Finanskrisen som katalysator for industripolitisk disintegration i EU

Transkript

1 Finanskrisen som katalysator for industripolitisk disintegration i EU af Christian Winther-Jensen Mads Christian Grimmig Kobbernagel Københavns Universitet Det Samfundsvidenskabelige Fakultet Institut for Statskundskab Sommerskole 2012 EU og virksomhederne fra København til Bruxelles v/ professor Peter Nedergaard 4. september

2 Indhold 1 Indledning Introduktion Problemformulering Hypotese 5 2 Metode Undersøgelsesdesign Begrebsforståelse 6 3 Analyse Overordnede faser i europæisk industripolitik Fase 1 europæiske mastodonter Fase 2 rammepolitik fra national champions til market champions Argumenter for og imod den strategiske støtte Medlemsstater protektionistiske individualister? Tyskland korporatisme og status quo? Storbritannien leder af den europæiske markedsliberalisme? Frankrig Staten som storentreprenør i industrien Sammenfatning af cases Finanskrisens konsekvenser tilbagevenden til selektiv industripolitik? Tab af konkurrenceevne og afindustrialisering Europa-Kommissionen generisk og horisontal industripolitik? Europa-Kommissionen modarbejder sektorspecifikke tiltag? 32 4 Diskussion Sektorspecifikke tendenser Industripolitik i EU aggregat af medlemslandenes interesser eller supranational politikdannelse? Industripolitikkens første fase nationale særinteresser Industripolitikkens anden fase markedsorientering Industripolitikkens tredje fase decentralisering af industripolitikken? 38 5 Konklusion 39 6 Litteraturliste 41 2

3 1 Indledning 1.1 Introduktion Finanskrisen har haft voldsomme konsekvenser for den europæiske økonomi. Konsekvenser, der kan mærkes for den enkelte borger. I begyndelsen af 2008 lå arbejdsløsheden i EU på 6,8 %, mens den i dag er steget til 10,4 % (Eurostat, 2012a). Spanien er det mest dramatiske eksempel med en stigning på 16,9 procentpoint fra 7,9 % til 24,8 % (ibid.). Som en naturlig følge har det skabt et enormt pres på politiske ledere for at skabe jobs. Presset på arbejdsmarkedet er et strukturelt problem de kommende år, men EU presses også på en anden front. Globaliseringen og den medfølgende konkurrence fra især Asien med Kina som primus motor udgør også en væsentlig udfordring for Europa. Afindustrialisering, outsourcing og kreativ destruktion har flyttet mange jobs ud af Europa. Hvor man for nogle år siden talte om, at Vesten skulle overleve som videnssamfund, har man i dag indset risikoen for reelt at blive udkonkurreret på uddannelsesområdet, da der investeres heftigt i vidensinstitutioner i andre lande. Faren er dobbelt, idet tab af produktionsarbejdspladser i længden også medfører tab af muligheden for at innovere. Selvom Richard Florida i 2002 med succes beskrev the rise of the creative class, står det klart i dag, at denne kreative klasse ikke alene kan agere vækstmotor. Forskning og udvikling er så at sige afhængig af at have produktionen tæt på sig. Kina gjort brug af en vækstmodel, hvor man har udvalgt sektorer, hvor man fra statslig side har skabt national champions. I 1960 erne og 1970 erne havde industripolitikken i EU et lignende fokus, hvor man så at sige forsøgte sig med en pick the winners-strategi for at skabe virksomheder, der kunne hamle op med de store, amerikanske multinationale selskaber - de såkaldte European Champions. I 1980 erne samtidig med at New Public Management gjorde sit indtog i forvaltningstænkningen skiftede fokus til en mere markedsorienteret konkurrence, hvor man ikke længere valgte vinderne, fordi rational choice-modeller kunne vise, at udfaldet tit blev til picking the losers i stedet (se fx Baldwin & Robert-Nicoud, 2007). Derfor 3

4 er det bemærkelsesværdigt, at Kina i dag opererer med langt højere vækstrater end Europa, selvom de kører med en model, som Vesten har skrinlagt. Mens Kina buldrer derudaf, står EU med stagnerende vækst og høj arbejdsløshed. Derfor har EU også sat fokus på jobskabelse som prioritet nummer ét. Blandt andet skal vækststrategien Europe 2020 ses i lyset af denne dagsorden. Men hvordan sikrer EU, at målene nås? Hvilken strategi anvendes der for at få flere i arbejde, og hvor skal jobbene komme fra? Der er en lang række strategiske afvejninger for EU i forhold til, hvordan erhvervslivet igen kan skabe jobs og blive konkurrencedygtige. Én af de væsentligste er hvilken slags industripolitik, som fællesskabet skal føre i en krisetid. 1.2 Problemformulering På baggrund af de ovenstående overvejelser ønsker vi derfor at besvare følgende problemformulering: Medfører finanskrisen samt den øgede konkurrence udefra et øget incitament for medlemsstater i EU til at føre selektiv industripolitik? Da det i løbet af 1980 erne og 1990 erne blev evident, at afindustrialiseringen var kommet for at blive, og at mere og mere produktion ville blive flyttet til de asiatiske tigerøkonomier på grund af deres billige arbejdskraft, blev mantraet for Europa, at man i fremtiden ville skulle overleve på videnstunge industrier. Man kan argumentere for, at et sådant ræsonnement giver incitamenter for europæiske policymakers til at støtte selektivt. På samme måde er det vores mistanke, at en finanskrise skubber i retning af mindre diversificering af midler til alle sektorer på generelle vilkår, men større centrering af ressourcer omkring sektorer med umiddelbart højt potentiale for merværdi og vækst. Samtidig må man overveje, om ikke presset på politikerne for at bevare arbejdspladser, øger incitamentet for dem til at holde hånden under urentable foretagender i sektorer, der beskæftiger store antal arbejdere. Selvom vækst måske primært kunne tænkes at komme fra iværksætteri og forskning, skifter fokus til at konservere det bestående. 4

5 1.2.1 Hypotese Vores hypotese er i forlængelse af ovenstående således, at finanskrisen har skabt en følelse af øget behov for protektionisme i de enkelte medlemsstater, hvilket, ceteris paribus, vil få medlemsstater til at flytte sig på kontinuummet fra rammevilkår mod selektiv industripolitik. 2 Metode 2.1 Undersøgelsesdesign Vores research question fordrer som udgangspunkt en vis eksplorativ tilgang. Det er tilfældet, da opgaven har til formål at undersøge de tendenser, der gør sig gældende på det industripolitiske område. Fokus er således på at afdække virkeligheden og facilitere forståelse af den konkrete problemstilling, og ikke nødvendigvis skabe ny teori. Det afholder os dog naturligvis ikke fra at inddrage teoretiske ræsonnementer, hvilket i særdeleshed kommer til udtryk i forbindelse med diskussionen, hvor distinktionen mellem, om der på industriområdet er selektive tendenser eller ej, i høj grad hviler på et teoretisk fundament. Qua sin eksplorative karakter fordrer opgaven derfor en lettere induktiv tilgang, men da opgaven også indeholder elementer, hvor integrationsdiskussionen fra et teoretisk perspektiv spiller en central rolle, har den ligeledes et vist deduktivt præg (Hellevik, 2002: 81). I metodologisk øjemed tenderer opgaven mod at have en mere kvalitativ karakter. Rationalet bag dette er, at vi har til hensigt at søge at indfange tendenser indenfor det industripolitiske område på EU plan for at parre dem med effekterne af finanskrisen, der med globaliseringen som katalysator meget vel kunne have en påvirkning på industripolitikken i det europæiske fællesskab. I forhold til teorianvendelse gør vi i vid udstrækning brug af en udfyldningsstrategi ved at [ ] trække nye teorier ind i undersøgelsen [ ], så længe man herved opnår en større indsigt i det pågældende fænomen (Antonsen et al., 2000: 47). Det gør vi ud fra en antagelse om, at to eller flere teorier, der supplerer hinanden, vil øge den samlede forklaringskraft sammenlignet med anvendelsen af dem hver for sig. Implicit i denne antagelse ligger således, at vi ikke a priori mener at kunne udvælge en grand theory, der kan forklare den samlede variation inden for industripolitiske incitamenter og handlingsmønstre. Vi behandler så at sige teo- 5

6 rier som værende middle range og beror os på den synergieffekt, der kan opnås imellem de enkelte bidrag. I diskussions- og perspektiveringsdelen læner vi os over mod en konkurrencestrategi, hvor vi sætter neofunktionalismen over for intergovernmentalismen i et forsøg på at afsøge forklaringer på de forskellige skift i europæisk industripolitik. Denne opgave falder ind under, hvad man kan beskrive som et casestudie. Tilgangen til casestudiet er motiveret af Gerring, der definerer det som:...[a]n intensive study of a single unit with an aim to generalize a larger set of units (2004: 341). I modsætning til store N-studier har casestudiet fordel af at kunne benytte sig af thick descriptions (Geertz, 1973). Argumentet for brug af denne metode bygger på, at man skaber a better understanding of the whole by focusing on a key part (Gerring, 2007: 1). 2.2 Begrebsforståelse Nærværende opgaves forståelse af industripolitik baserer vi på en distinktion mellem to typer af intervention: Sektorspecifik og horisontal. I vidt omfang applicerer vi definitionen, man finder hos Cowling et al.: Sectoral measures are designed to influence performance of different industries or sectors within the economy while horizontal measures aim to influence the overall performance of the economy and the competitive framework in which firms operate. (1999: 20) Der er imidlertid visse forbehold at tage i anvendelsen af vores definition. I første omgang må man være varsom med ikke at tolke den for simplistisk: Sektorspecifik og horisontal står ikke per se i et direkte modsætningsforhold, hvorfor det er vigtigt ikke at betragte dem som gensidigt ekskluderende. Cowling et al. går så vidt som til at kritisere den hidtidige begrebsliggørelse af industripolitikkens tilgange for at bygge på en falsk dikotomi mellem horisontale og vertikale foranstaltninger: It is, therefore, important to note that while the objectives of industrial policy may have shifted away from the sector-specific support towards more generic 6

