EUROPA-PARLAMENTET. Budgetkontroludvalget ARBEJDSDOKUMENT. om Kommissionens regnskabssystem

Transkript

1 EUROPA-PARLAMENTET 1999 Budgetkontroludvalget januar 2003 ARBEJDSDOKUMENT om Kommissionens regnskabssystem DECHARGE 2001 Budgetkontroludvalget Ordførere: Gianfranco Dell'Alba, Rijk van Dam og Ole Sørensen DT\ doc PE

2 1. Formål Formålet med dette arbejdsdokument er at give en kort beskrivelse af de vigtigste spørgsmål, der er blevet rejst i forbindelse med drøftelsen om Kommissionens regnskabssystem, på en klar og enkel måde, som er forståelig for læsere, der ikke har en formel uddannelse i regnskabsvæsen. Af nemhedsgrunde er der vedføjet et glossar med tekniske termer (Bilag I). Ved udarbejdelsen af dette arbejdsdokument har ordførerne behandlet de argumenter, Revisionsretten har fremført i sine årsberetninger og andre dokumenter, såvel som Kommissionens dokumentation og endvidere de punkter, medlemmer af Budgetkontroludvalget har påpeget på forskellige møder, hvor Kommissionens regnskabssystem er blevet drøftet. Arbejdsdokumentet afsluttes med en række konklusioner, som udvalget opfordres til at vedtage med henblik på eventuel optagelse i udkastet til betænkning om decharge til Kommissionen for Regnskabers formål og art Det grundlæggende formål med regnskaber er at få finansielle oplysninger om en økonomisk enhed. Et regnskabssystem består af metoder og faciliteter, der anvendes af en enhed for at holde styr på finansielle aktiviteter og skitsere disse aktiviteter på en måde, der er nyttig for beslutningstagere. I finansforordningens 1 artikel 132, stk. 1, står der: " Institutionernes regnskabssystem er et budgetstyrings- og regnskabssystem, hvori data indlæses, klassificeres og registreres." I et arbejdsdokument fra juni 2002 understreger Kommissionen, at det offentliges regnskaber som informationssystem i væsentlig grad har udvidet målsætningen fra en ren registrering af budgetgennemførelsen til en tilgang, der giver et samlet finansielt billede. Formålet med regnskaber inden for den offentlige sektor er dermed følgende: Forvaltningsmål: - registrering af budgetgennemførelsen - identificering af bevægelser og saldi på bankkonti - registrering af ændringer i aktiver og passiver, de involverede objekter og den samlede situation - information om den finansielle forvaltning: indtægter, udbetalinger, kontantoverskud eller underskud. Kontrolmål: 1 EFT L 248 af PE /19 DT\ doc

3 - den nødvendige økonomiske og finansielle information med henblik på beslutningstagningen - fremme af kontrollen med lovlighed og effektivitet. Mål i forbindelse med analyser og information: - information med henblik på udarbejdelse af årsregnskaber - information til hjælp ved analyse af de økonomiske og finansielle konsekvenser af enhedens aktiviteter - relevant information til beslutningstagerne. 3. Retslig ramme Artikel 125 i den nye finansforordning er grundlag for et nyt regnskabssystem: "Ifølge periodiseringsprincippet skal årsregnskaberne omfatte udgifter og indtægter, der vedrører regnskabsåret, uanset betalings- eller inkasseringstidspunkt." I overensstemmelse med artikel 181 indføres "Bestemmelserne.. gradvis og anvendes fuldstændigt i regnskabsåret 2005". 4. Kommissionens nuværende regnskabssystem 4.1 Regnskabssystemet Regnskaberne omfatter budgetregnskabet og det almindelige regnskab. Budgetregnskabet giver et detaljeret billede af det årlige budgets gennemførelse. Det er baseret på et modificeret kasseregnskab (inkl. fremførsler). Kasseregnskabsprincippet tager ikke højde for ikke-inkasserede indtægter, der er indtjent, eller udgifter, der er påløbet, men ikke betalt. Kasse- og budgetregnskabsrammen og principperne herfor er fælles for de fleste OECD-lande. Kommissionen har arbejdet sig hen imod et integreret regnskabssystem baseret på periodiseringsprincippet, som ifølge den nye finansforordnings artikel 125 skal være indført inden Visse medlemsstater har allerede indfør periodiseringsprincippet, men det har taget flere år. Regnskaber opstillet efter periodiseringsprincippet er mere almindelige i den private sektor og giver et fuldstændigt billede af aktiver og passiver samt de traditionelle budgettransaktioner. Efter periodiseringsprincippet registreres indtægter for den periode, hvor de indtjenes, og udgifter for den periode, hvor de påløber. I et memorandum 1 til Kommissionen af 24. juli 2002 anfører Schreyer følgende definition: 1 SEK(2002) 853. DT\ doc 3/19 PE

