ER DER INDFØRT VÆRKTØJER MED HENBLIK PÅ AT OVERVÅGE, OM MIDLERNE FRA SOCIALFONDEN TIL ÆLDRE ARBEJDSTAGERE ANVENDES EFFEKTIVT?

Transkript

1 2012 ISSN DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET Særberetning nr. 25 ER DER INDFØRT VÆRKTØJER MED HENBLIK PÅ AT OVERVÅGE, OM MIDLERNE FRA SOCIALFONDEN TIL ÆLDRE ARBEJDSTAGERE ANVENDES EFFEKTIVT? DA

2

3 Særberetning nr ER DER INDFØRT VÆRKTØJER MED HENBLIK PÅ AT OVERVÅGE, OM MIDLERNE FRA SOCIALFONDEN TIL ÆLDRE ARBEJDSTAGERE ANVENDES EFFEKTIVT? (artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF) DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET

4 DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG Tlf Fax E post: eca-info@eca.europa.eu Internet: Særberetning nr Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren ( Katalogoplysninger findes bagest i denne publikation Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2013 ISBN doi: /60870 Den Europæiske Union, 2012 Eftertryk tilladt med kildeangivelse Printed in Luxembourg

5 3 INDHOLD Punkt FORKORTELSER I V RESUMÉ 1 8 INDLEDNING 1 2 DEN EUROPÆISKE UNIONS BESKÆFTIGELSESMÅL OG DEN EUROPÆISKE SOCIALFOND 3 6 OPERATIONELLE PROGRAMMER OG DELT FORVALTNING 7 8 RESULTATMÅLING 9 13 REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN BEMÆRKNINGER INDHOLDET AF DE OPERATIONELLE PROGRAMMER DEFINITIONEN AF»ÆLDRE ARBEJDSTAGERE«ANVENDES IKKE KONSEKVENT I DE OPERATIONELLE PROGRAMMER, OG DOKUMENTATIONEN ER MANGELFULD DE FASTSATTE MÅL, INDIKATORER OG MÅLVÆRDIER ER IKKE FYLDESTGØRENDE OPERATIONELLE PROGRAMMERS SPECIFIKKE RESULTAT- OG EFFEKTMÅL INDSKRIVES IKKE SYSTEMATISK I PROJEKTBETINGELSERNE KOMMISSIONEN DOKUMENTERER IKKE SIN BEDØMMELSE AF DE OPERATIONELLE PROGRAMMERS INDHOLD TILFREDSSTILLENDE OVERVÅGNING OG EVALUERING OVERVÅGNINGSSYSTEMERNE GØR DET IKKE ALTID MULIGT AT KONTROLLERE, HVORDAN OPFYLDELSEN AF DE TILSIGTEDE MÅL SKRIDER FREM DER ER MANGLER I PLANLÆGNINGEN OG GENNEMFØRELSEN AF EVALUERINGERNE

6 KOMMISSIONEN PRIORITERER FINANSIELLE SPØRGSMÅL HØJEST, NÅR DEN BEDØMMER OVERVÅGNINGS- OG FORVALTNINGSSYSTEMERNE KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER KOMMISSIONENS SVAR

7 5 FORKORTELSER EFT: De Europæiske Fællesskabers Tidende ESF: Den Europæiske Socialfond EU: Den Europæiske Union EUT: Den Europæiske Unions Tidende It: Informationsteknologi OP: Operationelt program

8 6 RESUMÉ I. Den Europæiske Socialfond (ESF) er et af Den Europæiske Unions (EU s) centrale finansieringsinstrumenter, når den skal støtte medlemsstaterne på beskæftigelsesområdet. I programmeringsperioden vil ESF s udgifter beløbe sig til mere end 75 milliarder euro svarende til ca. 8 %af EU s samlede budget. II. Målet for denne revision er at undersøge, om og i hvilken udstrækning medlemsstaterne og Kommissionen har udviklet og anvender redskaber, som gør det muligt at vurdere, om de planlagte mål er blevet opfyldt. Med henblik herpå udvalgte Retten en af de vigtigste dårligt stillede grupper, nemlig ældre arbejdstagere. III. Retten konstaterede mangler både i de operationelle programmers udformning og i overvågnings- og evalueringssystemerne. Den bemærkede endvidere, at Kommissionen ikke har sammenhængende data på EU-niveau om operationelle mål, indikatorer og tildelte midler. IV. Som følge heraf og på trods af, at et af EU s strategiske mål er at øge beskæftigelsesfrekvensen blandt ældre arbejdstagere, er hverken medlemsstaterne eller Kommissionen i stand til at fastslå, hvor mange ældre arbejdstagere der har fået nye kvalifikationer eller har fundet eller beholdt et arbejde efter at have deltaget i en foranstaltning finansieret af ESF. Hertil kommer, at det heller ikke vides, hvor stort et beløb der er blevet brugt på denne type foranstaltninger. V. Retten anbefaler, at Kommissionen: a) pålægger medlemsstaterne at udforme deres OP er på en sådan måde, at de resultater, der opnås ved hjælp af ESF-midlerne, kan måles. Det bør defineres utvetydigt, hvilke befolkningsgrupper foranstaltningerne er rettet imod, og der bør formuleres relevante, kvantificerede operationelle mål og indikatorer, så udfald, resultater og specifikke virkninger kan måles på målgruppeniveau. Der bør opstilles foreløbige milepæle, og målene bør placeres i et værdihierarki b) pålægger medlemsstaterne at udforme overvågningsog evalueringssystemer, som sikrer, at de fremskridt, der gøres i retning af alle de fastsatte målværdier, med passende mellemrum kan måles og beskrives c) indhenter sammenhængende og pålidelige oplysninger fra medlemsstaterne, så den kan oplyse korrekt om de midler, der er stillet til rådighed fra ESF, og de resultater, der er opnået d) sørger for, at der udføres en dybtgående analyse af performancerelaterede spørgsmål, når medlemsstaternes forvaltnings- og kontrolsystemer vurderes og overvåges og e) dokumenterer sin kontrol bedre ved at sikre, at der er et kontrolspor, som gør det muligt at vurdere den udførte kontrols omfang og konsistens.

