Notat om det retlige grundlag for rehabiliteringsteamets opgaver og beføjelser og for betingelser og grundlag for tilkendelse af førtidspension

Transkript

1 Sagsnr G Dato Sagsbehandler Christian von Benzon Notat om det retlige grundlag for rehabiliteringsteamets opgaver og beføjelser og for betingelser og grundlag for tilkendelse af førtidspension 1. Baggrund Direktør Bruno Lind og Center for Arbejdsmarked (CAM) har anmodet Center for Jura om at udarbejde en redegørelse om det retlige grundlag for rehabiliteringsteamets opgaver og beføjelser, for kompetencen til at bestemme den administrative organisering, og for betingelser og grundlag for afslag på eller tilkendelse af førtidspension. Redegørelsen skal efter det oplyste anvendes i forbindelse med administrationens udarbejdelse og forelæggelse af sagsfremstilling for Beskæftigelsesudvalget. 2. Sammenfatning og konklusion. Rehabiliteringsteamet kan kun tage sig af sine lovbestemte opgaver med at give indstillinger til den del af den kommunale forvaltning, som er kompetent til at træffe forvaltningsafgørelser om bl.a. førtidspension. Rehabiliteringsteamet kan ikke lovligt tillægges afgørelseskompetence, da dette ville indebære en tilsidesættelse af den kompetencefordeling, Folketinget bindende har bestemt. Det er kommunalbestyrelsen, der har den lovbestemte kompetence til at træffe forvaltningsafgørelser om afslag på eller tildeling af førtidspension. Denne kompetence er af kommunalbestyrelsen overladt til det stående udvalg (Beskæftigelsesudvalget) via styrelsesvedtægten. Det stående udvalg (Beskæftigelsesudvalget) kan delegere sin afgørelseskompetence til forvaltningen (administrationen) og give anvisninger for forvaltningens udøvelse af den tillagte kompetence. Anvisningerne skal i sagens natur holde sig indenfor rammerne af loven, gældende rets- og ankestyrelsespraksis, forvaltningsretlige grundsætninger m.v. Det stående udvalg (Beskæftigelsesudvalget) kan ikke gyldigt bestemme, at forvaltningens behandling af sager om førtidspension skal organiseres på en bestemt måde, fx ved at sager ikke skal behandles af bestemte interne administrative fora, eller ved at kompetence til at afgøre sager skal tillægges bestemte (grupper af) medarbejdere og dermed gå uden om fordelingen af kompetence og ansvar i den bestående hierakiske organisationsstruktur, der er fastlagt af kommunalbestyrelsen. Kompetence til indretning af forvaltningens (administrationens) organisation tilkommer kommunalbestyrelsen og sker gennem vedtagelse af organisationsstrukturen, stillings- og profilbeskrivelser for overordnede ledere m.v. Udmøntningen af disse vedtagelser sker via Økonomiudvalget og borgmester videre ned igennem de hierakiske opbyggede organisations- og ledelseslag. Det stående udvalg (Beskæftigelsesudvalget) eller forvaltningen kan ikke sætte sig udover loven og fastsætte bindende kriterier og regler for afslag på eller tildeling af førtidspension, når Folketinget har forudsat, at afgørelse skal træffes ud fra en samlet vurdering af nærmere i Side 1 af 11

2 loven fastsatte oplysninger og deres betydning for om tildelingsbetingelserne er opfyldte eller ej. Når Folketinget har bestemt, at myndigheden skal skønne, så kan myndigheden ikke blot erstatte skønnet med bindende kritierer og regler. Sådanne bindende kritierer og regler vil indebære, at et lovpligtigt skøn sættes under regel. Dette vil kunne blive anset for en såkaldt hjemmelsmangel ved afgørelsen, og vil kunne føre til dens ugyldighed. Derimod kan der lovligt opstilles vejedende, interne retningslinier og principper for at sikre en korrekt og relevant refleksion i forbindelse med den lovpligtige vurdering af, om betingelserne for afslag eller tildeling af førtidspension er opfyldte eller ej. Disse interne retningslinier og principper må blot ikke blive betragtet og anvendt som regler, der kan bruges til at begrund resultatet af en vurdering af, om afslag eller tildeling af pension skal gives. 