4 "Periodiseringsprincippet betyder, at transaktioner og andre begivenheder opføres, når de gennemføres (indtræder) (og ikke blot ved modtagelsen/betalingen af kontanter eller tilsvarende). Derfor registreres transaktionerne og begivenhederne i regnskaberne og indskrives i årsregnskaberne for den periode, som de vedrører. De elementer, der anerkendes under periodiseringsprincippet, er aktiver, passiver samt indtægter og udgifter". (IPSAS 1). Hun anfører endvidere, at periodiseringsprincippet kun skal omfatte det almindelige regnskab. Budgetgennemførelsen og budgetregnskaberne baseres fortsat på kasseprincippet (dobbelt system). Periodeoplysninger bliver således supplerende oplysninger, da både periodebaserede og kassebaserede data er nødvendige for at træffe korrekte forvaltningsafgørelser. 4.2 Datasystemet Kommissionens centrale finansforvaltning og regnskabsføring foregår via et centralt computersystem (SINCOM2), der for første gang blev indført i 1997 og udvidet til at omfatte alle Kommissionens tjenester i Dette system omfatter tre forskellige systemer, der er sammenkoblede og ligeledes forbundet til systemerne i udbetalingstjenesterne for at imødekomme forvaltningsbehovene inden for de forskellige sektorer. Det nuværende system imødekommer ikke kravet om periodiserede regnskabsstandarder fra regnskabsåret 2005, jf. den nye finansforordning. De tre centrale undersystemer er udformet, så de imødekommer de forskellige brugeres behov, nemlig: - SAP R/3 anvendes af revisionstjenesten og finanskontrollørens tjenester. Systemet er Kommissionens officielle regnskabssystem, hvor budgetregnskabet, det almindelige regnskab, kasseforvaltningen, valideringen af bankdata vedrørende tredjepart, opkrævningerne og udbetalingerne via SWIFT-banknetværket udføres - Si2 er de betalingsanvisendes tjenesters forvaltningsredskab. Generaldirektoraterne indlæser transaktionerne i Si2 enten direkte eller indirekte ved en overførsel fra computersystemet i en sektor via en standardinterface. Uanset transaktionernes oprindelse skal de følge en intern arbejdsgang i GD og skal valideres i Si2 af den anvisningsberettigede, inden de overføres til R/3. og - "data warehouse", der er et rapporteringsværktøj, hvortil data fra Si2 og R/3 kopieres. Hvad angår systemmanglerne, anførte Schreyer følgende, da hun redegjorde for regnskabssystemet den 18. juni 2002 over udvalget: - grænsefladen mellem systemerne giver problemer i henseende til uoverensstemmelser mellem data - sikkerhed PE /19 DT\ doc

5 - det drejer sig ikke om et fuldstændig integreret system. 4.3 Kritiske bemærkninger i Kommissionen En tidligere regnskabsfører i Kommissionen har anført en række kritikpunkter mod institutionens regnskabssystemer, der har givet anledning til bemærkninger og svar fra både Kommissionen og Revisionsretten 1. Disse bemærkninger, der vedrører regnskabssystemet, kan sammenfattes som følger: - utilstrækkelig rotation blandt tjenestemænd inden for visse arbejdsområder af den finansielle forvaltning - krav om en uafhængig kasserevision - ansvaret for gennemførelse og forvaltning af edb-systemet bør overføres til regnskabsføreren - SINCOM2 bør opgives til fordel for SAP - regnskabssystemet er sårbart over for svig og fejl - edb-systemet til kasseforvaltning og regnskaber er upålideligt og uigennemskueligt. Det ansvarlige kommissionsmedlem gav detaljerede svar på denne kritik i et dokument med faktuelle svar, der omdeltes på udvalgets møde den 22. maj Oversigt over kritiske bemærkninger fra forskellige kilder 5.1 Revisionsretten I flere årsberetninger har Revisionsretten fremsat detaljerede kritiske bemærkninger vedrørende en række forhold omkring Kommissionens regnskabssystem. Disse bemærkninger er sammenfattet i en skrivelse 2 fra Revisionsrettens formand FABRA VALLÈS af 17. oktober 2002 og det vedføjede memorandum. De uddrag af Revisionsrettens årsberetninger, der henvises til i dette memorandum, gengives fuldstændigt i en sammenfatning af tekster 3, som Parlamentets GD IV har forberedt, og behandles nedenfor. 1 Skrivelse fra FABRA VALLÈS af Bilag II. 3 et til medlemmerne af COCOBU på FR og EN den 6. december DT\ doc 5/19 PE

6 Indledningsvis kan det være nyttigt at se på det skriftlige svar 1 fra FABRA VALLÈS efter forelæggelsen af årsberetningen for 2001 på udvalgets møde den 5. november 2002 på spørgsmålet: "Hvilke væsentlige mangler er der ved Kommissionens regnskabssystem, og hvordan kan de afhjælpes?" FABRA VALLÈS svarede som følger: "De væsentligste mangler vedrører den fuldstændige registrering af aktiver og skyldes det kasseregnskabsbaserede system, Kommissionen anvender, som ikke gør det muligt at sondre mellem driftsudgifter og investeringsudgifter, mellem endelig betaling og forskudsbetaling eller acontobetaling, eller fastslå skyldige beløb eller tilgodehavender. Indførelsen af regnskaber efter periodiseringsprincippet ville afhjælpe disse mangler og forbedre kvaliteten af den information, der er nødvendig for en forsvarlig økonomisk forvaltning. Forberedelsen af de endelige regnskaber ved årets udgang er endvidere baseret på informationer uden for regnskabssystemet, hvis pålidelighed ikke garanteres af den centrale regnskabstjeneste. Det er nødvendigt med reformer inden for SINCOM for at afhjælpe situationen. 2 " For detaljerede bemærkninger fra Revisionsretten vedrørende perioden henvises der til memorandum af 17. oktober 2002 og GD IV's sammenfatning af uddrag af Revisionsrettens årsberetninger under følgende overskrifter: Regnskabssystemet Forbehold og bemærkninger vedrørende Fællesskabets regnskaber SINCOM 2 systemet Ordføreren ønsker dog at fremhæve følgende passager: - Nogle foreløbige betalinger behandles stadig som udgifter. Dette er ikke sammenhængende med de almindeligt accepterede internationale regnskabsprincipper, som Fællesskabet har til hensigt at anvende. - Den samlede værdi af forskud/acontobetalinger, der i regnskabsårets løb registreres som budgetbetalinger, er undervurderet i størrelsesordenen mio. ECU (netto) - Der findes ingen mængde- og værdifortegnelse for inventar på de forskellige FFC-lokaliteter - EUGFL-debitorer opføres som forpligtelser uden for balancen og ikke som aktiver i balancen (655,8 mio. ECU) - Det er umuligt at sætte tal på antallet af debitorer, der skal opføres som passiver på balancen 1 Skrivelse af Uofficiel oversættelse. PE /19 DT\ doc