9 7 INDLEDNING DEN EUROPÆISKE UNIONS BESKÆFTIGELSESMÅL OG DEN EUROPÆISKE SOCIALFOND 1. I 2000 godkendte regeringscheferne Lissabondagsordenen 1 og i 2010 Europa 2020-strategien 2 og fastsatte ved begge lejligheder Den Europæiske Unions (EU s) økonomiske og sociale strategi for de følgende ti år. Begge disse strategidokumenter indeholder handlingsplaner for mere vækst og flere job og opstiller mål på flere områder, særlig i relation til beskæftigelse. 2. Den Europæiske Socialfond (ESF) er et finansielt nøgleinstrument, som er udformet til at hjælpe medlemsstaterne med at opfylde EU s beskæftigelsespolitiske mål. Dets formål er at fremme arbejdsløses og dårligt stillede personers integration på arbejdsmarkedet, primært via støtte til uddannelsesforanstaltninger. I programmeringsperioden vil ESF s udgifter beløbe sig til mere end 75 milliarder euro svarende til ca. 8 % af EU s samlede budget. OPERATIONELLE PROGRAMMER OG DELT FORVALTNING 3. ESF implementeres af Kommissionen ved delt forvaltning. Det betyder, at visse opgaver er uddelegeret til medlemsstaterne, mens Kommissionen stadig har det endelige ansvar for alle EU s udgifter ESF iværksættes via flerårige operationelle programmer (OP er), som medlemsstaterne forbereder og forhandler med Kommissionen, og som vedtages i form af kommissionsbeslutninger 4. Et OP er et strategidokument. Det analyserer problemerne og behovene i det pågældende geografiske område og udpeger de dårligt stilede grupper, som har behov for bistand, samt fastlægger de mål, der skal opfyldes ved hjælp af midlerne fra ESF. 1 Lissabondagsordenens mål var, at EU senest i 2010 skulle blive»den mest konkurrencedygtige og dynamiske videnbaserede økonomi i verden, en økonomi, der kan skabe en holdbar økonomisk vækst med flere og bedre job og større social samhørighed«. 2 Europa 2020, som blev iværksat i 2010, erstatter Lissabondagsordenen. Strategien handler om at skabe intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst. Den sætter fokus på fem mål, som skal være opfyldt senest i 2010 inden for beskæftigelse, innovation, uddannelse, fattigdomsbekæmpelse og klima/energi. 3 Artikel 17, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Union og artikel 317 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (EUT C 115 af , s. 1). 4 Det operationelle program er et dokument, som udarbejdes efter en lang og detaljeret forhandlingsprocedure, hvori indgår høring af interessenter, en forudgående evaluering og bilaterale møder mellem Kommissionen og medlemsstaterne.

10 8 FIGUR 1 OPERATIONELT PROGRAM: OVERSIGT I DIAGRAMFORM OVER PROGRAMMERING, GENNEMFØRELSE OG RAPPORTERING Programmering og gennemførelse Rapportering Medlemsstaten Udarbejder det operationelle program Europa-Kommissionen Analyserer og godkender det operationelle program Preparation of annual implementation reports Analyserer including aggregated og vurderer monitoring de information årlige gennemførelsesrapporter and evaluation results Forvaltningsmyndigheden (eller det formidlende organ) Udvælger projekter eller projektleverandører Udarbejder de årlige gennemførelsesrapporter, herunder også de aggregerede overvågningsoplysninger og evalueringsresultater Projektleverandørerne Gennemfører projekterne Leverer overvågningsoplysninger om projekterne Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

11 9 5. Til at forvalte og gennemføre de operationelle programmer udpeger medlemsstaterne forvaltningsmyndigheder, som har hovedansvaret for at sikre, at programmet gennemføres effektivt og korrekt. Med henblik herpå indfører og opretholder forvaltningsmyndighederne passende ordninger for finansiel forvaltning og kontrol og sørger for, at opgaverne i relation til programmering, kontrol, overvågning og rapportering udføres. Forvaltningsmyndighederne kan beslutte at uddelegere en del af gennemførelsesopgaverne til et eller flere formidlende organer. Projekterne udføres af projektleverandører, som udvælges af forvaltningsmyndighederne eller de formidlende gennemførelsesorganer, og som indsender overvågningsoplysninger til disse. Forvaltningsmyndighederne samler disse oplysninger og sender dem til Kommissionen i form af årlige gennemførelsesrapporter Figur 1 beskriver i enkle vendinger de vigtigste aspekter i forbindelse med programmering og gennemførelse af samt rapportering om ESF-foranstaltninger. RESULTATMÅLING 7. Som det er tilfældet med alle posterne på EU s budget, skal ESF implementeres i overensstemmelse med EU s finansforordning, særlig med hensyn til de grundlæggende principper for forsvarlig økonomisk forvaltning 6 : sparsommelighed, produktivitet og effektivitet 7. Dette krav er blevet indarbejdet i forordningen om strukturfondene Hvis forvaltningsmyndighederne skal kunne rapportere om de opnåede resultater, er det bydende nødvendigt, at OP erne helt fra begyndelsen definerer kvantificerede operationelle mål (målværdier) og indikatorer, så de fremskridt, der gøres under gennemførelsen af det operationelle program, kan måles. Det er også nødvendigt at indføre hensigtsmæssige systemer til overvågning og evaluering af programgennemførelsen. 5 Denne institutionelle struktur suppleres med en attesteringsmyndighed, hvis funktion er at attestere over for Kommissionen, at de udgifter, der er anmeldt med henblik på godtgørelse, er nøjagtige, at de stammer fra et pålideligt regnskabssystem, og at de er i overensstemmelse med de gældende EUregler og nationale regler. En revisionsmyndighed undersøger, om kontrolsystemerne fungerer effektivt, og er ansvarlig for erklæringen om afslutning og rapporten til Kommissionen. 6 Artikel 27 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (EFT L 248 af , s. 1). 7 I henhold til princippet om sparsommelighed skal de ressourcer, som institutionen anvender til gennemførelse af sine aktiviteter, stilles til rådighed på det rigtige tidspunkt, i den rigtige mængde og kvalitet samt til den mest fordelagtige pris. Princippet om produktivitet drejer sig om at sikre et optimalt forhold mellem de anvendte ressourcer og de opnåede resultater. Princippet om effektivitet drejer sig om at nå de opstillede specifikke mål og de forventede resultater. 8 Artikel 14 og 60 i Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999 (EUT L 210 af , p. 25).

12 10 REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN 9. Målet for revisionen var at undersøge, om medlemsstaterne og Kommissionen havde indført og anvendte de redskaber, der er nødvendige for i programmeringsperioden at kunne vurdere effektiviteten af de ESFforanstaltninger, som henvender sig til ældre arbejdstagere. Revisionen var koncentreret om OP ernes indhold, særlig de kvantificerede operationelle mål og indikatorer og overvågnings- og evalueringssystemerne. 10. Ældre arbejdstagere er en af de grupper, som EU s flerårige strategier sætter fokus på. Lissabondagsordenen fastsatte et specifikt beskæftigelsesmål for denne befolkningsgruppe, som stadig er en central gruppe i forbindelse med opfyldelsen af Europa 2020-strategiens beskæftigelsesmål I programmeringsperioden var der 117 ESF-OP er, hvoraf de 63 beskæftigede sig med ældre arbejdstagere på mindst én af følgende måder: a) Det operationelle program peger eksplicit på ældre arbejdstagere som en målgruppe. b) Det operationelle program definerer specifikke indikatorer til måling af de fremskridt, der gøres med hensyn til denne gruppe. c) Der var afsat midler til foranstaltninger, som skal fremme aktiv aldring og forlænge arbejdslivet, dvs. EU s prioriterede tema nr Til revisionen udvalgte Retten seks 11 af disse 63 OP er. De tegner sig tilsammen for 222 millioner euro, dvs. 22 %af det beløb, der i alt er øremærket til EU s prioriterede tema nr. 67 (1 milliard euro), og omfatter fire medlemsstater (Tyskland, Italien, Polen og Det Forenede Kongerige). 9 EU 2020-strategien har ikke nogen specifik målværdi for ældre arbejdstageres beskæftigelsesfrekvens. Men for at kunne opfylde EU s eneste kvantificerede beskæftigelsesmål, som er, at 75 %af de årige samlet set skal være i beskæftigelse, skal en større andel af befolkningen forblive i arbejde i længere tid. I den årlige aktivitetsrapport fra GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion overvåger Kommissionen endvidere de ældre arbejdstageres beskæftigelsesfrekvens som led i opfyldelsen af Europa 2020-strategien. 10 I bilag IV til forordning (EF) nr. 1083/2006 gives en liste over nummererede temaer fra beskæftigelse i nr. 62 (Udvikling af systemer og strategier for livslang læring i firmaer, uddannelse og tjenester for de ansatte til fremme af deres evne til at tilpasse sig forandringer, fremme af iværksætterånd og innovation) til nr. 74 (Udvikling af det menneskelige potentiale inden for forskning og innovation, navnlig