3. Rehabliteringsteamets opgaver og beføjelser. Der er i lovgivningen 1 fastsat bindende regler for hvordan kommunalbestyrelsen skal organisere den kommunale beskæftigelsesindsats. Dette er usædvanligt. Normalt overlader Folketinget det til kommunalbestyrelsen at beslutte hvordan den vil organisere udførelsen af de opgaver og aktiviteter, som bliver pålagt kommunerne at udføre i henhold til en given lovgivning. Organisationsloven bestemmer således i 5: Kommunalbestyrelsen skal 2 sørge for, at et jobcenter som en særskilt del af kommunens forvaltning udfører den kommunale beskæftigelsesindsats, jf. 6 og 7. Stk. 2. Kommunalbestyrelsen kan beslutte, at jobcenteret også varetager andre opgaver. Der er også i Organisationsloven givet bindende bestemmelser om rehabliteringsteam. Lovens 9,stk. 1, 1.punktum fastslår: Kommunalbestyrelsen skal oprette et rehabiliteringsteam. Folketinget har også bindende bestemt hvordan et rehabiliteringsteam skal sammensættes. I lovens 10, stk. 1, er bestemt: Rehabiliteringsteamet skal have en tværfaglig sammensætning med repræsentanter fra relevante forvaltningsområder, herunder 1) beskæftigelsesområdet, 2) sundhedsområdet, 3) socialområdet, 4) regionen ved en sundhedskoordinator, jf. 14, og 5) undervisningsområdet i sager vedrørende borgere under 30 år uden erhvervskompetencegivende uddannelse og i øvrige sager efter behov. 1 Lov om organisering og understøttelse af beskæftigelsesindsatsen m.v. (lovbekendtgørelse nr. )(i det følgende benævnt Organisationsloven ) 2 Tekst med fed skrift i det følgende er fremhævet af CvB Side 2 af 11

3 Folketinget har endvidere bestemt hvad der er rehabiliteringsteamets opgaver og beføjelser. Lovens 9, stk. 2, 2.punktum fastslår: Rehabiliteringsteamet er et dialog- og koordineringsforum, som afgiver en indstilling i alle sager, inden der træffes beslutning om og tilkendes ressourceforløb, fleksjob, tilskud til selvstændigt erhvervsdrivende og førtidspension, jf. dog 17, stk. 4, og 18, stk. 2, i lov om social pension. Denne bestemmelsen er uddybet i lovens 11, stk. 1, der bestemmer: Rehabiliteringsteamet skal drøfte og afgive indstilling om, 1. hvorvidt borgeren skal gives jobafklaringsforløb, ressourceforløb, fleksjob, tilskud til selvstændigt erhvervsdrivende, anden beskæftigelsesrettet indsats eller førtidspension, jf. dog stk. 3, 2. hvilke beskæftigelsesmæssige, sociale og sundhedsmæssige indsatser der er nødvendige, for at den enkelte borger opnår tilknytning til arbejdsmarkedet, og hvordan disse indsatser koordineres, og 3. hvordan opfølgning på ressourceforløbet eller jobafklaringsforløbet tilrettelægges, så borgeren støttes i at fastholde uddannelses- og beskæftigelsesmålet, herunder hvorvidt og i hvilket omfang der er brug for mentorstøtte for at sikre, at indsatsen realiseres. Endelig har Folketinget bestemt, at det er Kommunen, som har beføjelsen til at tage stilling til rehabiliteringsteamets indstilling. Dette fremgår af lovens 11, stk. 2, 1.punktum, der fastslår: Kommunen træffer afgørelse i sagen på baggrund af rehabiliteringsteamets indstilling. Det er klart forudsat i loven, at rehabiliteringsteamet ikke har beføjelse og ikke af kommunalbestyrelsen, udvalg, administration m.v. kan tillægges beføjelse - til at træffe afgørelse i de sager, som rehabiliteringsteamet behandler. I bemærkningerne til forslaget til Organisationsloven er bl.a. anført 3 : De kommunale forvaltningers myndighedskompetence, herunder finansielle disponeringsmuligheder, er ikke ændret med etablering af rehabiliteringsteam. Ligeledes i lovbemærkningerne er anført følgende 4 : Teamets indstilling indgår i beslutningsgrundlaget, når den enkelte forvaltning efterfølgende træffer afgørelse i sagen. Det er således fortsat den enkelte forvaltning, der har kompetencen til at træffe afgørelse i den enkelte sag. Afgørelseskompetencen vedrørende fx tilkendelse af førtidspension eller tildeling af fleksjob, ressourceforløb m.v. tilkommer således andre enheder inden for den kommunale myndighedsorgansiation end rehabiliteringsteamet. Der er ikke hjemmel for kommunalbestyrelsen m.v. til at ændre på den lovbestemte fordeling af beføjelserne til at henholdsvis komme med indstilling 3 Lovforslag L59 ( , 1.samling), side 17 (punkt Kommuen træffer afgørelse på baggrund af rehabiliteringsteamets indstilling ) 4 Lovforslag L59 ( ), side 38, vedrørende 9. Side 3 af 11