7 - Til trods for at SINCOM 2-systemet har en meget kompleks opbygning, foretager Kommissionen ikke nogen sammenfattende periodisk afstemning af data i de tre SINCOM 2-undersystemer - Definitionen og behandlingen af regnskabs-/budgetdata og perioder og den måde, hvorpå der foretages ændringer i forpligtelser (sletning af tidligere data) betyder, at det ofte er svært at følge revisionsforløbet - Der findes ingen afprøvet og godkendt, omfattende plan for genoptagelse af driften efter neutralisering af systemet som følge af uheld eller fjendtlige handlinger. Hvad angår regnskabsåret 2001, anfører Revisionsretten i sin revisionserklæring under overskriften "Regnskabernes rigtighed": "IV. De fleste af disse forbehold og de fleste af disse bemærkninger er gået igen fra år til år. De konstaterede svagheder skyldes i stor udstrækning Fællesskabernes regnskabssystem, som ikke er udformet sådan, at det giver sikkerhed for en fuldstændig opgørelse af alle elementer i Fællesskabernes aktiver. Retten mener, at der omgående bør træffes gennemgribende foranstaltninger i Kommissionens tjenester til imødegåelse af de risici, der er forbundet med manglerne ved regnskabssystemet (jf. punkt )." I punkt 9.6 henviser Retten til "at de generaldirektorater i Kommissionen, der forvalter aktionsbevillingerne, ikke er tilstrækkeligt opmærksomme på spørgsmål vedrørende regnskabsmæssig opgørelse og regnskabskontrol. De forbehold, der er indeholdt i erklæringen fra generaldirektøren for Generaldirektoratet for Budgettet, bekræfter resultaterne af Rettens revision, men der foreslås ikke en præcis plan for, hvordan disse problemer kan løses, og heller ikke en realistisk tidsplan." I punkt 9.7 anfører Retten: "Årsregnskabet pr. regnskabsårets afslutning opstilles i vidt omfang på basis af opgørelser uden for regnskabet, fordi der ikke anvendes et system med integrerede regnskaber. De vurderinger, der foretages i denne forbindelse, er ikke baseret på de relevante posteringer på budgettet, og de centrale regnskabstjenester er ikke altid i stand til at garantere, at de er rigtige. Endvidere kan der med det anvendte regnskabssystem, som i vidt omfang bygger på kasseregnskabsprincipper, ikke sondres mellem driftsudgifter og investeringsudgifter, og heller ikke mellem endelige betalinger og acontobetalinger eller forskud. Det er ikke engang muligt at bestemme beløbet for Fællesskabernes gæld og fordringer." I punkt 9.8 anfører Retten, at periodiseringsprincippet skal indføres i henhold til den nye finansforordning med advarer samtidig om: "bestemmelserne i finansforordningen vil ikke alene kunne afhjælpe de nuværende mangler ved regnskabssystemet. Der skal træffes en lang række praktiske foranstaltninger." DT\ doc 7/19 PE

8 5.2 Kommissionen Efter at have været udsat for kritiske bemærkninger i flere på hinanden følgende årsberetning erkender Kommissionen selv, at der er behov for forbedringer, hvilket den anførte i sit svar på punkt 9.27 i revisionsrettens årsberetning for 2000: "Kommissionen er klar over, at den ikke har nogen regnskabsramme, der er tilstrækkelig og i overensstemmelse med standardnormer, på baggrund af hvilken institutionernes regnskaber kan udarbejdes efter ensartede og faste regler." Det er også lærerigt at se, at generaldirektøren for budgettet i den årlige aktivitetsberetning kun kunne afgive en revisionserklæring for 2001 med udtrykkeligt forbehold over for følgende: - "de finansielle informationssystemer, som mit generaldirektorat stiller til rådighed, og hvis svagheder i henseende til synkronisering, sammenhæng og datasikkerhed, tilbudte funktioner og forvaltning af projekter først indledningsvis begyndte at blive afhjulpet i slutningen af regnskaberne og årsregnskaberne, der giver et ufuldstændigt billede af Fællesskabernes formuesituation og finansielle situation, og som vil være omfattet af en helhedsreform, der er skitseret i en flerårig plan, som Kommissionen har iværksat - proceduren for inkassering af fordringer som følge af utilstrækkelig dokumentation for procedurer og forsinkelser i forbindelse med edbudviklingen i forhold til de mål, der fastsattes i henhold til hvidbogens aktion 96." Disse forbehold bekræftes i en skrivelse af 25. marts 2002 til generaldirektøren for budget vedrørende revisionserklæringen fra GD BUDG for 2001, hvori Kommissionens interne revisor anfører, at den interne revisionstjeneste (IAS) ikke kan afgive nogen forsikring om kontrollen i GD BUDG. 6. Modernisering af regnskaberne 6.1 Tidligere kommissionsdokumenter For at afhjælpe mangler i regnskabssystemet forelagde Kommissionen et arbejdsdokument om modernisering af regnskabssystemet i juni 2001 og efterfølgende den 24. juli 2002 forelagde Schreyer et memorandum 1 om en reform af regnskabssystemet. I arbejdsdokumentet redegør Schreyer for de vigtigste foranstaltninger, der skal træffes for at indføre et periodiseringsbaseret regnskabssystem og afhjælpe kritikken fra Revisionsretten. Hun konkluderer: 1 SEK(2002) 853. PE /19 DT\ doc

