Metodenotat. Sammenlignende analyse af Kolding Kommunes udgifter til dagtilbudsområdet

Transkript

1 Metodenotat Sammenlignende analyse af Kolding Kommunes udgifter til dagtilbudsområdet Af Jacob Seier Petersen, Marianne Schøler Kollin og Camilla Dalsgaard

2 Metodenotat - Sammenlignende analyse af Kolding Kommunes udgifter til dagtilbudsområdet KORA og forfatterne Mindre uddrag, herunder figurer, tabeller og citater, er tilladt med tydelig kildeangivelse. Skrifter, der omtaler, anmelder, citerer eller henviser til nærværende, bedes sendt til KORA. Omslag: Mega Design og Monokrom Udgiver: KORA ISBN: Projekt: September 2014 KORA Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning KORA er en uafhængig statslig institution, hvis formål er at fremme kvalitetsudvikling samt bedre ressourceanvendelse og styring i den offentlige sektor.

3 Indhold 1 Baggrund og formål Udvælgelse af seks kommuner til sammenligning Sammenlignende analyser i fem trin Trin 1: Opgørelser af udgifter pr. 0-5-årig indbygger Opgørelse af udgifter på dagtilbudsområdet Opgørelse af 0-5-årige indbyggere Gennemsnitkommunens udgifter pr. 0-5-årige indbygger Trin 2: Opgørelse af dækningsgrader Opgørelse af antal indskrevne Gennemsnitkommunens dækningsgrader Trin 3: Opgørelse af tilbudsstruktur og -sammensætning Opgørelser af institutioner Opgørelse af antal indskrevne i de forskellige tilbud Gennemsnitkommunens tilbudssammensætning og institutionsstørrelse Trin 4: Udgift pr. indskrevet barn Opgørelse af udgifter efter regnskabsmetoden Opgørelse af antal indskrevne børn i almene dagtilbud Takstmetoden Gennemsnitkommunens enhedsudgift Trin 5: Lønudgifter, lønniveau, personaleforbrug og - sammensætning Opgørelse af lønudgifter, lønandel og øvrige udgifter Opgørelse af lønniveau Personaleforbrug og -sammensætning

4 1 Baggrund og formål KL viser i rapporten Brug nøgletal i styringen fra 2014, at Kolding Kommune har højere udgifter til dagtilbudsområdet end mange andre kommuner i landet. På den baggrund har Kolding Kommune bedt KORA, Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning (herefter KORA), om at foretage en sammenlignende analyse af udgifterne til dagtilbudsområdet. Formålet med analysen har været at give Kolding Kommune en bedre forståelse af udgifternes sammensætning sammenlignet med andre kommuner. KORA har foretaget en overordnet sammenlignende analyse af Koldings og seks sammenlignelige kommuners udgifter til dagtilbudsområdet. Analysen har synliggjort, hvor Kolding Kommune i særlig grad skiller sig ud i forhold til sammenligningskommunerne, når det gælder udgifter til dagtilbudsområdet. Analysens resultater er præsenteret på et møde mellem KORA og Kolding Kommune i form af et PowerPoint oplæg. I dette metodebilag gøres der rede for fremgangsmåden i KORAs analyse af sammensætningen af udgifterne på dagtilbudsområdet. Metodebilaget beskriver udgifts- og populationsafgrænsningen, dataindsamling og opgørelsesmetode. Derudover gennemgås det, hvordan vi har korrigeret, kvalitetssikret og valideret de anvendte data. Analysen omfatter kommunale, selvejende og udliciterede institutioner og kommunal dagpleje efter Dagtilbudslovens 19, stk. 2-4 og 21, stk. 2. 4

5 2 Udvælgelse af seks kommuner til sammenligning KORA har i samarbejde med Kolding Kommune udvalgt seks kommuner, som er anvendt i forbindelse med den sammenlignende analyse af udgifterne på dagtilbudsområdet. Udvælgelsen er foretaget på baggrund af en forudgående analyse, hvor KORA har identificeret, hvilke kommuner der er relevante for Kolding Kommune at sammenligne sig med, når det gælder udgifter til dagtilbud. Udvælgelsen er foretaget ud fra følgende kriterier: a) Sammenlignelighed på baggrundsvilkår, der har betydning for udgiftsbehovet til dagtilbudsområdet b) Kommunestruktur (indbyggertal, børnetal, børnetæthed, etc.) c) Lokalpolitisk identifikation. I forhold til pkt. a) har KORA benyttet eksisterende, forskningsbaserede analyser af, hvilke baggrundsvilkår der har betydning for en kommunes udgifter til dagtilbud. KORA har således i 2013 foretaget en række regressionsanalyser for alle landets kommuner. Regressionsanalyserne undersøger sammenhængen mellem en lang række baggrundsforhold og kommunernes dagtilbudsudgifter i Analyserne viser, hvilke faktorer der har betydning for kommunernes udgiftsniveau. Derudfra har KORA beregnet et udgiftsbehov for hver kommune på dagtilbudsområdet. Jo mere kommunernes udgiftsbehov ligner hinanden, des mere sammenlignelige er de. Punkt b) om kommunestruktur er valgt som kriterium, fordi Kolding Kommune skal have nogenlunde samme muligheder for at organisere sig på dagtilbudsområdet som de udvalgte sammenligningskommuner. Derfor er der udvalgt kommuner, der er sammenlignelige med Kolding Kommune, med hensyn til indbyggertal, børnetal (0-5 årige) og børnetæthed (børn pr. km 2 ) Endelig er der i forhold til pkt. c) taget hensyn til, at sammenligningskommunerne giver mulighed for lokalpolitisk identifikation. KORA har derfor i første omgang udvalgt en bruttogruppe af kommuner, som med rimelighed kan sammenlignes med Kolding. Kolding Kommune har herefter givet inputs til, hvilke af disse kommuner der ud fra et lokalpolitisk perspektiv er mest interessante at sammenligne sig med. På baggrund af de tre ovennævnte kriterier er det valg at sammenligne Kolding Kommune med: Esbjerg, Horsens, Silkeborg, Sønderborg, Vejle og Viborg Kommuner. 5

6 3 Sammenlignende analyser i fem trin Den sammenlignende analyse er foretaget i fem trin af forskellige forhold, der har relevans for dagtilbudsudgifterne. Kolding Kommune er i hvert trin holdt op mod de seks sammenligningskommuner, gennemsnittet for sammenligningsgruppen og gennemsnitskommunen. Analysens forskellige trin er illustreret i figuren nedenfor. Figur 3.1 Analysens trin I første trin har KORA foretaget en overordnet sammenligning af udgifterne til dagtilbud pr. 0-5-årig indbygger. Denne overordnede sammenligning siger noget om udgiftsniveauet på dagtilbudsområdet og om, hvorvidt Kolding Kommune skiller sig særligt ud på visse udgiftsposter i forhold til sammenligningskommunerne. I trin 2 har KORA foretaget en sammenligning af kommunernes dækningsgrader, dvs. antal indskrevne pr. indbygger i målgruppen. Den samlede dækningsgrad, antallet af indskrevne børn pr. 0-5-årig siger noget om efterspørgslen efter børnepasning i kommunen, som også har betydning for kommunens mulighed for at tilrettelægge dagtilbudsstrukturen. Derudover kan dækningsgraden have betydning for udgifterne pr. 0-5-årig indbygger, da høje udgifter pr. 0-5-årig indbygger kan hænge sammen med en høj dækningsgrad, dvs. at mange børn er indskrevet i et pasningstilbud. KORA har i trin 3 foretaget en sammenligning af kommunernes tilbudsstrukturer og sammensætninger. Det er gjort ved at sammenligne kommunernes fordelinger af indskrevne børn på de enkelte tilbudstyper. Hvis en kommune anvender relativt dyre tilbudstyper, kan det være en del af forklaringen på, at man har relativt høje udgifter pr. 0-5-årig indbygger. I trin 4 er der foretaget en sammenligning af kommunernes enhedsudgifter i forbindelse med børn i kommunale eller selvejende dagtilbud. Enhedsudgifterne opgøres som udgiften pr. indskrevet barn. Enhedsudgiften siger noget om, hvad det koster at passe det enkelte barn, både samlet set og i de forskellige typer af pasningstilbud. Høje enhedsudgifter kan være en del af forklaringen på, at man har høje udgifter pr. 0-5-årig indbygger. 6

7 Endelig har KORA i trin 5 foretaget en dekomponering af enhedsudgifterne i udgifter til løn hhv. øvrige udgifter. Analysen viser, i hvilket omfang en evt. høj enhedsudgift kan henføres til høje lønudgifter eller andre ting. I forlængelse af analyserne i trin 5 har KORA undersøgt, om evt. høje udgifter til løn kan henføres til personalets lønniveau, mængden af personale, personalets sammensætning eller evt. en kombination af de tre ting. I de følgende afsnit vil det blive beskrevet, hvordan beregningerne i de enkelte trin er blevet foretaget. 7

8 4 Trin 1: Opgørelser af udgifter pr. 0-5-årig indbygger KORA har opgjort følgende udgifterne pr. 0-5-årig indbygger: De samlede udgifter til dagpleje og institutioner til førskolebørn (vuggestuer, børnehaver og aldersintegrerede institutioner) pr. 0-5-årig indbygger, samt opdelt udgifterne i: - Udgifter til fælles formål (andel til førskoleområdet) pr. 0-5-årig indbygger - Udgifter til dagpleje pr. 0-5-årig indbygger - Udgifter til institutioner til førskolebørn pr. 0-5-årig indbygger. I det følgende beskrives det, hvordan udgifterne pr. 0-5-årig indbygger er blevet opgjort. 4.1 Opgørelse af udgifter på dagtilbudsområdet Opgørelsen af udgifterne til dagtilbudsområdet bygger på udgiftsoplysninger fra de kommunale regnskaber, som kommunerne indberetter til Danmarks Statistik. I den autoriserede kontoplan i det kommunale budget- og regnskabssystem er dagtilbudsudgifter konteret under hovedfunktion 5.25 Dagtilbud m.v. til børn og unge. I undersøgelsen inkluderer vi udvalgte funktioner og grupperinger under hovedfunktion 5.25, jf. undersøgelsens afgrænsning til bestemte tilbudstyper. Den konkrete kontoplanmæssige udgiftsafgrænsning fremgår af Tabel 4.1 nedenfor. Tabel 4.1 Udgiftsafgrænsning jf. den kommunale kontoplan Funktioner Grupperinger Fælles formål 001 Sprogstimulering for tosprogede børn i førskolealderen 999 Sum af uautoriserede grupperinger Dagpleje 001 Løn til dagplejere 003 Kommunens udgifter til dagtilbud efter dagtilbudsloven, der indgår som led i et døgnophold efter 55 i lov om social service 999 Sum af uautoriserede grupperinger Vuggestuer 003 Kommunens udgifter til dagtilbud efter dagtilbudsloven, der indgår som led i et døgnophold efter 55 i lov om social service 999 Sum af uautoriserede grupperinger Børnehaver 003 Kommunens udgifter til dagtilbud efter dagtilbudsloven, der indgår som led i et døgnophold efter 55 i lov om social service 999 Sum af uautoriserede grupperinger Integrerede institutioner 003 Kommunens udgifter til dagtilbud efter dagtilbudsloven, der indgår som led i et døgnophold efter 55 i lov om social service 999 Sum af uautoriserede grupperinger Kommunernes udgifter til funktion Fælles formål kan vedrøre alle typer af dagtilbud og ikke kun dem, vi medtager i vores undersøgelse. Derfor er det nødvendigt at fordele 8