4 og træffe beslutning i sager om afslag på eller tilkendelse af førtidspension. 5 Hvis rehabiliteringsteamet alligevel måtte blive tillagt kompetence til at afgøre sager om afslag på eller tildeling af førtidspension, vil sådanne afgørelser blive anset for ugyldige grundet bl.a. kompetencemangel Kompetencen til at træffe afgørelse om tildeling af eller afslag på førtidspension og om administrativ organisering af udøvelsen af afgørelseskompetencen Hvem har kompetencen til at træffe afgørelse om tildeling eller afslag på førtidspension?. Det retlige udgangspunkt er, at kompetencen til at træffe afgørelse om tilkendelse af førtidspension tilkommer kommunalbestyrelsen. Pensionsloven 7 bestemmer i 20, stk. 1, 1.punktum: Kommunalbestyrelsen træffer afgørelse om tilkendelse af førtidspension, når det efter en samlet faglig vurdering af de foreliggende oplysninger må anses for dokumenteret, at en person ikke kan blive selvforsørgende, jf. 16. Med hensyn til kompetencen til at afslå tildeling af førtidspension bestemmer pensionslovens 20, stk. 2: Kommunalbestyrelsen træffer afgørelse om afslag på førtidspension, når det efter en samlet faglig vurdering af de foreliggende oplysninger må anses for dokumenteret, at en person ved konkret angivne arbejdsfunktioner enten umiddelbart eller ved en nærmere angivet indsats, jf. 16, kan blive selvforsørgende. Om end kommunalbestyrelsen ikke i praksis udøver den tillagte beføjelse til at hhv tilkende og afslå førtidspension, er der intet i vejen for, at kommunalbestyrelsen faktisk udøvede den tillagte afgørelseskompetence. Dette fremgår forudsætningvis af bestemmelsen i Retssikkerhedslovens 17, der fastslår: Behandles en sag om hjælp til enkeltpersoner af kommunalbestyrelsen på et møde, skal sagen behandles for lukkede døre. Kommunalbestyrelsen har dog gennem styrelsesvedtægten 8 bestemt, at Beskæftigelsesudvalget har den umiddelbare forvaltning af reglerne i Pensionsloven om førtidspension. Dette indebærer, at Beskæftigelsesudvalget er beføjet til at træffe afgørelse om tilkendelse eller afslag på førtidspension. I praksis må denne beføjelse anses for (stiltiende) at være delegeret til forvaltningen. 5 Det skal erindres, at rehabiliteringsteamet også består af repræsentanter fra regionen, d.v.s. instans, som kommunalbestyrelsen ikke har instruktionsbeføjelse overfor. Også af den grund kan rehabiliteteringsteamet ikke uden udtrykkelig lovhjemmel tillægges kompetence til at træffe afgørelser på kommunens vegne. 6 Til illustration af problemstillingen om manglende afgørelseskompetence kan nævnes, at Ankestyrelsen og domstolene med højesteret i spidsen (se bl.a. dommen gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen 2016, s. 140H) de senere år har anset forvaltningsafgørelser for ugyldige i sager om afgørelser på sygedagpengeområdet truffet af medarbejdere i vikarbureau o.lign. med henvisning til, at de var truffet af andre end den kompetente forvaltningsmyndighed. 7 Lov om social pension, kapitel 3 om førtidspension (lovbekendtgørelse nr af )(i det følgende benævnt Pensionsloven ) 8 Styrelsesvedtægtens 14, stk. 3, med den ændring, som endeligt er vedtaget af Byrådet den , sag nr. 151, indstillingspunkt nr. 15. Side 4 af 11