9 Inden udgangen af 2002 opfordres Kommissionen til at træffe afgørelse på grundlag af en løbende undersøgelse af alternativerne inden for Kommissionens tjenestegrene om: - regnskabsreglerne herunder hvorledes generelt accepteret regnskabspraksis kan gennemføres og etaperne for fuldstændig overholdelse og - edb-systemet med angivelse af den valgte systemopbygning og de tildelte ressourcer og en vejledende tidsplan for udviklingen. De skridt, der er anført i dette memorandum er byggesten for en handlingsplan for reform af regnskabssystemet. I den forbindelse reageres der på budgetgeneraldirektørens forbehold i den årlige aktivitetsrapport for Undersøgelsen af fremtidige alternativer, der finder sted på grundlag af dette memorandum, samt efterfølgende afgørelser fra Kommissionens side inden udgangen af 2002 munder ud i en formaliseret og detaljeret handlingsplan. Da Kommissionens regnskaber skal være en retvisende, omfattende og systematisk registrering af de transaktioner, der gennemføres, erkender Kommissionen, at et integreret regnskabssystem er nødvendigt (både for budgettet og det almindelige regnskab) på grundlag af konsekvente principper og standardregnskabsprocedurer. Ifølge Kommissionen skulle det integrerede instrument gøre det muligt at: - udarbejde balance og forvaltningsregnskab næsten automatisk - etablere et standardiseret og brugervenligt rapporteringssystem, der trækker direkte på regnskabsdata - bidrage til den interne kontrol (sporing, revision og evaluering af kvaliteten af den information, der fremsendes via systemet). Hvad angår tidsplanen anfører Kommissionen i svaret til punkt i Revisionsrettens årsberetning, at det detaljerede udviklingsarbejde for både regnskabsrammerne og systemet iværksættes i 2003, og de relevante test- og gennemførelsesfaser afvikles i Kommissionens GD BUDG forelagde den 6. december 2002 et dokument om regnskabssystemet. I afsnit 8 om udviklingen af EU's regnskabssystem anførte det, at I forenklet form er reformerne centreret omkring følgende: 1. Fastholdelse af kassebaserede rapporter om budgetgennemførelsen (inkasserede og udbetalte midler) og bevægelse hen imod almindelige regnskaber udarbejdet efter periodiseringsprincippet. Dette dobbelte system er også blevet indført af en række medlemsstater. DT\ doc 9/19 PE

10 2. Integrerede regnskaber: når budgetregnskaberne forbedres, skal man ikke længere anvende oversigter uden for regnskaberne for at udarbejde årsregnskaberne. 3. Fastlæggelse af konsolideringsomfanget og tilpasning heraf efter internationale standarder. 4. I alt væsentligt skal EU's årsregnskaber være i overensstemmelse med de internationale standarder. De er et produkt af regnskabssystemet. Formålet er at give et retvisende billede af aktiver, den finansielle situationen, budgetgennemførelsen, enhedens resultat og likviditeten for det pågældende regnskabsår. Denne nye fremgangsmåde gennemføres i en række etaper og vedrører årsregnskaberne for en række regnskabsår. 6.2 Kommissionens meddelelse af 17. december Der er ifølge Kommissionen et dobbelt formål med denne meddelelse, nemlig: - at få et detaljeret forslag vedtaget, således at Kommissionen kan træffe beslutning om regnskabsreglerne, især om, hvorledes de almindeligt accepterede periodiseringsprincipper kan gennemføres - at planlægge, hvorledes projektets gennemførelse skal organiseres, hvilke ressourcer der er nødvendige til arbejdet, og efter hvilken tidsplan et integreret datasystem kan etableres. Mulighederne skal vurderes nøje, og den foretrukne løsning udpeges. I meddelelsen anføres de vigtigste krav til det fremtidige regnskabssystem: - fuld kapacitet for periodiseret regnskabsføring - dataenes konsistens, herunder overholdelse af de interoperabilitetsprincipper - effektiv sikkerhed - andre krav, herunder let vedligeholdelse og brugervenlighed. Derefter undersøges it-alternativerne: Mulighed 1: Forsat anvendelse af det nuværende system (SI 2 og SAP) Denne mulighed forkastes, idet den bygger på to adskilte systemer i interface. Mulighed 2: En enkelt standardpakke 1 KOM(2002) 755 endelig. PE /19 DT\ doc

11 Alle udbetalingstjenester må i så fald bruge pakkens standardfunktion på samme måde til forvaltning som til regnskaber. Det kræver eventuelt en egentlig udbudsprocedure, hvilket vil kunne forsinke indførelsen af et regnskabssystem baseret på periodiseringsprincippet til efter fristen Mulighed 3: Et nyt integreret system Muligheden indebærer anvendelse af den nuværende pakke til regnskabsfunktionen, således at den yderligere regnskabsfunktion kan opnås ved udvidelse af den gældende kontrakt. Behov i forbindelse med den økonomiske forvaltning skal imødekommes ved andre løsninger. 7. KONKLUSIONER Ordføreren anbefaler, at følgende punkter optages i udkastet til betænkning om decharge til Kommissionen for regnskabsåret 2001: Generelt 1. henviser til Revisionsrettens væsentlige kritik i årsberetningen for regnskabsåret 2001 og de gentagne bemærkninger over de sidste 6 år om de almindelige regnskabers præcision og pålidelighed, hvilket i mange tilfælde også er blevet påpeget for nylig af Kommissionens tidligere regnskabsfører; 2. erkender fordelene ved en brugervenlig grænseflade (Si2) til sektorbestemte tjenester i forbindelse med overførsel af data til det centrale regnskabssystem (SAP R/3), men er foruroliget over risikoen for datainkonsistens i forbindelse med et dobbelt inputsystem; bemærker, at der i 2001 og 2002 er gjort store anstrengelser for at tilvejebringe en fuldstændig afstemning af data i de to systemer, men understreger, at Retten har kritiseret, at bestræbelserne hverken er omfattende eller systematiske og derfor ikke er en tilfredsstillende løsning på lang sigt; er af den opfattelse, at en afstemning spiller en vigtig rolle for en forbedring af datakonsistensen i undersystemerne og derfor bør gennemføres som en mere presserende og regelmæssig opgave; 3. glæder sig over, at Kommissionen har offentliggjort en meddelelse af 17. december 2002 om "Modernisering af De Europæiske Fællesskabers regnskabssystem", der bygger på memorandum fra juli 2002 og handlingsplan fra juni 2001, og det udtrykkelige løfte om en forbedring og modernisering af EU's regnskabssystem, men mener, at denne kunne have været forelagt for måneder siden; bemærker dog den udtrykkelige erkendelse af svagheder i den nuværende regnskabsramme, fastsættelsen af klare mål og tidsplanen for gennemførelsen heraf; 4. beklager, at Kommissionens aktuelle handlingsplan ikke klart sondrer mellem de foranstaltninger, der er nødvendige for at løse de nuværende operationelle mangler og øge de nuværende kassebaserede regnskabers informative værdi, og de foranstaltninger, der er nødvendige for at bevæge sig i retning af regnskaber, der DT\ doc 11/19 PE

