Finanskrisen som katalysator for industripolitisk disintegration i EU

Transkript

1 Finanskrisen som katalysator for industripolitisk disintegration i EU af Christian Winther-Jensen Mads Christian Grimmig Kobbernagel Københavns Universitet Det Samfundsvidenskabelige Fakultet Institut for Statskundskab Sommerskole 2012 EU og virksomhederne fra København til Bruxelles v/ professor Peter Nedergaard 4. september

2 Indhold 1 Indledning Introduktion Problemformulering Hypotese 5 2 Metode Undersøgelsesdesign Begrebsforståelse 6 3 Analyse Overordnede faser i europæisk industripolitik Fase 1 europæiske mastodonter Fase 2 rammepolitik fra national champions til market champions Argumenter for og imod den strategiske støtte Medlemsstater protektionistiske individualister? Tyskland korporatisme og status quo? Storbritannien leder af den europæiske markedsliberalisme? Frankrig Staten som storentreprenør i industrien Sammenfatning af cases Finanskrisens konsekvenser tilbagevenden til selektiv industripolitik? Tab af konkurrenceevne og afindustrialisering Europa-Kommissionen generisk og horisontal industripolitik? Europa-Kommissionen modarbejder sektorspecifikke tiltag? 32 4 Diskussion Sektorspecifikke tendenser Industripolitik i EU aggregat af medlemslandenes interesser eller supranational politikdannelse? Industripolitikkens første fase nationale særinteresser Industripolitikkens anden fase markedsorientering Industripolitikkens tredje fase decentralisering af industripolitikken? 38 5 Konklusion 39 6 Litteraturliste 41 2

3 1 Indledning 1.1 Introduktion Finanskrisen har haft voldsomme konsekvenser for den europæiske økonomi. Konsekvenser, der kan mærkes for den enkelte borger. I begyndelsen af 2008 lå arbejdsløsheden i EU på 6,8 %, mens den i dag er steget til 10,4 % (Eurostat, 2012a). Spanien er det mest dramatiske eksempel med en stigning på 16,9 procentpoint fra 7,9 % til 24,8 % (ibid.). Som en naturlig følge har det skabt et enormt pres på politiske ledere for at skabe jobs. Presset på arbejdsmarkedet er et strukturelt problem de kommende år, men EU presses også på en anden front. Globaliseringen og den medfølgende konkurrence fra især Asien med Kina som primus motor udgør også en væsentlig udfordring for Europa. Afindustrialisering, outsourcing og kreativ destruktion har flyttet mange jobs ud af Europa. Hvor man for nogle år siden talte om, at Vesten skulle overleve som videnssamfund, har man i dag indset risikoen for reelt at blive udkonkurreret på uddannelsesområdet, da der investeres heftigt i vidensinstitutioner i andre lande. Faren er dobbelt, idet tab af produktionsarbejdspladser i længden også medfører tab af muligheden for at innovere. Selvom Richard Florida i 2002 med succes beskrev the rise of the creative class, står det klart i dag, at denne kreative klasse ikke alene kan agere vækstmotor. Forskning og udvikling er så at sige afhængig af at have produktionen tæt på sig. Kina gjort brug af en vækstmodel, hvor man har udvalgt sektorer, hvor man fra statslig side har skabt national champions. I 1960 erne og 1970 erne havde industripolitikken i EU et lignende fokus, hvor man så at sige forsøgte sig med en pick the winners-strategi for at skabe virksomheder, der kunne hamle op med de store, amerikanske multinationale selskaber - de såkaldte European Champions. I 1980 erne samtidig med at New Public Management gjorde sit indtog i forvaltningstænkningen skiftede fokus til en mere markedsorienteret konkurrence, hvor man ikke længere valgte vinderne, fordi rational choice-modeller kunne vise, at udfaldet tit blev til picking the losers i stedet (se fx Baldwin & Robert-Nicoud, 2007). Derfor 3

4 er det bemærkelsesværdigt, at Kina i dag opererer med langt højere vækstrater end Europa, selvom de kører med en model, som Vesten har skrinlagt. Mens Kina buldrer derudaf, står EU med stagnerende vækst og høj arbejdsløshed. Derfor har EU også sat fokus på jobskabelse som prioritet nummer ét. Blandt andet skal vækststrategien Europe 2020 ses i lyset af denne dagsorden. Men hvordan sikrer EU, at målene nås? Hvilken strategi anvendes der for at få flere i arbejde, og hvor skal jobbene komme fra? Der er en lang række strategiske afvejninger for EU i forhold til, hvordan erhvervslivet igen kan skabe jobs og blive konkurrencedygtige. Én af de væsentligste er hvilken slags industripolitik, som fællesskabet skal føre i en krisetid. 1.2 Problemformulering På baggrund af de ovenstående overvejelser ønsker vi derfor at besvare følgende problemformulering: Medfører finanskrisen samt den øgede konkurrence udefra et øget incitament for medlemsstater i EU til at føre selektiv industripolitik? Da det i løbet af 1980 erne og 1990 erne blev evident, at afindustrialiseringen var kommet for at blive, og at mere og mere produktion ville blive flyttet til de asiatiske tigerøkonomier på grund af deres billige arbejdskraft, blev mantraet for Europa, at man i fremtiden ville skulle overleve på videnstunge industrier. Man kan argumentere for, at et sådant ræsonnement giver incitamenter for europæiske policymakers til at støtte selektivt. På samme måde er det vores mistanke, at en finanskrise skubber i retning af mindre diversificering af midler til alle sektorer på generelle vilkår, men større centrering af ressourcer omkring sektorer med umiddelbart højt potentiale for merværdi og vækst. Samtidig må man overveje, om ikke presset på politikerne for at bevare arbejdspladser, øger incitamentet for dem til at holde hånden under urentable foretagender i sektorer, der beskæftiger store antal arbejdere. Selvom vækst måske primært kunne tænkes at komme fra iværksætteri og forskning, skifter fokus til at konservere det bestående. 4