5 En sådan stiltiende delegation af afgørelseskompetence fra stående udvalg til forvaltning er ikke lovreguleret. Tidligere chef i Indenrigsministeriets kommunalafdeling, Preben Espersen 9, har om delegation fra udvalg til administrationanført: Som tidligere behandlet under må der forudsættes et vist handleområde for de ansatte, således at de nærmere grænser for dette må bedømmes konkret fra ansættelsesforhold til ansættelsesforhold. Delegation er derfor kun fornøden i det omfang, der herudover ønskes tillagt de ansatte adgang til at træffe beslutning. Undertiden træffer udvalgene ikke formelle beslutninger om delegation til administrationen, men der vil kunne foreligge holdepunkter for at antage en stiltiende delegation. Udtrykkelige beslutninger om delegation vil navnlig blive truffet i forbindelse med fastsættelse af, hvilke typer af sager der ønskes forelagt til afgørelse i udvalget. Dette kan ske i kompetencefordelingsplaner og organisationsplaner, men der kan også være tale om enkeltvedtagelser. Hvis der er tale om mere omfattende delegationer eller som ved kompetencefordelingsplaner og organisationsplaner en samlet fastlæggelse af kompetenceudøvelsen inden for et større område, skal delegationsforslaget forelægges økonomiudvalget, og evt. med henblik på videre forelæggelse for kommunalbestyelsen, jf. styrelseslovens 18, stk Delegation af udvalgets kompetence til at træffe afgørelse må uanset om denne sker stiltidende eller udtrykkeligt anses som givet til forvaltningen (administrationen) som sådan. Preben Espersen anfører herom bl.a. 11 : Delegationer til den kommunale administration vil normalt ikke blive givet som delegationer til enkeltpersoner, men til det kommunale administrationsappart som sådant. Det følger af det almindelige hierarki i administrationsapparatet med borgmesteren som øverste leder, at denne i et vist omfang vil kunne træffe beslutninger om den nærmere placering af beslutningsretten blandt de ansatte. Af betydning for den nærmere afgrænsning af borgmesterens beføjelser i så henseeende vil navnlig være administrationsapparatets organisatoriske indretning og bestillingsbeskrivelse m.v., ikke mindst hvis disse forhold er kommet til udtryk i en egentlig kompetencefordelingsplan, Sammenfattende kan siges, at udvalget ved stiltiende eller udtrykkelig delegation kan overlade sine beføjelser til at træffe afgørelse om tilkendelse af eller afslag på førtidspension til den administrative enhed i den kommunale forvaltning, der ifølge kommunalbestyrelsens beslutninger om forvaltningens indretning (organisation og struktur), om (navnlig chefers) ansvars- og kompetenceområde m.v. har til opgave at varetage den administrative behandling af sager om førtidspension, d.v.s. til CAM Hvem har kompetencen til at afgørelse om hvordan forvaltningen (administrationen) skal indrettes? En udvalgsbeslutning om at delegere kompetence til at afgøre sager om tilkendelse eller afslag på førtidspension til nærmere bestemte medarbejdere (fx sagsbehandlere i CAM) må an- 9 Preben Espersen: Deletation i kommunestyret (1.udgave 1985), side Efter denne bestemmelse i styrelsesloven har Økonomiudvalget indseende med de almindelige økonomiske og administrative forhold inden for samtlige kommuens administrationsområder. Herom er i Hans B.Thomsen: Lov om kommunernes styrelse med kommentarer (2.udvage, 2010), side 197 bl.a. anført: Mens de stående udvalg varetager kommunens udadvendte virksomhed, er økonomiudvalgets lovbestemte opgaver i højere grad rettet mod den kommunale organisations egne forhold, herunder spørgsmål vedrørende personale, administrative sagsbehandlingsforskrifter, regnskabsføring m.v., d.v.s. de anliggender der henhører under borgmesteren som den øverste daglige leder af administrationen,.. Se nærmere herom neden for under afsnit Preben Espersen: Delegation i kommunestyret (1.udgave, 1985), side 122 Side 5 af 11