13 Revisionen dækkede programmeringsperioden frem til maj Retten analyserede forvaltningssystemerne i hvert af de udvalgte OP er og kontrollerede, hvordan de fungerede, ved på stedet at undersøge mellem to og fire projekter afhængigt af det enkelte tilfælde. I Kommissionen førte revisorerne samtaler med de ansatte, som var ansvarlige herfor, og udførte skrivebordskontrol. Endvidere blev der for alle 63 OP er, herunder også dem, hvor revisorerne havde aflagt besøg på stedet, foretaget en rundspørge blandt de respektive forvaltningsmyndigheder for at få oplysninger om de systemer, de bruger, og om, hvordan de vurderer den bistand, de får fra Kommissionen 12. gennem postgraduate studier og forskeruddannelse og netværksaktiviteter mellem universiteter, forskningscentre og virksomheder). Prioriteret tema nr. 67 har titlen»foranstaltninger til fremme af aktiv aldring og forlængelse af arbejdslivet«. Ifølge forordningen skal forvaltningsmyndighederne i deres OP er angive fordelingen af de ESF-midler, de planlægger at bruge på disse temaer, og i deres årlige gennemførelsesrapporter de samlede beløb, der er indgået forpligtelser for til disse temaer. Overslaget over de midler, der vil blive brugt, er vejledende, og forvaltningsmyndighederne er derfor ikke bundet heraf. 11 Der er tale om følgende OP er: Emilia-Romagna (Italien), England og Gibraltar (Det Forenede Kongerige), Polen, Puglia (Italien) samt Sachsen-Anhalt og Thüringen (Tyskland). 12 Rundspørgen blev iværksat i maj 2011 og var færdig i september 2011.

14 12 BEMÆRKNINGER INDHOLDET AF DE OPERATIONELLE PROGRAMMER 14. Dette afsnit beskæftiger sig først med de anvendte definitioner af ældre arbejdstagere og den fremlagte dokumentation og dernæst med de forskellige elementer, der er nødvendige for at kunne foretage en resultatvurdering (mål, indikatorer og målværdier). Afsnittets tredje del vedrører projektmålenes forbindelse med målene i OP erne. Sidste del handler om Kommissionens vurdering. DEFINITIONEN AF»ÆLDRE ARBEJDSTAGERE«ANVENDES IKKE KONSEKVENT I DE OPERATIONELLE PROGRAMMER, OG DOKUMENTATIONEN ER MANGELFULD»ÆLDRE ARBEJDSTAGERE«DEFINERES IKKE KONSEKVENT 15. Lissabondagsordenen definerer ældre arbejdstagere som personer i den erhvervsaktive alder, der er mellem 55 og 64 år 13, men rundspørgen viser, at mange forvaltningsmyndigheder anvender andre aldersgrupper i deres OP er (fra +45 og +50 til +55 med eller uden en øvre aldersgrænse). Dette kan måske forklares med de forskellige socioøkonomiske og demografiske forhold. 13 Den definition, der blev brugt på Det Europæiske Råd i Stockholm, som færdiggjorde Lissabondagsordenen. 14 Undtagelserne hertil er OP for England og Gibraltar og OP for Polen. 15 Forvaltningsmyndighederne definerer i hver enkelt OP de prioriteter, som de vil bruge ESF-midlerne på (f.eks. arbejdskraftens tilpasningsevne, adgang til beskæftigelse, teknisk bistand). Disse prioriteter kaldes prioriterede opgaver og omfatter på et lavere niveau de operationer og aktioner, der vil blive gennemført af projektleverandører. 16. Definitionen af ældre arbejdstagere anvendes imidlertid ikke konsekvent hele dokumentet igennem, uden at der gives nogen begrundelse herfor. Det var tilfældet i fire af de seks udvalgte OP er 14. Specielt var den aldersgruppe, der blev brugt i behovsanalysen, forskellig fra den, der blev anvendt i forbindelse med de prioriterede opgaver 15 og/eller i de dertil knyttede aktioner og mål (jf. tekstboks 1). TEKSTBOKS 1 DEFINITIONEN AF»ÆLDRE ARBEJDSTAGERE«I DET OPERATIONELLE PROGRAM ANVENDES IKKE KONSEKVENT HELE DOKUMENTET IGENNEM a) I OP for Emilia-Romagna relaterer den eneste målværdi og de foranstaltninger, der er fastsat for ældre arbejdstagere, sig til aldersgruppen +45, men beskrivelsen af situationen (herunder også de statistiske data) og af behovene fokuserer på aldersgruppen år. b) I OP for Puglia relaterer de operationelle mål, der er fastsat med hensyn til de prioriterede opgaver, og de planlagte foranstaltninger sig til aldersgruppen +45. Beskrivelsen af situationen (herunder også de statistiske data) og af behovene vedrører imidlertid udelukkende aldersgruppen år. c) I OP for Sachsen-Anhalt og i OP for Thüringen anvendes aldersgruppen år i situationsbeskrivelsen og i forbindelse med de målværdier, der er fastsat for ældre arbejdstagere på programniveau. De ordninger, der er rettet mod ældre arbejdstagere, henvender sig imidlertid til aldersgruppen +50.

