KOMMUNER OG KOMMUNESTYRE

Transkript

1 KOMMUNER OG KOMMUNESTYRE BETÆNKNING AFGIVET AF KOMMUNALLOVSKOMMISSIONEN BETÆNKNING NR UDGÅET af Dansk Byplanlaboratoriums bibliotek.

2 S. L. MØLLERS BOGTRYKKERI, KØBENHAVN

3 Indholdsfortegnelse Indledning. side I. Kommissionens forberedende arbejde 6 II. Kommissionens overvejelser vedrørende den fremtidige kommunale inddeling og struktur 10 III. Kommissionens synspunkter vedrørende en kommende lovgivning om kommunernes styrelse 15 IV. Principielle bemærkninger til den samlede kommunalreform 19 Første afsnit. Den kommunale inddeling og struktur. Kap. I. De sognekommunale undersøgelser i Præstø, Kanders og Ribe amter 25 A. Befolknings- og erhvervsforholdene i de 3 amtsrådskredse 25 B. Varetagelsen af de sognekommunale opgaver 27 C. Sognekommunernes økonomiske forhold D. Skitseforslag til en ny kommuneinddeling 33 Kap. II. Vejle-undersøgelsen 35 A. Undersøgelserne i Vejle by 35 B. Konsekvenserne for andre bysamfund 44 Kap. III. Fyns-undersøgelsen 48 A. Analysen af forholdene på Fyn 48 B. Problemstillingen for landet som helhed Kap. IV. Beskatningsforholdene i amterne 60 A. Beskatningsprincipper 60 B. Virkningerne af en fælles amtsbeskatning 64 C. Udligningsmuligheder 68 Kap. V. Den gældende lovgivning om ændringer i landets kommuneinddeling og hidtidige praksis 74 A. Reglerne om ændringer i landets kommunale indeling 74 B. Den hidtidige praksis 77 C. Sammenfattende bemærkninger 81 Kap. VI. Amtsundersøgelserne 83 A. Holbæk-undersøgelsen 83 B. De øvrige amtsundersøgelser Kommunernes befolknings- og erhvervsforhold Varetagelsen af de kommunale opgaver Sognekommunernes økonomiske forhold Skitseforslag til ny kommuneinddeling 98 Kap. VIL De frivillige kommunesammenlægninger 102 A. Lovgrundlaget for de frivillige sammenlægninger 102 Side B. De frivillige sammenlægninger og de nye kommuner 103 C. Vilkårene for gennemførelsen af de frivillige kommunesammenlægninger 106 D. Sammenlægningernes indflydelse på de kommunale valg 109 E. Sammenfattende vurdering af de frivillige sammenlægninger 111 Kap. VIII. Kommuneinddelingen i Norge og Sverige 113 A. Norge 113 B. Sverige 117 Andet afsnit. Kommunernes styrelse. Indledning 123 Kap. I. Styrelseslovgivningens geografiske og saglige område 125 A. Kommunernes geografiske afgrænsning og afgrænsningen i forhold til særlovgivningen 125 B. De kommunale styrelsesvedtægter 126 Kap. II. Kommunalbestyrelsen 129 A. Medlemstal 129 B. Møder for lukkede døre m.v 129 C. Stedfortræderes midlertidige indtræden i kommunale råd 131 Kap. III. Udvalg og kommissioner m.v 134 A. Gældende regler 134 B. Magistratsordningen i Århus. 135 C. Norge og Sverige 137 D. Forslag til fremtidige bestemmelser om udvalg m.v 138 Kap. IV. Kommunalbestyrelsens formand 140 A. Vederlag til formand 140 B. Vederlag til næstformand 141 C. Pension 141 D. Spørgsmål om indførelse af en efterlønseller ventepengeordning for kommunalbestyrelsesformænd 142 Kap. V. Kommunernes økonomiske forvaltning 144 A. Årsoverslaget 144 B. Årsregnskabet 145 C. Kommunernes kasse- og regnskabsvæsen Bestyrelsen af kasse og regnskabsvæsenet Bogføring Kassevæsen Anvisning Revision 150

4 Side Kap. VI. Tilsynet med kommunalforvaltningen 156 A. Indledning 156 B. Tilsynets nuværende organisation 157 C. Norge og Sverige 157 D. Mulige fremtidige organisationsformer for tilsynet med primærkommunerne 159 E. Tilsynets indhold 161 Kap. VII. Kommunale fællesskaber 162 A. Gældende lovgivning 162 B. Norsk og svensk lovgivning 103 C. Indenrigsministeriets praksis vedrørende godkendelse af kommunale fællesskaber D. Almindelige bemærkninger om interkommunalt samarbejde 167 E. Konklusion 168 Kap. VIII. Løn- og ansættelsesvilkår for kommunalt ansat personale 172 A. Fastsættelsen af løn- og ansættelsesvilkår for kommunalt personale 172 B. Tilsynet 172 C. De kommunale lønorganer. 