5 1.2.1 Hypotese Vores hypotese er i forlængelse af ovenstående således, at finanskrisen har skabt en følelse af øget behov for protektionisme i de enkelte medlemsstater, hvilket, ceteris paribus, vil få medlemsstater til at flytte sig på kontinuummet fra rammevilkår mod selektiv industripolitik. 2 Metode 2.1 Undersøgelsesdesign Vores research question fordrer som udgangspunkt en vis eksplorativ tilgang. Det er tilfældet, da opgaven har til formål at undersøge de tendenser, der gør sig gældende på det industripolitiske område. Fokus er således på at afdække virkeligheden og facilitere forståelse af den konkrete problemstilling, og ikke nødvendigvis skabe ny teori. Det afholder os dog naturligvis ikke fra at inddrage teoretiske ræsonnementer, hvilket i særdeleshed kommer til udtryk i forbindelse med diskussionen, hvor distinktionen mellem, om der på industriområdet er selektive tendenser eller ej, i høj grad hviler på et teoretisk fundament. Qua sin eksplorative karakter fordrer opgaven derfor en lettere induktiv tilgang, men da opgaven også indeholder elementer, hvor integrationsdiskussionen fra et teoretisk perspektiv spiller en central rolle, har den ligeledes et vist deduktivt præg (Hellevik, 2002: 81). I metodologisk øjemed tenderer opgaven mod at have en mere kvalitativ karakter. Rationalet bag dette er, at vi har til hensigt at søge at indfange tendenser indenfor det industripolitiske område på EU plan for at parre dem med effekterne af finanskrisen, der med globaliseringen som katalysator meget vel kunne have en påvirkning på industripolitikken i det europæiske fællesskab. I forhold til teorianvendelse gør vi i vid udstrækning brug af en udfyldningsstrategi ved at [ ] trække nye teorier ind i undersøgelsen [ ], så længe man herved opnår en større indsigt i det pågældende fænomen (Antonsen et al., 2000: 47). Det gør vi ud fra en antagelse om, at to eller flere teorier, der supplerer hinanden, vil øge den samlede forklaringskraft sammenlignet med anvendelsen af dem hver for sig. Implicit i denne antagelse ligger således, at vi ikke a priori mener at kunne udvælge en grand theory, der kan forklare den samlede variation inden for industripolitiske incitamenter og handlingsmønstre. Vi behandler så at sige teo- 5

6 rier som værende middle range og beror os på den synergieffekt, der kan opnås imellem de enkelte bidrag. I diskussions- og perspektiveringsdelen læner vi os over mod en konkurrencestrategi, hvor vi sætter neofunktionalismen over for intergovernmentalismen i et forsøg på at afsøge forklaringer på de forskellige skift i europæisk industripolitik. Denne opgave falder ind under, hvad man kan beskrive som et casestudie. Tilgangen til casestudiet er motiveret af Gerring, der definerer det som:...[a]n intensive study of a single unit with an aim to generalize a larger set of units (2004: 341). I modsætning til store N-studier har casestudiet fordel af at kunne benytte sig af thick descriptions (Geertz, 1973). Argumentet for brug af denne metode bygger på, at man skaber a better understanding of the whole by focusing on a key part (Gerring, 2007: 1). 2.2 Begrebsforståelse Nærværende opgaves forståelse af industripolitik baserer vi på en distinktion mellem to typer af intervention: Sektorspecifik og horisontal. I vidt omfang applicerer vi definitionen, man finder hos Cowling et al.: Sectoral measures are designed to influence performance of different industries or sectors within the economy while horizontal measures aim to influence the overall performance of the economy and the competitive framework in which firms operate. (1999: 20) Der er imidlertid visse forbehold at tage i anvendelsen af vores definition. I første omgang må man være varsom med ikke at tolke den for simplistisk: Sektorspecifik og horisontal står ikke per se i et direkte modsætningsforhold, hvorfor det er vigtigt ikke at betragte dem som gensidigt ekskluderende. Cowling et al. går så vidt som til at kritisere den hidtidige begrebsliggørelse af industripolitikkens tilgange for at bygge på en falsk dikotomi mellem horisontale og vertikale foranstaltninger: It is, therefore, important to note that while the objectives of industrial policy may have shifted away from the sector-specific support towards more generic 6