7 support [ ], the instruments and implementation of industrial policy still incorporate significant sectoral elements (1999: 20) Grunden til, at vi mener, at man alligevel bør operere med en analytisk differentiering mellem sektorspecifikke og horisontale tiltag, er, at to vidt forskellige logikker gør sig gældende inden for dem. Helt klassisk kan man betragte det ud fra økonomidisciplinens mest basale forskningsobjekt: Udnyttelse og allokation af knappe ressourcer i samfundet. Netop i den optik giver vertikal industripolitik måske intuitivt mening. Med fare for at være en anelse reduktionistisk kan man ud fra et rational choice-perspektiv argumentere for, at politikere helst vil satse på de industrier/sektorer, de tror, der giver størst return of investment og dermed udnytter de knappe ressourcer mest optimalt. I stedet for at skabe ens rammevilkår for alle virksomheder, går man ind og støtter selektivt. Altså en tilgang, hvor man yder eksplicit support til udvalgte sektorer, der anses som strategisk vigtige for den internationale konkurrence (jf. Maincent & Navarro, 2006: 8). Modsat er tankegangen med rammetilgangen: Her er det de underliggende betingelser, der skal skabe gode vilkår for alle, hvorefter det må være op til markedskræfterne at udføre en form for naturlig selektion, hvor ineffektive virksomheder går konkurs og sektorer organisk opstår, udfolder sig eller forgår. Det bliver afvist, at regeringer skulle kunne være i stand til at udse sig vindere og tabere da politikere og embedsmænd ikke har perfekt information anses det som usandsynligt, at de skulle kunne være bedre dommere end markedet selv. Denne tilgang kunne man kalde pro-market (ibid.). Endelig er det også værd at nævne en anden form for direkte støtte fra regeringer til industri, hvor hjælpen gives til [ ] large ailing companies to avoid the social consequences of large industrial bankruptcies or major restructuring. (ibid.). I USA har navnlig store bilfirmaer (fx Chrysler og General Motors) og banker (Goldman Sachs, Morgan Stanley m.fl.) modtaget enorme bailouts i forbindelse med finanskrisen. I løbet af opgaven vil vi også kigge på europæisk praksis med denne strategi kaldet lame duck-støtte med reference til den sidste, ofte lidt magtesløse, periode af en siddende præsidents valgperiode. 7

8 3 Analyse 3.1 Overordnede faser i europæisk industripolitik Man kan argumentere for, at den europæiske industripolitik kan opdeles i flere tematiske faser. Den første fase er præget af selektiv støtte til nationale virksomheder, og kan siges at være foregået fra Anden Verdenskrigs afslutning til 70 erne. Den anden fase kan beskrives som værende karakteriseret ved en mere markedsliberal tilgang med horisontale politikker og strækker sig fra 70 erne frem til 00 erne. Den tredje fase, som man kun kan se konturerne af på nuværende tidspunkt, har udgangspunkt i finanskrisens start i 2008, med udgangspunkt i hvilken man kan argumentere for, at medlemslandene i EU-samarbejdet alt andet lige har fået en række incitamenter til at føre en mere protektionistisk industripolitik. Denne overordnede beskrivelse vil blive konkretiseret i det følgende Fase 1 europæiske mastodonter Selvom det ofte er blevet fremført, at anden verdenskrig var med til at bringe USA ud af The Great Depression, der fulgte af børskrakket i 1929, ville et udsagn om krigens gavnlige effekt for Europas produktivitet blot være en variation over den kendte broken window fallacy (Bastiat, 1850). I praksis havde krigen lagt kontinentet øde, og USA virkede lysår væk i velstandsniveau. Ved krigens afslutning var det derfor også højeste prioritet at få lukket det konstaterede technology gap i forhold til USA. Særligt på områder med naturlige monopoler eller med afgørende betydning for økonomien gik staten i mange tilfælde ind og støttede massivt i fx jernbane, elektricitet og andre infrastrukturelle projekter. Med finansiering fra blandt andet statssubsidier og Marshall-planen begyndte fx den europæiske stålindustri at overføre teknologi udviklet i USA til moderniseringen af egne valseværker (Ranieri, 2002) målet var at opnå en catching up-effekt så hurtigt som muligt. Denne hensigt til trods var hullet ikke lukket i 1960 erne. Selvom man brugte termen wirtschaftswunder om den hurtige økonomiske rekonvalescens i Tyskland og generelt havde genvundet fordums styrke og mere til, var Europa bagud i forhold til det land, der satte benchmarken. Samtidig var Japan begyndt at røre på sig med styrket konkurrence på verdenshan- 8

9 delsmarkedet til følge. Europæiske ledere følte sig derfor kaldet til at føre en højere grad af aktivisme: European firms were losing ground to their American rivals in high-technology industries such as aerospace and electronics, and government support was thought to be necessary if the lag was to be corrected. At the same time some of Europe s older industries such as textiles and shipbuilding were hard hit by competition from low-wage countries; some governments sought to slow down the decline through state-financed rationalisation schemes. (Owen, 2012: 5) Den europæiske industripolitik i 1960 erne var altså i høj grad et modtræk til et eksternt pres og kan som sådan karakteriseres som reaktiv snarere end proaktiv. USA var first mover i udviklingen af nye områder, og teknologiinnovation blev støttet ret tungt via forsvarsprogrammer epitomized by the scale and might of IBM (Kende, 2000: 142). I Europa var dette bevis på to ting; for det første, at man måtte støtte den nye computerindustri, og for det andet at effektiv regeringsstøtte potentielt kan være kritisk i udviklingen af spirende industrier (ibid.). Denne tankegang blev således omdrejningspunkt i en ny strategi om at udvælge og udvikle såkaldte national champions. Den grundlæggende idé bag begrebet national champions er, at der er tale om virksomheder, der enten er skabt på baggrund af støtte fra staten eller er beskyttet af staten gennem lovgivning (protektionisme). Støtten baserer sig på, at virksomheden vurderes til at have potentiale til at blive markedsførende, skabe arbejdspladser eller producere billigt til det nationale marked. Støtten kan også have baggrund i, at arbejdspladser skal forblive nationale, hvis en stor virksomhed er ved at gå konkurs. Staten kan på den baggrund motivere til, at nationale virksomheder lægges sammen, eller at en enkelt virksomhed får gunstige betingelser, økonomisk eller finansielt, således at den får en størrelse, der giver mulighed for at udnytte stordriftsfordele til en billigere og mere effektiv produktion (McGuire, 2006: ). Særligt for denne betegnelse er således, at der sker en sammensmeltning af økonomiske og politiske hensyn, hvor staten øver indflydelse over markedsmekanismerne på nationalt eller endda internationalt plan. 9

10 Mens industripolitikken fra Anden Verdenskrigs afslutning og frem til 60 erne baserede sig på at opbygge den europæiske industri efter ødelæggelserne og indhente USA, bød 70 erne på en bekymrende udvikling, hvor der ikke længere var tale om, at staterne søgte at opbygge en egentlig industri, men at det blev nødvendigt at finansiere redningspakker til industrivirksomheder, der ellers ville gå konkurs med negative effekter for den nationale økonomi samt arbejdsløshed som følge. Baggrunden for denne udvikling havde sit udspring i den internationale politiske og økonomiske udvikling: This defensive aspect of industrial policy the attempt to rehabilitate distressed industries - became more prominent in the difficult economic conditions that followed the increase in oil prices in 1973/74. Several industries, including steel and some branches of the chemical industry, were struggling with severe excess capacity. (Owen, 2012: 5). Således kan oliekrisen i 70 erne ses som et tydeligt eksempel på de negative eksternaliteter af hvad man, med et efterhånden meget tvetydigt begreb, kan betegne som globaliseringen. Man kunne således ikke blot nøjes med at holde øje med udviklingen i USA, men var også nødt til at reagere på politiske og økonomiske ændringer i andre dele af verden. Det stillede nye krav til de europæiske nationalstater, hvilket gjorde det klart, at der var behov for en reorientering af industripolitikken med løsninger, der ikke blot var funderet på nationalt plan løsningerne skulle komme på europæisk plan Fase 2 rammepolitik fra national champions til market champions Med introduktionen af blandt andet det indre marked skete imidlertid et skifte med øget fokus på konkurrence til følge. Anført af Storbritannien, der ifølge den klassiske Varieties of Capitalism-tilgang (se Hall & Soskice, 2001) hælder mod idealtypen Liberal Market Economies (LME), begyndte medlemsstaterne og EU at arbejde frem imod en mere rammebetonet lovgivning, der stækkede regeringers evne til at støtte og beskytte udvalgte sektorer. Transitionen kom som led i en erkendelse af, at policymakers havde tendens til at overvurdere market failures og undervurdere government failures. Netop med baggrund i et ønske om at lukke det nævnte technology gap i forhold til USA, havde tankegangen været, at visse 10

11 nødvendige sektorer måtte fremelskes via centraliseret selektion frem for at opstå organisk på åbne markedsvilkår. Mens 1960 erne og 1970 erne altså var præget af støtte til specifikke brancher, og endda et særligt fokus på skabelsen af national champions, bød 1980 erne og i særdeleshed 1990 erne på en reorientering af industripolitikken [ ] away from sectorial initiatives towards horizontal industrial policies (Cowling et al., 1999: 17). Baggrunden var en tvivl om, at den direkte støtte til virksomheder i EU der som bekendt baserede sig på en nedkøling af den europæiske økonomi som følge af produktivitetsforbedringer i Japan og andre asiatiske økonomier samt en teknologisk kløft i forhold til USA havde den ønskede virkning. Tvivlen blev næret af, at de europæiske virksomheder mistede konkurrencekraft på verdensmarkedet. I stedet for national champions blev de karakteriseret som sleepy giants (Foreman-Peck & Federico, 1999: 445). Ydermere blev man på nationalt plan bekymret for, om den forventede pay-off overhovedet ville komme i form af særlige privilegier, vækst og skabelse af arbejdspladser til borgerne. Strukturel arbejdsløshed og faldende vækst i 1980 erne bekræftede denne frygt national champions var ikke i stand til at forandre denne udvikling (ibid.). Denne udvikling fik betegnelsen eurosclerosis. Den manglende konkurrenceevne blev set som den centrale udfordring, og løsningen baserede sig igen efter amerikansk og japansk forbillede på en mere liberal markedsøkonomisk model: At the European level the change in thinking about how economies should be organised was reflected in a series of measures aimed at removing the remaining barriers to the crossborder movement of goods and capital (Owen, 2012: 24). På europæisk niveau søgte man således løsning via en yderligere udbygning af det indre marked, med dertil følgende dybere integration på området som konsekvens. Formålet var at skabe et indre marked, der kunne skærpe konkurrencen i Europa med forøget konkurrenceevne som hjørnesten i projektet: A wider market would enhance competitiveness and [ ] could increase the effectiveness of cross-border trade as a stimulus to efficiency (Foreman-Peck & 11

12 Federico, 1999: 454). Markedsfokusset blev yderligere forstærket af, at New Public Management (NPM) gjorde sit indtog i den offentlige og internationale forvaltning. Et af kendetegnene ved NPM var, at der i modsætning til tidligere var et eksplicit liberalt markedsfokus både i forhold til, hvordan den offentlige administration skulle styres, men også i relation til hvordan man forholder sig til det private marked (Lane, 2000). Tilgangen indeholder altså inspiration fra den private sektor, hvor konkurrence er et af nøglebegreberne. Overgangen til en mere liberalt orienteret tankegang var altså sigende for perioden. Udover forstærket integration, samt målet om at skabe fri konkurrence på markedet, var den politiske agenda fra Kommissionen derfor også præget af en markedsliggørelse, hvilket tydeligt kunne læses ud af Lisabon-programmet: The aim of the Lisbon agenda, adopted by member states in 2000, was to make the European Union the most competitive and dynamic knowledge-based economy in the world capable of sustainable economic growth with more and better jobs (Owen, 2012: 39) Udover at have målsætninger, der i høj grad lagde vægt på vækst og jobskabelse, var et vigtigt karakteristika, at Lisabon-programmet søgte at skabe bedre rammevilkår for industrien. I modsætning til den sektorielt rettede støtte til bestemte nationale virksomheder var der her tale om tiltag, hvor man stræbte mod at fokusere på generelle konkurrencevilkår. Argumentationen baserede sig på, at globalisering skabte et øget konkurrencemæssigt pres derfor var det nødvendigt at skabe et erhvervsklima, der faciliterede virksomheder som grundlæggende var konkurrencedygtige (ibid.: 44). Fokus flyttede sig altså fra nationale markeder til globale. At skabe konkurrencedygtige virksomheder krævede ikke blot, at der var fokus på virksomhederne separat, men også det bagvedliggende samfund skulle reformeres. I nedenstående figur (figur 1) er de generelle mål, der ligger til grund for Lissabon-programmet ridset op. 12