173 D. Samspillet mellem tilsynet og den kommunale koordinationsvirksomhed 173 E. Forskellige forhold, der virker hæmmende på tilsynets effektivitet 174 F. Nogle bemærkninger om den fremtidige ordning af tilsynet med det kommunale lønningsvæsen 175 G. Konklusion 175 Side Kap. IX. Forholdet mellem amtsrådet og den lokale statslige administration 176 A. Amtmandens nuværende placering i den amtskommunale administration m.v 176 B. Norge og Sverige 179 C. Mulige fremtidige organisationsformer for den amtskommunale administration m.v Bilagssamling. Se nedenstående fortegnelse Særudtalelser af kommissionens medlemmer. A. Særudtalelse afgivet af Bymæssige Kommuners repræsentanter vedrørende udkastet til lov om revision af den kommunale inddeling 287 B. Særudtalelse afgivet af repræsentanter for De samvirkende Sognerådsforeninger og indenrigsministeriet vedrørende amtskommunernes styrelse 289 C. Særudtalelse afgivet af stiftamtmand E. M. Edelberg vedrørende amtskommunernes styrelse og tilsynets organisation 290 Bilagssamling Bilag 1. Udkast til forslag til lov om revision af den kommunale inddeling 185 Bilag 2. Udkast til forslag til lov om kommunernes styrelse 199 Bilag 3. Skrivelse af 2. december 1965 fra administrationsrådet til økonomiministeren 244 Bilag 4. Skrivelse af 16. september 1964 fra kommunallovskommissionen til indenrigsministeriet om ændringer i den kommunale valglov 245 Bilag 5. Referat af Købstadforeningens undersøgelse»købstadkommunernes fremtidige grænser«248 Bilag 6. De sekundærkommunale udgifters fordeling ved fællesbeskatning inden for hvert amt, 1965/ Bilag 7. Beregnede beskatningsprocenter i de nye amtskommuner til dækning af ensartede udgifter, 1965/ Bilag 8. Beregnede»skattegrundlagstilskud«til de nye amtskommuner, 1965/ Bilag 9. Antallet af sognekommuner og det gennemsnitlige indbyggertal pr. sognekommune i perioden Bilag 10. Befolkningsudviklingen i forskellige grupper af sognekommuner (excl. Københavns amtsrådskreds), Bilag 11. De kommunale opgaver og den fremtidige kommunestørrelse 258 Bilag 12. Sognekommuner fordelt efter grundskyldpromille og skatteprocent, 1964/ Bilag 13. Kommunesammenlægninger gennemført i perioden Bilag 14. Kommunesammenlægninger gennemført pr. 1. april Bilag 15. Vilkår for sammenlægning af Brovst, Lerup-Tranum, Torslev, Øland og Øster Svenstrup sognekommuner 277 Bilag 16. De økonomiske virkninger af Bogense købstadkommunes inddragelse under Odense amtskommune 280 Bilag 11. Kommunernes lønnede revision, 1963/ Bilag 18. Personale og udgifter ved amtsrevisionen, 1963/64 283

5 Indledning Kommunallovskommissionen blev nedsat af indenrigsministeren den 18. december Kommissionen fik til opgave at gennemgå købstadkommunalloven og landkommunalloven og de sig dertil sluttende ændringslove og over for indenrigsministeren fremkomme med de forslag til ændring af de gældende bestemmelser, som måtte findes ønskelige. Det forudsattes, at kommissionen herunder tog stilling til, hvorvidt en samling af kommunallovgivningen i en enkelt kommunal styrelseslov ville være hensigtsmæssig, ligesom det forudsattes, at spørgsmålet om tilvejebringelsen af en mere hensigtsmæssig kommunal inddeling toges op til overvejelse. Kommissionen bemyndigedes til, for så vidt det fandtes formålstjenligt, at afgive særskilt indstilling om en forlods løsning af problemer, der blev taget op under kommissionsarbejdet. Kommissionen fik følgende sammensætning: Departementschef i indenrigsministeriet /. H. Zeuthen, formand Folketingsmand Ove Hansen for Socialdemokratiet Folketingsmand Anders Andersen for Venstre Folketingsmand Poul Sørensen for Det konservative Folkeparti Folketingsmand ]acob Kirkegaard for Det radikale Venstre Gårdejer Kr. Rykind Eriksen for Danmarks Retsforbund Borgmester Woldhardt Madsen og rådmand Oluf Nielsen for Den danske Købstadforening Folketingsmand Alfred Bøgh og amtsrådsmedlem Aage Bjørn Jacobsen for Amtsrådsforeningen i Danmark Kreditforeningsdirektør Godtfred Knudsen og sognerådsformand Ejner Jensen for De samvirkende Sognerådsforeninger i