6 ses for at stride mod kompetencer, som henholdsvis kommunalbestyrelsen som borgmesteren er tillagt i kommunestyrelsesloven. Retssikkerhedsloven 12 indeholder i 15 følgende bestemmelse: Kommunalbestyrelsen har ansvaret for og beslutter, hvordan kommunen skal planlægge og udføre sin virksomhed på det sociale og sundhedsmæssige område efter den sociale lovgivning 13. Til denne lovbestemmelse om kommunalbestyrelsen ansvar og kompetence for fastlæggelse af hvordan kommunen skal planlægge og udføre sine opgaver om fx tilkendelse af eller afslag på førtidspension føjer sig de almindelige regler om kommunalbestyrelsens kompetencer til at betemme, hvordan den kommunale administration skal indrettes: Kommunestyrelseslovens 17, stk. 7, fastslår: Kommunalbestyrelsen drager omsorg for indretning af kommunens administration og fastsætter regler om ansættelse og afskedigelse af kommunalt personale. Kommunestyrelsesloven bestemmer endvidere i 31, stk. 3, 1.punktum følgende om borgmesterens 14 kompetence: Formanden har den øverste daglige ledelse af kommunens administration. Om forståelsen af disse bestemmelse er der anført bl.a. følgende i den kommenterede udgave af Kommunestyrelsesloven 15 : Efter den kommunale styrelseslov har kommunalbestyrelsen således frihed til under hensyn til, hvad der i den enkelte kommune skønnes mest hensigtsmæssigt at træffe bestemmelse om, hvorledes den kommunale administration skal indrettes.. Der kan dog i anden lovgivning være fastsat særlige regler om den kommunale administration 16. Der tilkommer ikke det ansatte personale nogen selvstændig kompetence, medmindre dette er hjemlet i lovgivningen,.. Borgmesteren har den daglige ledelse af kommunens administration, jf. 31, stk. 3. Ledelsen udøves under ansvar over for kommunalbestyrelsen, der gennem vedtagelse af kompetencefordelingsplaner og stillingsbeskrivelser kan fastlægge fordeling af kompetence og graden af delegation inden for den kommunale forvaltning... I den kommenterede udgave af Kommunestyrelsesloven er endvidere anført Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område (lovbekendtgørelse nr af ) 13 Tildeling af eller afslag på førtidspension er reguleret i Pensionsloven, som må betragtes som en del af den sociale lovgivning. Førtidspension er ikke er en del af begrebet beskæftigelsesindsats, således som dette er fastlagt i Organisationslovens Kommunalbestyrelsesformanden 15 Hans B.Thomsen m.fl.: Lov om kommunernes styrelse m.v. med kommentarer (2.udgave, 2010), side Det er netop tilfældet for organisering af beskæftigelsesindsatsen i jobcentre og for rehabiliteringsteam og deres sammensætning, opgaver og beføjelser. 17 Hans B.Thomsen m.fl.: Lov om kommunernes styrelse m.v. med kommentarer (2.udgave, 2010), side Side 6 af 11

7 Kommunalbestyrelsen vil derimod gennem styrelsesvedtægtsbestemmelser eller andre vedtagelser kunne træffe beslutninger af generel karakter om kommunens administrative struktur og om ansættelse og afskedigelse af personale, herunder om fordeling af kompetence og ressourcer, om graden af delegation til den enkelte stilling og om forvaltningens arbejdstilrettelæggelse, Det må på baggrund af ovenstående sammenfattende konkluderes, at det stående udvalg inden for rammerne af styrelsesvedtægten har beføjelse til at overlade sin kompetence til at træffe afgørelse om tildeling eller afslag på førtidspension til forvaltningen (administrationen), at udvalgets delegation af afgørelseskompetencen sker til forvaltningen (administrationen) som sådan og ikke enkeltpersoner eller udvalgte grupper af medarbejdere uden om det hieraktiske system, at den tillagte kompetence udøves af forvaltningen (administrationen) inden for de organisatoriske og hierakiske rammer, som er fastlagt af kommunalbestyrelsen, d.v.s. gældende organisationsstruktur, stillingsbeskrivelser/profiler for bl.a. direktion, centerchefer m.v., og at det stående udvalg ikke har beføjelse til at træffe afgørelse om hvordan forvaltningen (administrationen) organisatorisk skal indrettes i forbindelse med at den træffer afgørelser i overensstemmelse med den tillagte beslutningsret. 