7 support [ ], the instruments and implementation of industrial policy still incorporate significant sectoral elements (1999: 20) Grunden til, at vi mener, at man alligevel bør operere med en analytisk differentiering mellem sektorspecifikke og horisontale tiltag, er, at to vidt forskellige logikker gør sig gældende inden for dem. Helt klassisk kan man betragte det ud fra økonomidisciplinens mest basale forskningsobjekt: Udnyttelse og allokation af knappe ressourcer i samfundet. Netop i den optik giver vertikal industripolitik måske intuitivt mening. Med fare for at være en anelse reduktionistisk kan man ud fra et rational choice-perspektiv argumentere for, at politikere helst vil satse på de industrier/sektorer, de tror, der giver størst return of investment og dermed udnytter de knappe ressourcer mest optimalt. I stedet for at skabe ens rammevilkår for alle virksomheder, går man ind og støtter selektivt. Altså en tilgang, hvor man yder eksplicit support til udvalgte sektorer, der anses som strategisk vigtige for den internationale konkurrence (jf. Maincent & Navarro, 2006: 8). Modsat er tankegangen med rammetilgangen: Her er det de underliggende betingelser, der skal skabe gode vilkår for alle, hvorefter det må være op til markedskræfterne at udføre en form for naturlig selektion, hvor ineffektive virksomheder går konkurs og sektorer organisk opstår, udfolder sig eller forgår. Det bliver afvist, at regeringer skulle kunne være i stand til at udse sig vindere og tabere da politikere og embedsmænd ikke har perfekt information anses det som usandsynligt, at de skulle kunne være bedre dommere end markedet selv. Denne tilgang kunne man kalde pro-market (ibid.). Endelig er det også værd at nævne en anden form for direkte støtte fra regeringer til industri, hvor hjælpen gives til [ ] large ailing companies to avoid the social consequences of large industrial bankruptcies or major restructuring. (ibid.). I USA har navnlig store bilfirmaer (fx Chrysler og General Motors) og banker (Goldman Sachs, Morgan Stanley m.fl.) modtaget enorme bailouts i forbindelse med finanskrisen. I løbet af opgaven vil vi også kigge på europæisk praksis med denne strategi kaldet lame duck-støtte med reference til den sidste, ofte lidt magtesløse, periode af en siddende præsidents valgperiode. 7

8 3 Analyse 3.1 Overordnede faser i europæisk industripolitik Man kan argumentere for, at den europæiske industripolitik kan opdeles i flere tematiske faser. Den første fase er præget af selektiv støtte til nationale virksomheder, og kan siges at være foregået fra Anden Verdenskrigs afslutning til 70 erne. Den anden fase kan beskrives som værende karakteriseret ved en mere markedsliberal tilgang med horisontale politikker og strækker sig fra 70 erne frem til 00 erne. Den tredje fase, som man kun kan se konturerne af på nuværende tidspunkt, har udgangspunkt i finanskrisens start i 2008, med udgangspunkt i hvilken man kan argumentere for, at medlemslandene i EU-samarbejdet alt andet lige har fået en række incitamenter til at føre en mere protektionistisk industripolitik. Denne overordnede beskrivelse vil blive konkretiseret i det følgende Fase 1 europæiske mastodonter Selvom det ofte er blevet fremført, at anden verdenskrig var med til at bringe USA ud af The Great Depression, der fulgte af børskrakket i 1929, ville et udsagn om krigens gavnlige effekt for Europas produktivitet blot være en variation over den kendte broken window fallacy (Bastiat, 1850). I praksis havde krigen lagt kontinentet øde, og USA virkede lysår væk i velstandsniveau. Ved krigens afslutning var det derfor også højeste prioritet at få lukket det konstaterede technology gap i forhold til USA. Særligt på områder med naturlige monopoler eller med afgørende betydning for økonomien gik staten i mange tilfælde ind og støttede massivt i fx jernbane, elektricitet og andre infrastrukturelle projekter. Med finansiering fra blandt andet statssubsidier og Marshall-planen begyndte fx den europæiske stålindustri at overføre teknologi udviklet i USA til moderniseringen af egne valseværker (Ranieri, 2002) målet var at opnå en catching up-effekt så hurtigt som muligt. Denne hensigt til trods var hullet ikke lukket i 1960 erne. Selvom man brugte termen wirtschaftswunder om den hurtige økonomiske rekonvalescens i Tyskland og generelt havde genvundet fordums styrke og mere til, var Europa bagud i forhold til det land, der satte benchmarken. Samtidig var Japan begyndt at røre på sig med styrket konkurrence på verdenshan- 8