13 Figur 1 Lissabon-programmet preparing the transition to a knowledge-based economy and society by better policies for the information society and R&D, as well as by stepping up the process of structural reform for competitiveness and innovation and by completing the internal market; modernising the European social model, investing in people and combating social exclusion; sustaining the healthy economic outlook and favourable growth prospects by applying an appropriate macro-economic policy mix. Kilde: EurActiv, Liberaliseringstendenserne og fokus på globaliseringen har altså skabt et politisk fokus på skabelsen af gode rammevilkår i form af øget konkurrence. Som effekt af denne agenda kan man argumentere for, at Europa-Kommissionen, og de andre supranationale institutioner i EU i det hele taget, har tilegnet sig flere beføjelser. Således har...eu i forhold til statsstøttepolitikken og hovedparten af konkurrencepolitikken enekompetence, mens EU og medlemslandene deler kompetence med hensyn til indre markedslovgivningen (Økonomi- og Erhvervsministeriet, 2004). Integrationen, der er sket som følge af de horisontalt rettede rammeprogrammer, hvor Kommissionen har fået overdraget flere kompetencer fra medlemsstaterne, er blevet intensiveret. Det er således blevet vanskeligere for medlemslandene at føre en industripolitisk linje, der fremmer særinteresser, da det kan være med til at skade skabelsen af et indre marked med symmetri i reguleringen. Der kan dog stilles spørgsmålstegn ved, om det er lykkes helt at skabe et marked med fri konkurrence. Denne skepsis kommer af, at det til dags dato ikke er lykkedes alle medlemslande at leve op til Lissabon-programmets mål. Overordnet set fungerer konkurrencen i EU, men nogle lande har stadig ikke formået at skabe de rammebetingelser for virksomhederne, som forudsættes i Lissabon-programmet: 13

14 The performance among EU countries is quite mixed, with some countries, particularly the Nordic ones, scoring well in all of the Lisbon dimensions, and other countries, particularly those in southern Europe, doing much less well across all areas measured. (Blanke & Lopez-Claros, 2004: 12) Slående ved dette program er, at det tydeligt er barn af den neoliberale bølge, der skabtes med grobund i udviklingen i 1980 erne og 1990 erne, hvor der på det industripolitiske område skabtes en critical juncture. Ideen om sektorspecifik støtte til national champions blev aflivet til fordel for et paradigme, der i hvert fald på overfladen lægger vægt på, at det er markedet der er i centrum. Der skete således, hvad man kan beskrive som en diskursiv udvikling fra national champions til market champions. 3.2 Argumenter for og imod den strategiske støtte Den strategiske tilgang til industripolitik er omdiskuteret, om det så er via direkte statsstøtte eller mere indirekte metoder såsom offentlige indkøb, der tilgodeser visse producenter, handelsbeskyttelse i visse sektorer eller på anden måde lempelige forhold for virksomheder, fx i forhold til konkurrencereglerne. Som kritisk skyts mod selektiv industripolitik er nemlig ofte rettet dens karakter af at være en slags beggar-thy-neighbour-politik 1. Hvis ét europæisk land støtter en specifik sektor eller et specifikt firma med henblik på at øge konkurrenceevnen, vil det give incitamenter for andre lande til at gøre det samme med fare for [ ] triggering a trade or subsidy war by competing countries (Maincent & Navarro, 2006: 15). Brander (1995) opstiller ved hjælp af spilteori ovenstående problematik som en udgave af det klassiske fangernes dilemma, hvor to regeringer begge har incitament til at intervenere, men, såfremt de gør det, bliver stillet værre end i udgangssituationen, hvor ingen subsidieres. Argumentet er her, at regeringers indblanding leder til administrationsomkostninger og velfærdstab, hvorfor passivitet er den optimale strategi. 1 Engelsk for bring din nabo til tiggerstaven. Dvs. en politik, der fremmer handelsbalance eller beskæftigelse i ét land på bekostning af et eller flere andre lande. Gyldendals encyklopædi nævner bl.a. devaluering, eksporttilskud og told som eksempler. 14

15 Men hvorfor blander regeringer sig så overhovedet i markedet i første omgang? Markedsfejl der beskriver en situation, hvor allokationen af varer og tjenesteydelser er inefficient på et frit marked og dermed ikke optimal i samfundsøjemed er oftest begrundelsen fra regeringer for at involvere sig aktivt. Markedsfejl opstår og eksisterer primært i forbindelse med markeder med offentlige goder, eksternaliteter, informationsasymmetri og barrierer for adgang til markedet. Dette til trods er et traditionelt argument mod industripolitsk regeringsinterventionisme, at de negative effekter af såkaldte government failures i overvejende grad overstiger de markedsfejl, indgrebene er sat i verden for at udbedre. Kritikerne peger på, at politisk industripolitik er determineret af en lang række usikkerheder og risici: [It is] targeted on a loosely-defined set of market imperfections that are rarely observed directly, implemented by bureaucrats who have little capacity to identify where the imperfections are or how large they may be, and overseen by politicians who are prone to corruption and rent-seeking by powerful groups and lobbies 2 (Rodrik, 2009: 1). I lyset af ovenstående citat kan man i virkeligheden anskue debatten som en slags satellit af den generelle akademiske debat om den politiske økonomi, hvor keynesianismens meritter i forskellige former stadig den dag i dag diskuteres i vidt omfang: Skal regeringer give stimuli til økonomien som et hele, og er det overhovedet muligt? Det er blevet fremført i forhold til industripolitikken, at empirien i princippet burde kunne løse fejden mellem de to standpunkter men området er stadig dårligt belyst på andet end teoretiske vilkår (Rodrik, 2009). Samtidig kan man spore tvetydige tendenser i de cases, der er analyseret på området de fleste cases peger i retning af fejlslagne politikker, der har givet meromkostninger, men Airbussamarbejdet fremhæves ofte som en succes (Johnson & Turner, 2006: ), om end der i litteraturen også sættes spørgsmålstegn ved rigtigheden heraf (se fx Seabright, 2011, der skriver om skjulte omkostninger ved politisk support til industri). 2 Retfærdigvis skal det nævnes, at Rodrik selv argumenterer for, at regeringer skal involvere sig i et vist omfang. Citatet ovenfor er hans version af den gængse kritik inden for feltet. 15

16 3.3 Medlemsstater protektionistiske individualister? Ét er hvad der af økonomer beskrives som førende til et efficient nationalt eller internationalt industrimarked, noget andet er hvordan virkeligheden faktisk ser ud. I følgende afsnit søger vi at beskrive udviklingen i industripolitikken i tre cases: Tyskland, Storbritannien og Frankrig. Baggrunden for dette er tofoldig: For det første at undersøge om den generelle udvikling i EU s industripolitik er gældende i alle tilfælde, og for det andet for at belyse hvorledes nationale hensyn og traditioner spiller ind på industripolitikken Tyskland korporatisme og status quo? Tyskland kan karakteriseres som tilhørende den idealtype af samfundsmodeller, der er kendetegnet ved korporatistiske træk (Eising, 2007: 393). I litteraturen beskrives denne type stat som tilhørende gruppen af koordinerede markedsøkonomier. Sammenlignet med liberale markedsøkonomier er de koordinerede markedsøkonomier kendetegnet ved en større stat, der generelt har større tillid i befolkningen, end hvad der ellers er tilfældet (Kiese et al., 2010: 1067). I Tyskland er der således en stærk stat, der koordinerer sine politiske initiativer med indspark fra vigtige interessenter, der indgår i et formelt samarbejde med formålet at skabe solide politiske beslutninger. Således tages beslutninger gennem collective action through tripartite relationships between the state, associations and chambers representing the business sectors, and trade unions (ibid.: 1075). Særligt den tyske udgave kan betegnes som the corporatist conservative model, where social rights are based on the professional and familial situation of the individual (Raveaud, 2007: 414). Den korporatistiske tilgang til politik gør, at der skabes stærke relationer og en form for organisk relation mellem virksomheder. Dette influerer hele den tyske erhvervsmodel, hvor der eksisterer close links between companies and banks; limited recourse to equity markets; continuous investment in workforce skills; and patient, long-term investment in the development of new products and processes (Owen 2012: 18-19). Man kan således argumentere for, at den tyske model skaber et samfund med stor sammenhængskraft. Set i dette lys skulle man tro, at Tyskland i høj grad burde være præget af en industripolitik med sektorspecifik støtte. Det har dog på igen måde været den overordnede tendens: 16

17 In a fundamental break with the autarkic, state-controlled policies of the Nazi era, the Christian Democrat party that won power in the first federal elections in 1949 was committed to the principles of Ordo-liberalism a belief in free markets, a vigorous competition policy and a limited role for government. Although there were some deviations from this stance, especially in the 1970s when the Social Democratic party entered government, state intervention in industry was much less than in the UK or France in the first thirty years after the war. (Owen, 2012: 5) På trods af en stærk tradition for regulering gennem en koncis lovgivning, har udgangspunktet i Tyskland været, at markedet selv bedst var i stand til at skabe forholdene i industrisektoren. Selvom den overordnede tendens er, at et markedsliberalt paradigme er blevet foretrukket, er der dog også tendenser, der går i den protektionistiske retning. Disse er dog blevet skabt af de etablerede virksomheder, der har skabt et miljø, hvor der er betydelige barrierer til specifikke markeder. Det har baggrund i de stærke relationer, der eksisterer på det private marked i Tyskland. Et tydeligt eksempel på denne tendens kan findes inden for medicinalindustrien, hvor de etablerede medicinalfirmaer har været med til at skabe vanskelige forhold for nye virksomheder og således mere gunstige forhold for deres eget virke (McGuire, 2006: 899). Ovenstående eksempel er udtryk for den udvikling som Tyskland gennemgik i 80 erne og 90 erne, hvor de markedsliberale tendenser der var herskende i de første årtier efter Anden Verdenskrig gradvist havde udviklet sig i en mere regulerings- og interventionsorienteret retning: There was a widely held view, inside the country and outside, that the German economy had become over-regulated, and that the earlier emphasis on competition had been weakened by the trend towards protection and subsidy; the social element in the social market economy had taken precedence over the market element (Owen, 2012: 33) 17