9 udgifterne til fælles formål ud på de forskellige tilbudstyper. Hovedparten af udgifterne til fælles formål er fordelt ud fra den andel, de øvrige, samlede udgifter til den pågældende tilbudstype udgør af de samlede udgifter til hovedfunktion De fulde udgifter til sprogstimulering og støttepædagoger er dog medregnet i udgifterne til institutionerne (funktionerne ) ud fra den betragtning, at sprogstimulering og den støttepædagogiske indsats primært gives til børn i institutioner. Udgifterne til støttepædagoger er anslået ved at gange antallet af støttepædagoger registreret på med gennemsnitslønnen for en støttepædagog 1. Driftsudgifterne er opgjort eksklusiv søskendetilskud, fripladstilskud og forældrebetaling, da der i undersøgelsen er fokus på kommunens bruttodriftsudgifter. Kommunernes udgifter i forbindelse med tilskud til forældre, der vælger privat børnepasning, samt tilskud til forældre vedrørende pasning af egne børn, som er konteret på funktion grp. 018 og 019, er ligeledes udeladt, da undersøgelsen ikke omfatter disse pasningsformer. Ikke alle børn bliver passet i den kommune, som de bor i. Efter Dagtilbudslovens 28 har alle børn adgang til at blive optaget i et dagtilbud i en anden kommune end opholdskommunen. En kommune kan derfor have udgifter til børn, der bliver passet i andre kommuner, og omvendt have indskrevne i kommunens egne dagtilbud, hvor udgiften afholdes af andre kommuner. Danmarks Statistik opgør udelukkende antallet af indskrevne børn i driftskommune, dvs. den kommune børnene passes i. Vi har derfor valgt at opgøre driftsudgifterne for kommunerne i deres rolle som driftskommuner. Derfor opgøres den enkelte kommunes driftsudgifter eksklusiv betalinger til staten, regioner og kommuner (art 4.6, 4.7 og 4.8) og eksklusiv betalinger fra staten, regioner og kommuner (art 7.6, 7.7 og 7.8) samt statstilskud (art 8.6). Denne opgørelsesmetode sikrer, at der er overensstemmelse mellem de afholdte udgifter og antallet af indskrevne børn i de pågældende tilbud, når vi opgør enhedsudgifterne pr. indskrevet barn i de forskellige tilbudstyper. Endvidere kan variationer i ejerforhold, organisering og konteringspraksis betyde, at der kan være forskelle mellem, i hvilken udstrækning udgifter til decentrale ledere, husleje, elever mv. konteres på en dagtilbudskonto eller et andet sted i den kommunale kontoplan. Dette er det ikke muligt at tage højde for på grundlag af budget- og regnskabssystemet. 4.2 Opgørelse af 0-5-årige indbyggere Oplysningerne om antal 0-5-årige indbyggere stammer fra Danmarks Statistik, tabel FOLK1. Oplysningerne modtager Danmarks Statistik fra det Centrale Personregister (CPRregistret). Der benyttes folketal for 3. kvartal 2012, da antallet af indskrevne børn i dagtilbud opgøres i efteråret. Dermed er der en større overensstemmelse imellem antallet af indskrevne 0-5-årige børn og antal 0-5-årige indbygger i forbindelse med beregning af dækningsgraderne i trin 2. 1 Oplysninger om antallet af støttepædagoger og støttepædagogers gennemsnitsløn fordelt på kommuner er hentet i KRL s lønstatistik via SIRKA (Statistisk Information om det Regionale og Kommunale Arbejdsmarked): 9

10 Beregning af udgifter pr. 0-5-årig indbygger Udgifter pr.0 5 årig indbygger = Udgifter til 0 5 årige i ordinære dagtilbud Antal 0 5 årige indbygger 4.3 Gennemsnitkommunens udgifter pr. 0-5-årige indbygger For hver kommune opgøres fire sæt af udgifter pr. 0-5-årig indbygger 2. For hvert sæt af udgifter beregnes gennemsnitskommunens udgifter pr. 0-5-årig indbygger som det uvægtede gennemsnit af alle kommunernes udgifter pr. 0-5-årig indbygger. Det vil sige, at hver kommune indgår med lige stor vægt i gennemsnitskommunen. Dog indgår de små ø-kommuner, Læsø, Fanø, Samsø og Ærø ikke i gennemsnitsberegningen, da de har meget afvigende værdier, som ellers vil påvirke beregningen uforholdsvist meget. Det samme gælder udgifterne for Helsingør Kommune i forbindelse med dagplejen, da vi er blevet bekendt med, at kommunen kun bruger dagpleje til børn med særlige behov. 2 Udgifter til dagpleje og institutioner til førskolebørn (vuggestuer, børnehaver og aldersintegrerede institutioner) pr. 0-5-årig indbygger, udgifter til fælles formål (andel til førskoleområdet) pr. 0-5-årig indbygger, udgifter til dagpleje pr. 0-5-årig indbygger og udgifter til institutioner til førskolebørn pr. 0-5-årig indbygger. 10

11 5 Trin 2: Opgørelse af dækningsgrader KORA har i forbindelse med den sammenlignende analyse opgjort dækningsgrader for hhv. 0-2-årige, 3-5-årige og 0-5-årige (antal indskrevne pr. indbygger i aldersgruppen). I det følgende beskrives det, hvordan dækningsgraderne pr. 0-5-årig indbygger er blevet opgjort. 5.1 Opgørelse af antal indskrevne Oplysningerne om antallet indskrevne børn stammer fra Danmarks Statistik, tabel PAS11. Danmarks Statistik indhenter oplysninger om indskrevne børn i kommunale og selvejende institutioner og kommunal dagpleje fra de kommunale opkrævningssystemer for betaling for børnepasning. Kommunerne indberetter selv via blanketter oplysninger om indskrevne børn. Antal af indskrevne børn opgøres for førskolebørn i ordinære dagtilbud, dvs. 0-5-årige i kommunal dagpleje, samt kommunal eller selvejende vuggestue, børnehave og integrerede institutioner. 6-årige er ikke inkluderet i opgørelsen af antal indskrevne, når vi opgør dækningsgraden pr. 0-5-årige, da optælling af indskrevne sker i efteråret, og de fleste starter i skole det år, de fylder seks år. Det er kun i forhold til opgørelsen af dækningsgraden og i opgørelsen af tilbudsstruktur og sammensætning, at indskrevne over 5 år ikke indgår. Indskrevne over 5 år indgår både i opgørelsen af normeringer og enhedspriser, hvor de aldersvægtes. Dette uddybes i afsnittene herom. Vi har erfaret, at særligt registertallene for indskrevne børn i dagpleje kan være behæftet med fejl og usikkerheder i nogle kommuner. I fem ud af 11 kontaktede kommuner er indskrevne i privat dagpleje eller børn med tilskud til privat pasning tilsyneladende talt med som indskrevne i kommunal dagpleje. Det indebærer en tendens til at overvurdere antallet af indskrevne i kommunal dagpleje. Derfor vil der være en tendens til, at overvurdere dækningsgraderne i visse kommuner og dermed alt andet lige også i gennemsnitskommunen. Vi har ikke overblik over, i hvilket omfang problemet med registertallene også er tilstede i de 87 kommuner, vi ikke har været i kontakt med. Dækningsgraden er beregnet som forholdet mellem antal indskrevne og antal indbyggere i målgruppen. Boksen nedenfor viser hvordan dækningsgraden for de 0-5-årige er beregnet. Beregning af dækningsgrader Dækningsgrad pr.0 5 årig indbygger = Antal indskrevne til 0 5 årige Antal 0 5 årige indbyggere 11

12 5.2 Gennemsnitkommunens dækningsgrader Gennemsnitskommunens dækningsgrad er beregnet som det uvægtede gennemsnit af kommunernes dækningsgrader. Det vil sige, at hver kommune indgår med lige stor vægt i gennemsnitskommunen. De små ø-kommuner, Læsø, Fanø, Samsø og Ærø, indgår ikke i gennemsnitsberegningen. Det samme gælder for Helsingør Kommune i forbindelse med dagplejen, da vi er blevet bekendt med, at kommunen kun bruger dagpleje til børn med særlige behov. 12

13 6 Trin 3: Opgørelse af tilbudsstruktur og -sammensætning I dette trin opgør vi: Andel 0-5-årige indskrevne, der går i hhv. dagpleje og institutioner Andel 0-2-årige indskrevne, der går i hhv. dagpleje og institutioner Alderssammensætningen blandt de indskrevne børn i institutioner (fordeling på 0-2- årige og 3-5-årige) Institutionernes gennemsnitlige størrelse, antal indskrevne pr. tilbud. Hvis man bruger relativt dyre tilbudstyper, kan det være en del af forklaringen på, at man har relativt høje udgifter pr. 0-5-årig indbygger. I det følgende beskrives det, hvordan analysen af tilbudsstrukturen og sammensætningen er blevet opgjort. 6.1 Opgørelser af institutioner Data om antal vuggestuer, børnehaver og aldersintegrerede institutioner og institutionernes ejerforhold er trukket fra Danmarks Statistik. Da kommunerne selv indberetter oplysninger om institutioner, kan der være forskel på, hvordan kommunerne opgør antallet af institutioner. Én kommune kan fx opgøre seks børnehuse med samme områdeledelse som én institution, mens en anden kan opgøre dem som seks særskilte institutioner. Definitionen af en aldersintegreret institution kan også variere mellem kommunerne. En aldersintegreret institution kan således være én fysisk enhed, hvor 0-5-årige børn passes sammen, eller en vuggestue og en børnehave, der er fysisk adskilt, men har fælles ledelse. Udviklingen i antallet af børn i forskellige institutionstyper og i antallet af institutioner fra år til år kan skyldes ændringer i de fysiske enheder eller i ledelsesstrukturen eller begge dele. Det er ikke muligt i de anvendte data at kontrollere for evt. forskellig opgørelsespraksis mellem kommunerne. Derudover fremhæver Danmarks Statistik, at enkelte kommuner har glemt at oplyse, at der er oprettet en ny institution, eller at en institution er blevet ændret til en anden type. Danmarks Statistik har således konstateret, at nogle institutioner, som er indberettet som en vuggestue eller en børnehave, har indskrevne i hele aldersspændet fra 0 til 5 år. I sådanne tilfælde har Danmarks Statistik valgt at omklassificere institutionen til en aldersintegreret institution. Som alternativ metode til opgørelsen af antal institutioner har vi set på udviklingen i antallet af daginstitutionsledere. Vi finder de samme udviklingstendenser som for antal institutioner. Data for antal ledere er indhentet via de kommunale lønsystemer og er derfor en alternativ kilde til oplysninger om antallet af enheder. Et alternativt mål for institutionernes sammensætning på ejerformer er fordelingen af indskrevne børn, der primært indhentes via de kommunale opkrævningssystemer. Fordelingen af indskrevne på kommunale, selvejende og private institutioner viser det samme overordnede billede som fordelingen af institutioner. 13