15 13 MANGELFULD DOKUMENTATION 17. Behovsanalyserne mangler i større eller mindre grad kvantitative data, og det gør det vanskeligt at forstå den nationale eller regionale baggrund. I tre af de seks udvalgte OP er anvendes der således ikke kontekstindikatorer, som kan give kvantificerede oplysninger om den socioøkonomiske situation på området (f.eks. erhvervsfrekvens og ledighedsprocent). 18. Retten konstaterede, at der i ingen af de udvalgte OP er er en klart udtrykt årsagssammenhæng mellem de beskrevne foranstaltninger og de mål, der søges opfyldt. Det betyder, at det ikke kan efterprøves, om de behov, der defineres i programmet, er i overensstemmelse med den valgte strategi og de specifikke mål, der fastsættes på opgaveniveau Ifølge det nugældende retsgrundlag skal der kun fastsættes specifikke mål på opgaveniveau. 17 Blandt de seks udvalgte OP er var det kun OP for England og Gibraltar, som kunne fremlægge sådanne oplysninger. 19. Selv om»ældre arbejdstagere«i de udvalgte OP er er defineret som en dårligt stillet gruppe i overensstemmelse med Lissabonagendaens beskæftigelsesmål og Europa 2020-strategierne, findes der kun undtagelsesvist finansielle oplysninger om foranstaltninger, som har disse som specifik målgruppe 17. Ifølge de nugældende bestemmelser, skal der kun fremlægges finansielle oplysninger på opgaveniveau. Ingen af de udvalgte OP er havde»ældre arbejdstagere«som en særlig prioriteret opgave.

16 OP erne indeholder også en vejledende fordeling af ESF-midlerne på alle de forskellige prioriterede EU-temaer 18. Der er imidlertid ingen prioriterede temaer, som specifikt beskæftiger sig med foranstaltninger til fordel for ældre arbejdstagere. EU s prioriterede tema nr. 67»fremme af aktiv aldring og forlængelse af arbejdslivet«er med sin formulering det tema, som med størst sandsynlighed vil kunne omfatte foranstaltninger, der sætter fokus på ældre arbejdstagere 19, men de forskellige forvaltningsmyndigheder fortolker indholdet af det prioriterede tema nr. 67 på forskellige måder (jf. tekstboks 2). 21. Det er derfor ikke muligt at få at vide, hvor mange midler der er blevet afsat i OP erne til forøgelse af ældre arbejdstageres beskæftigelsesfrekvens. DE FASTSATTE MÅL, INDIKATORER OG MÅLVÆRDIER ER IKKE FYLDESTGØRENDE 22. Mål, indikatorer og målværdier skal gøre det muligt at forstå målsætningerne for et OP og måle, hvordan de opfyldes. For at kunne måle interventionernes effektivitet bør forvaltningsmyndighederne i deres OP er definere output, resultater og specifikke effektindikatorer og kvantificerede mål for de forskellige befolkningsgrupper, de vælger at støtte med ESF-midler. 18 Ifølge modellen i bilag XVI til berigtigelse til Kommissionens forordning (EF) nr. 1828/2006 af 8. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1080/2006 om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EUT L 45 af , s. 3). 19 I en af Europa- Kommissionens publikationer fra 2012 (Demography, active ageing and pensions, Social Europe guide, bind 3, s. 31) beskrives aktiv aldring som det at tilskynde de ældre til at forblive aktive ved at arbejde længere og gå på pension senere, ved at engagere sig i frivilligt arbejde, når de er gået på pension, og ved at leve et sundt og selvstændigt liv. Denne definition rækker klart ud over et hvilket som helst beskæftigelsesmål for aldersgruppen år. TEKSTBOKS 2 FORSKELLIGE FORTOLKNINGER AF INDHOLDET I DEN EUROPÆISKE UNIONS PRIORITEREDE TEMA NR. 67 a) I OP for Sachsen-Anhalt omfatter prioriteret tema nr. 67 foranstaltningerne under»aktiv frem til pensionsalderen«. Andre foranstaltninger med henblik på at forbedre ældre arbejdstageres tilpasningsevne og deres adgang til beskæftigelse er opført under andre prioriterede temaer. b) I OP for Emilia-Romagna omfatter prioriteret tema nr. 67 mange forskellige foranstaltninger, som ikke nødvendigvis har fokus på ældre arbejdstagere. c) I OP for England og Gibraltar omfatter prioriteret tema nr. 67 ingen specificerede foranstaltninger. Det beløb, der er tildelt dette prioriterede tema, er faktisk et overslag over alle de omkostninger, der har at gøre med deltagere, som er over 50 år.

17 Figur 2 giver flere oplysninger og illustrative eksempler vedrørende de forskellige elementer, der er nødvendige for at kunne foretage en korrekt resultatvurdering. FIGUR 2 OPERATIONELT PROGRAM: OVERSIGT OVER POTENTIELLE MÅL, INDIKATORER OG MÅLVÆRDIER PRIORITEREDE OPGAVER I ET OPERATIONELT PROGRAM Foranstaltning til uddannelse af arbejdsløse med henblik på at få dem i arbejde igen Mål Indikatorer Målværdi Målgrupper: Dårligt stillede befolknings-grupper Output: Har at gøre med aktiviteten Resultat: Vedrører den direkte og umiddelbare virkning, som foranstaltningen har haft for deltagerne Specifikke virkninger: Vedrører de virkninger, som først viser sig efter et vist stykke tid, men som alligevel er direkte forbundet med foranstaltningen At tilrettelægge uddannelseskurser At uddanne personer At deltagerne gennemfører kurserne med et godt resultat (dvs. erhverver specifikke færdigheder) Personer, som ændrer status fra arbejdsløshed til beskæftigelse Antal uddannelseskurser Antal deltagere i uddannelseskurserne Antal deltagerne, som gennemfører kurserne med et godt resultat Procentdel af deltagerne, som erhverver specifikke færdigheder Antal deltagere, som gennemfører kurserne med et godt resultat og som ændrer status Procentdel af deltagerne, som gennemfører kurserne med et godt resultat og som ændrer status Der tilrettelægges 100 uddannelseskurser personer optages på kurserne deltagere gennemfører kurserne med et godt resultat 75 % af deltagerne erhverver specifikke færdigheder deltagere ændrer status 66 % af de deltagere, som gennemfører kurserne med et godt resultat, ændrer status Ældre arbejdstagere Handicappede personer Langtidsarbejdsløse Enlige forældre... Kilde: Den Europæiske Revisionsret på grundlag af Kommissionens definitioner i den vejledende retningslinje»evaluation methods: monitoring and evaluation indicators«(arbejdsdokument nr. 2 fra august 2006).