18 Det større fokus på regulering kom til udtryk i et mere rigidt arbejdsmarked, der var hæmmende for vækst, udvikling og innovation i den tyske industri. Effekten var således en stigende arbejdsløshed med en strukturel karakter. Med udgangspunkt i den amerikanske succes gik udviklingen i Tyskland dog mod en mere markedsliberal tilgang i 90 erne. I modsætning til den tyske tradition for ikke at lave økonomiske interventioner på markedet, skabtes der i 90 erne fremgang på en blanding af en markedsrettet tilgang og en stat der påtog sig rollen som igangsætter af forskellige initiativer, der søgte at fremme markedsforholdene for de tyske industrier. Særligt for udviklingen af det tyske industrimarked er således, at udviklingen overordnet er gået i en anden retning, end hvad man kan karakterisere som den generelle udvikling i den industripolitiske sektor i EU. Mens der på EU-plan er sket en udvikling, hvor man er gået i retning af en gradvis større markedsorientering og liberalisering har det tyske industrimarked udviklet sig startende med et markedsliberalt fokus efter Anden Verdenskrig mod en større grad af markedsintervention i 70 erne og 80 erne og så fra 90 erne og fremad igen mod et mere markedsliberalt paradigme. Denne udvikling er illustreret i nedenstående figur (figur 2) Figur 2 Tysk industripolitisk udvikling efter Anden Verdenskrig Markedsliberalt fokus Statsinterventionisme 50 erne 60 erne og 70 erne 90 erne Storbritannien leder af den europæiske markedsliberalisme? 18

19 Storbritannien er traditionelt karakteriseret som værende blandt de mere liberalt orienterede europæiske økonomier. Dette forstærkes yderligere ved at de med Varieties of capitalism - typologien kan karakteriseres som værende en arketypisk liberal markedsøkonomi: In LMEs cluster initiatives are more often initiated by the business sector and tend to focus on the promotion of export growth (Kiese et al., 2010: 1067). I modsætning til de koordinerede markedsøkonomier er det altså private initiativer, der hovedsageligt er drivende for samfundet i liberale markedsøkonomier. Dette gør, at kulturen i samfundet bliver mere konkurrencepræget, og staten sjældent interfererer i erhvervslivet. I det britiske tilfælde var udgangspunktet efter Anden Verdenskrig dog et helt andet, end det billede man har af nutidens britiske samfund: After 1945, state ownership and control of industry was greatly extended by a variety of measures, including rationing of credit and raw materials, and artificially low input prices became pervasive Huge state-owned corporations, electricity, gas, telecoms, in transport and in mining, absorbed great volumes of capital; their rate of productivity improvement was comparable with the manufacturing sector (Foreman-Peck & Hannah, 1999: 18-19). Udgangspunktet efter krigen var altså et tungt reguleret nationalt marked, hvor en stor del af virksomhederne var eller blev omdannet til statsmonopoler, hvorfor den britiske økonomi på dette tidspunkt i højere grad kunne beskrives som en statsstyret økonomi med en industrisektor, der i høj grad var præget sektorspecifikke politiske interesser. Fly- og computerindustrien var i særdeleshed sektorer, som den britiske regering brugte offentlige midler på at fremme. Derudover satte den britiske regering gang i en rationaliseringsproces i hele den industrielle sektor. Baggrunden for den omorganisering var, at man ønskede at skabe stordriftsfordele, så de nationale virksomheder var i stand til at konkurrere med store amerikanske og tyske virksomheder i specifikke sektorer (eksempelvis telekommunikation og flere elektronikbrancher) (ibid.: 19). Udviklingen fortsatte helt op i 70 erne i form af, at den britiske regering måtte rede flere lame ducks, der havde behov for finansiel støtte for at overleve. Med 80 ernes Thatcherisme ændrede hele den britiske økonomi dog karakter i en neoliberal retning. Kernen i det nye politiske projekt blev at kontrollere inflationen og holde de offentlige udgifter nede. Dette skulle ske på baggrund af at skabe en konkurrenceorienteret kultur i 19

20 industrisektoren gennem privatiseringer og en åbning af det nationale marked for internationale konkurrenter (Backhouse, 2002). Derudover søgte man at skabe et miljø, hvor entreprenører kunne få mulighed for at skabe succesfulde virksomheder. Dette blev stimuleret gennem skabelse af et venturekapitalmarked efter amerikansk forbillede, således at den nødvendige og til tider risikovillige kapital var til stede. Industripolitikken med monetarisme og frihandel, som Thatcher plæderede for i 80 erne, skabte en art stiafhængighed i britisk politik, og der er som sådan ikke blevet gjort op med den på trods af, at Labour kom til magten i slutningen af 90 erne. De politiske programmer, der blev gennemført i denne periode, bar stærkt præg af at være horisontale policies, hvor rammevilkårene for entreprenører blev fremmet og en fortsat deregulering i industrisektoren (Foreman-Peck & Hannah, 1999: 49). Set i relation til den generelle udvikling på EU-niveau kan man altså argumentere for, at Storbritannien gennemførte neoliberalt inspirerede reformer tidligere end de supranationale institutioner i EU, med Kommissionen som bannerfører, begyndte at sætte fokus på dette område. Storbritannien er således mere konkurrenceorienteret i deres industripolitiske tilgang end resten af medlemslandene. Baggrunden er sandsynligvis, at samarbejdet mellem Storbritannien og USA er meget tættere end resten af Europa, hvor der naturligt har været et grundlag for at blive inspireret af de mere konkurrencerettede politikker på det amerikanske industrimarked. Storbritannien er, set i det perspektiv, en outlier i EUsamarbejdet, da landet ikke kun har fokus på politisk og økonomisk integration med de andre medlemslande, men på centrale områder har et stærkere samarbejde med USA, hvilket både afspejles politisk og økonomisk. Det er dog tankevækkende, at Storbritannien set i forhold til Europa-Kommissionens ambitioner om at skabe et transparent industrimarked i EU på mange områder, er nået meget længere en andre medlemslande på trods af en strukturel EU-skepsis fra både politikere og de britiske borgere. Den overordnede udvikling, som Storbritannien har gennemgået på det industripolitiske område, er illustreret i nedenstående figur (figur 3). 20

21 Figur 3 Britisk industripolitisk udvikling efter Anden Verdenskrig Markedsliberalt fokus Statsinterventionisme 50 erne 60 erne og 70 erne 90 erne Frankrig Staten som storentreprenør i industrien Da Airbus 380 lettede på sin jomfrurejse fra lufthavnen i Toulouse, var Jacques Chirac fuld af lovprisende ord om bedriften. Han så gerne samarbejdsmodellen omkring flyets tilblivelse videreført på andre områder: Let us pursue the success of Airbus in other fields. Let us achieve the same outcome for the energy of the future, for tomorrow s transport and telecommunications, for the medicines of the future. [ ] To my mind, this is the first step in what should be a major European undertaking, underpinned by the strength of our companies and our laboratories, to put European industry at the cutting edge of innovation and at the heart of tomorrow s markets. (Embassy of France to the United Kingdom, 2005) Der blev set på projektet som [ ] a testimony to the virtues of publicly supported, internationally collaborative industrial policy. 3 (Seabright, 2011: 119). 3 Igen må vi påpege, at det ikke er forfatterens synspunkt. Seabright er yderst kritisk over for selskabskonstruktioner à la Airbus. 21

22 Kongstanken om offentligt støttede industrimastodonter er dog på ingen måde ny i fransk regi. Efter Anden Verdenskrig var den private sektor i Frankrig på ingen måde i stand til at løfte det udtalte behov for moderniseringer af industrisektoren. Løsningen på denne problematik skete særligt ved brug af to policy-instrumenter: Nationalisering af basale industrier som kul, elektricitet og gas samt ved at have statsejede banker, der valgte sektorer at investere i. Dormois (1999: 58) fremhæver, at denne tankegang kaldet dirigisme pga. statens massive kontroludøvelse kan spores tilbage til Jean-Baptiste Colbert, der var Louis den 14. s finansminister. Det, der således har gennemsyret fransk industripolitik op gennem tiden, er idéen om, at national economic strength is measured by productive capacity and that productive capacity can be increased by state aid. (Clough, 1939: 324). Denne tilgang til industripolitik går godt i tråd med den tredje kategori, der er blevet skabt på baggrund af Hall & Soskices klassifikation af politisk-økonomiske samfundsmodeller (2001) state-influenced market economies (SME). Denne kategori tilhører en gruppe af lande, der har en mixed-market economy (MME), hvor politiske interesser blander sig med virksomhedsinteresser. Overordnet kan man altså argumentere for, at der er tale om en samfundsmodel, hvor staten agerer som en art entreprenør, der bestemmer hvordan forretningsaktiviteterne skal foregå, samt hvilke sektorer der skal fremmes (Mustar & Laredo, 2002: 4). Frankrig beskrives som det arketypiske eksempel på en SME, med en høj grad af statsindflydelse på alle samfundsniveauer. En vigtig distinktion mellem den korporative tilgang, som Tyskland er præget af og den stats-centrisme, der gør sig gældende i Frankrig, er, at interessevaretagelsen i SME er er langt mere pluralistisk, hvilket betyder, at store fagorganisationer ikke har samme grad af indflydelse. Det giver et godt udgangspunkt for staten til egenhændigt at tage beslutninger (ibid.). Den store indflydelse, som den franske stat nyder, kom til udtryk under Charles de Gaulle og hans efterfølger Georges Pompidou, der søgte at sikre fransk uafhængighed gennem politiske tiltag, der gjorde det vanskeligt for udenlandske virksomheder at konkurrere med de nationale virksomheder på hjemmemarkedet. I litteraturen beskrives denne form for politik for offensiv protektionisme : 22

23 The sovereign state creates the means of accumulation of scientific and financial resources. It provides future national champions with grants, secure markets through public procurement policies, and prevents foreign entry. (Cohen, 1995). 70 erne bød dog på en opblødning af den høje grad af statsinterventionisme og beskyttelse, og fra offentlig side blev der lagt mere vægt på at den franske industri skulle kunne klare sig med mindre støtte fra den franske stat end tidligere. Dette søgtes gennemført ved at skære ned på støtten til industrivirksomheder og fokusere den på enkelte sektorer, hvor man mente, at franske virksomheder havde en realistisk chance for at blive konkurrence dygtige på det internationale marked. Fokus gik altså fra at beskytte de nationale virksomheder til at skabe virksomheder, der var konkurrencedygtige på internationalt plan og fremme dem gennem sektorspecifik offentlig støtte. 80 erne bød på økonomiske problemer i Frankrig, og således også for en række at de national champions, der med tiden var blevet skabt, hvilket også i Frankrig skabte en slags liberal bølge (Dormois, 1999: 91). Dog var det ikke alle, der havde problemer. De franske erfaringer med skabelsen af national champions er således blandede og ikke kun præget af fiasko. Den politiske linje ændrede sig modsat Storbritannien med Thatcher ved roret dog ikke i nævneværdig grad. Tværtimod blev den sektorspecifikke tilgang til industripolitikken ydereligere styrket gennem nationaliseringer af virksomheder og støtte til virksomheder, man mente kunne være succesfulde i internationalt øjemed. I 1994 så man således også store lame duckredninger, hvor Crédit Lyonnais reddedes og Air France tvinges til at fusionere med Air Inter (ibid.). En substantiel ændring fandt dog sted i midten af 90 erne, hvor Jacques Chirac besluttede at liberalisere en række af de store statsdrevne industrimastodonter (fx Bull, Thomson, Pechiney and Rhône-Poulenc). Disse privatiseringer blev eksekveret frem til midten af 00 erne. Dog holder staten stadig ejerskab over en række store virksomheder. Selvom man kan argumentere for liberaliseringstendenser på det tidspunkt, er sektorspecifik støtte stadig en afgørende trend i fransk industripolitik (Mustar & Laredo, 2002: 55-72). Således anses staten stadig som beskytter af franske industriinteresser. På trods af en vis liberalisering er udviklingen i Frankrig 23

