattelse, at retten til privatlivets fred i forbindelse med behandlingen af personoplysninger i henhold til databeskyttelsesdirektivet ikke kræver, at Kommissionen hemmeligholder synspunkter eller oplysninger, som den har fået forelagt som led i udførelsen af sine opgaver, eller navnene på de personer, som har forelagt synspunkterne eller oplysningerne. 2.8 Ombudsmanden finder derfor, at Kommissionen har misforstået sine forpligtelser i henhold til databeskyttelsesdirektivet og derved har krænket princippet om åbenhed. Dette udgør et tilfælde af fejl eller forsømmelser. Da det ikke er muligt at opnå en mindelig løsning, fremsætter Ombudsmanden et forslag til henstilling over for Kommissionen i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i Ombudsmandens statut. Kommissionens detaljerede udtalelse Efter at have modtaget forslaget til henstilling og i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i Den Europæiske Ombudsmands statut fremsendte Kommissionen en detaljeret udtalelse den 3. juli I sin detaljerede udtalelse bemærkede Kommissionen for det første, at databeskyttelsesdirektivet også gælder for Kommissionen i medfør af EF-traktatens artikel 5

6 286. For det andet fastholdt Kommissionen sin holdning med hensyn til, at det er nødvendigt at få den pågældende persons samtykke for at kunne videregive personoplysninger i denne form for sager. Det hedder videre i den detaljerede udtalelse: "Ifølge artikel 7, litra a), i direktiv 95/46/EF må der ikke herske tvivl om, at den registrerede har givet sit samtykke. Ved anvendelsen af artikel 7, litra f), i direktiv 95/46/EF, og såfremt den registrerede ikke har givet sit samtykke, går den registreredes interesser eller grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, navnlig den pågældendes privatliv, faktisk forud for den legitime interesse, som den registeransvarlige eller den tredjemand eller de tredjemænd, til hvem oplysningerne videregives, kan forfølge. Kommissionen er dog af den opfattelse, at interesserne blandt de registrerede, som havde modtaget en skrivelse med henblik på at få deres samtykke, i det foreliggende tilfælde ikke går forud i de tilfælde, hvor der ikke er modtaget noget svar, idet følgende faktorer tages i betragtning. På den ene side blev skrivelsen sendt efter en forudgående kontakt mellem Kommissionen og de registrerede, og på den anden side var den stilet til disse personer af Kommissionen som en offentlig myndighed. Kommissionen er med andre ord af den opfattelse, at da der ikke blev modtaget noget svar på skrivelsen og i betragtning af de særlige omstændigheder i denne sag, går de registreredes interesser eller grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder ikke forud herfor." Kommissionen vedlagde en ajourført oversigt, herunder navnene på 25 personer, som ikke havde besvaret Kommissionens skrivelse, hvori de blev opfordret til at give deres samtykke til, at deres navne blev videregivet til klageren. Ombudsmandens vurdering af Kommissionens detaljerede udtalelse I det væsentlige fremgår følgende af Kommissionens detaljerede udtalelse: - den anfægter ikke Ombudsmandens opfattelse med hensyn til, at god forvaltningsskik kræver, at Kommissionen videregiver de pågældende personers navne, medmindre den har en juridisk forpligtelse til at hemmeligholde disse oplysninger - den fastholder den holdning, at Kommissionen ifølge databeskyttelsesdirektivet ikke kan videregive de pågældende personers navne uden deres udtrykkelige samtykke, navnlig under hensyntagen til respekten for deres privatliv - den finder, at den i det foreliggende tilfælde bør videregive alle de pågældende personers navne, undtagen de personer, som udtrykkeligt har nægtet at give deres samtykke. 6