Danmark. Civilingeniør O. Kier og viceborgmester Kai Jensen for foreningen Bymæssige Kommuner Overborgmester S. Munk for Københavns magistrat Kontorchef, nu stiftamtmand E. M. Edelberg og ekspeditionssekretær, nu kontorchef Gudrun Refslund Thomsen for indenrigsministeriet. Sidstnævnte anmodedes samtidig om at varetage hvervet som leder af kommissionens sekretariat. Fuldmægtig, nu ekspeditionssekretær Henning Strøm har fungeret som kommissionens sekretær. I de forløbne år er der sket følgende ændringer i kommissionens sammensætning: Den 17. november 1959 indtrådte folketingsmand Jens Chr. Christensen som repræsentant for partiet Venstre i stedet for folketingsmand Anders Andersen, og kontorchef, nu stiftamtmand B. H. Rossel indtrådte som medlem. Den 21. marts 1963 indtrådte overborgmester Urban Hansen som repræsentant for Københavns magistrat i stedet for overborgmester S. Munk. Den 13. februar 1964 indtrådte borgmester Paul Fenneberg som repræsentant for foreningen Bymæssige Kommuner i stedet for civilingeniør O. Kier. Den 12. august 1964 indtrådte sognerådsformand H. Esbjørn-Nielsen som repræsentant for foreningen Bymæssige Kommuner i stedet for viceborgmester Kai Jensen, der var afgået ved døden. 5

6 Den 11. maj 1965 indtrådte kontorchef, dr. jur. Erik Harder som repræsentant for indenrigsministeriet i stedet for stiftamtmand B. H. Rossel. På kommissionens første møde den 5. februar 1959 nedsattes et arbejdsudvalg bestående af repræsentanter for de kommunale organisationer og indenrigsministeriet; den samlede kommission skulle holdes løbende orienteret om arbejdsudvalgets drøftelser. Ved nærværende betænknings afgivelse består arbejdsudvalget af følgende: Departementschef /. H. Zeuthen, formand Borgmester Woldhardt Madsen Folketingsmand Alfred Bøgh Kreditforeningsdirektør Godtjred Knudsen Borgmester Paul Fenneberg Kontorchef Gudrun Refslund Thomsen Kontorchef, dr. jur. Erik Harder Kommissionen har afholdt 7 møder, og arbejdsudvalget 35 møder. I. Kommissionens forberedende arbejde. A. Som kommissoriet er formuleret, skulle kommissionens hovedopgave være at udarbejde forslag til en ny lovgivning om kommunernes styrelse. Umiddelbart efter sin nedsættelse påbegyndte kommissionen en teknisk gennemgang af landkommunallovens og købstadkommunallovens regler. De to styrelseslove, der i et ret betydeligt omfang indeholder afvigende forskrifter for købstadkommunerne og landkommunerne, bygger på de retlige og faktiske forskelle, der særlig tidligere gjorde sig gældende for de pågældende kommunegrupper. Den befolkningsmæssige og erhvervsmæssige udvikling, der er foregået siden kommuneinddelingens tilrettelæggelse, har imidlertid udvisket en del af disse forskelle, og der er i tidens løb ved ændringer i styrelseslovene - men i betydeligt større omfang ved ændringer i særlovgivningen tilvejebragt mere ensartede regler for de to kommunegrupper. Der er dog fortsat ret væsentlige afvigelser i styrelsesreglerne for købstæder og landkommuner. En del af disse regler var det muligt teknisk at samordne og forenkle uden hensyn til, om den nuværende kommunestruktur eventuelt ville blive ændret, men andre dele af den kommende styrelseslov, såsom reglerne for kommunernes økonomiske forvaltning, tilsynets organisation og materielle indhold samt reglerne for amtskommunernes styrelse, kunne imidlertid ikke fastlægges, før der forelå en klar stillingtagen til, om den kommunale forvaltning fortsat skulle baseres på den nu 125-årige kommunale inddeling - som i flere henseender var behæftet med alvorlige mangler - eller om der kunne ventes en almindelig reform af inddelingen og kommunest rukturen. Arbejdet med den fælles styrelseslov lå derfor stille en periode, og først efter at retningslinierne for den fremtidige kommunale inddeling og struktur syntes at have aftegnet sig, var kommissionen i stand til at fuldføre arbejdet med udformningen af udkastet til lovforslag om kommunernes