18 16 DER MANGLER SPECIFIKKE INDIKATORER OG MÅLVÆRDIER FOR ÆLDRE ARBEJDSTAGERE 24. Selv om de udvalgte OP er pegede på ældre arbejdstagere som en gruppe, der skulle have hjælp, var der ikke nødvendigvis specifikke indikatorer og målværdier for denne gruppe. Det er derfor umuligt at vurdere, hvor effektive foranstaltningerne var med hensyn til at opfylde deres behov (jf. tekstboks 3). TEKSTBOKS 3 DER MANGLER SPECIFIKKE INDIKATORER OG MÅLVÆRDIER FOR ÆLDRE ARBEJDSTAGERE a) I OP for England og Gibraltar er der fastsat specifikke målværdier for output vedrørende ældre arbejdstagere i hver enkelt af de relevante prioriterede opgaver (f.eks. prioriteret opgave nr. 1: 18 %af alle arbejdsløse og/ eller ikke-erhvervsaktive deltagere skal være 50 år eller derover). Målværdierne for resultater og virkninger pr. prioriteret opgave, gælder imidlertid for deltagerne samlet set, og der er ikke fastsat specifikke målværdier for ældre arbejdstagere (f.eks. prioriteret opgave nr. 1: 22 %af deltagerne skal være i arbejde, når de forlader projektet). b) I OP for Puglia nævnes ældre arbejdstagere udtrykkeligt i forbindelse med to prioriterede opgaver. Men der er kun fastsat en specifik målværdi, som i dette tilfælde er en effektindikator (33,3 %af de ældre arbejdstagere og indvandrere skal være i beskæftigelse et år efter, at projektet er afsluttet), for den ene af disse. Alle de andre indikatorer er generelle og vedrører kun output (f.eks. antal projekter). c) I OP for Sachsen-Anhalt er ældre arbejdsløse arbejdstagere en målgruppe under den prioriterede opgave, der beskæftiger sig med de langtidsarbejdsløse og med nogle grupper af dårligt stillede arbejdsløse, som har risiko for at blive langtidsarbejdsløse (prioriteret opgave C). Der var kun fastsat to specifikke kvantificerede indikatorer for ældre arbejdstagere under denne prioriterede opgave en outputindikator (11 % af deltagerne skal være arbejdsløse og 55 år eller derover) og en makroøkonomisk indikator (forskellen mellem andelen af arbejdsløse i aldersgruppen +55 i forhold til alle arbejdsløse i regionen og den gennemsnitlige andel på landsplan skal nedsættes med mindst en fjerdedel). Der var hverken defineret resultatindikatorer eller specifikke effektindikatorer (i overensstemmelse med definitionen i figur 2) for dem. d) I OP for Thüringen er ældre arbejdstagere udvalgt som en målgruppe under de prioriterede opgaver A og C. Kun den prioriterede opgave A har specifikke målværdier for ældre arbejdstagere, nemlig to kvantificerede målværdier for output ( ældre deltagere skal f.eks. optages på kurset for at erhverve kvalifikationer en dækningsgrad for denne gruppe på 10 %), og en makroøkonomisk målværdi (de over 55-åriges erhvervsdeltagelse skal stabiliseres på 43,3 %). Der er hverken angivet målværdier for resultater eller specifikke virkninger (i overensstemmelse med definitionen i figur 2).

19 Retten bemærkede også, at indikatorerne for det meste refererer til output og resultater og ikke til specifikke virkninger. For en foranstaltning, som har til formål at øge beskæftigelsen hos dem, der deltager i den, kan det at finde et job ses som det ultimative bevis på succes, men de udvalgte OP er havde ikke systematisk kvantificeret et sådant mål for de forskellige målgrupper, og opfyldelsen af det blev ikke målt (jf. tekstboks 3). 20 OP erne for Sachsen-Anhalt og Thüringen. 21 De nuværende OP er løber fra 2007 til Forvaltningsmyndighederne har yderligere to år til at runde foranstaltningerne af, og tidshorisonten for et OP er derfor reelt ni år. MÅLENE OG INDIKATORERNE VAR IKKE ALTID DIREKTE FORBUNDET MED DEN EUROPÆISKE SOCIALFONDS FORANSTALTNINGER 26. Nogle af de mål og indikatorer, der var anvendt i de undersøgte foranstaltninger, har ingen direkte forbindelse til ESF-interventionerne, og det gør det vanskeligt at vurdere resultaterne. 27. Det er tilfældet med de makroøkonomiske mål i OP erne (f.eks. at et fastsat mål for beskæftigelsesfrekvensen hos de årige skal være opfyldt senest i 2013), fordi opfyldelsen eller den manglende opfyldelse af disse mål ligger uden for ESF-foranstaltningernes kontrol, eftersom det i meget høj grad afhænger af eksterne faktorer (de økonomiske betingelser, det sociale system og pensionsordningen, lokale investeringer mv.). To 20 af de seks udvalgte OP er har sådanne overordnede effektindikatorer for ældre arbejdstagere, og 34 af de 63 undersøgte OP er har overordnede effektindikatorer. 28. Samme problem med hensyn til relevans kan opstå, når forvaltningsmyndighederne anvender indikatorer, som også omfatter andre foranstaltninger end ESF-foranstaltningerne. Dette blev observeret i det polske OP, hvor en outputindikator vedrører alle deltagere i samtlige støtteforanstaltninger, uanset med hvilke midler de finansieres (ESF-midler eller andre midler). DER ER INGEN FORELØBIGE MILEPÆLE OG INTET HIERARKI 29. OP ernes mål skulle være opfyldt ved afslutningen af programmet, dvs. ni år senere 21. Hvis der blev opstillet foreløbige milepæle (hvert eller hvert andet år) ville forvaltningsmyndighederne kunne finde frem til afvigelser i gennemførelsen af et OP på et tidligt stadium, og de ville i god tid få mulighed for at træffe korrigerende foranstaltninger.

20 I ingen af de udvalgte OP er var der opstillet foreløbige milepæle. I Polen opstiller forvaltningsmyndighederne imidlertid mål, som gennemførelsesorganerne skal have opfyldt senest ved udgangen af det følgende år. I OP for England og Gibraltar er der fastsat to perioder til indgåelse af kontrakter med projektleverandører ( og ), så der kan tages hensyn til ændringer i de økonomiske udsigter og til de resultater, der allerede er opnået. 31. Når der er et hierarki, får beslutningstagerne mulighed for at tydeliggøre, hvad de prioriterer højest, og det hjælper gennemførelsesorganerne med at handle i overensstemmelse hermed. Uden et hierarki er der risiko for, at målene kan komme i konflikt med hinanden (f.eks. målet om at give meget dårligt stillede personer adgang til et kursus over for målet om, at en høj procentdel af deltagerne skal finde et job), og at gennemførelsesorganerne vælger en uhensigtsmæssig tilgang. I ingen af de udvalgte OP er var der opstillet et hierarki mellem de forskellige kvantificerede mål, og kun syv af de 63 forvaltningsmyndigheder, der indgik i undersøgelsen, rapporterer, at de har gjort dette. 22 I bilag XXIII til berigtigelse til forordning (EF) nr. 1828/2006 beskrives de kvantitative data om deltagerne, som forvaltningsmyndighederne skal sende til Kommissionen vedrørende hver af de prioriterede opgaver. Dataene vedrører antallet af deltagere, som skal fordeles på køn, status på arbejdsmarkedet, alder, sårbare grupper og uddannelsesniveau. 23 I 2011 blev der i Polen for nogle foranstaltningers vedkommende fastsat en effektivitetsgrad, som skal indføres på projektniveau. Men da revisionsbesøget fandt sted i maj 2011, var der endnu ikke blevet iværksat nogen projekter under denne nye procedure. INGEN FÆLLES INDIKATORER 32. Uden obligatoriske indikatorer, som er fælles for alle OP erne, og når der ses bort fra deltagernes uddata 22, har Kommissionen således ingen standardiserede resultatdata til rådighed, som kan aggregeres på EUniveau. På det grundlag er Kommissionen ikke i stand til at redegøre for de samlede resultater og virkninger af de foranstaltninger for ældre arbejdstagere, som finansieres af ESF. OPERATIONELLE PROGRAMMERS SPECIFIKKE RESULTAT- OG EFFEKTMÅL INDSKRIVES IKKE SYSTEMATISK I PROJEKTBETINGELSERNE 33. For så vidt angår fem af de seks udvalgte OP er konstaterede Retten, at projekterne normalt kun indeholder kvantificerede outputmål (f.eks. antal deltagere). Der stilles kun sjældent krav om, at projektleverandørerne skal opnå et bestemt resultat eller en bestemt virkning. En undtagelse herfra er OP for England og Gibraltar, hvor de målværdier for resultater, der er fastsat i OP et, systematisk indskrives i projektbetingelserne 23.