9 delsmarkedet til følge. Europæiske ledere følte sig derfor kaldet til at føre en højere grad af aktivisme: European firms were losing ground to their American rivals in high-technology industries such as aerospace and electronics, and government support was thought to be necessary if the lag was to be corrected. At the same time some of Europe s older industries such as textiles and shipbuilding were hard hit by competition from low-wage countries; some governments sought to slow down the decline through state-financed rationalisation schemes. (Owen, 2012: 5) Den europæiske industripolitik i 1960 erne var altså i høj grad et modtræk til et eksternt pres og kan som sådan karakteriseres som reaktiv snarere end proaktiv. USA var first mover i udviklingen af nye områder, og teknologiinnovation blev støttet ret tungt via forsvarsprogrammer epitomized by the scale and might of IBM (Kende, 2000: 142). I Europa var dette bevis på to ting; for det første, at man måtte støtte den nye computerindustri, og for det andet at effektiv regeringsstøtte potentielt kan være kritisk i udviklingen af spirende industrier (ibid.). Denne tankegang blev således omdrejningspunkt i en ny strategi om at udvælge og udvikle såkaldte national champions. Den grundlæggende idé bag begrebet national champions er, at der er tale om virksomheder, der enten er skabt på baggrund af støtte fra staten eller er beskyttet af staten gennem lovgivning (protektionisme). Støtten baserer sig på, at virksomheden vurderes til at have potentiale til at blive markedsførende, skabe arbejdspladser eller producere billigt til det nationale marked. Støtten kan også have baggrund i, at arbejdspladser skal forblive nationale, hvis en stor virksomhed er ved at gå konkurs. Staten kan på den baggrund motivere til, at nationale virksomheder lægges sammen, eller at en enkelt virksomhed får gunstige betingelser, økonomisk eller finansielt, således at den får en størrelse, der giver mulighed for at udnytte stordriftsfordele til en billigere og mere effektiv produktion (McGuire, 2006: ). Særligt for denne betegnelse er således, at der sker en sammensmeltning af økonomiske og politiske hensyn, hvor staten øver indflydelse over markedsmekanismerne på nationalt eller endda internationalt plan. 9

10 Mens industripolitikken fra Anden Verdenskrigs afslutning og frem til 60 erne baserede sig på at opbygge den europæiske industri efter ødelæggelserne og indhente USA, bød 70 erne på en bekymrende udvikling, hvor der ikke længere var tale om, at staterne søgte at opbygge en egentlig industri, men at det blev nødvendigt at finansiere redningspakker til industrivirksomheder, der ellers ville gå konkurs med negative effekter for den nationale økonomi samt arbejdsløshed som følge. Baggrunden for denne udvikling havde sit udspring i den internationale politiske og økonomiske udvikling: This defensive aspect of industrial policy the attempt to rehabilitate distressed industries - became more prominent in the difficult economic conditions that followed the increase in oil prices in 1973/74. Several industries, including steel and some branches of the chemical industry, were struggling with severe excess capacity. (Owen, 2012: 5). Således kan oliekrisen i 70 erne ses som et tydeligt eksempel på de negative eksternaliteter af hvad man, med et efterhånden meget tvetydigt begreb, kan betegne som globaliseringen. Man kunne således ikke blot nøjes med at holde øje med udviklingen i USA, men var også nødt til at reagere på politiske og økonomiske ændringer i andre dele af verden. Det stillede nye krav til de europæiske nationalstater, hvilket gjorde det klart, at der var behov for en reorientering af industripolitikken med løsninger, der ikke blot var funderet på nationalt plan løsningerne skulle komme på europæisk plan Fase 2 rammepolitik fra national champions til market champions Med introduktionen af blandt andet det indre marked skete imidlertid et skifte med øget fokus på konkurrence til følge. Anført af Storbritannien, der ifølge den klassiske Varieties of Capitalism-tilgang (se Hall & Soskice, 2001) hælder mod idealtypen Liberal Market Economies (LME), begyndte medlemsstaterne og EU at arbejde frem imod en mere rammebetonet lovgivning, der stækkede regeringers evne til at støtte og beskytte udvalgte sektorer. Transitionen kom som led i en erkendelse af, at policymakers havde tendens til at overvurdere market failures og undervurdere government failures. Netop med baggrund i et ønske om at lukke det nævnte technology gap i forhold til USA, havde tankegangen været, at visse 10