14 Den gennemsnitlige institutionsstørrelse er beregnet som vist i boksen nedenfor. Beregning af institutionsstørrelse Institutionsstørrelse = Antal indskrevne 0 5 årige i institutioner Antal institutioner 6.2 Opgørelse af antal indskrevne i de forskellige tilbud I opgørelsen af tilbudsstørrelse og tilbudssammensætning har vi trukket data fra Danmarks Statistik, tabel PAS11, om antallet af indskrevne 0-5-årige børn i en række forskellige pasningsordninger. Oplysninger om indskrevne børn i dagtilbud indhentes af Danmarks Statistik fra de kommunale opkrævningssystemer for betaling for børnepasning. Optælling af indskrevne i dagtilbud sker i oktober hvert år. Kommunerne indberetter selv via blanketter oplysninger om indskrevne børn, hvis de ikke er fyldestgørende i de elektroniske systemer. Vi har i opgørelsen af tilbudsstruktur og -sammensætning ikke taget højde for, om børnene er deltids- eller heltidsindskrevne, modulordninger og lignende. De inkluderede pasningsordninger er: Dagpleje. Indskrevne i kommunal dagpleje. Som nævnt i afsnit 5.1. har vi erfaret, at registertallene for indskrevne børn i dagpleje kan være behæftet med fejl og usikkerheder i nogle kommuner, idet indskrevne i privat dagpleje eller børn med tilskud til privat pasning tilsyneladende er talt med som indskrevne i kommunal dagpleje. Dette indebærer en tendens til at overvurdere antallet af indskrevne i kommunal dagpleje og dermed andelen af børn, der passes i dagpleje frem for i institution. Daginstitution. Indskrevne i kommunale og selvejende vuggestuer, børnehaver og aldersintegrerede institutioner. Nogle kommuner har skolebørn i deres aldersintegrerede institutioner. Vi medtæller alle indskrevne 5-årige børn i aldersintegrerede institutioner, da det ikke er muligt at skelne mellem 5-årige førskolebørn og 5-årige skolebørn i aldersintegrerede institutioner. Førskolebørn i skolefritidsordninger, SFO, indgår ikke i opgørelsen over børn i institution. 25 kommuner havde i 2011 indskolingsordninger for førskolebørn eller småbørnsgrupper i SFO. Prioriteringen i tilbudsstrukturen er beregnet som forholdet mellem andel af indskrevne i en tilbudstype frem for en anden. Boksen nedenfor viser beregningen af andelen af børn i dagpleje af alle indskrevne 0-5-årige. Opgørelse af tilbudsstruktur Andel dagplejebørn af alle indskrevne 0 5 årig = Antal indskrevne dagplejebørn Antal indskrevne 0 5 årige i alt 14

15 6.3 Gennemsnitkommunens tilbudssammensætning og institutionsstørrelse Gennemsnitskommunens tilbudssammensætning og institutionsstørrelse er beregnet som det uvægtede gennemsnit af kommunernes tilbudssammensætning hhv. institutionsstørrelse. Det vil sige, at hver kommune indgår med lige stor vægt i gennemsnitskommunen. De små ø-kommuner, Læsø, Fanø, Samsø og Ærø, indgår ikke i gennemsnitsberegningen. Det samme gælder for Helsingør Kommune i forbindelse med dagplejen, da vi er blevet bekendt med, at kommunen kun bruger dagpleje til børn med særlige behov. 15

16 7 Trin 4: Udgift pr. indskrevet barn KORA har opgjort: Den samlede, årlige enhedsudgift for indskrevne børn i dagpleje og institutioner, set under ét Baseret på regnskabstal, opgjort inkl. hhv. ekskl. udgifter til fælles formål Årlig enhedsudgift for indskrevne børn i dagpleje Baseret på regnskabstal, opgjort inkl. hhv. ekskl. udgifter til fælles formål Baseret på oplysninger om takster og forældrebetalingsandele Årlig enhedsudgift for indskrevne børn i institutioner til førskolebørn Baseret på regnskabstal, opgjort inkl. hhv. ekskl. udgifter til fælles formål Baseret på oplysninger om takster og forældrebetalingsandele, opgjort for hhv årige og 3-5-årige børn. Som det fremgår, er det valgt at opgøre enhedsudgifterne ved hjælp af to opgørelsesmetoder: regnskabsmetoden og takstmetoden. De forskellige metoder opgør driftsudgifterne til dagtilbud på forskelligt grundlag og er hver især forbundet med en række fordele og ulemper. Blandt fordelene ved regnskabsmetoden er, at enhedsudgifterne her beregnes på baggrund af kommunernes faktiske, realiserede driftsudgifter på dagtilbudsområdet. Desuden er det ud fra den autoriserede kontoplan muligt at opdele udgifterne i forskellige udgiftsposter, fx løn til personale. Regnskabsmetoden medtager også flere typer af udgifter end takstmetoden, hvilket giver enhedsudgifter der er mere fyldestgørende i forhold til at måle kommunernes samlede driftsudgifter til dagtilbud. Blandt ulemperne er, at kommunernes konteringspraksis og organisering kan have stor indflydelse på enhedsudgifterne. Eksempelvis vil bygningsrelaterede udgifter såsom huslejeudgifter indgå i driftsudgifterne, hvorved der ikke tages højde for, at der er forskel på, om kommunerne ejer eller lejer de bygninger, hvor børnene bliver passet. Blandt fordelene ved at opgøre enhedsudgifterne efter takstmetoden er, at det er lovbestemt, hvordan taksterne skal beregnes. Derfor kan taksterne forventes at udtrykke nogenlunde det samme på tværs af kommunerne, nemlig de budgetterede bruttodriftsudgifter ved driften af dagtilbud i kommunen. Omvendt er det en ulempe, at loven efterlader kommunerne med et vist skøn, hvilket kan betyde, at der er forskel på, hvilke udgifter de enkelte kommuner indregner i taksten. En anden ulempe ved takstmetoden er, at taksterne er udtryk for de budgetterede og dermed ikke nødvendigvis de faktiske udgifter, i modsætning til de udgifter der opgøres ved regnskabsmetoden. Til gengæld har takstmetoden den fordel sammenlignet med regnskabsmetoden, at taksterne er udtryk for bruttodriftsudgifter eksklusiv bygningsrelaterede udgifter 3, herunder huslejeudgifter, hvilket betyder, at metoden tager højde for, at der er forskel på, om kommunerne ejer eller lejer de bygninger, hvor børnene bliver passet. Samlet set giver de to opgørelsesmetoder et rigtig godt indblik i kommunale enhedsgifter på dagtilbudsområdet og giver mulighed for at belyse dem fra flere vinkler. 3 Udgifter til den løbende daglige vedligeholdelse samt vand, varme og el kan dog indregnes i opgørelsen (Vejledning om dagtilbud, fritidshjem og klubtilbud 2009, Indenrigs- og Socialministeriet 2009, side 142). 16

17 Uanset metode er enhedsudgifterne opgjort eksklusiv forældrebetaling, så de udtrykker kommunernes driftsudgifter før indtægter fra forældrebetalinger. I regnskabsmetoden er enhedsudgifterne opgjort eksklusiv moms, mens de i takstmetoden er opgjort inklusiv moms. Vi har ikke forsøgt at fratrække momsen ved brug af takstmetoden, da ikke alle udgifter medregnet i taksterne er momspligtige. I de følgende afsnit beskriver vi de to opgørelsesmetoder, herunder de anvendte data og bearbejdningen heraf. 7.1 Opgørelse af udgifter efter regnskabsmetoden Udgifterne forbundet med dagtilbudsområdet opgøres efter samme fremgangsmåde som i afsnit Opgørelse af antal indskrevne børn i almene dagtilbud Enhedsudgifterne opgøres i forbindelse med pasning af førskolebørn. Det vil sige, at vi ønsker at afgrænse undersøgelsen til de 0-5-årige børn. Imidlertid er der også indskrevne i alderen 6-18 år i integrerede institutioner i nogle kommuner. Da vi ikke kan udskille de udgifter, der anvendes til pasning af indskrevne i alderen 6-18 år, har vi inkluderet alle indskrevne i alderen 0-18 år og vægtet de ældre børn lavere end de yngre børn, jf. nedenfor. Opgørelsen inkluderer derfor 0-18-årige indskrevne i kommunale, selvejende og udliciterede institutioner samt kommunal dagpleje. Oplysninger om antallet af indskrevne stammer fra Danmarks Statistik, tabel PAS11. Oplysninger om indskrevne børn i dagtilbud indhentes af Danmarks Statistik fra de kommunale opkrævningssystemer for betaling for børnepasning. Optælling af indskrevne i dagtilbud sker i oktober hvert år. Kommunerne indberetter selv via blanketter oplysninger om indskrevne børn, hvis de ikke er fyldestgørende i de elektroniske systemer. Som nævnt i afsnit 5.1. har vi erfaret, at registertallene for indskrevne børn i dagpleje kan være behæftet med fejl og usikkerheder i nogle kommuner, idet indskrevne i privat dagpleje eller børn med tilskud til privat pasning tilsyneladende er talt med som indskrevne i kommunal dagpleje. Dette indebærer en tendens til at overvurdere antallet af indskrevne i kommunal dagpleje, og dermed undervurdere enhedsudgifterne i de kommuner, hvor de fejlregistrerede børn indgår. Undersøgelsen ser på dagtilbud inden for normalområdet. Nogle kommuner har dog børn med særlige behov indskrevet i fx integrerede gruppeordninger i almindelige dagtilbud. De børn kræver i forskelligt omfang ekstra støtte, hvorfor de kan være ekstra ressourcekrævende, men børn med særlige behov, som passes i almindelige institutioner og dagpleje, kan ikke udskilles i Danmarks Statistiks data og indgår derfor i optællingen af antal indskrevne i opgørelsen af enhedsudgifterne. Vi har foretaget to grundlæggende behandlinger af rådata fra Danmarks Statistik, nemlig en deltidskorrektion og en alderskorrektion. 17