24 sammenlignet med eksempelvis Storbritannien ikke nær så gennemgående. Den overordnede udvikling er illustreret i nedenstående figur (figur 4). Figur 4 Fransk industripolitisk udvikling efter Anden Verdenskrig Markedsliberalt Fokus Statsinterventionisme 50 erne 60 erne og 70 erne 90 erne Sammenfatning af cases Sammenligner man den industripolitiske udvikling med udgangspunkt i Storbritannien, Tyskland og Frankrig er der en række af slående observationer, der giver stof til eftertanke. For det første er det interessant, at landene har vidt forskellige udgangspunkter for industripolitikken. Mens Storbritannien og Frankrig efter krigen førte en industripolitik, der kan beskrives med en høj grad af statsinterventionisme og sektorspecifik støtte, var Tyskland langt mere liberalt orienteret med lav grad af intervention. Den senere udvikling i de tre lande industripolitiske historie kan heller ikke siges at være ens, dog med det forbehold at udviklingen i de nævnte lande fra 80 erne og frem går i retning af et mere markedsliberalt fokus. I Tyskland blev industripolitikken mere interventionistiskorienteret frem mod 70 erne, hvorefter der igen var mere liberale tendenser at spore i 90 erne. I Frankrig og Storbritannien var der en udvikling mod en mere markedsliberal tilgang, om end Storbritannien har indført en lagt mere gennemgående liberalistisk industripolitik end Frankrig, hvor staten til stadighed spiller en afgørende og interventionistisk rolle i den nationale 24

25 industriudvikling. Spørgsmålet er så, hvad vi kan forvente af fremtidens industripolitik i særdeleshed i lyset af finanskrisen der har skabt rystelser i hele den globale økonomi? 3.4 Finanskrisens konsekvenser tilbagevenden til selektiv industripolitik? Da Lehman Brothers med udgangspunkt i den amerikanske Bankruptcy Code s kapitel 11 gik i betalingsstandsning den 15. september 2008, sendte det chokbølger af hidtil næsten usete dimensioner gennem det finansielle system. Med ét slag var tilliden en kvintessentiel hjørnesten i finansverdenen forsvundet som dug for solen. Kreditmarkederne frøs, og selv giganter som General Electric fik problemer med at finansiere day-to-day operations (Sorkin, 2009: 264). Daværende Secretary of the US Treasury, Hank Paulson, var ikke bleg for at være kategorisk i sin dom: This is an economic 9/11 (ibid.). Og fuldstændig analog til tvillingetårnenes kollaps var konsekvenserne af den økonomiske nedsmeltning heller ikke isoleret til kun at omfatte USA. Globaliseringen viste sig i sin reneste form på kapitalmarkedet, idet den amerikanske panik bredte sig som en steppebrand til de europæiske markeder. Den finansielle krise, der siden har spredt sig til den reelle økonomi kombineret med den nuværende gældskrise i især eurozonen har forårsaget et tab af arbejdspladser samt et udtalt behov for medlemsstaterne til at redde især nationale banker, men også store industrivirksomheder, der har været truet af lukning som følge af problemer med manglende konkurrencedygtighed kombineret med pludselige problemer med at refinansiere deres lån Tab af konkurrenceevne og afindustrialisering I forhold til de cases, som vi har inddraget i denne opgave, har reaktionerne på finanskrisen været varierende. Man kan argumentere for, at den industripolitiske udvikling de seneste fem år i væsentlig grad skal ses på baggrund af hvilken tradition, der politisk har været på området, samt hvor hårdt det enkelte land har været ramt af finanskrisen. Den franske tilgang til problemerne, der skabtes i kølvandet på finanskrisen, går godt i tråd med, hvordan man tidligere har ført industripolitik. I 2008 annoncerede Sarkozy, at han ville sætte en investeringsfond op, der kan hjælpe franske virksomheder til at blive på franske hænder: I will not be the French President who wakes up in six months time to see that French industrial groups have passed into other hands (Financial Times, 2008). 25

26 Samtidig gav Sarkozy lave renter til lån for bilindustrien og forsøgte at få bilejere til at skifte til en nyere, mere energieffektiv model. Man kan således argumentere for, at Frankrigs tradition for protektionisme er blevet videreført, og med finanskrisen som primus motor har man søgt at beskytte egne industrier og arbejdspladser. Et eksempel på dette fandt sted i 2009, da den franske stat gav et lån til den hårdt ramte bilindustri. Renault og Peugeot Citroen modtog hver 3 milliarder euro (ca. 22,34 milliarder kroner) i statsgaranterede lån. Dog fulgte der visse krav med lånene: The loans will last five years and include conditions such as a halt to layoffs, the exclusion of major restructuring plans and a suspension of factory closures in France during the period of the credit. The state will make the lines of credit available at an interest rate of 6.0%. (Forbes, 2009) Lånene er således givet på baggrund af, at man frygtede, at de økonomiske problemer hos de store franske bilproducenter ville koste jobs på nationalt plan. De statsgaranterede lån kan således ses som et tydeligt eksempel på protektionisme, da de er med til at sikre, at selve bilproduktionen forbliver i Frankrig. På trods af den stærke tradition for ikke at støtte sektorspecifikt i industrien, skabt i 80 erne med Thatcher ved roret, var der et pres fra det britiske erhvervsliv til, at staten netop skulle spille en større rolle på dette område (Rose, 2007). Man kan dog finde eksempler på, at ledende politiske skikkelser i Labour-regeringen inspireret af Sarkozy s tiltag overvejede sektorspecifik støtte til fx bioteknologiske industrivirksomheder (se Department for Business, Innovation and Skills, 2010). Disse tiltag blev dog ikke til noget, eftersom den konservativliberale koalition kom til magten i 2010 og klart afviste, at staten skulle spille nogen som helst rolle i forretningsforhold. I 2009 støttede den britiske stat dog den nødlidende bilindustri med 2,3 milliarder pund (ca. 21,6 milliarder kroner). Ligesom i det franske lån var fokus på jobsituationen. Lord Mandelson, den britiske erhvervsminister, udtalte i den forbindelse, at...any schemes supported had 26

27 to provide jobs, develop new technology and processes for the long term and provide value for money. (BBC, 2009) I det tyske tilfælde har finanskrisen ikke spillet en lige så væsentlig rolle i forhold til industripolitikken som i Frankrig og Storbritannien. Der har ikke været den samme grad af afindustrialisering og tab af arbejdspladser, som Storbritannien og Frankrig har oplevet. Dog er der også foretaget redninger i den tyske bilindustri. I 2009 blev Opel reddet. The price tag for German taxpayers was, at 1.5 billion in bridge financing, not insignificant. But Berlin hopes that most of the 25,000 German jobs at Opel will be saved. (Bloomberg, 2009). Baggrunden for redning var således den samme som i Frankrig og Storbritannien at sikre nationale jobs. Selv om Tyskland også har foretaget en redning af en national industrivirksomhed, har landet, som tidligere nævnt, ikke oplevet den samme grad af økonomiske vanskeligheder. Nedenstående graf (figur 5) viser arbejdsløshedstallene for Frankrig, Storbritannien, Tyskland og hele EU fra juni 2008 til juni Ud af tallene kan man aflæse, at arbejdsløshedsraten i Frankrig og Storbritannien har været stigende i perioden, mens den tyske arbejdsløshed har været markant nedadgående. Således har Tyskland ikke været udsat for den samme grad af pres som de to andre medlemslande på baggrund af finanskrisen. 27

28 Arbejdsløshed i procent Christian Winther-Jensen Sommerskole Københavns Universitet 11,0 Figur 5 - Arbejdsløshed ,0 9,0 8,0 7,0 6,0 EU-27 Tyskland Frankrig Storbritannien 5,0 Tid En yderligere forstærkende indikator er, at industriproduktionen i Frankrig og Storbritannien er faldet med henholdsvis 10,2 og 13,4 procentpoint, mens den er steget med hele 10,5 procentpoint i Tyskland siden 2005 (Eurostat, 2012b: 5). Lukninger og outsourcing af industriproduktion har naturligvis ikke kun faciliteret et tab af arbejdspladser. Der skabes også et økonomisk pres, da skatteindtægterne falder som følge af en stagnerende industriproduktion dette skaber grobund for, at de politiske ledere ser sig nødsaget til at handle, hvilket let kan blive i form af en mere protektionistisk industripolitik. For at imødegå denne tendens kan man argumentere for, at en centralisering af politikkerne på EU-niveau kunne være med til at udligne de sektorspecifikke interesser, der gennem Europas historie har spillet så afgørende en rolle. Den største udfordring for medlemsstaterne i forhold til at føre selektiv industripolitik er EU s konkurrencelovgivning og regler for ulovlig statsstøtte, der forsøger at give virksomheder a level playing field. Ser man bort fra dem, har industripolitikkerne næsten udelukkende været designet, implementeret og styret på individuelt medlemsstatsniveau. Selvom Airbus og Concorde m.fl. byggede på transnationalt samarbejde, involverede de ikke Kommissionen og kan i analytisk forstand kun forstås som intergovern- 28