styrelse, jfr. bemærkningerne i afsnit II nedenfor. B. Allerede på kommissionens første møde blev det besluttet, at der sideløbende med den almindelige gennemgang af de kommunale styrelsesregler - skulle iværksættes en analyse af den nuværende kommunale inddeling, med henblik på en vurdering af, i hvilket omfang befolkningsforskydningerne og ændringerne i samfundets struktur havde influeret på forudsætningerne for landets opdeling i forskellige kommunetyper og forringet kommunernes muligheder for et rationelt lokalstyre. Manglerne ved den nuværende kommunale inddeling havde for så vidt afsløret sig en del år, før kommissionen blev nedsat. Der blev i 1950-erne praktisk taget ikke gennemført reguleringer af de købstadkommunale grænser, skønt den befolkningsmæssige og erhvervsmæssige udvikling på tværs af de kommunale grænser netop i denne periode var kraftigere end nogensinde tidligere. Samtidig forøgedes kravene til den sognekommunale administration, men de tanker, der fra tid til anden var fremme herhjemme om - ligesom i Sverige - at arbejde hen imod større og mere bæredygtige enheder, blev mødt med betydelig modstand landet over. Denne modstand kunne vel nok i nogen grad begrundes med, at det på daværende tidspunkt var uklart, hvilke fordele og ulemper der var forbundet med en eventuel inddelingsreform, og at man i det hele savnede et materiale, der kunne danne grundlag for en indgående vurdering af problemstillingen. 1. Kommissionen besluttede derfor at lade iværksætte rent konkrete undersøgelser, som for 6

7 nærmere afgrænsede områder skulle vise virkningerne af den nuværende kommuneinddeling og struktur. Det skulle på et sådant grundlag være muligt at danne sig et vist indtryk af kommunernes nuværende forhold og måske drage visse generelle konklusioner om de ændringer i inddelingen, der ville være egnet til at rette forholdene op for landets kommuner. Selvom de problemer, der knytter sig til den kommunale inddeling, har deres rod i de samme forhold - i den befolkningsmæssige, økonomiske og erhvervsmæssige udvikling, der er foregået siden kommuneinddelingens tilrettelæggelse, og i den manglende harmoni mellem de kommunale opgaver og inddelingen - blev det besluttet af rent praktiske grunde at analysere problemerne for de enkelte kommunegrupper hver for sig. Sognekommunernes, købstædernes og amtskommunernes forhold skulle belyses i særskilte undersøgelser, der blev foretaget af kommissionens sekretariat. Behandlingen af inddelingsproblemerne tog siden et sådant omfang, at det har udgjort tyngdepunktet i kommissionens arbejde. a) Det konkrete undersøgelsesarbejde vedrørende den sognekommunale inddeling blev indledt med en undersøgelse af forholdene i Præstø amt, men for at tilvejebringe et materiale, der kunne siges at være repræsentativt for forholdene i landet som helhed, blev denne undersøgelse senere fulgt op af tilsvarende analyser af forholdene i Randers og Ribe amter. Det var hensigten alene at belyse virkningerne af den sognekommunale inddeling, og forholdene i amternes købstæder blev derfor holdt uden for undersøgelserne. Der blev i amtsundersøgelserne lagt afgørende vægt på at vurdere, i hvilket omfang sognekommunerne ved etablering af et samarbejde med andre kommuner allerede havde arbejdet henimod dannelsen af større enheder ved varetagelsen af de enkelte opgaver. I tilknytning til amtsundersøgelserne blev der for de enkelte amter udarbejdet skitseforslag til en ny sognekommunal inddeling, der i første række var tænkt anvendt som grundlag for kommissionens interne overvejelser om sognekommunernes inddelingsproblemer. Købstæderne var heller ikke omfattet af skitseforslagene, der iøvrigt lagde vægt på at belyse, hvorledes en ny kommuneinddeling ville tage sig ud i de enkelte amter, hvis der stiledes mod enheder af samme størrelsesorden, som svarede til det allerede etablerede samarbejde mellem kommunerne og med en afgørende hensyntagen til de lokale geografiske, befolkningsmæssige