5. Tilkendelse og afslå på førtidspension. Kommunens behandling og afgørelse af sager om tilkendelse eller afslag på førtidspension er reguleret ret intensivt i lovgivningen (Pensionsloven). Man kan sige, at der i hovedtræk er 4 regelsæt: a) Regler om betingelser, som skal være opfyldt for at kunne få tilkendt førtidspension (lovens 16), b) Regler om proceduer for behandling af sager om førtidspension ( 17 og 18), c) Regler om hvilke oplysninger, som skal fremskaffes, for korrekt at kunne behandle sag om førtidspension ( 19), og d) Regler om krav til at kunne træffe afgørelse om at tilkende eller afslå førtidspension ( 20). Skal en afgørelse uanset om den går ud på at tilkende eller afslå førtidspension kunne holde, skal alle 4 regelsæt være overholdt. Ikke mindst de regler, der er nævnt i punkt c) og d) kan siges at være en skærpet udgave af de almindelige forvaltningsretlige regler og principper, som gælder, når kommunen træffer forvaltningsafgørelser Tildelingsbetingelser (ad pkt. a)). Det er en nødvendig men ikke tilstrækkelig forudsætning for at få tilkendt førtidspension, at de to grundlæggende lovbestemte betingelser i pensionslovens 16, stk. 3, begge er opfyldt: Side 7 af 11

8 Det er en betingelse for at få tilkendt førtidspension efter stk eller 2 19, 1) at personens arbejdsevne er varigt nedsat, og 2) at nedsættelsen er af et sådant omfang, at den pågældende uanset mulighederne for støtte efter den sociale eller anden lovgivning, herunder beskæftigelse i fleksjob, ikke vil være i stand til at blive selvforsørgende ved indtægtsgivende arbejde. Ved behandling af sag om førtidspension skal kommunen få fastslået hvad der er personens arbejdsevne, om denne arbejdsevne kan anses for nedsat, om den nedsatte arbejdsevne er varig, om personen på grund af den varigt nedsatte arbejdsevne - er afskåret fra at blive i stand til at blive selvforsørgende ved indtægtsgivende arbejde selv om vedkommende får støtte efter den lovgivningen, fx i form af et fleksjob. Det skal bemærkes, at personens eventuelle sygdom/helbredssvigt ikke i sig selv (d.v.s. isoleret) er et kriterium som skal være opfyldt for at kunne få tilkendt førtidspension. Kun hvis sygdom/helbredssvigt nedsætter personens arbejdsevne, vil sygdommen/helbredssviget have (indirekte) betydning for bedømmelsen af, om tilkendelsesbetingelser i 16, stk. 3, er opfyldt. Det skal endvidere bemærkes, at tilkendelse af førtidspension forudsætter, at arbejdsevne er søgt udviklet m.v. gennem beskæftigelsesindsats i form af fleksjob, ressourceforløb m.v. Som alt overvejende hovedregel skal personen forgæves have været via fleksjob, ressourceforløb eller anden beskæftigelsesindsats før førtidspension eventuelt kan komme på tale Krav til fremskaffelse af oplysninger (dokumentationskrav) (ad pkt. c)). Folketinget har fastsat bindende regler for hvilke oplysninger, som kommunen skal fremskaffe for at kunne behandle og afgøre en sag om førtidspension. Pensionslovens 19, stk. 1, bestemmer følgende: Grundlaget for en afgørelse om førtidspension skal bestå af 1) en rehabiliteringsplan, der indeholder dokumentation for, at personens ressourcer og udfordringer i forhold til uddannelse og beskæftigelse er fuldt afklaret, 2) dokumentation for, at alle relevante indsatser i den beskæftigelsesrettede indsats, herunder deltagelse i ressourceforløb, er udtømt, 3) den faglige forklaring på, hvorfor den pågældendes arbejdsevne anses for varigt nedsat, 4) den faglige forklaring på, at arbejdsevnen ikke lader sig anvende til selvforsørgelse uanset mulighederne for støtte efter den sociale eller anden lovgivning, eller 5) angivelse af en eller flere konkrete arbejdsfunktioner, den pågældende med sin nedsatte arbejdsevne anses for at kunne udføre. Man kan i korthed sige, at det, der er i centrum for behandlingen af spørgsmål om førtidspension, er, om personen skønnes at have mulighed for at blive selvforsørgende ved indtægtsgivende arbejde (evt. med støtteforanstaltninger), og, hvis dette ikke er tilfældet, om dette skyldes en varigt nedsat arbejdsevne. 18 Personer på 40 år og derover 19 Personer under 40 år. Side 8 af 11