29 mentale eller bilaterale. Det kan diskuteres i hvor vidt omfang, det vil være optimalt at overgive en del af beslutningskompetencen på dette område til EU. Som altid er det afvejning mellem forskellige hensyn: [ ] it involves a trade-off between the benefits arising from internalizing external effects across jurisdictions and the potential drawback of a centralized agency in terms of reduced accountability and democratic control. (Neven & Röller, 2000: 25). 3.5 Europa-Kommissionen generisk og horisontal industripolitik? Med Maastricht-traktaten fik EU for første gang granted industrial policy powers (Federico & Foreman-Peck, 1999: 1). Med det indre marked er der for alvor sat fokus på den fair konkurrence, og virksomheder og forretningsdrivende kan ikke længere acceptere at skulle overholde særlige regler og krav, blot fordi de er placeret i én region på det europæiske marked og ikke en anden. Ligeledes kan de heller ikke være tjent med, at traditionsbunden støtte til visse sektorer bliver opretholdt i enkelte medlemslande til gene for den frie kamp for markedsandele i EU: They contend that the playing field should be levelled either upwards, by giving the same support to all competing European companies, or downward, by removing the props from them all. (ibid.). I følgende afsnit søger vi at belyse, hvilke tendenser, der overordnet gør sig gældende i de policies, som Europa-Kommissionen producerer på det industripolitiske område. Med finanskrisen er vækst blevet et særligt centralt fokusområde. Det skal som tidligere nævnt ses i relation til den strukturelle arbejdsløshed, der har ramt EU. Dette skal ske ved at skabe de nødvendige betingelser og rammer for virksomhederne: The main role of industrial policy is to provide the right framework conditions for enterprise development and innovation in order to make the EU an attractive place for industrial investment and job creation (EEAG, 2008: 106). I den forbindelse er det slående, hvor stor en del af vækstdagsordenen inden for industripolitikken, der er centreret omkring en konkurrenceorienteret agenda. I den forbindelse er Kommissionens blik skarpt rettet mod effekten af små og mellemstore virksomheder på den europæiske økonomi. SMV er udgør en vægtig variabel i forbindelse med skabelse af vækst, innovation og, vigtigst i denne forbindelse facilitering af jobs, hvilket er blevet et centralt politisk projekt i nærmest 29

30 samtlige europæiske medlemslande. EU's definition af, hvad en SMV er, kan ses i nedenstående figur (figur 6): Figur 6 Definition af SMV ere Små og mellemstore virksomheder er virksomheder med under 250 ansatte. Deres omsætning skal være under 40 mio. EUR eller deres årlige balance under 27 mio. EUR. Små virksomheder er virksomheder med mellem 10 og 49 ansatte. Deres årlige omsætning må højst være på 7 mio. EUR, eller deres balance må ikke overskride 5 mio. EUR. Mikrovirksomheder er virksomheder inden for kategorien små og mellemstore virksomheder med under 10 ansatte. Kilde: Europa-portalen, 2012 Der findes i litteraturen bl.a. følgende argumenter for, at SMV er er vækstskabende. For det første er SMV er i stand til at skabe knowlegde spillovers, således at kompetencer spreder sig hurtigere, hvilket LSE er (Large Scale Enterprises) i særdeleshed kan drage nytte af (Johnson & Turner, 2006: 148). Dette kommer blandt andet af, at SMV er bruger en større del af deres budget på R&D 4, end LSE er gør (EEAG, 2008: 15). For det andet kan man argumentere for, at SMV er er i stand til at skabe effektiv konkurrence på de markeder, de bedriver forretning indenfor; det er med til at skabe en innovativ kultur, der gavner det samlede økonomiske område. Sidst, i relation til forrige betragtning, kan SMV er være katalysator for at skabe nye tilgange og arbejdsprocesser inden for et bestemt felt, hvilket har en positiv effekt på væksten (Johnson & Turner, 2006: ). I lyset af nærværende opgaves fokus, og i forlængelse af beskrivelsen af de karakteristika som SMV er kan tillægges, er den vigtigste effekt af SMV er dog deres evne til at skabe jobs. Dette underbygges i særdeleshed af udviklingen i andelen af jobs, der skabes af SMV er i Europa. SMV er har en tiltagende betydning for EU s økonomi og jobskabelse i og med, at 85 procent af alle jobs skabt i perioden mellem 2002 og 2010 var skabt af SMV er. Desuden er 4 Research and Development. 30

31 67 procent af alle jobs i EU i virksomheder, der falder under denne betegnelse i Altså er SMV er langt den største jobskaber, og i det hele taget den vigtigste gruppe af virksomheder, hvis man ser det i lyset af antallet af medarbejdere, der beskæftiges (EIM, 2011). Det er dog ikke kun rent faktuelt, at SMV er, og de entreprenører den fungerer som katalysatorer for dem, spiller en tiltagende rolle i EU. Set i en diskursiv kontekst er vigtigheden og betydningen af entreprenører i europæiske borgeres opfattelse stærk. En undersøgelse af Eurobarometer fra 2009 viser, at 78 procent af borgerne i EU ser entreprenører som generelt fordelagtige for samfundet. Desuden tilkendegav de, at de anså entreprenører som jobskabere og faciliterende for produkter, der er til fordel for alle (Eurobarometer, 2009: 5). Traditionelt set har synet på SMV er dog været et helt andet: Conventionally, SME s were regarded as enterprises that were less efficient, paid lower wages and offered lower innovative potential than LSEs. As a consequence, this form of enterprise was widely seen as in decline (Johnson & Turner, 2006: 146). Altså var SMV er set som en virksomhedstype, der ikke var efficient, og ude af stand til at skabe innovation, jobs og vækst. Den forståelse har dog forandret sig fuldstændigt, og i dag er SMV er set som den vigtigste katalysator for vækst. Den tiltagende vigtighed af policies, der faciliterer SMV ernes virke, reflekteres også tydeligt i Europa-Kommissionens vækstinitiativer. Europe 2020 er Kommissionens policy-pakke til sikring af fremtidig vækst i EU. Denne pakke skal ses som en reaktion på finanskrisen, hvor visse strukturelle svagheder i den europæiske økonomi er blevet udstillet. Den indeholder syv flagsskibsinitiativer, hvoraf et af dem retter sig særligt imod den industrielle politik i EU: En industripolitik for en globaliseret verden for at forbedre erhvervsklimaet, navnlig for SMV, og støtte udviklingen af en stærk og bæredygtig industribase, der kan konkurrere globalt. (Europa-Kommissionen, 2010: 6) Omdrejningspunktet for at skabe en sund industripolitik med vækst baserer sig altså i stor grad på at skabe gode rammebetingelser for SMV er. Det reflekterer den tidligere nævnte forståelse af SMV som den centrale virksomhedsgruppe i forhold til vækst og jobskabelse. 31

32 Billedet forstærkes yderligere med Small Business Act, som Kommissionen fremlagde i Her beskrives og styrkes billedet af SMV er som drivende kraft for den fremtidige vækst og jobskabelse i EU: Our capacity to build on the growth and innovation potential of small and medium-sized enterprises (SMEs) will therefore be decisive for the future prosperity of the EU. In a globally changing landscape characterised by continuous structural changes and enhanced competitive pressures, the role of SMEs in our society has become even more important as providers of employment opportunities and key players for the wellbeing of local and regional communities. (European Commission, 2008: 2) Europa-Kommissionen modarbejder sektorspecifikke tiltag? Konturerne, der skabes af Europa-Kommissionen på dette felt, retter sig således mod, at den forfølger en industripolitisk linje, der sætter konkurrencemæssige forhold i højsædet og søger at bryde de mellemnationale barrierer ned, således at der ingen hindringer er på det indre marked i EU. Dette policy-fokus er skabt på baggrund af en politisk linje, der fokuserer på rammevilkår til forbedring af konkurrencevilkår, der i særdeleshed faciliterer SMV ers virke. Der søges altså at skabes generiske policies, hvilket vil sige, at effekten er ligeligt fordelt på alle sektorer (Johnson & Turner, 2006: 127). En sådan politik skal således ses som stående i modsætning til et sektorpolitisk fokus, hvor kræfter koncentreres om enkle områder, eller endda enkelte virksomheder. Endemålet er så at sige a scenario of perfect competition and fully developed markets with no frictions (EEAG, 2008: 109). Intervention i det enkelte industrimarked kan altså ikke ses som en mulighed, i relation til det billede der her tegnes af Europa-Kommissionens politiske linje på det nævnte område. I tilfælde af sektorspecifik støtte vil industripolitikken med fokus på fri konkurrence på det indre marked ikke fungere som tiltænkt, da der søges at skabe et transparent marked. 32

33 Tendenserne i Europa-Kommissionens industripolitik kan ses hældende mod en horisontal og generisk tænkning, hvor fokus er på at skabe yderligere integration, med et transparent og fuldt integreret marked. Dette faciliterer en policy-tænkning, hvor SMV ernes vækstbetingelser og rammevilkår ses som fuldstændigt afgørende i forhold til at føre en succesfuld industripolitik i EU-regi. Spørgsmålet er dog, om man kan argumentere for, at Kommissionen fører en så klar konkurrenceorienteret industripolitik? Og er medlemsstaterne udelukkende ude på at bryde med Kommissionens paradigme for at beskytte egeninteresser? Følgende diskussion behandler blandt andet dette emne. 4 Diskussion Følgende diskussion søger at sætte den industripolitiske udvikling i EU i en mere overordnet ramme. Fokus er således på, hvordan man bedst kan forstå og beskrive processen og de udviklingstrin, der i denne opgave argumenteres for at have foregået. Dette skaber et grundlag for at kunne karakterisere, hvordan fremtidens industripolitik kommer til at se ud i særdeleshed i lyset af finanskrisen og den følgende økonomiske recession, der i høj grad har præget EU. 4.1 Sektorspecifikke tendenser Set i en teoretisk kontekst kan ovenstående policy-fokus ses som vand på den neofunktionalistiske mølle, da den horisontale politiske linje retter sig mod en fortsat tiltagende integration på det industripolitiske område faciliteret af EU som supranational organisation. I den optik er der altså ikke blot tale om, at EU er en passiv agent, men at de supranationale institutioner i EU har deres egne policy interesser, resurser og magt (Hix & Høyland, 2011: 17). I den forbindelse kan man forstå Europa-Kommissionen som en selvstændig aktør, der nyttemaksimerer i relation til egne interesser: the Commission is a policy entrepreneur selecting the policies that promote its interests; restricting the available choices for governments; continually pressing and negotiating until it gets what it wants to force reluctant government to accept its proposals (Hix & Høyland, 2011: 212). Præferencerne, som Kommissionen på dette område ønsker at begunstige, er et højt niveau af konkurrencefrihed på det industripolitiske område, hvilket tager beføjelser fra de enkelte stater, da de forhindres i at fremme særinte- 33