11 nødvendige sektorer måtte fremelskes via centraliseret selektion frem for at opstå organisk på åbne markedsvilkår. Mens 1960 erne og 1970 erne altså var præget af støtte til specifikke brancher, og endda et særligt fokus på skabelsen af national champions, bød 1980 erne og i særdeleshed 1990 erne på en reorientering af industripolitikken [ ] away from sectorial initiatives towards horizontal industrial policies (Cowling et al., 1999: 17). Baggrunden var en tvivl om, at den direkte støtte til virksomheder i EU der som bekendt baserede sig på en nedkøling af den europæiske økonomi som følge af produktivitetsforbedringer i Japan og andre asiatiske økonomier samt en teknologisk kløft i forhold til USA havde den ønskede virkning. Tvivlen blev næret af, at de europæiske virksomheder mistede konkurrencekraft på verdensmarkedet. I stedet for national champions blev de karakteriseret som sleepy giants (Foreman-Peck & Federico, 1999: 445). Ydermere blev man på nationalt plan bekymret for, om den forventede pay-off overhovedet ville komme i form af særlige privilegier, vækst og skabelse af arbejdspladser til borgerne. Strukturel arbejdsløshed og faldende vækst i 1980 erne bekræftede denne frygt national champions var ikke i stand til at forandre denne udvikling (ibid.). Denne udvikling fik betegnelsen eurosclerosis. Den manglende konkurrenceevne blev set som den centrale udfordring, og løsningen baserede sig igen efter amerikansk og japansk forbillede på en mere liberal markedsøkonomisk model: At the European level the change in thinking about how economies should be organised was reflected in a series of measures aimed at removing the remaining barriers to the crossborder movement of goods and capital (Owen, 2012: 24). På europæisk niveau søgte man således løsning via en yderligere udbygning af det indre marked, med dertil følgende dybere integration på området som konsekvens. Formålet var at skabe et indre marked, der kunne skærpe konkurrencen i Europa med forøget konkurrenceevne som hjørnesten i projektet: A wider market would enhance competitiveness and [ ] could increase the effectiveness of cross-border trade as a stimulus to efficiency (Foreman-Peck & 11

12 Federico, 1999: 454). Markedsfokusset blev yderligere forstærket af, at New Public Management (NPM) gjorde sit indtog i den offentlige og internationale forvaltning. Et af kendetegnene ved NPM var, at der i modsætning til tidligere var et eksplicit liberalt markedsfokus både i forhold til, hvordan den offentlige administration skulle styres, men også i relation til hvordan man forholder sig til det private marked (Lane, 2000). Tilgangen indeholder altså inspiration fra den private sektor, hvor konkurrence er et af nøglebegreberne. Overgangen til en mere liberalt orienteret tankegang var altså sigende for perioden. Udover forstærket integration, samt målet om at skabe fri konkurrence på markedet, var den politiske agenda fra Kommissionen derfor også præget af en markedsliggørelse, hvilket tydeligt kunne læses ud af Lisabon-programmet: The aim of the Lisbon agenda, adopted by member states in 2000, was to make the European Union the most competitive and dynamic knowledge-based economy in the world capable of sustainable economic growth with more and better jobs (Owen, 2012: 39) Udover at have målsætninger, der i høj grad lagde vægt på vækst og jobskabelse, var et vigtigt karakteristika, at Lisabon-programmet søgte at skabe bedre rammevilkår for industrien. I modsætning til den sektorielt rettede støtte til bestemte nationale virksomheder var der her tale om tiltag, hvor man stræbte mod at fokusere på generelle konkurrencevilkår. Argumentationen baserede sig på, at globalisering skabte et øget konkurrencemæssigt pres derfor var det nødvendigt at skabe et erhvervsklima, der faciliterede virksomheder som grundlæggende var konkurrencedygtige (ibid.: 44). Fokus flyttede sig altså fra nationale markeder til globale. At skabe konkurrencedygtige virksomheder krævede ikke blot, at der var fokus på virksomhederne separat, men også det bagvedliggende samfund skulle reformeres. I nedenstående figur (figur 1) er de generelle mål, der ligger til grund for Lissabon-programmet ridset op. 12

13 Figur 1 Lissabon-programmet preparing the transition to a knowledge-based economy and society by better policies for the information society and R&D, as well as by stepping up the process of structural reform for competitiveness and innovation and by completing the internal market; modernising the European social model, investing in people and combating social exclusion; sustaining the healthy economic outlook and favourable growth prospects by applying an appropriate macro-economic policy mix. Kilde: EurActiv, Liberaliseringstendenserne og fokus på globaliseringen har altså skabt et politisk fokus på skabelsen af gode rammevilkår i form af øget konkurrence. Som effekt af denne agenda kan man argumentere for, at Europa-Kommissionen, og de andre supranationale institutioner i EU i det hele taget, har tilegnet sig flere beføjelser. Således har...eu i forhold til statsstøttepolitikken og hovedparten af konkurrencepolitikken enekompetence, mens EU og medlemslandene deler kompetence med hensyn til indre markedslovgivningen (Økonomi- og Erhvervsministeriet, 2004). Integrationen, der er sket som følge af de horisontalt rettede rammeprogrammer, hvor Kommissionen har fået overdraget flere kompetencer fra medlemsstaterne, er blevet intensiveret. Det er således blevet vanskeligere for medlemslandene at føre en industripolitisk linje, der fremmer særinteresser, da det kan være med til at skade skabelsen af et indre marked med symmetri i reguleringen. Der kan dog stilles spørgsmålstegn ved, om det er lykkes helt at skabe et marked med fri konkurrence. Denne skepsis kommer af, at det til dags dato ikke er lykkedes alle medlemslande at leve op til Lissabon-programmets mål. Overordnet set fungerer konkurrencen i EU, men nogle lande har stadig ikke formået at skabe de rammebetingelser for virksomhederne, som forudsættes i Lissabon-programmet: 13