18 7.2.1 Korrektion for deltidsindskrevne Danmarks Statistik skelner ikke mellem børn indskrevet i deltidspladser og børn indskrevet i fuldtidspladser. Ved hjælp af kommunernes budgetindberetninger er det dog muligt at korrigere for antal budgetterede deltidspladser. Oplysninger om kommunernes antal budgetterede deltidspladser er udleveret til KORA fra Økonomi- og Indenrigsministeriet. Ud fra dialog med en række kommuner har KORA tidligere anslået, at en deltidsplads typisk udgør 75 pct. af en fuldtidsplads, målt som tilstedeværelsesgrad. Vi antager, at lønudgifterne forbundet med deltidsindskrevne er 0,75 gange lønudgifterne til fuldtidsindskrevne, mens de øvrige driftsudgifter er cirka de samme for deltids- og fuldtidsindskrevne. Samlet set vægtes deltidsindskrevne med 0,79 4. Vi har ikke data for det faktiske antal deltidspladser, men for det budgetterede antal. Derfor har vi brugt andelen af budgetterede deltidspladser til at beregne et skøn over antal forventede deltidsindskrevne af det faktiske antal indskrevne. Data for deltidspladser er ikke opdelt på aldersgrupper. Vi har derfor antaget, at deltidspladser er ensartet fordelt på aldersgrupper og dermed deltidskorrigeret det samlede antal indskrevne i alderen 0-18 år inden aldersvægtningerne Korrektion for alderssammensætning En sammenligning af kommunernes enhedsudgifter i institutioner kræver, at vi alderskorrigerer, fordi børn i forskellige aldre har forskelligt personale- og dermed udgiftsbehov, og fordi alderssammensætningen blandt de indskrevne børn er forskellig fra kommune til kommune. Kommuner med en stor andel 0-2-årige indskrevne børn vil således have et større udgiftsbehov end kommuner med en stor andel 3-5-årige indskrevne. For skolebørn gælder desuden det forhold, at de typisk er indskrevet i pladser i integrerede institutioner i et lavere antal timer pr. uge end det antal timer, som udgør en fuldtidsplads for en 0-5- årig. Antallet af indskrevne børn i institutioner er derfor alderskorrigeret i vores opgørelse af enhedsudgifter. Fremgangsmåden til at korrigere forklares indgående nedenfor. Vi har derimod ikke alderskorrigeret antallet af indskrevne børn i beregningen af enhedsudgifter i dagplejen, hvor der primært bliver passet 0-2-årige børn. I 2012 udgør 3-5-årige børn således 0,9 pct. af alle indskrevne i dagpleje på landsplan. Heraf er de fleste, knap 53 pct., 3 år gamle, og har dermed formentlig et personale- og dermed udgiftsbehov, der minder om en 2-årigs. I fire kommuner udgør 3-5-årige børn mere end fem pct. af de indskrevne i dagpleje i Otte kommuner har differentieret forældrebetaling for 0-2-årige og 3-5-årige i dagplejen i Til alderskorrektionen af enhedsudgifterne i institutioner har vi brug for nogle fordelingsnøgler, der afspejler forholdet mellem aldersgruppernes udgiftsbehov. Konkret har vi vægtet alle 3-5-årige indskrevne i institutioner med én og vægtet de øvrige aldersgrupper op eller ned, alt efter deres anslåede udgiftsbehov i forhold til en 3-5-årigs. Vægtene for de forskellige aldersgrupper er fastsat som beskrevet nedenfor. Vægt for 0-2-årige Vi har beregnet forholdet mellem 0-2-åriges og 3-5-åriges udgiftsbehov som forholdet mellem enhedsudgifterne, beregnet efter takstmetoden, for børnene i de to aldersgrupper. 4 Vægten er beregnet ved at gange den gennemsnitlige lønandel (0,85) med den typiske tilstedeværelsesgrad for deltidsindskrevne (0,75) og hertil lægge de øvrige udgifters andel (0,15). 5 KORA, 2014: Personale og børn i kommunernes dagtilbud En undersøgelse af perioden

19 I beregningen af forholdet mellem enhedsudgifterne har vi frasorteret de fire små ø- kommuner og outliere, jf. afsnit nedenfor. Observationer, hvor enhedsudgiften for 0-2-årige er sammenfaldende med enhedsudgiften for 3-5-årige, jf. afsnit nedenfor, udgår også. Efter frasorteringen af outliere og observationer med sammenfaldende enhedsudgifter har vi for hver kommune for hvert år beregnet forholdet mellem enhedsudgiften for de institutionsindskrevne 0-2-årige og enhedsudgiften for de institutionsindskrevne 3-5-årige. Derefter er der for hvert år beregnet en aldersvægt for gennemsnitskommunen (uvægtet gennemsnit). Til sidst er der beregnet én aldersvægt for , som bygger på gennemsnitskommunens aldersvægt i de enkelte år (jf. tabel 7.1). Tabel 7.1 Forholdet mellem 0-2 åriges og 3-5-åriges udgiftsbehov i gennemsnitskommunen, Gennemsnit Aldersvægt 0-2-årige 1,825 (n=84) 1,804 (n=82) 1,786 (n=85) 1,775 (n=88) 1,797 Tabel 7.1 viser, at aldersvægten gennemsnitligt ligger mellem 1,775 og 1,825 i perioden (jf. boksen nedenfor). I gennemsnit er aldersvægten 1,797. Institutionsindskrevne 0-2- årige er altså i gennemsnit 1,797 gange så udgiftskrævende som institutionsindskrevne 3-5-årige. Fremgangsmåden i beregningen af én samlet aldersvægt for gennemsnitskommunen i perioden er vist i boksen nedenfor. Beregning af aldersvægten for 0-2-årige indskrevne i institutioner å Aldersvægt 0-2-årige = å [Enhedsudgift 0-2-årige] [Enhedsudgift 3-5-årige] 4 Note: n=antallet af kommuner med valide enhedsudgifter for både 0-2-årige og 3-5-årige institutionsbørn Vægte for +5-årige Indskrevne over 5 år i børnehaver og integrerede institutioner indgår i beregningerne af enhedsudgifterne i institutioner, da vi ikke kan frasortere de udgifter, der går til at passe disse børn. De 6-18-årige udgør på landsplan ni pct. af alle indskrevne børn i institutioner i Forholdet mellem udgiftsbehovet for 3-5-årige og 6-18-årige beregnes på samme måde som for de 0-2-årige. For at fastlægge vægte for de indskrevne +5-årige har vi set på forholdet mellem enhedsudgifter, beregnet efter takstmetoden, for 3-5-årige i heldagspasning i aldersintegreret institution og børnehave og henholdsvis 6-9-årige i integreret institution eller fritidshjem, årige i fritidsklub og årige i ungdomsklub. Vægtene fremgår af tabel 7.2. KO- 19

20 RA har i en tidligere undersøgelse af dagtilbudsområdet sandsynliggjort gyldigheden af disse vægte 6. Særligt for gruppen af 6-årige gælder, at vi ikke ud fra vores data kan afgøre, om de er begyndt i skole eller ej. Derfor har vi set på, om den enkelte kommune systematisk har skolebørn indskrevet i deres institutioner, dvs. børnehaver og integrerede institutioner. I vores definition har en kommune systematisk skolebørn indskrevet i deres institutioner, hvis mere end en pct. af det samlede antal 3-18-årige indskrevne i institutioner udgøres af 7-18 årige. Dette er tilfældet for 19 kommuner i 2012, men Kolding er ikke en af disse kommuner. I de kommuner, der ikke systematisk har skolebørn indskrevet, har vi antaget, at de 6- årige indskrevne endnu ikke er startet i skole og derfor har samme vægt som en 3-5-årig. I de kommuner, der systematisk har skolebørn indskrevet, har vi brug for et overslag over, hvor mange af de 6-årige, der ikke går i skole. Derfor har vi set på, hvor stor en andel de 6-årige typisk udgør af de 3-6-årige indskrevne i kommuner, der ikke systematisk har skolebørn i deres institutioner. Det er gennemsnitligt 1,55 pct. i Denne andel har vi ganget med antallet af 3-6-årige indskrevne i kommuner, der systematisk har skolebørn i deres institutioner for at anslå et antal 6-årige, der endnu ikke er begyndt i skole. De udgør gennemsnitligt 51,5 pct. af de 6-årige i Denne andel 6-årige vægter vi med 1 (som en 3-5-årig), mens de resterende 48,5 pct. af de 6-årige vægtes med 0,67 (som en 7-9-årig). I praksis betyder det en vægt på 0,84 for de 6-årige indskrevne i de kommuner, der systematisk har skolebørn indskrevet i deres institutioner. Tabel 7.2 Aldersvægte for 6-18-årige Aldersgruppe Vægt Begrundelse 6-årige i institutioner i kommuner, der ikke gør systematisk brug af institutioner til skolebørn 6-årige i institutioner i kommuner, der gør systematisk brug af institutioner til skolebørn 1 Antages endnu ikke at være startet i skole og indgår derfor med samme vægt som et 3-5-årigt barn 0,84 Vi antager, at 48,5 pct. af disse børn er startet i skole (vægt=0,6) og 51,5 pct. ikke er (vægt=1) 7-9-årige 0,67 Skolebørn i institutioner, hvor udgiftsbehovet falder i takt årige 0,38 med, at alderen stiger årige 0,16 Beregning af antal fuldtidsindskrevne børn og enhedsudgift i institutioner Antallet af fuldtidsindskrevne børn i institutioner er beregnet som et teknisk tal i den forstand, at alle indskrevne i vuggestue, børnehave og integreret institution er deltidskorrigeret og aldersvægtet, så de opgøres i enheden fuldtidsindskrevne 3-5-årige. Beregningen foretages efter følgende udtryk: Teknisk antal fuldtidsindskrevne 3-5-årige børn = (1,797*antal 0-2-årige) + (antal 3-5-årige) + ((1 eller 0,84)*antal 6-årige) + (0,67*antal 7-9-årige) + (0,38*antal årige) + (0,16*antal årige) 6 KORA, 2014: Personale og børn i kommunernes dagtilbud En undersøgelse af perioden