9 5.3. Krav om stillingtagen til manglende selvforsørgelse grundet varigt nedsat arbejdsevene på baggrund af en samlet faglig vurdering af dokumenterede oplysninger. Tildeling af førtidspension kræver, at det er dokumenteret, at personen ikke er i stand til at blive selvforsørgende ved indtægtsgivende arbejde, også selv om personen tilbydes et fleksjob eller får støtte i øvrigt i henhold til lovgivningen til at kunne have et sådant arbejde, at den manglende selvforsørgelse skyldes en nedsat arbejdsevne, og at den nedsatte arbejdsevne er varig. Dokumentationen består, jf. pensionslovens 19 (se oven for under pkt. 5.2.) af de oplysninger om personens udfordringer og ressourcer, om beskæftigelsesindsatser, om årsag til at personens arbejdsevne er varigt nedsat og om årsag til at arbejdsevnen ikke lader sig anvende til selvforsørgelse trods støttemuligheder. Kommunalbestyrelsen har pligt 20 til at foretage en samlet faglig vurdering af de foreliggende oplysninger som må anses for dokumenteret. Folketinget har pålagt kommunalbestyrelsen at sørge for, at der foretages en vurdering (et skøn) af selvforsørgelsesmuligheden med afsæt i arbejdsevnen, og at denne vurdering (skøn) skal ske ud fra en flerhed af dokumenterede oplysninger. Der er således ikke adgang til lovligt at nøjes med at lægge vægt på en enkelt dokumenteret oplysning. Der er en pligt til at vurdere (skønne), og der er ikke tale om en fri (ubundet) vurdering ( frit skøn). Folketinget har som nævnt fastlagt hvilke typer af oplysninger, som vurderingen (skønnet) skal hvile på. Hvis kommunalbestyrelsen beslutter sig for at opstille bestemte bindende og udslagsgivende kritierer for hvornår selvforsørgelse grundet varig nedsat arbejdsevne anses for udelukket, vil dette kunne blive betragtet som en tilsidesættelse af den almindelige forvaltningsretlige grundsætning om ikke at sætte skøn under regel. Dette vil kunne være tilfældet, hvis kommunalbestyrelsen træffer beslutning om, at førtidspension skal tildeles, hvis personen fx har en eller flere bestemte sygdomsdiagnoser 21, eller tidligere har gennemført et nærmere bestemt antal arbejdsprøvninger, eller har en alder, der ligger et nærmere bestemt antal år før folkepensions- eller efterlønsalderen. I denne sammenhæng skal bemærkes, at en lægefaglig vurdering af personens sygdom og indvirkning (effekt) på vedkommendes arbejdsevne ikke isoleret kan lægges til grund for afgørelsen om afslag på eller tildeling af førtidspension. Afgørelsen vil i så fald være mangelfuld. Tilkendegivelser i lægefaglig erklæringer om at personen vurderes som pensionsberettiget kan heller ikke lægges til grund ved afgørelsen, idet en sådan vurdering klart falder uden for det lægefaglige kompetencefelt. Folketinget har i øvrigt ved formulering af reglerne om tildeling af afgørelseskompetencen om afslag på eller tildeling af førtidspension, jf. 20, klart taget stil- 20 Pensionslovens 20, stk. 1 (se foran under pkt. 4.1.). 21 Derimod kan forelægges for rehabiliteteringsteamet undlades hvis det skønnes åbenbart formålløst at udvikle arbejdsevnen, jf. vejledning nr af Heri er anført retningslinier for behandlng af sager om førtidspension, hvor helbredsforholdene i sig selv kan forklare funktionsnedsættelsen. Der kan være tale om alvorlige medfødte/tidligere skader eller senere erhvervede alvorlige tilstande. Selvom forelæggelse for rehabiliteringsteam kan undlades, er det dog stadig kommunalebestyrelsen som tager stilling om tildelingsbetingelserne er opfyldte og træffer afgørelse om afslag eller tildeling af førtidspension. Side 9 af 11