14 The performance among EU countries is quite mixed, with some countries, particularly the Nordic ones, scoring well in all of the Lisbon dimensions, and other countries, particularly those in southern Europe, doing much less well across all areas measured. (Blanke & Lopez-Claros, 2004: 12) Slående ved dette program er, at det tydeligt er barn af den neoliberale bølge, der skabtes med grobund i udviklingen i 1980 erne og 1990 erne, hvor der på det industripolitiske område skabtes en critical juncture. Ideen om sektorspecifik støtte til national champions blev aflivet til fordel for et paradigme, der i hvert fald på overfladen lægger vægt på, at det er markedet der er i centrum. Der skete således, hvad man kan beskrive som en diskursiv udvikling fra national champions til market champions. 3.2 Argumenter for og imod den strategiske støtte Den strategiske tilgang til industripolitik er omdiskuteret, om det så er via direkte statsstøtte eller mere indirekte metoder såsom offentlige indkøb, der tilgodeser visse producenter, handelsbeskyttelse i visse sektorer eller på anden måde lempelige forhold for virksomheder, fx i forhold til konkurrencereglerne. Som kritisk skyts mod selektiv industripolitik er nemlig ofte rettet dens karakter af at være en slags beggar-thy-neighbour-politik 1. Hvis ét europæisk land støtter en specifik sektor eller et specifikt firma med henblik på at øge konkurrenceevnen, vil det give incitamenter for andre lande til at gøre det samme med fare for [ ] triggering a trade or subsidy war by competing countries (Maincent & Navarro, 2006: 15). Brander (1995) opstiller ved hjælp af spilteori ovenstående problematik som en udgave af det klassiske fangernes dilemma, hvor to regeringer begge har incitament til at intervenere, men, såfremt de gør det, bliver stillet værre end i udgangssituationen, hvor ingen subsidieres. Argumentet er her, at regeringers indblanding leder til administrationsomkostninger og velfærdstab, hvorfor passivitet er den optimale strategi. 1 Engelsk for bring din nabo til tiggerstaven. Dvs. en politik, der fremmer handelsbalance eller beskæftigelse i ét land på bekostning af et eller flere andre lande. Gyldendals encyklopædi nævner bl.a. devaluering, eksporttilskud og told som eksempler. 14

15 Men hvorfor blander regeringer sig så overhovedet i markedet i første omgang? Markedsfejl der beskriver en situation, hvor allokationen af varer og tjenesteydelser er inefficient på et frit marked og dermed ikke optimal i samfundsøjemed er oftest begrundelsen fra regeringer for at involvere sig aktivt. Markedsfejl opstår og eksisterer primært i forbindelse med markeder med offentlige goder, eksternaliteter, informationsasymmetri og barrierer for adgang til markedet. Dette til trods er et traditionelt argument mod industripolitsk regeringsinterventionisme, at de negative effekter af såkaldte government failures i overvejende grad overstiger de markedsfejl, indgrebene er sat i verden for at udbedre. Kritikerne peger på, at politisk industripolitik er determineret af en lang række usikkerheder og risici: [It is] targeted on a loosely-defined set of market imperfections that are rarely observed directly, implemented by bureaucrats who have little capacity to identify where the imperfections are or how large they may be, and overseen by politicians who are prone to corruption and rent-seeking by powerful groups and lobbies 2 (Rodrik, 2009: 1). I lyset af ovenstående citat kan man i virkeligheden anskue debatten som en slags satellit af den generelle akademiske debat om den politiske økonomi, hvor keynesianismens meritter i forskellige former stadig den dag i dag diskuteres i vidt omfang: Skal regeringer give stimuli til økonomien som et hele, og er det overhovedet muligt? Det er blevet fremført i forhold til industripolitikken, at empirien i princippet burde kunne løse fejden mellem de to standpunkter men området er stadig dårligt belyst på andet end teoretiske vilkår (Rodrik, 2009). Samtidig kan man spore tvetydige tendenser i de cases, der er analyseret på området de fleste cases peger i retning af fejlslagne politikker, der har givet meromkostninger, men Airbussamarbejdet fremhæves ofte som en succes (Johnson & Turner, 2006: ), om end der i litteraturen også sættes spørgsmålstegn ved rigtigheden heraf (se fx Seabright, 2011, der skriver om skjulte omkostninger ved politisk support til industri). 2 Retfærdigvis skal det nævnes, at Rodrik selv argumenterer for, at regeringer skal involvere sig i et vist omfang. Citatet ovenfor er hans version af den gængse kritik inden for feltet. 15