21 Dette tal er et udtryk for det samlede udgiftsbehov i institutioner, opgjort som fuldtidsindskrevne 3-5-årige. Det kan omregnes til fuldtidsindskrevne 0-2-årige ved at dividere med 1,797. Herefter beregnes enhedsudgifterne i institutioner efter følgende udtryk: Driftsudgifter Enhedsudgifter = Teknisk antal fuldtidsindskrevne 3-5-årige børn Dette tal er et udtryk for driftsudgifterne pr. fuldtidsindskrevet 3-5-årig. Det kan omregnes til driftsudgifter pr. fuldtidsindskrevet 0-2-årig ved at gange med 1, Takstmetoden Takstmetoden bygger på kommunernes indberetninger af dagtilbudstakster og forældrebetalingsandele til Økonomi- og Indenrigsministeriet. Kommunerne indberetter de budgetterede forældretakster og forældrebetalingsandele i november eller december måned for det kommende år. Taksterne bliver herefter valideret og revideret af Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold. Kommunerne fastsætter forældretaksterne som de samlede, budgetterede bruttodriftsudgifter til dagtilbud pr. budgetteret indskrevet helårsbarn, ganget med en forældrebetalingsandel. Forældrebetalingsandelen er fastsat af kommunalbestyrelsen, men kan højst udgøre 25 pct. af de budgetterede bruttodriftsudgifter pr. plads. Det betyder, at kommunens tilskud til pladsen mindst skal udgøre 75 pct. af bruttodriftsudgifterne. I KORAs opgørelser af enhedsudgifter efter takstmetoden regner vi baglæns i den forstand, at vi benytter forældretaksterne og forældrebetalingsandelene til at beregne de budgetterede bruttodriftsudgifter pr. plads i de enkelte kommuner. Den konkrete beregningsmetode er uddybes nedenfor. Men først gennemgår vi kort kommunernes generelle grundlag for beregning af de budgetterede bruttodriftsudgifter og den særlige problematik om indregning af frokostordning i taksten Kommunernes beregningsgrundlag af budgetterede bruttodriftsudgifter Kommunalbestyrelsen kan selv beslutte, om de budgetterede bruttodriftsudgifter skal opgøres som de gennemsnitlige udgifter ved driften af dagtilbud af samme type i kommunen (gennemsnitstakster) eller som udgifter ved driften af det enkelte dagtilbud (institutionsbestemte takster). Uanset hvilken måde kommunalbestyrelsen vælger, opgøres de budgetterede bruttodriftsudgifter på grundlag af dagtilbuddenes driftsbudgetter 7. Kommuner, der opgør institutionsbestemte takster, skal oplyse den gennemsnitlige takst for dagtilbud af samme type til Økonomi- og Indenrigsministeriet. I beregningen af de budgetterede bruttodriftsudgifter har kommunerne kun lov til at medtage udgifter, der vedrører selve driften af dagtilbud. Ved vurdering af, hvilke udgifter der kan indgå i bruttodriftsudgifterne, ses der på formålet med udgifterne. Der findes ikke en 7 Indenrigs- og Socialministeriet (2009): Vejledning om dagtilbud, fritidshjem og klubtilbud 2009:

22 udtømmende liste over udgiftsposter, der må medtages i beregningsgrundlaget. Nedenfor er oplistet eksempler på udgifter, der hhv. må og ikke må indgå i beregningsgrundlaget: 8 Udgifter, som kan indregnes: Udgifter vedrørende udførelsen af den pædagogiske opgave, som derfor vedrører drift og udvikling af dagtilbuddets kerneopgaver. For eksempel løn til fastansatte, vikarer, og støttepædagoger, der indgår i personalenormeringen. Ejendomsrelaterede udgifter omfattende løbende vedligeholdelse, børnerelaterede nyanskaffelser (legetøj, erstatning af inventar) samt forsyningsudgifter og rengøring Børnerelaterede udgifter tilknyttet hverdagen i dagtilbuddet, såsom it-udstyr, bleer, mv. Udgifter vedrørende børnerelaterede administrative opgaver. For eksempel planlægning af medarbejdertid, udarbejdelse pædagogiske læreplaner mv. Udgifter, som ikke må medregnes: Udgifter til myndighedsopgaver. For eksempel udgifter til tilsyn, tildeling af pladser, udgifter til sprogvurdering efter dagtilbudsloven, tildeling af friplads, søskendetilskud m.v. Administrationsopgaver, vedrørende lønadministration, bogføring, regnskab og revision, pladsanvisning, samt ansatte i den kommunale forvaltning, herunder pædagogiske konsulenter, dagplejepædagoger mv. Anlægsudgifter og ejendomsrelaterede udgifter, så som om- og tilbygninger. Renter og afdrag i fast ejendom, husleje, ordinær og ekstraordinær ejendomsvedligeholdelse mv. Støtteindsatser, der har karakter af behandling, såsom sprogstimulering af tosprogede småbørn og særlig støtte til børn og unge efter Servicelovens 52, tolkebistand, der ikke er en integreret del af børnearbejdet. Eventuelle frokostordningers indregning i de budgetterede bruttodriftsudgifter er en særskilt problematik, som behandles nærmere i afsnit Takster med og uden frokost Fra og med august 2011 har kommunerne haft pligt til at tilbyde frokost til alle børn i dagtilbud. Frokostordningen kan tilbydes efter én af to modeller: 1. Frokosten indgår som en del af dagtilbudsydelsen. Hermed skal betalingen for frokosten indgå i forældretaksten, dvs. der beregnes ikke en separat frokosttakst. I dette tilfælde kan forældre ikke fravælge frokosten, men skal betale op til 25 pct. af udgifterne til dagtilbudspladsen inklusiv udgifterne til frokost. 2. Alternativt kan kommunen tilbyde frokost ved siden af dagtilbudsydelsen. Hermed skal kommunen beregne en separat frokosttakst, som forældrene betaler særskilt med en forældrebetalingsandel på op til 100 pct. I de tilfælde har forældrene dog mulighed for at fravælge frokosten. De to modeller for frokost indebærer, at kommuner, hvor frokost indgår som en del af dagtilbudsydelsen, alt andet lige vil have højere enhedsudgifter end kommuner, hvor frokost ikke indgår som en del af dagtilbudsydelsen. 8 Indenrigs- og Socialministeriet (2009): Vejledning om dagtilbud, fritidshjem og klubtilbud

23 Vi har derfor valgt, at enhedsudgifterne efter takstmetoden opgøres inklusiv frokost, uanset om frokosten indgår som en del af dagtilbudsydelse eller ej. Det betyder, at enhedsudgiften for de kommuner, hvor frokost ikke indgår som en del af dagtilbudsydelsen tillægges udgifterne til frokost, uanset om forældrene gør brug af frokostordningen eller ej. Reglerne for frokost i dagplejen er underlagt bestemmelserne i overenskomsten for dagplejere. Det indebærer, at alle dagplejere tilbyder frokost som en del af pasningsydelsen. Dermed er de beregnede enhedsudgifter sammenlignelige fra kommune til kommune, for så vidt angår medregning af frokostordning Håndtering af enhedsudgifter ved institutionstyper for børn i samme aldersgruppe Ved indberetning af forældretakster og forældrebetalingsandele til Økonomi- og Indenrigsministeriet skal kommunerne oplyse separate takster og betalingsandele for hhv. dagpleje 0-2 år, dagpleje 3-5 år, vuggestuer, børnehaver, integrerede institutioner 0-2 år og integrerede institutioner 3-5 år. De separate takster og forældrebetalingsandele gør det muligt at beregne individuelle enhedsudgifter for de nævnte tilbudstyper. Dog vil enhedsudgifter for institutionstyper til 0-2- årige (vuggestuer og integrerede institutioner for de 0-2-årige) ofte være sammenfaldende. Det samme gør sig gældende for institutioner til de 3-5-årige (børnehaver og integrerede institutioner for de 3-5-årige). Enhedsudgifterne efter takstmetoden er derfor opgjort for institutioner 0-2 år og institutioner 3-5 år. Hvis der er forskel mellem enhedsudgifter for institutioner med børn i samme aldersgruppe, fx enhedsudgiften for en vuggestueplads og enhedsudgiften for en plads i en integreret institution for de 0-2-årige, tages gennemsnittet af de to. I dagplejen er det kun et fåtal af kommunerne, der har forskellige takster for 0-2-årige og 3-5-årige. For dagplejen opgøres derfor udelukkende enhedsudgifter for 0-2-årige, da beregningsgrundlaget for de 3-5-årige dagplejebørn er for snævert til at beregne en retvisende enhedsudgift for gennemsnitskommunen Beregning af enhedsudgifter efter takstmetoden Med kendskab til forældretakster, forældrebetalingsandele og antallet af årlige, betalingsfrie måneder er det muligt at beregne kommunernes enhedsudgifter som den årlige bruttodriftsudgift pr. barn. Beregningsmetoden er vist i boksen nedenfor. Beregning af enhedsudgifter efter takstmetoden Enhedsudgifter = Antal betalingsmåneder x takst pr.fuldtidsplads pr.måned Forældrebetalingsandel 23

24 7.4 Gennemsnitkommunens enhedsudgift For hver kommune er der beregnet en enhedsudgift for hver tilbudstype. Gennemsnitskommunens enhedsudgift for hver tilbudstype beregnes som det uvægtede gennemsnit af kommunernes enhedsudgifter for den pågældende tilbudstype. Det vil sige, at hver kommunes enhedsudgift indgår med lige stor vægt i gennemsnitskommunens enhedsudgift. Gennemsnitskommunens enhedsudgift beregnes uden en række outliere. Disse gennemgås nedenfor Håndtering af stærkt afvigende observationer De små ø-kommuner, Læsø, Fanø, Samsø og Ærø, indgår ikke i gennemsnitsberegningen. Det samme gælder for Helsingør Kommune i forbindelse med beregningen af gennemsnitskommunens enhedsudgift for dagplejen, da vi er blevet bekendt med, at kommunen kun bruger dagpleje til børn med særlige behov. Derudover har vi i opgørelsen af enhedsudgifter efter takstmetoden frasorteret observationer, hvor enhedsudgiften for 0-2-årige er sammenfaldende med enhedsudgiften for 3-5-årige. Dette er gjort, da kommunerne i henhold til Dagtilbudsloven skal beregne separate takster for hver dagtilbudstype. Vi vurderer derfor, at sammenfaldende takster på tværs af typer indikerer, at taksterne ikke afspejler de reelle udgifter 9. Derudover udelades stærkt afvigende observationer outliere af beregningen for ikke at skævvride billedet. Gennemsnitskommunens enhedsudgifter har stor betydning for vurderingen af den enkelte kommunes enhedsudgift. Derfor har vi lagt særlig vægt på at identificere outliere, som er udeladt i beregningerne af tal for gennemsnitskommunen. For at identificere outliere har vi set på to parametre: 1. Kommunens enhedsudgift, set i forhold til alle kommuners gennemsnitlige enhedsudgift i det pågældende år 2. Kommunens enhedsudgift i 2012, set i forhold til kommunens egen gennemsnitlige enhedsudgift i perioden 2009 til Afviger en kommunes enhedsudgift med mere end to standardafvigelser fra gennemsnitskommunen på den første parameter eller mere end 20 pct. fra kommunens eget gennemsnit på den anden parameter, betegnes den som en outlier. 9 Vi har derimod tilladt sammenfald mellem en kommunes enhedsudgifter til dagplejebørn og 0-2-årige institutionsbørn, da vi ikke kan afvise, at udgifter forbundet med disse to tilbudstyper kan være sammenfaldende. 24