21 Når målene i OP erne ikke indskrives i projekterne, er der risiko for, at disse mål ikke vil være opfyldt, når programmeringsperioden slutter, eller at de valgte projekter overhovedet ikke bidrager til at opfylde dem, heller ikke selv om projekterne er vellykkede ifølge deres egne kriterier (jf. tekstboks 4). 35. Ved at indskrive resultatmål eller specifikke effektmål, som projektleverandøren skal opfylde, i projektaftalerne, åbnes der op for et forvaltningsalternativ. Det giver forvaltningsmyndighederne mulighed for at knytte det beløb, de betaler projektleverandøren, sammen med resultaterne og ikke længere kun med de faktiske omkostninger. Af forvaltningsmyndighederne for de seks udvalgte OP er er det kun den myndighed, der forvalter OP for England og Gibraltar, som for øjeblikket systematisk anvender denne teknik, men to andre anvendte metoden i begrænset omfang, og en overvejede at bevæge sig i den retning Polen overvejer at følge denne metode fremover. Da revisionsbesøget fandt sted i maj 2011, var der imidlertid endnu ikke iværksat nogen projekter under denne nye procedure. For så vidt angår OP for Emilia-Romagna var betalingerne til nogle af uddannelseskurserne som ikke hører under prioriteret tema nr. 67 på en måde knyttet til, at deltagerne gennemfører og består kurset. Med hensyn til OP et for Puglia afhang betalingerne vedrørende nogle af projekterne, som omfattede +/- 390 kvinder, af, at 75 % af deltagerne finder et job. TEKSTBOKS 4 UOVERENSSTEMMELSER MELLEM PROJEKTERNES OG DE OPERATIONELLE PROGRAMMERS MÅLVÆRDIER a) I udbuddene vedrørende OP for Emilia-Romagna er der ingen målværdier, og i kontrakterne med projektleverandørerne er det kun fastsat, hvor mange deltagere der mindst skal være. Den eneste kvantificerede målværdi for udfald 25 på programniveau (64 %af deltagerne over 45 år skal have fundet et job inden for et år efter interventionens afslutning) er ikke blevet indført i kontrakterne. b) I OP for Puglia er den eneste målværdi for udfald, som dækker ældre arbejdstagere, og som kan indskrives i projekterne, den bruttoprocentdel af deltagerne, som skal integreres på arbejdsmarkedet (33,3 %af de deltagende indvandrere og ældre arbejdstagere skal have fundet et job inden for et år efter afslutningen af interventionen). Det er imidlertid ikke sket. c) I Sachsen-Anhalt er de deltagelsesprocenter, der er fastsat i OP et for de forskellige målgrupper, ikke afspejlet i projektbeslutningerne. Den forklaring, der blev givet, var, at alle projekterne har deres egne særlige mål. Hertil kommer, at de deltagelsesprocenter og formidlingskvoter, der var fastsat i finansieringsordningen 26, ikke er bindende for gennemførelsesorganerne og projektleverandøren, fordi det betragtes som værende praktisk talt umuligt at forudsige disse præcist i den syvårs periode, hvor OP et løber. 25 Udfald bruges her i betydningen resultater eller specifikke virkninger. 26 I Tyskland gennemføres de operationelle programmer under ESF gennem regionale (Land) administrative finansieringsordninger. Disse ordninger definerer betingelserne for finansiering, den type foranstaltninger, der kan gennemføres, og de administrative procedurer, der skal følges. Forvaltningsmyndigheden eller gennemførelsesorganet behøver ikke at iværksætte sine egne ESF-finansieringsordninger, men de allerede eksisterende ordninger kan anvendes.

22 20 KOMMISSIONEN DOKUMENTERER IKKE SIN BEDØMMELSE AF DE OPERATIONELLE PROGRAMMERS INDHOLD TILFREDSSTILLENDE 36. Det er Kommissionens rolle 27 at kontrollere, at OP et indeholder alle de krævede oplysninger, og at fastslå, at det er i overensstemmelse med de andre strategidokumenter 28. Når disse analyser er færdige, godkender Kommissionen OP erne. 37. Retten noterede, at Kommissionen kontrollerer, at de nødvendige oplysninger indsendes, og at dataene i OP erne er af den fornødne kvalitet. For at sikre, at de forskellige tjenester følger samme metode, udarbejdede den i 2006 en håndbog 29, som giver operationel rådgivning om alle vigtige aspekter i relation til programmering vedrørende perioden Af gennemsigtighedshensyn blev håndbogen stillet til rådighed for medlemsstaterne. 38. Men taler vi kontrolspor, så dokumenterer Kommissionen ikke den kontrol, den udfører i relation til OP erne, tilfredsstillende. For at kontrollere, at de krævede oplysninger er indsendt (den såkaldte kontrol af, om kravene er opfyldt), anvender de ansatte i Kommissionen en fælles tjekliste. Tjeklisten er kortfattet, og i de fleste tilfælde er der intet underliggende kontrolprogram eller dokumentation for de kontrolundersøgelser, der er udført. Hertil kommer, at der ikke er nogen tjekliste til brug ved den kvalitative vurdering af de indsendte data Følgelig er det kun muligt indirekte at finde frem til de kontrolundersøgelser, Kommissionens tjenester har udført i relation til de seks udvalgte OP er, ved at gennemgå de anbefalinger, der er fremsat, og de spørgsmål, der er stillet. Det er derfor ikke muligt at bedømme omfanget af den kontrol, der er udført, og om der systematisk er blevet anvendt samme metode. 27 Artikel 32 i forordning (EF) nr. 1083/ De andre strategidokumenter er den nationale strategiske referenceramme og Unionens strategiske retningslinjer for samhørighed. Disse to dokumenter, hvoraf det første udarbejdes af medlemsstaterne og det andet af Kommissionen, knytter strukturfondene og samhørighedspolitikken sammen med opfyldelsen af Lissabonmålene og nu målene for Europa Europa-Kommissionen, GD for Beskæftigelse, Sociale Anliggender, Arbejdsmarkedsforhold og Inklusion, Programming period : Aide- Mémoire for desk officers, november Det skal dog bemærkes, at Kommissionen skrev en rapport med kommentarer til de forskellige dele af det operationelle program for Sachsen-Anhalt og det operationelle program for Thüringen.

