MEDDELELSE TIL MEDLEMMERNE

Transkript

1 EUROPA-PARLAMENTET Retsudvalget MEDDELELSE TIL MEDLEMMERNE (94/2011) Om: Begrundet udtalelse fra Republikken Cyperns Repræsentanternes Hus om et forslag til Rådets direktiv om en fælles ordning for beskatning af finansielle transaktioner og om ændring af direktiv 2008/7/EF (KOM(2011)0594 C7-0355/ /0261(CNS)) I henhold til artikel 6 i protokol nr. 2 om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet kan ethvert nationalt parlament senest otte uger efter fremsendelsen af et udkast til lovgivningsmæssig retsakt sende formændene for Europa- Parlamentet, Rådet og Kommissionen en begrundet udtalelse, der forklarer, hvorfor det mener, at det pågældende udkast ikke er i overensstemmelse med nærhedsprincippet. Ifølge Parlamentets forretningsorden er det Retsudvalget, der er kompetent med hensyn til overholdelse af nærhedsprincippet. Vedlagt fremsendes til orientering en begrundet udtalelse fra Republikken Cyperns repræsentanternes hus om det ovennævnte forslag. CM\ doc PE v01-00 Forenet i mangfoldighed

2 BILAG Begrundet udtalelse fra Udenrigs- og Europaudvalget i Republikken Cyperns Repræsentanternes Hus sendt til formændene for Europa-Parlamentet, Rådet og Europa-Kommissionen i henhold til artikel 6 i protokol nr. 2 i traktaten om Den Europæiske Union om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet Forslag til Rådets direktiv om en fælles ordning for beskatning af finansielle transaktioner og om ændring af direktiv 2008/7/EF [dok. KOM(2011) 594]. 1. Traktatens bestemmelser om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet 1.1. I traktatens artikel 5, stk. 3, fastsættes følgende: "I medfør af nærhedsprincippet handler Unionen på de områder, der ikke hører ind under dens enekompetence, kun hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne på centralt, regionalt eller lokalt plan, men på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger bedre kan nås på EUplan. Unionens institutioner anvender nærhedsprincippet i overensstemmelse med protokollen om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet. De nationale parlamenter sikrer, at dette princip overholdes efter proceduren i denne protokol" Desuden fastsættes det i artikel 2 i protokol nr. 2 til traktaten, at Europa-Kommissionen, inden den fremsætter forslag til en lovgivningsmæssig tekst, foretager omfattende konsultationer, og at disse konsultationer skal tage hensyn til de planlagte foranstaltningers regionale og lokale dimension. PE v /8 CM\ doc

3 1.3. I artikel 5 i protokol nr. 2 til traktaten fastsættes: "Udkastene til lovgivningsmæssige retsakter begrundes med hensyn til nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet. Ethvert udkast til lovgivningsmæssig retsakt bør indeholde en detaljeret analyse, der gør det muligt at vurdere overholdelsen af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet. Analysen bør omfatte oplysninger, der gør det muligt at vurdere de finansielle virkninger og, når der er tale om et direktiv, følgerne for den lovgivning, som medlemsstaterne skal iværksætte, herunder eventuelt regional lovgivning. Begrundelsen for at fastslå, at et af Unionens mål bedre kan nås på EU-plan, underbygges af kvalitative og om muligt kvantitative indikatorer. Der skal i udkastene til lovgivningsmæssige retsakter tages hensyn til, at enhver byrde af finansiel eller administrativ art, der pålægges Unionen, nationale regeringer, regionale eller lokale myndigheder, erhvervsdrivende og borgere, skal begrænses mest muligt og stå i rimeligt forhold til det mål, der skal nås" Endelig fastsættes det i traktatens artikel 5, stk. 3, og artikel 12, litra b), at de nationale parlamenter sikrer, at nærhedsprincippet overholdes efter proceduren i protokol nr. 2, dvs. proceduren med fremsendelse af en begrundet udtalelse senest otte uger efter fremsendelsen af et udkast til lovgivningsmæssig retsakt på alle Den Europæiske Unions officielle sprog Retningslinjerne for, hvordan nærhedsprincippet finder anvendelse, er fastsat i Amsterdamtraktaten, nærmere bestemt i protokollen om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet. Det bemærkes, at disse retningslinjer stadig er nyttige værktøjer i forbindelse med udøvelsen af den pågældende kontrol. Retningslinjerne vedrører især følgende situationer: hvis det pågældende emne indeholder overnationale aspekter, som ikke kan behandles effektivt med nationale foranstaltninger hvis nationale foranstaltninger, eller manglende handling fra EU's side, kommer i konflikt med kravene i traktaten om Den Europæiske Union, eller skader medlemsstaternes interesser hvis EU-foranstaltninger indebærer klare fordele i forhold til medlemsstaternes foranstaltninger på grund af det omfang, hvori de vil blive gennemført, eller på grund af deres resultater. CM\ doc 3/8 PE v01-00