25 8 Trin 5: Lønudgifter, lønniveau, personaleforbrug og -sammensætning I dette trin analyserer KORA enhedsudgifternes sammensætning på lønudgifter og øvrige udgifter. Vi opgør: Lønudgifter pr. indskrevet barn i hhv. dagpleje og institutioner Inkl. hhv. ekskl. lønudgifter på fælles formål Udgifter til andet end løn pr. indskrevet barn i hhv. dagpleje og institutioner Inkl. hhv. ekskl. udgifter på fælles formål Lønudgifternes andel af den samlede udgift pr. indskrevet barn (enhedsudgift) i hhv. dagpleje og institutioner Inkl. hhv. ekskl. udgifter på fælles formål. I forlængelse heraf analyserer KORA, om eventuelle høje udgifter til løn kan henføres til personalets lønniveau. Vi opgør: Lønniveauet for hhv. dagtilbudsledere, pædagoger, pædagogmedhjælpere og dagplejere Antallet af pædagogiske medarbejdere pr. indskrevet barn i hhv. dagpleje og institutioner Personalets uddannelsesmæssige sammensætning i dagpleje og institutioner, set under ét Personalets uddannelsesmæssige sammensætning i institutioner (pædagoger/pædagogmedhjælpere) Antallet af ledere pr. pædagogisk medarbejder i institutioner. I de følgende afsnit beskriver vi, hvordan de forskellige beregninger er blevet foretaget. 8.1 Opgørelse af lønudgifter, lønandel og øvrige udgifter Opgørelsen af lønudgifterne pr. indskrevet barn opgøres efter samme fremgangsmåde som i afsnit 7.2. I opgørelsen indgår dog udelukkende udgifterne konteret under hovedart 1 i enhedsudgifterne opgjort med regnskabsmetoden. Opgørelsen af udgifterne til andet end løn pr. indskrevet barn udgøres af de resterende arter, der indgår i afgrænsningen jf. det forrige afsnit. 8.2 Opgørelse af lønniveau Gennemsnitslønnen i 2012 er beregnet for: Dagplejere med fire fuldtidsbørn Souschefer/afdelingsledere Ledere Pædagogiske assistenter Pædagogmedhjælpere. 25

26 Løndata stammer fra KRL (Kommunernes og Regionernes Løndatakontor), hvor følgende overenskomster og stillinger er udvalgt: Tabel 8.1 Overenskomster og stillinger hvis lønniveau er beregnet Overenskomst Dagplejere Pæd. pers., daginst./klub/skolefr. Pæd. pers., daginst./klub/skolefr. Pædagogisk uddannede ledere Pædagogmedhj. og pædagogiske assistenter Pædagogmedhj. og pædagogiske assistenter Stillingsbetegnelse Dagplejere, fire fuldtidsbørn Pædagoger Souschefer/afdelingsledere Ledere Pædagogiske assistenter Pædagogmedhjælpere Den løn, der opgøres er (brutto)gennemsnitslønnen. KRL anvender et lønbegreb, hvor bruttolønnen indeholder (grund)løntrinnet, særydelser (fx gene- el. aften-/nattetillæg), rådighedstillæg mv., funktions-, kvalifikations- og resultatløn, feriegodtgørelse, pensionsbidrag, ATP og gruppelivsforsikring. Det anvendte lønbegreb betyder, at lønnen ikke er fuldkommen lig de udbetalte lønkroner, da diverse efterreguleringer (fx fradrag for afholdt ferie) holdes udenfor. For overenskomstansatte indgår pensionsbidrag i bruttolønnen. Da tjenestemandspensionen ikke optjenes som løbende bidrag, kan det tilsvarende ikke gøres for tjenestemænd. I bruttolønnen for tjenestemænd indregnes derfor et fiktivt pensionsbidrag for tjenestemænd svarende til, hvad de ville have optjent som overenskomstansatte. 8.3 Personaleforbrug og -sammensætning Personaletallene og antallet af indskrevne er trukket fra Danmarks Statistik, tabel PAS11, PAS22 og PAS33. Det anvendte dataudtræk er fra juni Oplysninger om indskrevne børn i kommunale og selvejende institutioner og kommunal dagpleje indhentes af Danmarks Statistik fra de kommunale opkrævningssystemer for betaling for børnepasning. Oplysningerne om personalet indhentes fra de kommunale lønudbetalingssystemer. Både månedslønnet og timelønnet personale indgår i tallene, som er omregnet til fuldtidsansatte. Kommunerne indberetter selv via blanketter oplysninger om indskrevne børn og personale, hvis de ikke er fyldestgørende i de elektroniske systemer. Det har især været tilfældet for selvejende institutioner. 9,5 pct. af personalet i kommunale og selvejende institutioner er indberettet via blanketter i Personalenormeringen udtrykker antallet af voksne ansat til at udføre pædagogisk arbejde i forhold til antallet af indskrevne børn. Vi har beregnet én normering for dagplejen og én for institutionerne. For at kunne sammenligne kommunerne er normeringen for institutionerne opgjort samlet på tværs af alle institutionstyper og under hensyntagen til de indskrevne børns alderssammensætning. 26

27 8.3.1 Opgørelse af personale Det pædagogiske personale er opgjort som antallet af fuldtidsansatte, der primært har til opgave at passe børnene. De inkluderede pædagogiske personalegrupper fremgår af tabellen nedenfor sammen med udeladte personalegrupper. Tabel 8.2 Inkluderet pædagogisk personale i dagtilbud Tilbudstype Inkluderet personale Ikke inkluderet personale Institutioner Pædagoger Pædagogstuderende i lønnet praktik Pædagogmedhjælpere Pædagogiske assistenter (PAU, PGU) PAU-elever Støttepædagoger Mellemledere Dagtilbudsledere Pædagogiske konsulenter Fysio- og ergoterapeuter Psykologer Køkkenpersonale mv. Dagplejen Dagplejere Dagplejeledere Dagplejepædagoger Mellemledere er inkluderet i det pædagogiske personale ud fra en antagelse om, at de bruger mere end halvdelen af deres arbejdstid på pædagogisk arbejde. Dagtilbudsledere og dagplejeledere er derimod ikke inkluderet, da de antages at bruge mere end halvdelen af deres arbejdstid på administration, ledelse mv. 10 Opdelingen af personale på ledere og mellemledere kan dog være forskellig fra kommune til kommune. Vi kan ikke ud fra registrene afgøre, hvor stor en del af tiden disse ansatte rent faktisk bruger på pædagogisk arbejde. Støttepædagoger er typisk tilknyttet børn med særlige behov, men er inkluderet, fordi de udgør en ekstra pædagogisk personaleressource der, hvor de yder støtte. Andet støttepersonale, som fysioterapeuter og ergoterapeuter, er derimod ikke inkluderet i vores opgørelse, da de ikke har en pædagogisk uddannelse og derfor ikke antages at udføre pædagogisk arbejde. 11 Vi har inkluderet støttepædagoger konteret på fælles formål i institutionspersonalet ud fra en antagelse om, at disse personer overvejende yder støtte i kommunale og selvejende institutioner til førskolebørn frem for i dagpleje, specialtilbud, private tilbud eller tilbud til skolebørn. 12 Det kan dog variere mellem kommunerne. I personaletallene indgår personer, der er lønnet på en daginstitution i oktober måned i det pågældende år. Det betyder, at fx sygemeldte, vikarer og personer på barselsorlov indgår. Vi har ikke mulighed for at korrigere for medfølgende skævheder i personalenormeringerne, fx at et højere sygefravær kan betyde mere brug af vikarer og dermed tilsyneladende en højere normering. Til gengæld har vi haft mulighed for at korrigere for antallet af ansatte i fleksjob, som arbejder på deltid, men typisk er en del af det faste personale. Ansatte i fleksjob indgår med halv tid. Ekstraordinært ansatte er derimod udeladt, fordi de har forskellige kvalifikationer og ansættelsesforhold Danmarks Statistik skelner mellem ledere og ikke-ledere, ved at ledere bruger mindst halvdelen af deres tid på ledelsesmæssige opgaver, jf. beskrivelse af DISCO-koder for stillingsbetegnelser: 11 Der var i 2012 på landsplan 26 fuldtidsansatte fysio- og ergoterapeuter registreret i vuggestuer, børnehaver og aldersintegrerede institutioner. 12 Der var i 2012 på landsplan 735 støttepædagoger konteret på Fælles formål. 13 Der var i 2012 på landsplan 964 ansatte i fleksjob og 786 ekstraordinært ansatte, svarende til hhv. 2,0 pct. og 1,7 pct. af alt ikke-blanketindberettet pædagogisk personale i institutioner. Se i øvrigt metodebilaget s

28 Vi har lavet forskellige følsomhedsberegninger af kommunernes personalenormeringer for at vurdere, hvor robuste de er over for ændrede afgrænsninger af de inkluderede personalegrupper. Se evt. for en uddybning af disse Opgørelse af antal indskrevne børn Antallet af indskrevne børn i dagtilbud fordelt på børnenes alder er hentet fra Danmarks Statistik. Optælling af indskrevne i dagtilbud sker i oktober hvert år. Antallet af indskrevne svinger i løbet af året, så der typisk er flere børn i dagpasning i foråret end i efteråret, hvor de ældste børn er startet i skole. De opgjorte tal for kommunernes personaleforbrug er således et øjebliksbillede i oktober måned i de enkelte år og ikke en helårsopgørelse. Som nævnt i afsnit 5.1. har vi erfaret, at registertallene for indskrevne børn i dagpleje kan være behæftet med fejl og usikkerheder i nogle kommuner, idet indskrevne i privat dagpleje eller børn med tilskud til privat pasning tilsyneladende er talt med som indskrevne i kommunal dagpleje. Dette indebærer en tendens til at overvurdere antallet af indskrevne i kommunal dagpleje, og dermed undervurdere enhedsudgifterne i de kommuner, hvor de fejlregistrerede børn indgår. Som nævnt ser vi på dagtilbud inden for normalområdet. Nogle kommuner har dog børn med særlige behov indskrevet i fx integrerede gruppeordninger i almindelige dagtilbud. De børn kræver i forskelligt omfang ekstra støtte, hvorfor der kan være brug for ekstra personale. Børn med særlige behov, som passes i almindelige institutioner og dagpleje, kan ikke udskilles i Danmarks Statistiks data og indgår derfor i optællingen af antal indskrevne og dermed i normeringstallene sammen med det personale, der passer dem. Ifølge en undersøgelse fra 2010 blev der anslået omtrent børn med særlige behov passet i specialgrupper i tilknytning til en almindelig daginstitution. 14 Det svarer til cirka 0,6 pct. af det samlede antal indskrevne i institutioner i Derudover har en del kommuner 0-4-årige indskrevne i skolefritidsordninger i Det personale, der passer disse børn, kan ikke udskilles i Danmarks Statistiks data. Derfor indgår hverken børn eller personale i SFO i normeringstallene. Vi har foretaget to grundlæggende behandlinger af rådata fra Danmarks Statistik, nemlig en deltidskorrektion og en alderskorrektion. Disse korrektioner adskiller sig fra korrektionerne i forbindelse med opgørelserne af enhedsudgifterne, da tilstedeværelsesgraden er det afgørende ift. normeringen, mens der også er andre omkostninger af betydning i opgørelsen af enhedspriserne. Korrektion for deltidsindskrevne I Danmarks Statistik skelnes der ikke mellem børn indskrevet på heltidspladser og børn indskrevet på deltidspladser. Ved hjælp af kommunernes budgetindberetninger er det dog muligt at korrigere for andel budgetterede deltidspladser. Oplysninger om kommunernes budgetterede deltidspladser er udleveret til KORA fra Økonomi- og Indenrigsministeriet. 14 Iflg. Bureau 2000 (2011), Notat om udviklingen i daginstitutionernes bemanding de sidste 25 år, s , er der anslået småbørn i specialinstitutioner og -grupper, heraf anslået i institutioner efter Servicelovens 32. Forskellen er altså cirka småbørn i specialgrupper efter Dagtilbudsloven. 15 Der er i alt cirka fuldtidsindskrevne i institutioner i 2010, jf. tabel Det drejer sig om 24 kommuner i alt. I tre kommuner udgør 0-4-årige i SFO over fem pct. af de indskrevne 0-5-årige børn i kommunen i