23 21 OVERVÅGNING OG EVALUERING 40. Denne del beskæftiger sig først med overvågningssystemet og dernæst med planlægningen og gennemførelsen af evalueringerne. Den sidste del vedrører Kommissionens bedømmelse af OP ernes gennemførelse. OVERVÅGNINGSSYSTEMERNE GØR DET IKKE ALTID MULIGT AT KONTROLLERE, HVORDAN OPFYLDELSEN AF DE TILSIGTEDE MÅL SKRIDER FREM 41. Det er medlemsstaternes rolle og ansvar at overvåge gennemførelsen af OP erne. For at kunne følge, hvordan opfyldelsen af de mål, der er opstillet i OP erne, skrider frem, er medlemsstaterne nødt til enten at have adgang til fuldstændige, pålidelige og rettidige data på modtagerniveau, så de kan rette alle de nødvendige forespørgsler, eller have fyldestgørende samlede oplysninger til rådighed, som de formidlende gennemførelsesorganer tilvejebringer. 42. Overvågningsdataene indsamles via projektleverandørerne eller kommer fra andre eksterne kilder (f.eks. beskæftigelsesministerier eller statistiske kontorer). Af hensyn til sammenhængen er det af yderste vigtighed, at forvaltningsmyndighederne på forhånd definerer indholdet af de data, der skal indsamles, og også sikrer, at kvaliteten kontrolleres eller i det mindste kan kontrolleres. 43. De myndigheder, som forvaltede de udvalgte OP er, havde normalt klart defineret de data, de krævede, men der blev dog konstateret tilfælde, hvor overvågningsdataene var ufuldstændige (jf. tekstboks 5). TEKSTBOKS 5 UFULDSTÆNDIGE OVERVÅGNINGSDATA a) Den myndighed, der forvaltede OP for Sachsen-Anhalt, definerede først i første kvartal af 2009 alle de data vedrørende deltagere og projekter, projektleverandørerne skulle indsamle. Der mangler data for de projekter, som var startet tidligere. b) OP for Thüringen har to indikatorer for bruttobeskæftigelseseffektivitet, som blandt andre grupper også omfatter ældre arbejdstagere: Den ene vedrører deltagernes overgang til beskæftigelse inden for fire uger efter projektets afslutning, og den anden bæredygtigheden af deres job efter seks og 12 måneder. Det nøjagtige indhold af den anden indikator er ikke defineret præcist, og der er som sådan ikke blevet indsamlet nogen data.

24 Mangler ved den metode, der anvendes til indsamling af data, kan påvirke de indsamlede datas pålidelighed negativt. Det er tilfældet, når projektleverandørerne ikke skal dokumentere eller begrunde deres data, eller når forvaltningsmyndigheden end ikke har mulighed for at krydskontrollere deres pålidelighed. Specielt kan databeskyttelseslovgivningen forhindre, at arbejdsformidlingskontorerne i medlemsstaterne videregiver oplysninger om en deltager i et ESF-projekt, selv til forvaltningsmyndighederne 31 (jf. tekstboks 6). 31 Dette er tilfældet i Polen, Sachsen-Anhalt og Thüringen. En mulighed, som forvaltningsmyndighederne ikke for øjeblikket undersøger, kunne være at få samlede (og dermed anonyme) oplysninger fra arbejdsformidlingerne om deltagerne i ESF-projekter som gruppe. 45. Den dataindsamlingsmetode, som nogle af de udvalgte forvaltningsmyndigheder har valgt, er ikke hensigtsmæssig, når det er en uafhængig tredjepart, som har ansvaret for at levere overvågningsdata, fordi oplysningerne indsamles for sent til, at forvaltningsmyndigheden i god tid kan få ajourførte oplysninger om situationen (jf. tekstboks 7). TEKSTBOKS 6 USIKRE OVERVÅGNINGSDATA I Sachsen-Anhalt og Thüringen er en deltager i et ESF-projekt ikke juridisk forpligtet til at afgive korrekte oplysninger, og projektleverandøren skal ikke dokumentere eller begrunde den beskæftigelsesstatus, deltageren meddeler ved afslutningen af projektet. Fordi databeskyttelseslovgivningen forhindrer forvaltningsmyndigheden og de formidlende organer i at få adgang til arbejdsformidlingskontorernes databaser, kan de ikke kontrollere, om disse oplysninger er pålidelige. TEKSTBOKS 7 MANGLER I DEN METODE, DER ANVENDES TIL EKSTERN DATAINDSAMLING Selv om den myndighed, der forvalter OP for Puglia, har et integreret it-overvågningssystem og kapacitet til at kontrollere beskæftigelsesstatus for alle deltagerne i et ESF-projekt i beskæftigelsesdatabasen, blev det besluttet, at dataene vedrørende indikatoren»at ESF-deltagerne finder et job«skulle indsamles via undersøgelser, som det statistiske kontor skulle tilrettelægge på landsplan. Da revisionsbesøget fandt sted (maj 2011), havde forvaltningsmyndigheden endnu ikke modtaget disse oplysninger.

25 Under revisionen kom det frem, at ikke alle it-systemerne havde en indbygget kontrolfunktion, som sikrede, at de indtastede overvågningsdata blev kontrolleret med hensyn til aktualitet, fuldstændighed og sandsynlighed. Det øger risikoen for, at forvaltningsmyndighederne ikke har de udtømmende og pålidelige oplysninger, som de skal bruge for at kunne overvåge OP et (jf. tekstboks 8). 47. Retten observerede også, at forvaltningsmyndighederne ikke fuldt ud udnytter de data, der indsamles i anden sammenhæng, og at de derved går glip af muligheden for næsten uden omkostninger at styrke overvågningsoplysningerne (jf. tekstboks 9). TEKSTBOKS 8 SVAGHEDER I DET ELEKTRONISKE OVERVÅGNINGSSYSTEM a) Nogle af de formidlende organer, som gennemfører OP for Polen, anvender regneark til at overvåge deres projekter, og det øger risikoen for fejl. Forvaltningsmyndigheden modtager kun konsoliderede data om output. Hertil kommer, at der er to it-systemer med henholdsvis finansielle data og deltagerdata, og disse systemer er ikke indbyrdes forbundne. b) For så vidt angår OP for Sachsen-Anhalt anvender de formidlende organer regneark til at følge op på de enkelte projekter, fordi de vurderer, at dataene i overvågningssystemet er ufuldstændige og unøjagtige. TEKSTBOKS 9 TILGÆNGELIGE DATA UDNYTTES IKKE Ifølge den godkendelsesprocedure, der er indført for OP for Emilia-Romagna, skal projektleverandøren for at beholde sin status som godkendt leverandør overholde to tærskelværdier, som forvaltningsmyndigheden har fastsat på forhånd: en effektivitetssats på 70 %(den procentdel af projektdeltagerne, som tolv måneder efter projektets afslutning er i beskæftigelse eller stadig er under uddannelse) og en dertil knyttet beskæftigelseseffektivitet på 50 %(det antal deltagere, som arbejder i job i tilknytning til den uddannelse, de har fået, udtrykt som en procentdel af det antal deltagere, der er kommet i beskæftigelse). Projektleverandørerne sender disse data til forvaltningsmyndigheden, som kontrollerer, at de er pålidelige. Men forvaltningsmyndigheden udnytter ikke oplysningerne til at følge op på en indikator for beskæftigelseseffektivitet, fordi det er fastsat i OP et, at denne indikator skal følges op ved hjælp af oplysninger fra nationale undersøgelser, som det statistiske kontor tilrettelægger.