34 resser. Man kunne altså i denne optik tolke den mere horisontalt rettede politiske tilgang på industriområdet som befordrerende for Europa-Kommissionens egne interesser, da outcome er en allokering af politisk magt fra medlemsstaterne til EU og Kommissionen. At karakterisere EU s industripolitik som fuldstændigt tømt for sektorpolitiske tendenser ville dog ikke skabe et retvisende billede af policy-området. Ser man på EU-støtteordningerne i det syvende rammeprogram for forskning og innovation (FP7) tegner der sig et billede af, at man alligevel har et sektorspecifikt fokus. Nedenstående figur (figur 7) viser det samlede budget, samt hvilke områder støtten skal falde inden for. Figur 7 Budget for FP7 Underprogram SAMARBEJDE Temaer Millioner euro Sundhed 6100 Fødevarer 1935 Informations- og kommunikationsteknologi 9050 Nanovidenskab, nanoteknologi, materialer og ny produktionsteknologi 3475 Energi 2350 Miljø (herunder klimaændringer) 1890 Transport (herunder luftfartsteknik) 4160 Samfundsøkonomi og humaniora 623 Sikkerhed 1430 Rummet 1400 Total SAMARBEJDE IDÉER Europæisk Forskningsråd 7510 MENNESKER Marie Curie-aktioner 4750 KAPACITET Forskningsinfrastruktur 1715 Forskning til gavn for SMV er 1336 Videnbaserede regioner 126 Forskningspotential 340 Forholdet mellem videnskab og samfund 330 Sammenhængende udvikling af forskningspolitikker 70 Tværgående internationalt samarbejde 180 Total KAPACITET 4097 Det Fælles Forskningscenters ikke-nukleare aktiviteter 1751 Total EC Euratom til atomforskning og træningsaktiviter 2751 Kilde: CORDIS, Ud fra områder og beløbsstørrelser kan man se, at støtten i høj grad er rettet mod videnstunge områder som fx nanoteknologi og informationsteknologi. Det vidner om, at der alligevel er en vis sektorspecifik orientering i Kommissionens industripolitik. Der er altså tale om en form for særstøtte til bestemte områder, hvor man mener, at vækstpotentialet er større end på andre 34

35 områder. Altså er der ikke et fuldstændigt klart horisontalt fokus i industripolitikken men også sektorielle interesser på spil. På trods af at man ikke fører en politik, der sigter mod national champions som i 60 erne og 70 erne (Kende, 2000: ), er rationalet stadig, at visse sektorer har et større potentiale end andre. Man kan altså argumentere for, at man søger at skabe sektorielle champions, idet man har forventning knyttet til bestemte sektorer. 4.2 Industripolitik i EU aggregat af medlemslandenes interesser eller supranational politikdannelse? Udviklingen på det industripolitiske område kunne tolkes som en interessemodsætning mellem Europa-Kommissionen som aktør og de enkelte medlemsstaters særinteresser. Som belyst i opgaven hælder Kommissionen mod en horisontal policy-tilgang til industripolitikken, mens medlemslandene på baggrund af finanskrisen har interesse i at beskytte og konsolidere nationale virksomheder, så der ikke tabes endnu flere jobs på nationalt plan. Det lægger således op til en brudflade mellem det mellemstatslige og det supranationale niveau af EU-samarbejdet, da Kommissionens raison d être er en stadigt større integration på policy-områder, hvor den har fået beføjelser og således også i relation til industripolitikken. Men på hvilken baggrund skal industripolitikken forstås? Litteraturen inden for EU-feltet har som udgangspunkt to modsatrettede grand theories, der konstruerer hver deres forståelsesramme til at fortolke det europæiske samarbejde intergovernmentalisme og neofunktionalisme. I intergovernmentalismen er EU-beslutningerne baseret på et aggregat af medlemsstaternes præferencer: The core assumption of this framework is that EU politics is dominated by the member state governments, in general, and the governments of the big member states, in particular (especially Germany, France, and Britain). The governments of the member states have clear preferences about what they want to achieve at the European level in each of the main policy areas of the EU. (Hix & Høyland, 2011: 16). 35

36 EU forstås som sådan ikke som en selvstændig aktør, der har individuelle præferencer, men som en agent, der handler på påbud af medlemsstaternes interesser eller som en arena, hvor aktørerne udkæmper forskellige slag. De policies, der skabes, sker altså med udgangspunkt i mellemstatslige forhandlinger, hvor den egentlige politiske stillingtagen finder sted. Når der sker en øget integration, er det altså udtryk for, at medlemsstaterne har en fælles interesse, der så at sige er en intenderet konsekvens af det europæiske samarbejde. I neofunktionalismen kan tiltagende integration derimod i nogle tilfælde karakteriseres som en ikke-intenderet konsekvens af det europæiske samarbejde set fra medlemsstaternes synspunkt. Det neofunktionalistiske kerneargument er, at der sker en gradvis stigende integration af det europæiske samarbejde. Dette sker på baggrund af funktionelle spillovers, hvor integration på et område fører til integration på andre policy-områder (Haas, 1968). Til forskel fra intergovernmentalisme har den neofunktionalistiske tilgang det argument, at institutioner har en afgørende betydning, da de er en selvstændig aktør uafhængig af de nationale præferencer. De beslutninger, der er taget på det mellemstatslige niveau, har derfor ikke nødvendigvis den effekt, som man oprindeligt forestillede sig, da de supranationale institutioner har egne interesser og præferencer i forhold til udviklingen af policies (Hix & Høyland, 2011: 17). Baggrunden for denne spillover-proces kommer af en art rationel nødvendighed, da skabelsen af en faktisk funktionel integration på et område fordrer, at der er spillover på andre politiske områder. 4.3 Industripolitikkens første fase nationale særinteresser Ser man på udviklingen af industripolitikken siden 60 erne i EU er der gode argumenter for, at begge teorier har forklaringskraft. Hvad der i denne opgave beskrives som den første periode i den industripolitiske historie i EU, var præget af et sektorpolitisk fokus, der havde specifikke industrier i centrum. Industripolitikken var først og fremmest koordineret fra nationalt plan, hvilket kom til udtryk i form af at de enkelte medlemslande søgte at skabe national champions, der kunne skabe grobund for jobskabelse, vækst og velstand på nationalt plan. I lyset af de konkrete begivenheder kan kompetencen til udformningen af industripolitikken ses som værende stærkt rettet mod de nationale regeringers præferencer, hvilket taler til fordel for en intergovermentalistisk fortolkning. Man kan dog komme med den anke, at integrationen på dette område endnu ikke har fået den tid, der skal til, for at integrationen kan ske. At afskrive 36

37 at der er tale om en neofunktionalistisk forklaring af problemstillingen er derfor ikke retvisende på den baggrund. Man kunne således argumentere for, at spillover-effekterne endnu ikke haft mulighed for at gøre sig gældende, da det netop er en gradvis proces med mange iterationer og ikke en pludselig og fuldstændig integration. 4.4 Industripolitikkens anden fase markedsorientering Industripolitikkens anden fase var som tidligere nævnt kendetegnet ved en udvikling, hvor de meget sektorspecifikke nationalt nærede policies på industriområdet blev erstattet med horisontalt rettede generiske politikker, hvor den supranationale del af det europæiske samarbejde i høj grad skabte grobund for konkurrenceorientering samt udbygning af det indre marked. Den udvikling man kan spore mellem, hvad vi har defineret som den første og anden fase i den industripolitiske historie i EU, passer således ind i en neofunktionalistisk forståelse af emnet. Industripolitikken kan med det afsæt ses som udviklende sig i retning af mere integration med en stadigt tiltagende karakter, hvor beslutningskompetence overføres fra det nationale niveau til det supranationale niveau. Der kan dog konstrueres en argumentation imod dette synspunkt. Afgivelsen af suverænitet på området er naturligvis reel, men det konkurrencespecifikke fokus med rammetilgange til følge, kan anskues som en bevidst beslutning fra medlemsstaternes side. Den tiltagende integration er således en intenderet handling, der baserer sig på, at medlemsstaterne ser det som den mest efficiente løsning til skabelse af en konkurrencedygtig industri på nationalt niveau. Integration og den efterfølgende afgivelse af suverænitet skal i den optik ses som et aggregat af medlemslandenes interesser, hvorved den overordnede beslutningskompetence til stadighed tilhører medlemslandene. En yderligere tilføjelse og styrkelse af den intergovernmentalistiske position er, at effekten af integration har været varierende i medlemslandene. Det indre marked og den samlede industripolitik, der er søgt gennemført, har skabt et grundlag for fri konkurrence på det europæiske marked. I forhold til de cases, der er inkluderet i denne opgave, er graden af fri konkurrence ikke den samme i medlemslandene. Man kan argumentere for, at forklaringen af dette skal findes i karakteren af det nationale politiske system, hvor forskellige politiske strømninger, ledere samt indenrigspolitiske forhold har gjort sig gældende i de respektive lande. Eksem- 37

38 pelvis kan den meget markeds- og konkurrencerettede industripolitik i Storbritannien forstås i lyset af den stærke påvirkning som USA har haft og ikke som effekt af EU-policies. 4.5 Industripolitikkens tredje fase decentralisering af industripolitikken? Neofunktionalismen har i sit teoretiske framework den indbyggende logik, at integrationen i EU er forsat og hele tiden går imod et tættere og dybere samarbejde i det europæiske fællesskab. Hvis man afviser antagelsen om en konstant tiltagende integration på det industripolitiske område, mister neofunktionalismen forklaringskraft i forhold til at beskrive og karakterisere udviklingen på netop dette policy-område. At finanskrisen har skabt selektive tendenser i forhold til industripolitikken er naturligvis svært helt at bevise på nuværende tidspunkt, men at der er tilbøjeligheder til dette er bestemt en mulighed. At Kommissionen har søgt at facilitere en fortsat skabelse af jobs i EU, er der ingen tvivl om. Dette er sket igennem initiativer som Europe 2020, der søger at skabe grobund for en fortsat vækst og jobskabelse i de europæiske lande. På trods af initiativer fra de supranationale institutioners side har EU dog oplevet et fortsat tab af jobs, især eksemplificeret ved Spanien, hvor en fjerdedel af den arbejdsduelige styrke på nuværende tidspunkt står uden job. Det sætter naturligvis et hårdt pres på de nationale politikere, fra hvem der kræves initiativer som skaber vækst og bedrer jobsituationen nationalt. Ser man EU i lys af en output legitimitet-tilgang, er der ikke blevet skabt de nødvendige effektive policies, der retfærdiggør, at EU bør tilegnes større kompetence på dette område. EU s virke skal i denne tilgang i høj grad ses i lyset af, om hele det supranationale institutionelle apparat er i stand til at levere regulative løsninger på politiske og økonomiske problemer i Europa (Majone, 1998). En anden tilgang til legitimitetsspørgsmålet tager udgangspunkt i, hvem der af borgerne ses som værende bedst til at løse denne problemstilling altså en art input legitimitet (Vesnic- Alujevic &Nacarino, 2012: 64). Noget kunne dog tyde på at det stadig er de nationale politiske ledere og ikke EU, der fra befolkningernes side peges på, når løsningerne skal findes. Dette bunder i høj grad i, at EU til stadighed lider af legitimitetsproblemer (Hix & Høyland, 2011: 18). Det er altså således stadig de nationale regeringer, der presses for at skabe løsninger. Ser man problematikken i et sådant perspektiv fremmer det den intergovernmentalistiske forklaring af 38