og erhvervsmæssige forhold etc. Amtsundersøgelserne blev sendt ud til kommunerne og løbende offentliggjort, bl. a. fordi kommissionen var interesseret i at erfare den lokale reaktion på det tilvejebragte materiale og i særlig grad på de udarbejdede skitser til en ny sognekommunal inddeling. Offentliggørelsen af amtsundersøgelserne skabte en betydelig interesse for kommuneinddelingsproblemerne, og spørgsmålet om sammenlægning af sognekommuner til større enheder blev indgående debatteret i kommunale kredse landet over. Da en række kommuner - i første række i Præstø amt, men senere også uden for de undersøgte amter - viste interesse for gennemførelse af frivillige sammenlægninger, opstod der et behov for en udvidelse af undersøgelsesarbejdet, og fra Holbæk amts sognerådsforening modtog kommissionen en anmodning om iværksættelse af en tilsvarende undersøgelse i Holbæk amt, der kunne danne grundlag for kommunernes sammenlægningsforhandlinger. I kommissionen fandt man det værdifuldt, om kommunerne selv kunne bidrage til en løsning af inddelingsproblemerne, men da undersøgelsen fik det konkrete sigte at tilvejebringe et grundlag for realistiske forhandlinger kommunerne imellem, måtte det være en forudsætning for kommissionens medvirken, at undersøgelsen kom til at omfatte samtlige kommuner i amtet. Købstædernes forhold blev derfor inddraget i Holbækundersøgelsen, der iøvrigt blev tilrettelagt på en sådan måde, at den kunne tjene som mønster for eventuelle tilsvarende undersøgelser i andre amter, der i så fald kunne forestås af de lokale myndigheder selv med bistand fra kommissionens sekretariat. b) Med henblik på kommissionens behandling af kommuneinddelwgsproblemerne omkring landets købstæder blev der igangsat en særlig undersøgelse, der dels byggede på en konkret analyse af forholdene omkring Vejle by, dels indeholdt en mere generel vurdering af købstad-forstadsproblemerne i landet som helhed. Denne undersøgelse, der senere blev offentliggjort som»byer og kommunegrænser - Vejle-undersøgelsen«, konkluderede i, at det i første række af byudviklingsmæssige, men også af almindelige administrative og kommunaløkono- 7

8 miske grunde måtte anses for ønskeligt, om det ved en revision af den kommunale inddeling omkring byerne kunne sikres, at et bysamfund, der i befolknings- og erhvervsmæssig henseende udgør en enhed, også i kommunal henseende administreres som en enhed, og at der reserveres bysamfundet tilstrækkelige arealer til en hensigtsmæssig byudvikling i fremtiden. Når Vejle-området blev valgt som basis for den særlige købstad-forstadsundersøgelse skyldtes det, at der i de 4 omegnskommuner til Vejle købstad fandtes forstadsbebyggelser af forskellig størrelse og med hver sin historiske oprindelse. Forstadskommunerne var på vidt forskellige stader i byudviklingsmæssig henseende, og Vejle-området var således ikke blot repræsentativt for en række større provinsbyer med flere forstadskommuner, men de enkelte forstadskommuner i Vejle by-område kunne isoleret betragtet anses for repræsentative for andre forstadskommuner landet over. c) Amtskommunernes problemer - eller rettere amtskommunernes og købstædernes fælles problemer ved varetagelsen af de større lokale opgaver - blev genstand for en nærmere undersøgelse på Fyn. Fyn er en naturlig afgrænset enhed, og med 3 amtskommuner og 10 købstæder heriblandt landets trediestørste by blev Fyn anset for et velegnet udgangspunkt for en analyse af sekundærkommunernes administrative og økonomiske forudsætninger for varetagelsen af de større opgaver. Undersøgelsen - der betegnedes»amtskommuner og købstæder - Fynsundersøgelsen«viste, at den befolkningsmæssige og erhvervsmæssige udvikling havde reduceret den hidtidige forskel mellem købstadkommuner og amtskommuner og gjort det vanskeligt at trække nye administrative grænser i overensstemmelse med bebyggelsesmæssige eller erhvervsmæssige forhold, at hovedparten af de større