12 helt og fuldt er baseret på periodiceringsprincipper (se Revisionsrettens årsberetning, punkt 0.5); 5. mener, at selv om GD BUDG har været optaget af andre finansielle aspekter af reformen af Kommissionen revision af finansforordningen og generaldirektørernes aktivitetsrapporter kunne og burde der have været truffet flere praktiske foranstaltninger i de mellemliggende 18 måneder for at afhjælpe den kritik, Revisionsretten har rettet mod regnskabssystemet; Regnskabssystemet 6. mener, at overgangen til et regnskabssystem baseret på periodiseringsprincippet med henblik på en fuldstændig registrering af aktiver og passiver som supplement til et kassebaseret system for indtægter og udgifter er et afgørende skridt for at leve op til de seneste internationale regnskabsstandarder og kræver et moderne, fuldt integreret edb-system til forvaltning af alle regnskabsdata; 7. understreger, at dette skridt i retning af regnskaber baseret på periodiseringsprincipper er i overensstemmelse med de aktuelle tendenser inden for regnskaber i den offentlige sektor, og at 6 ud af 15 medlemsstater også er gået i gang med den samme proces, som der nok vil gå nogle år med at afslutte; 8. minder om, at Kommissionen nu både har en juridisk og en politisk forpligtelse til at etablere et moderne, pålideligt og akkurat regnskabssystem til regnskabsåret 2005, således som det er fastlagt i artikel 125 i den nye finansforordning; fastholder, at dechargemyndigheden skal holdes regelmæssigt underrettet, som minimum på kvartalsbasis, om konkrete fremskridt i så henseende og om alvorlige forsinkelser; 9. understreger dog, at selv om en modernisering af regnskabssystemet til et system baseret på periodiseringsprincipper er et nødvendigt mål på mellemlang sigt, så er der et presserende behov for øjeblikkeligt at afhjælpe nogle at de større mangler i det eksisterende system; 10. er af den opfattelse, at Kommissionen først skal eliminere de faktorer, Revisionsretten har kritiseret (punkt 0.18 i årsberetningen for 2001), inden den udarbejder en ny kontoplan for så vidt muligt at gøre det nye regnskabssystem mindre kompliceret; 11. bifalder forsikringen om, at regnskabsføreren får hovedansvaret for opstillingen af nye regnskabsstandarder, som anført af både Revisionsretten og i finansforordningen, og at denne bistås af et rådgivende udvalg bestående af højtstående revisions- og regnskabseksperter, herunder to eksterne eksperter; henviser til, at dechargemyndigheden ikke er enig i den foreslåede inddragelse af Revisionsretten, fordi Rettens uafhængighed skal respekteres; mener, at Revisionsrettens foreslåede tilsynsrolle kunne sætte spørgsmålstegn ved denne PE /19 DT\ doc

13 uafhængighed; 12. understreger betydningen af at øge de interne kontrolforanstaltninger ved at overholde de grundlæggende principper for adskillelse af funktioner og ansvar og styrke den efterfølgende kontrol for at sikre datas og informationers integritet og pålidelighed; 13. er af den opfattelse, at forslag vedrørende registrering af udestående beløb eller indtægtsordrer skal afklares yderligere og bør gennemføres før første kvartal af 2004 som foreslået i tidsplanen; 14. er af den opfattelse af de kassebaserede budgetregnskaber kunne ledsages af andre løsninger for at undgå en undervurdering af flere EU-fonde eller budgetposter og opnå en væsentlig reduktion af koncentrationen af betalinger ved årets udgang; 15. understreger, at budgetområder med omfattende følgevirkninger, som har den højeste usikkerhedsrate for, hvorvidt data og informationer er udtømmende og pålidelige, er blevet prioriteret; It-systemet 16. er dybt foruroliget over den manglende integration inden for det aktuelle automatiserede regnskabssystem, der er baseret på en kompliceret 3-delt computergrænseflade, der blev udviklet internt i 1997 og udvidet i 1999; er foruroliget over, at det ikke har kunnet sikre det nødvendige niveau af sikker adgang eller pålidelighed i dataindlæsningen fra forskellige dele af systemet, således at hverken brugerne eller Revisionsretten har tillid til det; 17. er navnlig foruroliget over de konstaterede mangler i sikkerhedsprocedurerne i forbindelse med adgang til SINCOM 2 som f.eks. klare og dokumenterede adgangsforvaltningsprocedurer og det forhold, at antallet af tilladte brugere er alt for højt; opfordrer Kommissionen til at afslutte de foranstaltninger til forbedring af datasikkerheden, der indledtes i 2001; 18. understreger, at Kommissionen i forbindelse med beslutningen om et erstatningssystem må planlægge på længere sigt og udvikle det mest pålidelige og praktiske edb-regnskabssystem på markedet, som er kompatibelt med internationale regnskabsnormer; tager forbehold for, om valget af mulighed 3 (en kombination af en modernisering af SINCOM 2 og en bredere anvendelse af SAP) vil give det optimale resultat på lang sigt, selv om det ville være mere omkostningseffektivt på kort sigt; ønsker garanti for, at såfremt mulighed 3 vælges, sikre den fuld funktionalitet i hele systemet og uafbrudt afstemning mellem de forskellige undersystemer; 19. understreger, at Kommissionen i forbindelse med beslutningen om en erstatning af DT\ doc 13/19 PE