16 3.3 Medlemsstater protektionistiske individualister? Ét er hvad der af økonomer beskrives som førende til et efficient nationalt eller internationalt industrimarked, noget andet er hvordan virkeligheden faktisk ser ud. I følgende afsnit søger vi at beskrive udviklingen i industripolitikken i tre cases: Tyskland, Storbritannien og Frankrig. Baggrunden for dette er tofoldig: For det første at undersøge om den generelle udvikling i EU s industripolitik er gældende i alle tilfælde, og for det andet for at belyse hvorledes nationale hensyn og traditioner spiller ind på industripolitikken Tyskland korporatisme og status quo? Tyskland kan karakteriseres som tilhørende den idealtype af samfundsmodeller, der er kendetegnet ved korporatistiske træk (Eising, 2007: 393). I litteraturen beskrives denne type stat som tilhørende gruppen af koordinerede markedsøkonomier. Sammenlignet med liberale markedsøkonomier er de koordinerede markedsøkonomier kendetegnet ved en større stat, der generelt har større tillid i befolkningen, end hvad der ellers er tilfældet (Kiese et al., 2010: 1067). I Tyskland er der således en stærk stat, der koordinerer sine politiske initiativer med indspark fra vigtige interessenter, der indgår i et formelt samarbejde med formålet at skabe solide politiske beslutninger. Således tages beslutninger gennem collective action through tripartite relationships between the state, associations and chambers representing the business sectors, and trade unions (ibid.: 1075). Særligt den tyske udgave kan betegnes som the corporatist conservative model, where social rights are based on the professional and familial situation of the individual (Raveaud, 2007: 414). Den korporatistiske tilgang til politik gør, at der skabes stærke relationer og en form for organisk relation mellem virksomheder. Dette influerer hele den tyske erhvervsmodel, hvor der eksisterer close links between companies and banks; limited recourse to equity markets; continuous investment in workforce skills; and patient, long-term investment in the development of new products and processes (Owen 2012: 18-19). Man kan således argumentere for, at den tyske model skaber et samfund med stor sammenhængskraft. Set i dette lys skulle man tro, at Tyskland i høj grad burde være præget af en industripolitik med sektorspecifik støtte. Det har dog på igen måde været den overordnede tendens: 16

17 In a fundamental break with the autarkic, state-controlled policies of the Nazi era, the Christian Democrat party that won power in the first federal elections in 1949 was committed to the principles of Ordo-liberalism a belief in free markets, a vigorous competition policy and a limited role for government. Although there were some deviations from this stance, especially in the 1970s when the Social Democratic party entered government, state intervention in industry was much less than in the UK or France in the first thirty years after the war. (Owen, 2012: 5) På trods af en stærk tradition for regulering gennem en koncis lovgivning, har udgangspunktet i Tyskland været, at markedet selv bedst var i stand til at skabe forholdene i industrisektoren. Selvom den overordnede tendens er, at et markedsliberalt paradigme er blevet foretrukket, er der dog også tendenser, der går i den protektionistiske retning. Disse er dog blevet skabt af de etablerede virksomheder, der har skabt et miljø, hvor der er betydelige barrierer til specifikke markeder. Det har baggrund i de stærke relationer, der eksisterer på det private marked i Tyskland. Et tydeligt eksempel på denne tendens kan findes inden for medicinalindustrien, hvor de etablerede medicinalfirmaer har været med til at skabe vanskelige forhold for nye virksomheder og således mere gunstige forhold for deres eget virke (McGuire, 2006: 899). Ovenstående eksempel er udtryk for den udvikling som Tyskland gennemgik i 80 erne og 90 erne, hvor de markedsliberale tendenser der var herskende i de første årtier efter Anden Verdenskrig gradvist havde udviklet sig i en mere regulerings- og interventionsorienteret retning: There was a widely held view, inside the country and outside, that the German economy had become over-regulated, and that the earlier emphasis on competition had been weakened by the trend towards protection and subsidy; the social element in the social market economy had taken precedence over the market element (Owen, 2012: 33) 17

18 Det større fokus på regulering kom til udtryk i et mere rigidt arbejdsmarked, der var hæmmende for vækst, udvikling og innovation i den tyske industri. Effekten var således en stigende arbejdsløshed med en strukturel karakter. Med udgangspunkt i den amerikanske succes gik udviklingen i Tyskland dog mod en mere markedsliberal tilgang i 90 erne. I modsætning til den tyske tradition for ikke at lave økonomiske interventioner på markedet, skabtes der i 90 erne fremgang på en blanding af en markedsrettet tilgang og en stat der påtog sig rollen som igangsætter af forskellige initiativer, der søgte at fremme markedsforholdene for de tyske industrier. Særligt for udviklingen af det tyske industrimarked er således, at udviklingen overordnet er gået i en anden retning, end hvad man kan karakterisere som den generelle udvikling i den industripolitiske sektor i EU. Mens der på EU-plan er sket en udvikling, hvor man er gået i retning af en gradvis større markedsorientering og liberalisering har det tyske industrimarked udviklet sig startende med et markedsliberalt fokus efter Anden Verdenskrig mod en større grad af markedsintervention i 70 erne og 80 erne og så fra 90 erne og fremad igen mod et mere markedsliberalt paradigme. Denne udvikling er illustreret i nedenstående figur (figur 2) Figur 2 Tysk industripolitisk udvikling efter Anden Verdenskrig Markedsliberalt fokus Statsinterventionisme 50 erne 60 erne og 70 erne 90 erne Storbritannien leder af den europæiske markedsliberalisme? 18