4 Med henblik på at afgøre, om en EU-foranstaltning er forenelig med proportionalitetsprincippet, undersøges det desuden, om følgende betingelser er opfyldt: Det anvendte middel er egnet til at sikre opnåelse af formålet med en foranstaltning. Dette middel må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå formålet med en foranstaltning. De relevante protokoller til Amsterdamtraktaten og Lissabontraktaten opstiller visse begrænsninger for EU, når proportionalitetsprincippet anvendes: EU-foranstaltningen skal være så enkel som muligt i sin udformning, og når EU vedtager lovgivning, foretrækkes direktiver frem for forordninger. Der skal tages højde for kravet om at mindske de administrative og økonomiske byrder for medlemsstaternes regeringer, de nationale økonomiske aktører og borgerne. EU-foranstaltningen skal give størst muligt råderum til at træffe nationale beslutninger (denne tredje begrænsning er i bund og grund rigeligt dækket af betingelserne for anvendelse af nærhedsprincippet). 2. Forslaget til direktiv om en fælles ordning for beskatning af finansielle transaktioner 2.1. Det aktuelle direktivforslag har til formål at indføre en fælles ordning for beskatning af finansielle transaktioner (FT-afgift). Vedtages direktivet, finder det anvendelse på alle finansielle transaktioner, når mindst en af deltagerne i transaktionen er etableret i en medlemsstat, og en finansiel institution, der er etableret på den pågældende medlemsstats område, er part i transaktionen, enten for egen regning eller for en anden persons regning, eller optræder på vegne af en af transaktionens parter. Ifølge Kommissionen er begrundelsen for udarbejdelsen af direktivet baseret på det europæiske indre markeds regelmæssige funktion og behovet for at undgå konkurrenceforvridninger med henblik på at forhindre skattearbitrage i EU, dobbeltbeskatning og nulbeskatning Europa-Kommissionen angiver navnlig følgende formål med direktivforslaget: PE v /8 CM\ doc

5 at skaffe indtægter og et passende bidrag fra finanssektoren til skatteindtægterne (fastsættelse af nye indtægtskilder, dækning af omkostningerne til den seneste finanskrise, dækning af omkostningerne til eventuelle fremtidige kriser og opvejning af momsfritagelsen af finansielle tjenester) stabilisering af markedet (reduktion af incitamenter til at tage for store risici, imødegåelse af de særlige risici ved automatiserede transaktioner) sikring af det indre markeds funktion (hindring af dobbeltbeskatning og konkurrenceforvridning) Direktivforslagets anvendelsesområde omfatter finansielle instrumenter, der handles på kapitalmarkedet, pengemarkedsinstrumenter (med undtagelse af betalingsinstrumenter), andele eller aktier i investeringsinstitutter (inklusive UCITS og alternative investeringsfonde) og derivataftaler. Lovgivningsforslaget dækker desuden OTC-handel. Endvidere indeholder direktivforslaget harmoniserede bestemmelser om, hvornår afgiften forfalder, beskatningsgrundlaget og de relevante satser. Afgiften på enhver finansiel transaktion forfalder på det tidspunkt, hvor transaktionen gennemføres. 3. Den udøvende magts synspunkt Den cypriotiske regering, repræsenteret af økonomiministeren, fremlagde sine synspunkter i forbindelse med parlamentets Udenrigs- og Europaudvalgs behandling af direktivforslaget. Nærmere bestemt bemærkede regeringen, at den foreslåede afgift forventes at få negative konsekvenser for både den cypriotiske og de øvrige EU-staters økonomi, og gav udtryk for det synspunkt, at en sådan EU-lovgivning vil medføre, at de pågældende aktiviteter flyttes uden for EU-landene til gavn for andre centre. Dette forventes at få videre negative konsekvenser for beskæftigelse, merværdi, BNP og skatteindtægter. Ifølge repræsentanterne for ministeriet ville situationen være en anden, hvis den pågældende afgift kunne gennemføres på globalt plan. Endvidere blev der givet udtryk for det synspunkt, at forsikringsbranchen vil blive påvirket negativt selv om forsikringstransaktioner ikke berøres direkte af forslaget da de berørte finansielle transaktioner vil påvirke forsikringsprodukter. Det vil være et hårdt slag, som vil ramme forbrugerne. 4. Aspekter af direktivforslaget, som ikke er forenelige med nærhedsprincippet. CM\ doc 5/8 PE v01-00