14 systemet først bør foretage en undersøgelse af brugernes klager over det nuværende system (SINCOM 2) for at få et fuldstændigt og bedre overblik over deres behov; henviser til, at dette også har den fordel, at brugerne fra starten inddrages og forpligtes på at opbygge et nyt regnskabs- og informationssystem; 20. kræver en omfattende costbenefitanalyse af de to alternativer under mulighed 2 og 3, således at budget- og dechargemyndigheden kan vurdere mulighedernes konsekvenser for budgettet, stillingsfortegnelsen og effektiviteten; 21. glæder sig den vægt, der bliver lagt på uddannelse af alle de ansatte (både inden for og uden for regnskabssektoren), der kommer til at arbejde med det nye system i en eller anden form, og betragter dette som et afgørende element for den korrekte anvendelse af et pålideligt og åbent regnskabssystem; 22. støtter de seneste bestræbelser på at supplere oversigten over budgetresultatet med en bredere oversigt over det økonomiske resultat, der afspejler EU-regnskabernes sande tilstand; 23. er af den opfattelse, at det fremtidige system skal have en mindstemål af følgende egenskaber: fuld kapacitet for periodiseret regnskabsføring og overholdelse af almindeligt accepterede regnskabsprincipper brugerne har kun et enkelt dataadgangssted en enkelt indlæsning af information i hele systemet (fuld integration) ensartede datadefinitioner fuld interoperabilitet fjernelse af overflødige data garantere dataenes sikkerhed og pålidelighed og sikre et fuldt revisionsspor fungerende backup i tilfælde af sammenbrud inddragelse af brugergrupper i alle udviklingsstadier (for at sikre brugervenlighed og begrænse behovet for specifikke sektor- eller lokalsystemer) en reel og sikker forvaltning af programmelskiftet konsistens i de centrale og sektormæssige systemer flerårig data- og informationskonsistens ( for at fremme sammenligneligheden og påvise forbedringer). PE /19 DT\ doc

15 BILAG I GLOSSAR OVER TEKNISKE TERMER Budgetregnskaber Almindelige regnskaber Kasseregnskabsprincippet Periodiseringsprincippet Dobbelt bogholderi Budgetregnskaberne er en detaljeret registrering af udgifternes og indtægternes budgetmæssige følgevirkninger (i henseende til forpligtelses- og betalingsbevillinger). 1 De almindelige regnskaber registrerer alle årets udgifter og indtægter i et dobbelt bogholderi, således at den økonomiske situation kan beskrives i form af en årlig balance over aktiver og passiver pr. 31. december. 2 Indtægter registreres først, når kontantbeløbet er modtaget. Udgifter registreres for den periode, hvor kontantudbetalingen foretages. Kasseregnskabsprincippet tager ikke højde for ikke-inkasserede indtægter, der er indtjent, eller udgifter, der er påløbet, men ikke betalt. Periodiseringsprincippet betyder, at transaktioner og andre begivenheder opføres, når de gennemføres (indtræder) (og ikke blot ved modtagelsen/betalingen af kontanter eller tilsvarende). Derfor registreres transaktionerne og begivenhederne i regnskaberne og indskrives i årsregnskaberne for den periode, som de vedrører. De elementer, der anerkendes under periodiseringsprincippet, er aktiver, passiver samt indtægter og udgifter. ( IPSAS 1). Samtlige transaktioner registreres i det almindelige regnskab ved hjælp af en postering. Posteringer foretages efter "dobbeltbogholderi"- metoden, der kaldes således, fordi samtlige bevægelser eller ændringer i regnskaberne repræsenteres ved en postering, der skaber overensstemmelse mellem debet og kredit på de forskellige konti, der berøres af en postering. Systemet afviser dokumenter, der ikke balancerer i henseende til debet og kredit Kilde: GD BUDG's dokument "Kommissionens regnskabssystem" af DT\ doc 15/19 PE