19 Storbritannien er traditionelt karakteriseret som værende blandt de mere liberalt orienterede europæiske økonomier. Dette forstærkes yderligere ved at de med Varieties of capitalism - typologien kan karakteriseres som værende en arketypisk liberal markedsøkonomi: In LMEs cluster initiatives are more often initiated by the business sector and tend to focus on the promotion of export growth (Kiese et al., 2010: 1067). I modsætning til de koordinerede markedsøkonomier er det altså private initiativer, der hovedsageligt er drivende for samfundet i liberale markedsøkonomier. Dette gør, at kulturen i samfundet bliver mere konkurrencepræget, og staten sjældent interfererer i erhvervslivet. I det britiske tilfælde var udgangspunktet efter Anden Verdenskrig dog et helt andet, end det billede man har af nutidens britiske samfund: After 1945, state ownership and control of industry was greatly extended by a variety of measures, including rationing of credit and raw materials, and artificially low input prices became pervasive Huge state-owned corporations, electricity, gas, telecoms, in transport and in mining, absorbed great volumes of capital; their rate of productivity improvement was comparable with the manufacturing sector (Foreman-Peck & Hannah, 1999: 18-19). Udgangspunktet efter krigen var altså et tungt reguleret nationalt marked, hvor en stor del af virksomhederne var eller blev omdannet til statsmonopoler, hvorfor den britiske økonomi på dette tidspunkt i højere grad kunne beskrives som en statsstyret økonomi med en industrisektor, der i høj grad var præget sektorspecifikke politiske interesser. Fly- og computerindustrien var i særdeleshed sektorer, som den britiske regering brugte offentlige midler på at fremme. Derudover satte den britiske regering gang i en rationaliseringsproces i hele den industrielle sektor. Baggrunden for den omorganisering var, at man ønskede at skabe stordriftsfordele, så de nationale virksomheder var i stand til at konkurrere med store amerikanske og tyske virksomheder i specifikke sektorer (eksempelvis telekommunikation og flere elektronikbrancher) (ibid.: 19). Udviklingen fortsatte helt op i 70 erne i form af, at den britiske regering måtte rede flere lame ducks, der havde behov for finansiel støtte for at overleve. Med 80 ernes Thatcherisme ændrede hele den britiske økonomi dog karakter i en neoliberal retning. Kernen i det nye politiske projekt blev at kontrollere inflationen og holde de offentlige udgifter nede. Dette skulle ske på baggrund af at skabe en konkurrenceorienteret kultur i 19

20 industrisektoren gennem privatiseringer og en åbning af det nationale marked for internationale konkurrenter (Backhouse, 2002). Derudover søgte man at skabe et miljø, hvor entreprenører kunne få mulighed for at skabe succesfulde virksomheder. Dette blev stimuleret gennem skabelse af et venturekapitalmarked efter amerikansk forbillede, således at den nødvendige og til tider risikovillige kapital var til stede. Industripolitikken med monetarisme og frihandel, som Thatcher plæderede for i 80 erne, skabte en art stiafhængighed i britisk politik, og der er som sådan ikke blevet gjort op med den på trods af, at Labour kom til magten i slutningen af 90 erne. De politiske programmer, der blev gennemført i denne periode, bar stærkt præg af at være horisontale policies, hvor rammevilkårene for entreprenører blev fremmet og en fortsat deregulering i industrisektoren (Foreman-Peck & Hannah, 1999: 49). Set i relation til den generelle udvikling på EU-niveau kan man altså argumentere for, at Storbritannien gennemførte neoliberalt inspirerede reformer tidligere end de supranationale institutioner i EU, med Kommissionen som bannerfører, begyndte at sætte fokus på dette område. Storbritannien er således mere konkurrenceorienteret i deres industripolitiske tilgang end resten af medlemslandene. Baggrunden er sandsynligvis, at samarbejdet mellem Storbritannien og USA er meget tættere end resten af Europa, hvor der naturligt har været et grundlag for at blive inspireret af de mere konkurrencerettede politikker på det amerikanske industrimarked. Storbritannien er, set i det perspektiv, en outlier i EUsamarbejdet, da landet ikke kun har fokus på politisk og økonomisk integration med de andre medlemslande, men på centrale områder har et stærkere samarbejde med USA, hvilket både afspejles politisk og økonomisk. Det er dog tankevækkende, at Storbritannien set i forhold til Europa-Kommissionens ambitioner om at skabe et transparent industrimarked i EU på mange områder, er nået meget længere en andre medlemslande på trods af en strukturel EU-skepsis fra både politikere og de britiske borgere. Den overordnede udvikling, som Storbritannien har gennemgået på det industripolitiske område, er illustreret i nedenstående figur (figur 3). 20