6 4.1. Efter at have behandlet dette forslag konkluderede parlamentets Udenrigs- og Europaudvalg, at det ikke er i overensstemmelse med nærhedsprincippet. Udvalget besluttede især, at nødvendigheden af en foranstaltning på EU-plan ikke er tilstrækkelig begrundet, hvilket er i strid med nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet Begrundelse I punkt 7.8 i Kommissionens dokument med titlen "Resumé af konsekvensanalyse" omtales spørgsmålet om udflytning således: "Indførelsen af yderligere afgifter indebærer en risiko for, at nogle aktører flytter deres aktiviteter for at reducere deres skattebyrde. Udflytningen kan bestå i, at de pågældende aktiviteter flyttes til retsområder, hvor skattebyrden er mindre, eller i at man går over til produkter/leverandører, som ikke beskattes i det pågældende retsområde. Risikoen for en fysisk udflytning af markeder/markedsaktører og overgang til produkter, som ikke beskattes, bliver naturligvis reduceret, i jo større omfang afgifterne indføres, og jo større anvendelsesområde de har". Denne bemærkning i Kommissionens dokument viser, at der er belæg for det synspunkt, at den foreslåede regulering ville være effektiv, hvis den blev anvendt på globalt plan, da der er en åbenlys risiko for, at aktiviteterne flyttes uden for EU, hvis foranstaltningen kun finder anvendelse i EU Ligeledes i punkt 7.8 anføres følgende vedrørende makroøkonomiske virkninger og beskæftigelse: "Modellens begrænsning består i, at der kun tages højde for FT-afgiftens virkninger på én finansieringskilde, nemlig aktieudstedelse. Der tages ikke højde for virkningerne på omkostningerne til gældsfinansiering. På grund af denne begrænsning kan modellen muligvis overvurdere afgiftens negative virkninger på BNP. Desuden findes der ikke en model til vurdering af de foreslåede resultater af opvejningen af forslagets virkninger (f.eks. udelukkelsen af primærmarkeder, udelukkelse af størstedelen af transaktioner, som ikke har deltagelse af mindst en finansiel institution, osv.) og de kanaler, hvorigennem de påvirker de makroøkonomiske variabler. Derfor er den eneste tilgang at opveje resultaterne med afskrækkende elementer og den usikkerhed, som en sådan procedure kan medføre". PE v /8 CM\ doc