16 BILAG II Meddelelsen 1 i forhold til Revisionsrettens bemærkninger BEMÆRKNINGER FRA REVISIONSRETTEN VEDRØRENDE FÆLLESSKABETS REGNSKABSSYSTEM I FORBINDELSE MED S FRA Regnskabssystemet Harmonisering af regnskabsmetoderne Der optrådte indtil 1998 vanskeligheder med konsolideringen af de enkelte institutioners regnskaber, fordi regnskabsmetoderne og vurderingsreglerne var forskellige. Siden 1999 har der kun lejlighedsvis været vanskeligheder, fordi disse metoder nu gradvis er blevet harmoniseret. Regnskabsstandarder og -praksis Mellem 1996 og 2000 fastholdt Revisionsretten, at der måtte anvendes klare regnskabsprincipper og en klar regnskabspraksis, der overholdt de almindeligt accepterede internationale regnskabsstandarder (IAS) tilpasset til den offentlige sektors særlige forhold. Fællesskabets regler var alt for ofte en hindring for en fuldstændig og korrekt registrering af fællesskabsaktiver og -passiver, hovedsagelig fordi udgiftsbegrebet sammenblandedes med betalingsbegrebet. Med vedtagelsen af den nye finansforordning den 25. juni 2002 forventes situationen gradvis at forbedres efter 1. januar Regnskabsprocedurer Det kasseregnskabsbaserede system, der hidtil har været anvendt til registrering af Fællesskabets transaktioner, er ikke egnet til præsentation af regnskaber efter periodiseringsprincippet, der kræver registrering af aktiver og passiver. Desuden er AKTIONER BESKREVET I MEDDELELSEN MED HENBLIK PÅ AT IMØDEKOMME REVISIONSRETTENS BEMÆRKNINGER I meddelelsen beskrives følgende foranstaltninger til en bredere konsolidering og forbedring af konsolideringsproceduren: Øget bevidstgørelse og videreuddannelse for regnskabsførere i institutionerne og organerne. Analyse af organernes regnskaber, forklaringer til konsolideringshåndbogen og på de regnskabsprocedurer, der skal anvendes. Bestemmelse af konsolideringsprocedurer. Fastsættelse og udvikling af et automatiseret konsolideringssystem. Vedrørende regnskabspraksis og -principper anføres følgende aktioner i meddelelsen: Oprettelse af et udvalg for regnskabsstandarder. Identifikation af prioriterede regnskabsstandarder, der skal defineres og forelægges standardudvalget. Udarbejdelse af standarder og forelæggelse for standardudvalget til høring. Fastlæggelse af regnskabsprocedurer for hver begivenhedstype. Forslag til kontoplan. Definition af udløsende begivenhed for hver transaktionstype. Ud over vedtagelsen af ovennævnte internationale principper planlægges følgende aktioner med henblik på at føre budgetregnskabet som kasseregnskab og det almindelige regnskab efter periodiseringsprincippet: 1 KOM(2002) 755 endelig. 2 Bemærkninger fra S-sektoren under Revisionsretten af 17. oktober 2002 oversendt til hr. Casaca, ordføreren for den forestående decharge, vedrørende Revisionsrettens bemærkninger til Fællesskabernes regnskabssystemer i dens S-erklæring for DT\ doc 16/19 PE

17 sondringen mellem budgetregnskaber og almindelige regnskaber i sig selv en hindring for en korrekt og fuld registrering af aktiver og passiver. Kommissionen udarbejdede i juni 2001 et udkast til en handlingsplan for at afhjælpe manglerne i sit regnskabssystem, men siden har der ikke været truffet konkrete foranstaltninger. Økonomiske resultater Siden 1999 skal Kommissionen ikke blot fremlægge sine regnskaber i egentlig forstand, men også redegøre for de økonomiske resultater i bredere forstand, hvorved der tages hensyn til poster med virkning for passiver og aktiver ved årets udgang. Denne beregning vanskeliggøres både af manglerne ved visse regnskabsmæssige metoder og af selve regnskabssystemet, der ikke gør det muligt at uddrage de nødvendige data. Der synes ikke at være truffet nogen specifikke konkrete foranstaltninger for at forklare, hvorledes dette bredere resultat skal beregnes, og hvad det skal bestå af. Forbehold og bemærkninger vedrørende Fællesskabets regnskaber Forskud og acontobetalinger Registrering af betalinger som udgifter rejser problemet med forudbetalinger eller mellemliggende betalinger, der reelt blot er en kasseoverførsel uden reel modydelse. Revisionsretten har siden 1994 ønsket en løsning på dette spørgsmål, således at der for det første kan foretages en sondring mellem de forskellige typer betalinger og derefter gives garanti for, at de registreres utvetydigt i regnskaberne og i årsafslutningen. Dette spørgsmål er kun besvaret delvis. Men nogle foreløbige betalinger behandles stadig som udgifter. Dette er ikke sammenhængende med de almindeligt accepterede internationale regnskabsprincipper, som Fællesskabet har til hensigt at anvende. Undersøgelse af regnskabsbegivenhederne i alle GD'er og identifikation af de relevante budgetkonti. Oprettelse af en struktur med "object codes" og udvidelse af kontoplanen, så de kan indføres deri. Oprettelse af forbindelser mellem de forskellige object codes og kontiene i de almindelige regnskaber og ajourføring af kontoplanen i hvert enkelt regnskabsår. Afstemning mellem den kasseregnskabsbaserede budgetgennemførelse og regnskaberne baseret på periodiseringsprincippet. Den fulde opgørelse over eventualaktiver og -passiver bør foreligge til afslutningen af regnskabsåret Deres integrering i regnskaberne vil fortsætte. Ifølge meddelelsen skal forfinansieringen og regnskabsafslutningen herfor på budgetplan opføres i regnskabet og integreres i det almindelige budget, ligesom der skal oprettes en åbningsbalance. Det fastsættes ligeledes, at der skal indsendes dokumentation for balanceposter via opgørelser og åbningsbalance. Likviditetsstyring Spørgsmålet om opførelse af kontanttransaktioner er delvis koblet sammen med udbetalingen af forskud til finansielle mellemmænd eller til projekter i tredjelande. Kommissionen har endnu ikke indført et kontrolsystem, der giver den sikkerhed for, at de fordringer, som den søger at udarbejde en liste over ved årets udgang, virkelig findes og er til rådighed. DT\ doc 17/19 PE