26 Hverken forvaltningsmyndighederne generelt eller Kommissionen er således i stand til at fastslå, hvad der er blevet brugt på ældre arbejdstagere og på andre målgrupper. I de årlige gennemførelsesrapporter fremlægger forvaltningsmyndighederne finansielle data om OP ernes prioriterede opgaver (de beløb, der er blevet brugt) og om EU s prioriterede temaer (de beløb, der er blevet tildelt) 32, men ikke på målgruppeniveau (jf. også punkt 19). Endvidere er de tal, der vedrører EU s prioriterede temaer, ikke kohærente (jf. punkt 20), og for nogle forvaltningsmyndigheder betyder tildelte beløb forpligtede beløb, mens det for andre betyder betalte beløb. DER ER MANGLER I PLANLÆGNINGEN OG GENNEMFØRELSEN AF EVALUERINGERNE 49. Det er medlemsstaternes rolle og ansvar at evaluere gennemførelsen af OP erne. En evaluering skal hjælpe de ansvarshavende med at forstå og forklare, hvorfor og hvordan specifikke aktioner har bidraget til at opfylde de fastsatte mål, eller hvorfor de ikke har kunnet gøre nogen forskel. 32 Artikel 67 i forordning (EF) nr. 1083/ Ifølge artikel 37, 47 og 48 i forordning (EF) nr. 1083/2006 skal OP erne indeholde en beskrivelse af evalueringssystemet, og evalueringerne skal udføres før, under og efter programmeringsperioden af eksperter eller organer, som er funktionelt uafhængige af godkendelses- og revisionsmyndighederne, og medlemsstaterne tilvejebringer de midler, der er nødvendige for udførelsen af evalueringerne, tilrettelægger udarbejdelsen og indsamlingen af de nødvendige data og anvender de forskellige typer oplysninger, der modtages via overvågningssystemet. 50. At vurdere et programs forløb kontinuerligt og rettidigt kræver ikke blot, at der fra starten er indbygget en løbende evaluering, men også at der udvælges evalueringsemner og metoder, som gør det muligt at vurdere de forskellige aktioners effektivitet for de forskellige befolkningsgrupper. 51. Når der er anført målgrupper, kvantificerede mål og indikatorer i et OP, bør vurderingerne af aktionernes effektivitet for så vidt angår disse grupper, mål eller indikatorer udgøre et centralt evalueringsemne. Ellers går forvaltningsmyndigheden glip af muligheden for at få dybtgående feedback om OP ets performance. 52. De evalueringskrav, forordningen pålægger forvaltningsmyndighederne, er meget generelle 33. Det er ikke defineret, hvilke emner der mindst skal dækkes, og det er heller ikke obligatorisk at udarbejde en evalueringsplan.

27 Kommissionen udsender ikke-obligatoriske vejledningsnotater, som skal hjælpe medlemsstaterne med at gennemføre OP erne. Med hensyn til evalueringsspørgsmålet har Kommissionen understreget, hvor vigtigt det er at have en evalueringsplan, anvende indikatorer, løbende udføre evalueringer og indsamle data 34. Siden 1997 har den desuden støttet måling af et OP s nettovirkninger for beskæftigelsen 35 som det ultimative værktøj til vurdering af beskæftigelsesforanstaltningernes effektivitet. Det tidligere nævnte opdaterede vejledningsnotat beskriver skridt for skridt, hvordan man anslår de direkte virkninger for beskæftigelsen på programniveau, og det indebærer, at der anvendes overvågningsdata om projekterne. 54. Ifølge Kommissionen 36 var det forskelligt, hvordan medlemsstaterne anvendte denne vejledning til at anslå beskæftigelseseffekten af programmerne for perioden Med hensyn til programmeringsperioden observerede Retten, at de myndigheder, der forvaltede de udvalgte OP er, havde valgt en minimumsstrategi: Det, der ikke er obligatorisk, bliver ikke gjort. Den evalueringstilgang, der anvendes i forbindelse med de udvalgte OP er, er derfor mangelfuld (jf. tekstboks 10). 34 Arbejdsdokument nr. 2 om indikatorer for overvågning og evaluering (august 2006) og arbejdsdokument nr. 5 om evaluering i programmeringsperioden (april 2007). 35 Arbejdsdokument nr. 6 om måling af strukturfondenes virkninger for beskæftigelsen (marts 2007). 36 Arbejdsdokument nr. 6 om måling af strukturfondenes virkninger for beskæftigelsen, marts 2007, s. 3. TEKSTBOKS 10 MANGELFULD EVALUERINGSTILGANG a) Da Retten aflagde revisionsbesøg i maj 2011 (i det femte gennemførelsesår), forelå der ingen evalueringsrapporter for OP for Emilia-Romagna. b) Når der ses bort fra OP for England og Gibraltar 37 og det polske OP 38, var der ikke planlagt eller udført nogen evalueringer for at vurdere, hvordan foranstaltningerne påvirkede de ældre arbejdstagere som specifik målgruppe. c) Af de seks udvalgte OP er var det kun OP for England og Gibraltar, som havde kvantificeret de gennemførte foranstaltningers nettobeskæftigelseseffekt 39. De eksperter, som evaluerede de fem øvrige OP er, havde ingen planer om at foretage en sådan beregning. 37 I evalueringseksperternes rapport om OP for England og Gibraltar fremlægges de samlede resultater og resultaterne for de forskellige befolkningsgrupper, foranstaltningerne er rettet imod, herunder ældre arbejdstagere. Det gælder i særlig grad for undersøgelsen om ligestilling mellem kønnene og lige muligheder, kohorteundersøgelserne og undersøgelsen om de tidlige virkninger af Den Europæiske Socialfond Efter vores revisionsbesøg i maj 2011 udsendte de formidlende organisationer, som gennemfører Polens OP, to rapporter om, hvordan bestemte foranstaltninger påvirkede erhvervsaktiviteten hos ældre arbejdstagere (i den ene rapport gjaldt dette aldersgruppen +45 og i den anden aldersgruppen +50). Det er planen, at der i 2012 skal udarbejdes en tredje rapport, som skal dække aldersgruppen I maj 2011 offentliggjorde de eksperter, som evaluerer OP for England og Gibraltar, en beregning af ESF s nettovirkninger for beskæftigelsen (Early Impacts of the ESF ), dog havde de anvendt en anden metode end den, som Kommissionen anbefaler.