lokale opgaver blev løst på et andet grundlag, end den kommunale inddeling egentlig skulle forudsætte, og at det ud fra almindelige økonomiske og beskatningsmæssige forhold ville styrke de lokale enheders muligheder, om by og land indgik i samme sekundærkommune. Undersøgelsen konkluderede i, at der burde oprettes nye amtskommuner fælles for købstæder og landkommuner. På grund af de særegne forhold på Fyn pegede sekretariatet på de fordele, man ville opnå, dersom hele Fyn blev gjort til én amtskommune, men det blev samtidig pointeret, at man måtte være varsom med på dette grundlag at drage konklusioner med hensyn til den mest hensigtsmæssige størrelse og afgrænsning af sekundærkommuner andre steder i landet. Ligesom på Fyn måtte den nærmere afgrænsning af sekundærkommunerne bero på en vurdering af de befolkningsmæssige, erhvervsmæssige og økonomiske kontakter i de enkelte områder. Der ville dog næppe forekomme tilfælde, hvor en fremtidig sekundærkommunal enhed kunne være mindre end de nuværende amter - det vil sige amtskommunen og de i amtet værende købstæder - hvis man ville sikre en hensigtsmæssig varetagelse af de større lokale opgaver. 2. Sideløbende med det almindelige undersøgelsesarbejde for kommissionen har sekretariatet bistået med de yderligere amtsundersøgelser, der i årene efter»holbæk-undersøgelsens offentliggørelse blev igangsat i alle amter uden for hovedstadsområdet. Initiativet til iværksættelsen af disse undersøgelser udgik i reglen fra den lokale sognerådsforening, eventuelt i forbindelse med amtsrådet, og det omfattende undersøgelsesarbejde blev normalt ledet af et lokalt udvalg, bestående af repræsentanter for den stedlige sognerådsforening og amtsrådet. I en del tilfælde var også amtets købstæder repræsenteret i udvalget, men i andre tilfælde var det vanskeligt hos de landkommunale repræsentanter der havde ønsket undersøgelsen iværksat af hensyn til en vurdering af sognekommunernes forhold - at skabe forståelse for købstædernes deltagelse i undersøgelsesarbejdet. Det blev derfor pålagt kommissionens sekretariat at drage omsorg for, at samtlige kommunegruppers interesser blev tilgodeset i amtsundersøgelserne. Amtsundersøgelserne blev tilrettelagt med»holbæk-undersøgelsen«som mønster, og ved udarbejdelsen af de skitseforslag, der ledsager de enkelte undersøgelser, er der for sognekommunerne og de mindre købstæder stilet mod enheder på normalt indbyggere, medens det for de større bysamfund og herunder særlig købstadbyerne har været målet at skitsere en regulering af kommunegrænserne, som medfører, at bysamfundet i kommunal henseende kommer til at danne en enhed. I det omfang, der ikke lokalt har kunnet opnås enighed om dette udgangspunkt for skitseringen af den nye kommuneinddeling omkring købstæderne, har kommissionens sekretariat i bemærkningerne til S

9 skitseforslaget eller i et særligt skitseforslag måttet sikre, at et forslag om en hensigtsmæssig kommuneinddeling omkring købstæderne kom til at indgå i overvejelserne om den nye kommuneinddeling i amtet. Efter offentliggørelsen af»fyns-undersøgelsen«er der i en del amtsundersøgelser medtaget et særligt afsnit om købstædernes og amtskommunernes forhold ved varetagelse af de større lokale opgaver. I det hele synes offentliggørelsen af denne undersøgelse og den deri rejste tanke om etablering af nye amtskommuner omfattende såvel sognekommuner som købstæder at have lettet det undertiden spændte forhold, der i en del amter har været mellem de to kommunegrupper. 