29 I dagplejen er 0,9 pct. af de budgetterede pladser på landsplan deltidspladser i I tre kommuner udgør deltidspladser over 10 pct. af alle budgetterede dagplejepladser. Der er en vis tendens til, at jo større andel deltidspladser en kommune har, des lavere er dens ukorrigerede normering i dagplejen. Tendensen er ikke statistisk signifikant, men har den forventede retning. I institutionerne er 3,1 pct. af de budgetterede pladser på landsplan deltidspladser i kommuner har over 10 pct. deltidspladser af alle budgetterede institutionspladser. Der er en tendens til, at jo større andel deltidspladser en kommune har, des lavere er dens ukorrigerede normering i institutioner. Tendensen er statistisk signifikant i 2007, 2008 og 2010 og har den forventede retning i samtlige år i perioden. På baggrund heraf er der korrigeret for deltidsindskrevne både i normeringsindekset for dagplejen og institutionerne. Vi har snakket med nogle kommuner med mange deltidspladser for at få en praksisnær fastsættelse af deltidsbørnenes vægt. Det generelle billede er, at en deltidsplads svarer til 36 timer ud af typisk 48 mulige. Med udgangspunkt heri vægter vi deltidsindskrevne med 0,75. Vi har ikke data for det faktiske antal deltidspladser, men for det budgetterede antal. Derfor har vi brugt andelen af budgetterede deltidspladser til at beregne et skøn over antal forventede deltidsindskrevne af det faktiske antal indskrevne. 29

30 Korrektion for alderssammensætning Fastsættelse af vægt for 0-2-årige Vi har beregnet forholdet mellem 0-2-åriges og 3-5-åriges personalebehov som forholdet mellem de faktiske normeringer (fuldtidsansatte pr. fuldtidsindskrevet barn) i vuggestuer og børnehaver. Støttepædagoger konteret på fælles formål er fordelt på vuggestuer og børnehaver ud fra den andel, de indskrevne udgør af alle indskrevne i institutioner. Personale og indskrevne er ikke stringent fordelt på vuggestuer og børnehaver i data. Derfor har vi med udgangspunkt i gennemsnitskommunen sorteret afvigende observationer fra og derefter taget gennemsnittet over perioden Den anvendte frasorteringsmekanisme er ret restriktiv, dvs. den sorterer mange kommuner fra. Først er de fire små ø- kommuner taget ud. Kommuner, der ikke har indskrevne i børnehave (1-5 kommuner i de enkelte år) hhv. vuggestue (37-53 kommuner i de enkelte år) udgår også. Herefter har vi frasorteret kommuner med normeringer uden for intervallerne i tabel 8.3 Intervallerne er fastlagt ud fra et nærmere gennemsyn af data for kommunernes normeringer og en vurdering af, hvor høj eller lav en normering, der virker (u)rimelig i hhv. vuggestuer og børnehaver. Intervallerne er mere snævre, end hvis de var blevet fastlagt som to standardafvigelser fra gennemsnittet, dvs. vi har sorteret flere kommuner fra. Det har i øvrigt ikke den store betydning for forholdet mellem pasningsbehovet for 0-2-årige og 3-5-årige. 17 Tabel 8.3 Intervaller for frasortering af outliere til estimering af vægt for 0-2-årige Ansatte pr. barn Andel frasorterede observationer, * Min Max Vuggestuer 0,15 0,5 5,9 pct. Børnehaver 0,08 0,3 6,2 pct. *Andelen er opgjort ekskl. ø-kommuner og kommuner, der ikke har indskrevne i vuggestuer eller børnehaver i de enkelte år. Efter frasorteringen af afvigende observationer har vi for hvert år beregnet antallet af fuldtidsansatte pr. vuggestuebarn hhv. pr. børnehavebarn i hver kommune. Herefter er gennemsnitskommunens faktiske normering i vuggestuer og børnehaver beregnet for hvert år som et uvægtet gennemsnit af kommunernes værdier, jf. tabel 8.4 Det bemærkes, at flere kommuner har 0-2-årige indskrevne i børnehave og 3-5-årige indskrevne i vuggestue. De indgår uvægtet i beregningen af fordelingsnøglen. Antallet af 0-2-årige i børnehaver er i 2012, svarende til 4,7 pct. af det samlede antal indskrevne i børnehave. Andelen i de enkelte kommuner varierer mellem 0 og 17 pct. Antallet af 3-5-årige i vuggestuer er 35 i 2012, svarende til 0,4 pct. af det samlede antal indskrevne i vuggestuer. Andelen i de enkelte kommuner varierer mellem 0 og 7 pct. Langt de fleste kommuner har dog ingen 3-5-årige indskrevne i vuggestuer Hvis vi havde brugt to standardafvigelser, ville vi have sorteret 0,3 pct. af kommunerne fra ift. vuggestuer og 3,6 pct. ift. børnehaver. Forholdet mellem de to gruppers personalebehov er beregnet til 1,754 med den anvendte outlier-definition. Det ville have været 1,739 med den alternative definition. 18 De her angivne andele er beregnet uden korrektion for deltidsindskrevne. 30

31 Tabel 8.4 Gennemsnitskommunens normering i vuggestue og børnehave, Fuldtidsansatte pr. vuggestuebarn Fuldtidsansatte pr. børnehavebarn Note: Fuldtidsindskrevne børn Gennemsnit 0,313 (n=51) 0,170 (n=90) 0,301 (n=54) 0,174 (n=87) 0,301 (n=53) 0,180 (n=86) 0,297 (n=47) 0,169 (n=87) 0,285 (n=45) 0,161 (n=87) 0,284 (n=36) 0,162 (n=79) ,297 0,169 Til sidst er forholdet mellem de to aldersgruppers personalebehov beregnet som forholdet mellem den gennemsnitlige vuggestuenormering (0,297) og den gennemsnitlige børnehavenormering (0,169), jf. tabel 8.4 Det giver en værdi på 1,754. Vuggestuebørn er altså i gennemsnit 1,754 gange så personalekrævende som børnehavebørn. Et alternativt mål for personalebehovet for en 0-2-årig i forhold til en 3-5-årig kan findes ved at se på forældrebetalingstaksterne for børn i de to aldersgrupper, da taksterne skal afspejle bruttodriftsudgifterne, jf. dagtilbudslovens kap. 5. Forholdet mellem de budgetterede årlige udgifter pr. barn, beregnet ud fra de korrigerede takster 19 for 0-2-årige og 3-5-årige i vuggestuer, børnehaver og aldersintegrerede institutioner ligger gennemsnitligt mellem 1,795 og 1,734 i perioden I gennemsnit er det 1,770 i årene i perioden. Dette mål er imidlertid følsomt over for forskelle i takstfastsættelsen fra kommune til kommune. Takstforholdet mellem 0-2-årige og 3-5-årige børn i institutioner varierer således mellem 1,0 og 2,2 i kommunerne i Gennemsnittet ligger dog meget tæt på den ovenfor beregnede fordelingsnøgle, hvilket er en indikation på, at den er plausibel. Fastsættelse af vægte for +5-årige Indskrevne over 5 år i børnehaver og aldersintegrerede institutioner indgår i beregningerne af personalenormeringerne i institutioner, da vi ikke kan frasortere det personale, der passer dem. De 6-18-årige udgør på landsplan 9 pct. af alle indskrevne børn i institutioner i I otte kommuner er mere end 10 pct. af de indskrevne børn over fem år gamle. Forholdet mellem personalebehovet for 3-5-årige og 6-18-årige kan ikke beregnes på samme måde som for de 0-2-årige. Derfor er vægtene for de +5-årige fastlagt ud fra skolebørnenes anslåede personalebehov i forhold til en 3-5-årig. Vi antager som udgangspunkt, at børnenes personalebehov falder med alderen. For at finde frem til nogle passende vægte, har vi været i dialog med fem kommuner med mange skolebørn i aldersintegrerede institutioner om, hvordan de vægter de forskellige aldersgrupper i deres budgetmodeller. Derudover har vi set på forholdet mellem kommunernes korrigerede forældrebetalingstakster for 3-5-årige i heldagspasning i aldersintegreret institution og børnehave og hhv. 6-9-årige i integreret institution eller fritidshjem, årige i fritidsklub og årige i ungdomsklub. I beregningerne af takstforholdet har vi korrigeret for forældrebetalingsandelene og antallet af betalingsfri måneder, men ikke for om frokost er indregnet i taksten. 21 Beregningerne viser, at den korrigerede takst for en 6-9-årig i gennemsnit udgør pct. af taksten for en 3-5-årig. Forholdet varierer meget mellem kommunerne, fra 38 til 187 pct. 22 Det tilsvarende forhold mellem de korrigerede takster for en årig og en 3-5-årig er gennemsnitligt 36 pct., varierende mellem 5 og 19 Forældrebetalingstaksten korrigeret for forældrebetalingsandelen og antallet af betalingsfrie måneder. 20 Beregnet uden korrektion for deltidsindskrevne. 21 Oplysninger om takster og forældrebetalingsandele mv. stammer fra kommunernes indberetninger til Økonomi- og Indenrigsministeriet kommuner indgår i beregningen af takstforholdet for 6-9-årige i aldersintegrerede institutioner. 18 kommuner indgår i beregningen af takstforholdet for 6-9-årige i fritidshjem. 31