7 Kommissionens detaljerede udtalelse kommer ikke direkte ind på de juridiske argumenter, der er indeholdt i Ombudsmandens forslag til henstilling. Den detaljerede udtalelse henviser imidlertid til "den registreredes interesser eller grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, navnlig den pågældendes privatliv." Ombudsmanden erkender ganske vist den grundlæggende betydning af denne interesse, men finder samtidig af de grunde, der er anført i forslaget til henstilling af 17. maj 2000, at der ikke eksisterer nogen grundlæggende rettighed til hemmeligt at give oplysninger til en administrativ myndighed, og at Kommissionen ifølge databeskyttelsesdirektivet ikke er forpligtet til at hemmeligholde navnene på personer, som forelægger synspunkter eller oplysninger for den som led i udførelsen af dens opgaver. Ombudsmandens henstilling Ombudsmanden er af den opfattelse, at Kommissionens detaljerede udtalelse ikke indeholder en gyldig begrundelse for ikke fuldt ud at efterkomme Ombudsmandens forslag til henstilling af 17. maj Ombudsmanden fremsætter derfor på ny forslaget til henstilling som en henstilling over for Kommissionen: Kommissionen bør oplyse klageren om navnene på de repræsentanter for Confédération des Brasseurs du Marché Commun, som deltog i et møde arrangeret af Kommissionen den 11. oktober 1996, og på virksomheder og personer i de 14 kategorier, der er identificeret i klagerens oprindelige begæring om aktindsigt i dokumenter, og som fremsatte bemærkninger til Kommissionen i forbindelse med reference P/93/4490/YK. Europa-Parlamentet kunne overveje at vedtage henstillingen som en beslutning. Strasbourg, Jacob Söderman [1] Europa-Parlamentets afgørelse 94/262 af 9. marts 1994 vedrørende ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af hans hverv, EFT 1994 L 113, s. 15. [2] Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger, EFT 1995 L 281, s. 31. [3] En tidligere udgave af forslaget til henstilling blev fremsat den 6. april Den indeholdt en fejl og blev trukket tilbage med en undskyldning til klageren og Kommissionen. [4] Jf. artikel 22 i Den Europæiske Ombudsmands Adfærdskodeks for god forvaltningsskik af 7

8 19. juli [5] Europa-Parlamentet og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger, EFT 1995 L 281, s. 31. [6] ibid. [7] Direktivet gælder også for Den Europæiske Ombudsmand. Jf. Ombudsmandens beslutning af 30. november 1999 vedrørende udnævnelse af en databeskyttelsesansvarlig, som er tilgængelig på Ombudsmandens websted: [8] Erklæring 17: "Konferencen mener, at gennemsigtighed i beslutningsprocessen styrker institutionernes demokratiske karakter samt offentlighedens tillid til myndighederne. Konferencen anbefaler derfor, at Kommissionen senest i 1993 forelægger Rådet en rapport om foranstaltninger, der kan øge offentlighedens adgang til de oplysninger, som institutionerne råder over." [9] Jf. f.eks. sag C-58/94, Nederlandene mod Rådet, Sml I, s [10] I stk. 2 hedder det: "Denne traktat udgør en ny fase i processen hen imod en stadig snævrere union mellem de europæiske folk, i hvilken beslutningerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt" (kursiv tilføjet). [11] "Medlemsstaterne fastsætter bestemmelser om, at behandling af personoplysninger kun må finde sted hvis: (a) der ikke hersker tvivl om, at den registrerede har givet sit samtykke, eller (b) behandlingen er nødvendig af hensyn til opfyldelsen af en kontrakt, som den registrerede er part i, eller af hensyn til gennemførelse af foranstaltninger, der træffes på dennes anmodning forud for indgåelsen af en sådan kontrakt, eller (c) behandlingen er nødvendig for at overholde en retlig forpligtelse, som gælder for den registeransvarlige, eller (d) behandlingen er nødvendig for at beskytte den registreredes vitale interesser, eller (e) behandlingen er nødvendig af hensyn til udførelsen af en opgave i samfundets interesse eller henhørende under offentlig myndighedsudøvelse, som den registeransvarlige eller en tredjemand, til hvem oplysningerne videregives, har fået pålagt, eller (f) behandlingen er nødvendig, for at den registeransvarlige eller den tredjemand eller de tredjemænd, til hvem oplysningerne videregives, kan forfølge en legitim interesse, medmindre den registreredes interesser eller de grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, der skal 8

9 beskyttes i henhold til artikel 1, stk. 1, i dette direktiv, går forud herfor." 9