3. Kommissionens tilslutning til offentliggørelsen af sekretariatets løbende undersøgelser har ikke kunnet opfattes som en egentlig tilslutning til de tanker og ideer, der var nedfældet i undersøgelserne, eller til de konkluderende betragtninger i de enkelte undersøgelser. Det var alene kommissionens tanke gennem offentliggørelsen af det tilvejebragte materiale at bidrage til en almindelig debat om kommuneinddelingsproblemerne; en debat som ville kunne udløse visse reaktioner og måske give anledning til nye synspunkter og ideer, der kunne indgå i kommissionens samlede overvejelser af problemerne. En sådan forhånds debat ville iøvrigt være en nødvendig forudsætning for at kunne gennemføre så afgørende ændringer i den kommunale struktur inden for en overskuelig tid. Offentliggørelsen af såvel de egentlige kommissionsundersøgelser som de almindelige amtsundersøgelser er blevet mødt med interesse såvel i kommunale kredse som i befolkningen i det hele taget, og det er på denne måde lykkedes - medens kommissionsarbejdet har stået på - at skabe en landsomfattende debat om de kommunale strukturproblemer. Der er under sådanne drøftelser af kommunernes forhold givet udtryk for både modstand og tilslutning til tankerne om gennemførelsen af en kommunalreform, og der er fremkommet synspunkter, der har været værdifulde for kommissionens overvejelser såvel om retningslinierne for den fremtidige inddeling og struktur som om fremgangsmåden for virkeliggørelsen af inddelingsreformen. Alt i alt synes den almindelige debat at have vist, at den ret betydelige modstand, som i begyndelsen mødte planerne om ændringer i kommuneinddelingen, efterhånden er blevet afløst af en stigende tilslutning til det synspunkt, at en revision af den kommunale inddeling og struktur er påtrængende nødvendig, hvis man ønsker at bevare og udbygge det kommunale selvstyre. 4. Det mest positive udtryk for interessen i en kommunalreform er manifesteret ved det store antal kommune sammenlægninger, der allerede er gennemført på rent frivilligt grundlag. I perioden 1. april april 1966 er således 398 kommuner sammenlagt til ialt 118 nye kommuner, og heraf er pr. 1. april 1966 gennemført sammenlægninger af 332 kommuner til ialt 95 nye kommuner. Kommissionens sekretariat har i vid udstrækning bistået ved forhandlingerne om gennemførelsen af disse kommunesammenlægninger, og en væsentlig del af kommissionens og sekretariatets virksomhed har været koncentreret om dette arbejde. Hovedparten af de stedfundne kommunesammenlægninger har kunnet gennemføres i henhold til de i landkommunalloven af 1933 indeholdte regler om ændringer i den kommunale inddeling. Dette gælder såvel sammenlægningerne af de mindre sognekommuner som indlemmelserne af sognekommuner i købstæderne. Men under forhandlingerne om sammenlægning af sognekommuner og købstæder - ganske særlig omkring de mindre købstæder, hvor sognekommunernes samlede indbyggertal undertiden oversteg købstadens - opstod en del steder i landet problemer, som den dagældende lovgivning ikke kunne løse. En indlemmelse af sognekommuner i købstæderne mødte stigende modstand særlig i amtskommunerne, fordi de betød øgede byrder for resten af amtsrådskredsen gennem en begrænsning af amtskommunernes i forvejen svage befolknings- og skattegrundlag, samtidig med at indlemmelserne ville harmonere dårligt med tanken om oprettelse af nye amtskommuner omfattende såvel sognekommuner som købstæder. En sammenlægning af kommunerne med den virkning, at de nye kommuner fik sognekommunal status, kunne på den anden side ikke gennemføres på grund af modstand hos købstæderne, der var betænkelige ved i styrelses- og tilsynsmæssig henseende at overgå til behandling efter rent sognekommunale regler. Det blev derfor fundet rigtigt at tilvejebringe mulighed for - som en overgangsordning, indtil 9