32 74 pct. 23 Endelig er forholdet mellem taksten for en årig og en 3-5-årig i gennemsnit 15 pct. Det svinger mellem 2 og 54 pct. i de enkelte kommuner. 24 På baggrund heraf har vi fastsat de vægte for skolebørns samlede personalebehov, som fremgår af Tabel 8.5. Særligt for gruppen af 6-årige gælder, at vi ikke ud fra vores data kan afgøre, om de er begyndt i skole eller ej. Derfor har vi set på, om den enkelte kommune systematisk har skolebørn indskrevet i deres institutioner, dvs. børnehaver og aldersintegrerede institutioner. I vores definition har en kommune systematisk skolebørn indskrevet i deres institutioner, hvis mere end 1 pct. af det samlede antal 3-18-årige indskrevne i institutioner udgøres af 7-18 årige. Dette er tilfældet for 19 kommuner i I de kommuner, der ikke systematisk har skolebørn indskrevet, har vi antaget, at de 6- årige indskrevne endnu ikke er startet i skole og derfor har samme vægt som en 3-5-årig. I de kommuner, der systematisk har skolebørn indskrevet, har vi brug for et overslag over, hvor mange af de 6-årige der ikke går i skole. Derfor har vi set på, hvor stor en andel de 6- årige typisk udgør af de 3-6-årige indskrevne i kommuner, der ikke systematisk har skolebørn i deres institutioner. Det er gennemsnitligt 1,55 pct. i Denne andel har vi ganget på antallet af 3-6-årige indskrevne i kommuner, der systematisk har skolebørn i deres institutioner for at anslå et antal 6-årige, der endnu ikke er begyndt i skole. De udgør gennemsnitligt 51,5 pct. af de 6-årige i Denne andel 6-årige vægter vi med 1 (som en 3-5-årig), mens de resterende 48,5 pct. af de 6-årige vægtes med 0,6 (som en 7-9-årig). I praksis betyder det en vægt på 0,8 for de 6-årige indskrevne i de kommuner, der systematisk har skolebørn indskrevet i deres institutioner. Tabel 8.5 Aldersvægte for 6-18-årige Aldersgruppe Vægt Begrundelse for vægt 6-årige i institutioner i kommuner, der ikke gør systematisk brug af institutioner til skolebørn. 6-årige i institutioner i kommuner, der gør systematisk brug af institutioner til skolebørn. 1 0,8 Antages endnu ikke at være startet i skole og indgår derfor med samme vægt som et 3-5- årigt barn. Vi antager, at 48,5 pct. af disse børn er startet i skole (vægt = 0,6) og 51,5 pct. ikke er (vægt=1). 7-9-årige 0, årige 0, årige 0,15 Skolebørn i institutioner, hvor personalebehovet falder i takt med, at alderen stiger. I dagplejen bliver der primært passet 0-2-årige børn. I 2012 udgør 3-5-årige børn således blot 0,9 pct. af alle indskrevne i dagpleje på landsplan. 25 Heraf er de fleste, 53 pct., 3 år gamle, og har dermed formentlig et personalebehov der minder om 2-åriges. Vi antager desuden, at en dagplejer ikke kan passe mere end fem børn, uanset børnenes alder. 26 Derfor har vi ikke aldersvægtet antallet af indskrevne i dagpleje kommuner indgår i beregningen kommuner indgår i beregningen. 25 I fire kommuner udgør 3-5-årige børn mere end 5 pct. af de indskrevne i dagpleje i Gentofte Kommune har den højeste andel på 34 pct. 26 Den enkelte dagpleje kan modtage maksimalt fem børn, jf. Dagtilbudslovens 22, stk. 2 (LBK nr af 29/10/2013: Bekendtgørelse af lov om dag-, fritids- og klubtilbud m.v. til børn og unge) og Vejledning om dagtilbud, fritidshjem og klubtilbud afsnit

33 Beregning af antal fuldtidsindskrevne børn og normering Antallet af fuldtidsindskrevne børn i institutioner er beregnet som et teknisk tal i den forstand, at alle indskrevne i vuggestue, børnehave og aldersintegreret institution er deltidskorrigeret og aldersvægtet, så de opgøres i enheden fuldtidsindskrevne 3-5-årige. Beregningen foretages efter følgende udtryk: Teknisk antal fuldtidsindskrevne 3-5-årige børn = (1,754*antal 0-2-årige) + (antal 3-5-årige) + ((1 eller 0,8 27 )*antal 6-årige) + (0,6*antal 7-9- årige) + (0,3*antal årige) + (0,15*antal årige) Dette tal er et udtryk for det samlede pasningsbehov i institutioner, opgjort som fuldtidsindskrevne 3-5-årige. Det kan omregnes til fuldtidsindskrevne 0-2-årige ved at dividere med 1,754. Herefter beregnes personalenormeringerne i institutioner efter følgende udtryk: Antal fuldtidsansatte pædagogiske medarbejdere Personalenormering = Teknisk antal fuldtidsindskrevne 3-5-årige børn Dette tal er et udtryk for det samlede personaleforbrug pr. fuldtidsindskrevet 3-5-årig. Det kan omregnes til personaleforbrug pr. fuldtidsindskrevet 0-2-årig ved at gange med 1, Opgørelse af pædagogandel For hver kommune har vi opgjort andelen af pædagoguddannede i den samlede gruppe af pædagogisk personale. Vi har opgjort pædagogandelen i hhv. institutioner og alle dagtilbud samlet, inkl. dagplejen. Kategoriseringen af personale med og uden en pædagogisk uddannelse fremgår af tabellen nedenfor. Tabel 8.6 Personalegrupper med og uden en pædagogisk uddannelse Institutioner Pædagogisk uddannet personale - Pædagoger - Pædagogstuderende i lønnet praktik - Støttepædagoger (konteret på institutioner og på fælles formål) - Mellemledere (pædagogisk personale, der bruger mindre end 50 pct. af deres arbejdstid på administrativt arbejde) Ikke pædagogisk uddannet personale - Pædagogmedhjælpere - Pædagogiske assistenter (PAU ere og PGU ere) - PAU-elever Dagpleje - Dagplejere Det kan diskuteres, om pædagogiske assistenter der har 2 år og 9½ måneders erhvervsuddannelse - hører hjemme i kategorien ikke uddannet personale, ligesom det ikke er indlysende, at pædagogstuderende i lønnet praktik i fx begyndelsen af andet studieår er uddannet personale. Danmarks Statistik har dog valgt den angivne inddeling, og det er ikke muligt at udskille fx pædagogstuderende i tallene. Derfor følger vi Danmarks Statistiks 27 Differentieret vægtning af 6-årige, jf. bilagstabel 6. 33

34 inddeling. Også i beregningen af pædagogandelen tæller personer i fleksjob med 0,5 og ekstraordinært ansatte er trukket fra. Gennemsnitskommunens pædagogandel Hver kommunes pædagogandel er opgjort som antal pædagoguddannede i procent af det samlede antal pædagogiske medarbejdere. Ud fra disse værdier beregnes gennemsnitskommunens pædagogandel i årene De små ø-kommuner, Læsø, Fanø, Samsø og Ærø, indgår ikke i gennemsnitsberegningen. Der er tilsyneladende visse fejlregistreringer af personaletallene. Derfor har vi sorteret stærkt afvigende observationer fra i beregninger af gennemsnitskommunen. For at identificere outliere har vi set på to parametre: 1. Kommunernes pædagogandel i det enkelte år, set i forhold til alle (94) kommuners gennemsnitlige pædagogandel i det pågældende år 2. Kommunernes pædagogandel i det enkelte år, set i forhold til kommunens egen gennemsnitlige pædagogandel i de øvrige år i perioden. Hvis en kommunes pædagogandel afviger med mere end to standardafvigelser fra gennemsnitskommunen på den første parameter eller mere end 40 pct. fra kommunens eget gennemsnit på den anden parameter, så defineres den som en outlier. Det betyder, at den ikke indgår i beregningen af de værdier for gennemsnitskommunen, som er afrapporteret i afsnit 4 tabel Opgørelse af lederratio For hver kommune har vi opgjort antallet af pædagogiske medarbejdere pr. leder i institutioner. I Danmarks Statistik er ledere pædagogisk personale, der bruger mere end 50 pct. af deres arbejdstid på administrative opgaver, mens mellemledere bruger mindre end 50 pct. og dermed er inkluderet i antallet af pædagogisk ansatte. Det kan være forskelligt, hvordan kommunerne registrerer deres mellemledere. Nogle kommuner har etableret områdeledelse på dagtilbudsområdet. I den forbindelse blev flere mindre institutioner og deres hidtidige ledere slået sammen under én områdeleder. Nogle nuværende mellemledere var altså tidligere ledere, og er i nogle kommuner fortsat registreret som ledere. Det betyder, at mellemlederne i nogle kommuner er talt med i vores opgørelser som pædagogisk personale, mens de i andre kommuner er talt med som dagtilbudsledere. Gennemsnitskommunens lederratio På grund af de nævnte usikkerheder har vi sorteret afvigende observationer fra i beregninger af gennemsnitskommunen. For det første er de små ø-kommuner taget ud. For det andet udgår kommuner med lederratioer uden for intervallerne angivet i tabellen nedenfor, fordi nogle kommuner har så stærkt afvigende værdier, at den efterfølgende identifikation af outliere ikke fungerer, hvis de er med. Tabel 8.7. Intervaller for indledende frasortering af outliers i lederratioen Lederratio, antal ansatte pr. leder Antal frasorterede observationer, * Min Max *Ø-kommuner ikke medregnet. 34

35 For at identificere yderligere outliere har vi - for det tredje - set på to parametre: 1. Kommunens lederratio i det enkelte år, set i forhold til alle (94) kommuners gennemsnitlige lederratio i det pågældende år 2. Kommunens lederratio i det enkelte år, set i forhold til kommunens egen gennemsnitlige lederratio i de øvrige år i perioden. Hvis en kommunes lederratio afviger med mere end to standardafvigelser fra gennemsnitskommunen på den første parameter eller mere end 40 pct. fra kommunens eget gennemsnit på den anden parameter, så defineres den som en outlier. Det betyder, at den ikke indgår i beregningen af de værdier for gennemsnitskommunen. For hver kommune er der beregnet en personalenormering, en pædagogandel og en lederratio. Gennemsnitskommunens værdier på de nævnte parametre beregnes som det uvægtede gennemsnit af kommunernes værdi. Det vil sige, at hver kommune indgår med lige stor vægt i gennemsnitskommunen. Gennemsnitskommunens værdier beregnes som nævnt uden de må ø-kommuner samt identificerede outliere. 35