10 ling til, at kompetencen til og ansvaret for afslag eller tildeling af førtidspension tilkommer kommunalbestyrelsen. Hvis man ved behandlingen og afgørelsen af en sag om førtidspension undlader at foretage den vurdering/det skøn, som pensionsloven foreskriver skal udføres, vil afgørelsen lide af en såkaldt hjemmelsmangel. Herom udtaler tidligere medarbejder hos Folketingets Ombudsmand, Jon Andersen 22 : Med til hjemmelsmanglerne hører endvidere tilsidesættelse af de regler, der normerer forvaltningens skønsudøvelse. Er der inddraget ulovlige kriterier, er pligtmæssige kriterier udeladt, er lovlige kriterier blevet prioriteret på en ulovlig måde, er der fast en uproportionel retsfølge, knyttet et ulovligt vilkår til en afgørelse, udformet en upræcis retsfølge eller foreligger der procedurefordrejning, foreligger der hjemmelsmangler... Alle hjemmelsmangler kan sanktioneres med ugyldighed. Der foreligger med andre ord retlige mangler i ugyldighedslærens forstand Om om pligt til at skønne anføres hos Garde m.fl. 23 : I sager om ydelser til enkeltpersoner inden for den sociale lovgivning eller arbejdsløshedsforsikringslovens områder må skønsmæssige beføjelser i regel opfattes sådan, at den pågældendes forhold skal bedømmes individuelt. Det vil som anført ikke være lovligt at opstille/fastsætte administrative sagsbehandlingsregler, som afskærer eller begrænser udøvelse af et skøn, som Folketinget gennem formulering af tildelingsbetingelser ellers har forudsat udøvet. Derimod kan der godt udarbejdes og anvendes materiale (principper, retningslinjer, refleksionstemaer), der skal tjene som vejledning og refleksionsgrundlag i forbindelse med udøvelse af det forudsatte lovbestemte skøn. Garde m.fl. 24 anfører herom: Formodningen omfatter i øvrigt kun afskæringsregler eller egentlige begrænsningsregler. Der er således intet i vejen for, at interne regler anvendes som et vejledende udgangspunkt for skønnet. Afgørende er, om myndighederne er sig bevidst, at der kan gøres fravigelser, og at reglerne ikke anvendes mekanisk, så den individuelle vurdering af sagerne i virkeligheden er bortfaldet. Afgørelsen kan blot ikke begrundes med, at en person ikke falder ind under en eller anden intern, vejledende retningslinie m.v. Afgørelsen om hhv. afslag på eller tildeling af førtidspension skal fortsat begrundes i, at personen vurderes eller ikke vurderes ude af stand til at blive selvforsørgende ved indtægtsgivende arbejde, at denne manglende selvforsørgelse selv ikke kan (kan) opnås ved fleksjob eller andre støtteforanstaltninger og at selvforsørgelsen (ikke) skyldes en varigt nedsat arbejdsevne. Ved vurderingen af de forhold, der skal dokumenteres ifølge 19 (ressourcer, indsatser, årsag til arbejdsevnenedsættelse m.v.) kan man opstille emner, som med fordel kan inddrages som 22 Jon Andersen: Socialforvaltningsret (4.udgave, 2012), side Jens Garde m.fl.: Forvaltningsret. Almindelige emner (5.udgave, 2009), s Jens Garde m.fl.: Forvaltningsret. Almindelige emner (5.udgave, 2009), s.278. Side 10 af 11

11 støtte for refleksionerne om betingelserne ikke er opfyldt eller er opfyldt. Det kan i sagens natur være relevant at reflektere over fx en sygdoms (et helbredssvigts) nærmere art, omfang og udvikling og hvilke forventninger til afgørende nye oplysninger om arbejdseven, dens eventuelle nedsættelse og om den er forbigående eller permanent, som der kan stilles hvis der søges indhentet yderligere helbredsoplysninger og vurderinger af sammenhæng mellem bl.a. sygdom m.v. og arbejdsevne, resultatet af hidtidige afbejdsprøvningerne og hvilke forventninger til afgørende nye oplysninger om arbejdsevnen, der kan stilles hvis der iværksættes yderligere arbejdsprøvninger, personens alder og arbejdsancienitet og hvilke forventninger til indtægtsgivende arbejde der kan stilles, hvis der iværksættes yderligere tiltag til udvikling af kompetencer, tilpassede arbejdsfunktioner o.s.v. Side 11 af 11