10 kommunalreformen kunne gennemføres i sin helhed - at etablere kommuner, der ligesom Marstal handelsplads indtager en stilling mellem en købstadkommune og en sognekommune, og som ikke forringer amtskommunens beskatningsgrundlag m. v. Tanken om at etablere kommuner med en sådan særlig status vandt principiel tilslutning hos kommunalbestyrelserne i såvel de købstæder og sognekommuner, der forhandlede om kommunesammenlægning, som hos vedkommende kommunale organisationer, og et lovforslag udarbejdedes i overensstemmelse hermed. Der var enighed om, at forslaget var velegnet til fremme af frivillige sammenlægninger, hvori købstæder indgik, idet den særlige stilling, som de sammenlagte kommuner kom til at indtage, intet foregreb med hensyn til den endelige kommunalreform, men tværtimod pegede frem imod den påtænkte ordning, hvorefter købstadkommuner og sognekommuner på lige fod indgår i det amtskommunale fællesskab. Forslaget gennemførtes ved lov nr. 210 af 4. juni 1965 om ændringer i landkommunalloven. Den særlige»marstal-status«var - som nævnt alene tænkt som en midlertidig løsning, der skulle gælde, indtil der i forbindelse med en samlet kommunalreform kunne gennemføres ensartede regler for styrelsen og tilsynet med landets kommuner. Ved samme lov lettedes iøvrigt adgangen til at foretage ændring af grænserne mellem flere sognekommuner samt til at oprette nye sognekommuner af dele af bestående sognekommuner. Pr. 1. april I966 er etableret 10 nye»marstal-kommuner«ved frivillig sammenlægning af 9 købstadkommuner og 1 flækkekommune med ialt 44 sognekommuner..5. Kommissionen har iøvrigt under sit arbejde efter anmodning fra indenrigsministeren - foretaget en vurdering af de i den kommunale valglov indeholdte valgrets- og valgbarhedsbetingelser, som i et vist omfang havde givet anledning til fortolkningstvivl i praksis. Kommissionen afgav en indstilling til indenrigsministeren om ændringer i valgloven, der - jfr. den som bilag 4 optagne skrivelse - gik ud på, at den særlige»skattebetingelse«for indtræden i et kommunalt råd, der var indeholdt i den kommunale valglovs 33, burde søges ophævet, at der burde gennemføres en ændring af bestemmelsen i den kommunale valglovs 34 for at opnå mere ensartede afgørelser af spørgsmålet om fratagelse af valgbarhed på grund af straf, at der burde gennemføres en forenkling vedrørende udarbejdelsen af valglisterne, således at også tilflyttere kunne få adgang til at afgive stemme ved kommunale valg, samt endelig at det særlige forbud mod visse nærtbeslægtede personers medlemsskab af samme råd, der var optaget i den kommunale valglovs 28, ophævedes. De af kommissionen indstillede forslag til lovændringer blev gennemført ved lov nr. 446 af 21. december 1965 om ændringer i den kommunale valglov. En del af det arbejdsmateriale, som har været tilvejebragt i kommissionen, er iøvrigt indgået i overvejelserne vedrørende udformningen af forskellige andre love vedrørende kommunale forhold, der er gennemført i de seneste år. Det kan således nævnes, at lovforslaget om ændring af de kommunale styrelsesloves regler om diæter for kommunale hverv, der blev gennemført ved to love nr. 141 og 142 af 25. april 1962, i alt væsentligt var baseret på det af kommissionen tilvejebragte arbejdsmateriale, ligesom synspunkter, der er indeholdt i en til brug for kommissionen udarbejdet redegørelse for beskatningsforholdene i amtskommunerne, har influeret på de ved lov nr. 29 af 28. januar 1966 gennemførte ændringer i reglerne for amtskommunernes udskrivning på sognekommunerne. II. Kommissionens overvejelser vedrørende den fremtidige kommunale inddeling og struktur. 1. Det meget betydelige antal kommunesammenlægninger, der på rent frivilligt grundlag er gennemført inden for de sidste år, har naturligt givet anledning til overvejelser i kommissionen om, hvorvidt det ved en fortsættelse og eventuel intensivering af arbejdet med frivillige kommunesammenlægninger skulle være muligt successivt at få løst de problemer, der knytter sig til den nuværende kommunale inddeling og struktur. Ved et udvidet samspil mellem kommissionen og de lokale kræfter ville der sikkert kunne opnås endnu et betydeligt antal frivillige sammenlægninger, men en fortsættelse af denne linie ville dog næppe åbne mulighed for gennemførelsen af en egentlig samlet kommunalreform. a) De største resultater af de frivillige kommunesammenlægninger er opnået for de rent sognekommunale sammenlægninger og opnået i de egne af landet, hvor en amtsundersøgelse har 10