39 det europæiske projekt, da det her ses som naturligt, at det bør være de nationale regeringer og ikke EU s institutioner, som borgerne sætter deres lid til. En oplagt løsning fra national side kunne komme fra, at man valgte at beskytte nationale industrier, således at man på nationalt plan ikke mistede flere jobs, end man allerede har gjort. Denne metode har som tidligere belyst været i brug i form af redningspakker til nødlidende industrimastodonter. Således er der modsatrettede interesser imellem EU og medlemslandene, forårsaget af krisen. Europa-Kommissionen søger at løse krisen gennem vækstpakker, der nedbryder barriererne på det indre marked, og de enkelte medlemslande forsøger at beskytte egne industrier, da man frygter tab af jobs og større strukturel arbejdsløshed til følge. I den optik kan finanskrisen meget vel fungere som en katalysator for disintegration på det industripolitiske område i fremtidens EU. 5 Konklusion I følgende opgave har vi søgt at besvare om finanskrisen og den øgede konkurrence udefra, har givet større incitamenter til at føre en protektionistisk industripolitik for medlemsstaterne i EU. I forbindelse med besvarelsen af dette spørgsmål har vi skitseret udviklingen i den europæiske industripolitik efter Anden Verdenskrig. Den første periode, der strakte sig fra krigens slutning til starten af 70 erne var præget af en selektiv industripolitik, hvor medlemslandene havde fokus på at opbygge industriapparatet og gøre det konkurrencedygtigt. Udfaldet blev, at en lang række national champions blev skabt på strategisk vigtige områder. Dog viste det sig, at mange af dem ikke var konkurrencedygtige, hvilket faciliterede en reorientering af industripolitikken, hvor der blev lagt vægt på, at virksomhederne skulle være konkurrencedygtige. EU begyndte at spille en langt stærkere rolle, og politikeres evne til at udvælge, hvem der ville blive fremtiderens vækstvirksomheder, blev forkastet til fordel for den naturlige markedsudskilning. EU s rammeprogrammer, der søgte at skabe de bedst mulige betingelser for SMV er, blev dominerende i industripolitikken, og nedbrydning af barriererne mellem medlemslandene blev set som en nødvendighed til at nå dette. Der kan dog stilles spørgsmålstegn ved denne forståelse af industripolitikken. Med afsæt i tre cases Tyskland, Storbritannien og Frankrig kan der findes visse indicier på, at nationale 39

40 forhold til stadighed spiller en central rolle i forbindelse med industripolitikken. Dette leder op til en diskussion af medlemslandene og Europa-Kommissionens rolle i industripolitisk øjemed. Dette blev set i relation til intergovernmentalismen og neofunktionalismen, der har henholdsvist medlemsstaterne og EU-institutionerne som den vigtigste aktør i forbindelse med integrationen på det industripolitiske område. Der argumenteres for, at finanskrisen har skabt konturerne til en mere selektiv industripolitik, hvilket bunder i at de nationale ledere forsøger at redde de nationale industrigiganter. Eksemplet i denne opgave er, at både Frankrig, Tyskland og Storbritannien har skabt redningspakker til bilindustrien. Baggrunden for disse redningspakker er frygten for at miste flere arbejdspladser, hvilket fører til en større arbejdsløshed. Effekten af disse redningspakker er en mere protektionistisk industripolitik, hvor frygten for at tabe arbejdspladser vejer tungere end behovet for større integration i EU-regi. Man kan således argumentere for, at finanskrisen fungerer som katalysator for en disintegration på det industripolitiske område i EU. 40

41 6 Litteraturliste Backhouse, R. E. (2002). The Macroeconomics of Margaret Thatcher. Journal of the History of Economic Thought. Volume 24. Issue 03. September Routledge Baldwin, R. E. & Robert-Nicoud, F. (2007). Entry and Asymmetric Lobbying: Why Governments Pick Losers. Journal of the European Economic Association. September 2007, Vol. 5(5), pp Bastiat, F. (1873). That Which Is Seen, and That Which Is Not Seen. In: Essays of Political Economy. Lokaliseret : Not_Seen. BBC (2009). Car firms get 2.3bn loan package. Lokaliseret : Blanke, J. & Lopez-Claros, A. (2004). The Lisbon Review 2004: An Assessment of Policies and Reforms in Europe. Lokaliseret : Bloomberg (2009). After Opel, Germnay s Next Bailout? Lokaliseret : Brander, J.A., Strategic Trade Policy. In: Grossman, G.M. & Rogoff, K. (eds.): Handbook of International Economics, vol. 3. Amsterdam: North-Holland, pp Clough, S. B. (1939). France: A History of National Economics New York: Scribners. Cohen, E. (1995). France: national champions in search of a mission, in Jack Hayward (ed), Industrial enterprise and European integration. Oxford. CORDIS (2012). Budget breakdown of the Seventh Framework Programme of the European Community (EC) ( ) and Euratom ( ) (in EUR million). Lokaliseret : Cowling, K., Oughton, C. & Sugden, R. (1999). A reorientation industrial policy? Horizontal policies and targeting. In: Cowling, K. (ed.) (1999). Industrial Policy in Europe: Theoretical perspectives and practical proposals. London & New York: Routledge. Department for Business, Innovation and Skills (2010). New Industry, New Jobs one year on. Lokaliseret : Dormois, J. (1999). France: The Idiosyncrasies of Volontarisme. In: Frederico, G. & Foreman-Peck, J. (eds.) (1999): European Industrial Policy: The Twentieth-Century Experience. New York: Oxford University Press. EEAG Report on the European Economy (2008). EEAG Report on the European Economy. Lokaliseret : 41

42 EIM (2011). Do SMEs create more and better jobs? Lokaliseret : Eising,. (2007). The access of business interests to EU institutions: towards e lite pluralism? Journal of European Public Policy, 14:3 April Routledge Embassy of France to the United Kingdom (2005). Speech by M. Jacques Chirac, President of the Republic, for the official unveiling of the Airbus A380, Toulouse Lokaliseret : EurActiv (2004). Lisbon Agenda. Lokaliseret : Eurobarometer (2009). Entrepreneurship in the EU and beyond: A survey in the EU, EFTA countries, Croatia, Turkey, the US, Japan, South Korea and China. Lokaliseret : Europa-Kommissionen (2010). Meddelelse fra Kommissionen. Europa 2020: En strategi for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst. Lokaliseret : Europa-portalen (2012). Definition af små og mellemstore virksomheder (SMV). Lokaliseret : European Commission (2008). Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the egions. Think Small First A Small Business Act for Europe. Lokaliseret : Eurostat (2012a). Harmonised unemployment rate by sex. Lokaliseret : =1&plugin=1. Eurostat (2012b). Industrial production down by 0.6% in euro area. Lokaliseret : Financial Times (2008). Sarkozy plans new French wealth fund. Lokaliseret : Florida, R. (2002). The Rise of the Creative Class. New York: Basic Books. Forbes (2009). Auto Bailout, French Style. Lokaliseret 24. August 2012: Foreman-Peck, J, & Hannah, L. (1999). Britain: From Liberalisation to Socialism And Back? In: Frederico, G. & Foreman-Peck, J. (eds.) (1999): European Industrial Policy: The Twentieth-Century Experience. New York: Oxford University Press. Frederico, G. & Foreman-Peck, J. (1999). Industrial Policies in Europe: Introduction. In: Frederico, G. & Foreman-Peck, J. (eds.) (1999): European Industrial Policy: The Twentieth-Century Experience. New York: Oxford University Press. 42

43 Geertz, C. (1973). Thick Description: Toward an Interpretive Theory of Culture i The Interpretation of Cultures: Selected Essays. New York: Basic Books. Gerring, J. (2007). Case Study Research: Principles and Practices. New York: Cambridge University Press. Gerring, J. (2004). What is a Case Study and What is it Good For? American Political Science Review, 98(2). Haas, Ernst B The Uniting of Europe. Stanford: Stanford University Press. Hall, P. A. & Soskice, D. (2001). Varieties of Capitalism: The Institutional Foundations of Comparative Advantage. Oxford: Oxford University Press. Hellevik, O. (2002). Forskningsmetode i sosiologi og statvitenskap. 7. udgave. Oslo: Universitetsforlaget. Hix, S. & Høyland, B. (2011). The Political System of the European Union. 3 rd edition. London: Palgrave Macmillan. Johnson, D. & Turner, C. (2006). European Business. 2 nd edition. New York: Routledge. Kende, M. (2000). Government Support of the European Information Technology Industry. In: Neven, D. J. & Röller, L. (eds.) (2000): The Political Economy of Industrial Policy in Europe and the Member States. Berlin: Ed. Sigma. Kiese, M., Sternberg, R. & Stockinger, D. (2010). Cluster policies in the US and Germany: varieties of capitalism perspective on two high-tech states. Enviroment and planning C: Government and Policy 2010, volume Lokaliseret 24. august 2012: Lane, J. (2000). New public management. London: Routledge Maincent, E. & Navarro, L. (2006): A Policy for Industrial Champions: from picking winners to fostering excellence and the growth of firms. Industrial Policy and Economic Reforms Papers. Lokaliseret : Majone, G. (1998). Europe s democratic deficit : The question of standards. European Law Journal, 4(1), McGuire, S. (2006). No more euro-champions? The interaction of EU industrial and trade policies. Journal of European Public Policy, 13:6 September Routlegde Mustar P. & Laredo, P. (2002). Innovation and research policy in France ( ) or the disappearance of the Colbertist state, Research Policy Lokaliseret den 24. August 2012: Neven, D. J. & Röller, L. (2000). The Political Economy of State Aid: Econometric Evidence for the Member States. In: Neven, D. J. & Röller, L. (eds.) (2000): The Political Economy of Industrial Policy in Europe and the Member States. Berlin: Ed. Sigma. Owen, G. (2012). Industrial Policy in Europe since the Second World War: What Has Been Learnt? ECIPE Occasional Paper, No.1/2012. Ranieri, R. (2002). The wide strip mill in Western Europe after 1945: transferring American technology. In: Dominique Barjot (ed.) (2002): Catching up with America: productivity missions and the diffusion of American economic and technological influence after the Second World War. Presse de l Université de Paris-Sorbonne. 43

44 Raveaud, G. (2007). The European Employment Strategy: Towards More and Better Jobs?*.JCMS 2007 Volume 45. Number 2. Blackwell Publishing odrik, A. (2009). Industrial Policy: Don t Ask Why, Ask How. Middle East Development Journal, Vol. 1, No. 1 (2009) Rose, Sir J. (2007). Why manufacturing matters. Gabor lecture at Imperial College, November 15, Lokaliseret : Seabright, P. (2011). The Hidden Costs of Political Sponsorship of Industrial Firms. In: Falck, O., Gollier, C. & Woessmann, Ludger (eds.) (2011): Industrial Policy for National Champions. Massachusetts Institute of Technology. Sorkin, A. R. (2009). Too Big to Fail: The Inside Story of How Wall Street and Washington Fought to Save the Financial System and Themselves. United States: Viking Penguin. Vesnic-Alujevic, L. & Nacarino, R. C. (2012). The EU and its democratic deficit: problems and (possible) solutions. European View (2012) 11. Center for European Studies Økonomi- og Erhvervsministeriet (2004). Kapitel 3 Fokus på rammevilkår, EU s kerneområder og god regulering. I: Bedre konkurrenceevne i Europa forudsætningen for vækst og beskæftigelse. Lokaliseret : 44