18 Anlægsaktiver Bygningsspørgsmålet var mellem 1994 og 1997 hovedsagelig koncentreret om udarbejdelsen af en fortegnelse over ejendoms- og leasingrettigheder. Siden 1998 har der været fokuseret på regnskabsmetoder til nedskrivning af aktiver. Da der er tale om meget få transaktioner, drejer de sidste vanskeligheder sig om værdien af nogle bygninger. For udstyr og møbler er de tilbagevendende spørgsmål genstandenes fysiske tilstedeværelse og afstemningen af administrationens opgørelser med virkeligheden. Tredjepartsdebitorer Fortegnelsen over tredjepartsdebitorer er et tilbagevendende problem, som der endnu ikke er fundet nogen løsning på. Spørgsmålet er tæt forbundet med spørgsmålet om opkrævning, som Kommissionen har foreslået en specifik foranstaltning for i sin hvidbog (aktion 96). Sidste dato for denne aktion blev udskudt, fordi der opstod uventede vanskeligheder. Et andet spørgsmål er vurderingen af de udestående beløb enten som traditionelle egne indtægter (særskilt regnskab) eller under EUGFL, Garantisektionen. I begge tilfælde får Kommissionen kun meget få oplysninger fra medlemsstaterne om, hvorvidt beløbene reelt kan opkræves. Forpligtelser uden for balancen Opførelsen af forpligtelser uden for balancen er stadig en uacceptabel nødløsning for poster, der efter regnskabsprincipperne reelt burde opføres i regnskaberne (balancen, indtægter eller udgifter), men som efter fællesskabsreglerne ikke eller ikke nødvendigvis opføres i balancen. Der er visse retlige forpligtelser, der optræder uden for balancen, medens andre opføres i regnskaberne. Rationalisering af regnskabsmetoderne kunne tydeliggøre omfanget og opførelsen af forpligtelserne uden for balancen. Udestående forpligtelser Siden 1994 har Revisionsretten fremhævet, at de udestående forpligtelser ikke kontrolleres tilstrækkeligt, og at nogle poster i regnskaberne, der fremtræder som løbende, ikke længere reelt eksisterer. Der er tale om betydelige beløb. Kommis- Ud over at integrere anlægsaktiver i regnskaberne som beskrevet tidligere skal der ifølge meddelelsen fremlægges dokumentation for regnskabsbalancer i form af opgørelser og en åbningsbalance. Der foreslås i meddelelsen følgende aktioner til løsning af dette spørgsmål: At sondre mellem de forskellige typer debitorposter og tredjeparter. At bestemme typen af RO afhængigt af, om de indebærer en fordring vedrørende egne indtægter, bøder, opkrævning af et beløb fra tredjepart eller et krav, der vedrører tilbagebetaling af et aktiv. At sondre mellem de forskellige kundetyper. Der kan være tale om en rigtig "kunde", der betaler penge til Kommissionen (bøder), eller en "leverandør", til hvem Kommissionen har udbetalt et beløb med henblik på gennemførelsen af et program, og som skal tilbageføre penge til Kommissionen. At betragte tredjepart som juridisk person. I meddelelsen foreslås en fuld oversigt over eventualaktiver og -passiver, at de integreres i regnskaberne, og at der skaffes IT-redskaber til brug for de anvisningsberettigedes garantiforvaltning. Skønt der ikke i meddelelsen forudses nogen specifik aktion, kan en forbedring af kvaliteten af regnskabsaflæggelsen og regnskabssystemet klart betyde en hjælp for det igangværende arbejde med at analysere de udestående forpligtelser. PE /19 DT\ doc

19 sionen begyndte for nylig en systematisk analyse af de udestående forpligtelser og planlægger at gennemføre regnskabsafslutningen herfor i Det skal imidlertid understreges, at en sådan regnskabsafslutning ikke kun bør være sporadisk, idet der kræves en konstant indsats. SINCOM 2 SINCOM 2-systemet blev indført i De hidtidige data blev gradvis indlæst i systemet, og det førte til en afbrydelse af driften. Systemets komplekse opbygning skyldes den måde, tingene har udviklet sig på. Tre undersystemer 1 opererer i virtuel uafhængighed med kun indbyrdes løse forbindelser. Afstemning af data mellem undersystemerne, der er den eneste garanti for en overordnet sammenhæng, er en vanskelig proces, og resultaterne er endnu ikke helt tilfredsstillende, især for så vidt angår fuldstændigheden af de oplysninger, der vedrører aktiv- og passivopgørelserne ved årets udgang (se punkt 4). Procedurerne for ajourføring af systemet er ikke tilstrækkeligt konsekvente. For mange mennesker har adgang til oplysningerne. Justeringerne af systemet er ikke tilstrækkeligt dokumenteret. Planerne for en genoptagelse af driften efter neutraliseringen af hovedsystemet blev testet i 2000 under forhold, der ikke helt fuldstændig simulerede nedbrydning af hovedsystemet. Antallet af brugere med administratorprofiler er stadig for højt. Kommissionen har forpligtet sig til at foretage ændringer. Kommissionen vil udvikle et nyt finansforvaltnings- og regnskabssystem. Hovedprincipper, der skal overholdes, er systemernes integration (dvs. datakohærens) og opretholdelse af sikkerheden. Det nye system skal have fordele med hensyn til funktioner og ydelser i forhold til det nuværende system - ikke mindst må funktionen, der tillader regnskabsførelse efter periodiseringsprincippet, indgå. En enkelt standardpakke (SAP Enterprise) skal stille alle regnskabsfunktioner til rådighed. Beslutninger om andre funktioner (til forvaltning) skal træffes med følgende præferencer i tankerne - for det første, anvendelse af SAP Enterprise-funktionen; for det andet, indkøb af en ikke-sap-standardpakke, der opfylder integrationskriterierne, og for det tredje intern udvikling af en funktion, der overholder samme regler. 1 SI2: budgetregnskab; R3/SAP: almindeligt regnskab; DWH: posteringer. DT\ doc 19/19 PE