7 Endvidere anføres følgende i underafsnittet "Risici og konsekvenser for adfærden": "Selv om den økonomiske faglitteratur konkluderer, at FT-afgiftens konsekvenser for volatiliteten er meget usikre og afhænger af markedsstrukturen, vil afgiften være et særdeles effektivt instrument til at reducerede automatiserede transaktioner, som udføres meget hyppigt, og derivativer med høj gearing". Det fremgår af ovenstående citater, at det er uvist, hvorvidt gennemførelsen af en fælles afgift på finansielle transaktioner vil give de ønskede resultater, idet det dels anerkendes, at usikkerhedsfaktorer kan påvirke disse resultater negativt, dels at meget afhænger af markedsstrukturen. Dette gør det meget vanskeligt, for ikke at sige umuligt, at foretage en præcis vurdering af virkningerne. Derfor er betingelsen i artikel 5 i protokol nr. 2 i traktaten, hvori det fastsættes, at der skal foreligge en detaljeret analyse, som skal indeholde en vurdering af de finansielle virkninger af retsakten og konsekvenserne med hensyn til den lovregulering, som skal anvendes af medlemsstaterne, ikke opfyldt. Ifølge protokollens artikel 5 skal begrundelsen for at fastslå, at et af Unionens mål bedre kan nås på EU-plan, underbygges af kvalitative og om muligt kvantitative indikatorer. I det foreliggende tilfælde mener parlamentets Udenrigs- og Europaudvalg ikke, at det råder over tilstrækkelige, især kvantitative, oplysninger, som tydeliggør, at det er nødvendigt at regulere dette spørgsmål på EU-plan. Endvidere bygger lovforslaget på en model til vurdering af konsekvenserne, som viser, at det er tvivlsomt, om byrden for de nationale regeringer, de erhvervsdrivende og borgerne begrænses mest muligt og står i et rimeligt forhold til målet, sådan som det kræves i artikel 5 i protokol nr. 2. Følgelig forudsætter den klare regel i protokol nr. 2 om, at beslutningerne skal træffes så tæt som muligt på EU-borgerne, at der er en klar og detaljeret begrundelse for, at det er nødvendigt at regulere et spørgsmål på EU-plan Endvidere udtrykkes der tvivl med hensyn til det retsgrundlag for direktivforslaget, som Kommissionen påberåber sig. Som nævnt ovenfor anvendes artikel 113 TEUF, der vedrører harmonisering af lovgivning med henblik på at sikre et velfungerede indre marked og forhindre konkurrencefordrejninger, som retsgrundlag. Dette synes dog ikke at være det primære formål med direktivforslaget. Som anført ovenfor har Kommissionen opstillet følgende formål med forslaget i prioriteret rækkefølge: at skaffe indtægter og sikre et passende bidrag fra finanssektoren til skatteindtægterne (fastsættelse af nye indtægtskilder, dækning af omkostningerne til den seneste CM\ doc 7/8 PE v01-00

8 finanskrise, dækning af omkostningerne til eventuelle fremtidige kriser og opvejning af momsfritagelsen af finansielle tjenester) stabilisering af markedet (reduktion af incitamenter til at tage for store risici, imødegåelse af de særlige risici ved automatiserede transaktioner) sikring af det indre markeds funktion (hindring af dobbeltbeskatning og konkurrenceforvridning). Det fremgår af ovenstående samt af Kommissionens bemærkninger hertil i begrundelsen, at sikring af et velfungerede indre marked ikke er det primære formål med direktivforslaget. Herved bringes retsgrundlaget for forslaget (artikel 113 TEUF) i tvivl. Der gøres derfor opmærksom på De Europæiske Fællesskabers Domstols retspraksis, hvorefter der, når EU vedtager en lovgivningsforanstaltning, som forfølger mere end et formål, skal fastsættes et primært formål for forslaget, således at der kun er en hjemmel 1. Selv om Kommissionen i dette tilfælde påberåber sig den artikel, der vedrører det indre marked, er det tydeligt, at der med forslaget primært forfølges andre formål, i forbindelse med hvilke der ikke anføres et retsgrundlag, som også er foreneligt med det eksisterende Desuden er de øvrige formål, som forfølges med forslaget (forhindring af dobbelt- eller nulbeskatning, et passende bidrag fra finanssektoren til finansiering af krisen, opvejning af finanssektorens momsfritagelse), formål, som kan reguleres i tilstrækkeligt omfang på nationalt plan af medlemsstaterne og er omfattet af deres økonomiske suverænitet. Eventuelle overnationale aspekter i det spørgsmål, som ønskes reguleret, betyder ikke nødvendigvis, at de ikke kan imødegås på nationalt plan med enten relaterede lovbestemmelser eller med aftaler. Dette bekræftes desuden af, at der som nævnt ikke findes en nøjagtig og utvetydig vurdering af konsekvenserne af en regulering på EU-plan. Det er ikke tilstrækkeligt dokumenteret, at en eventuel EU-foranstaltning i forhold til en foranstaltning på medlemsstatsplan indebærer klare fordele på grund af dens omfang eller resultater På baggrund af ovenstående har parlamentets Udenrigs- og Europaudvalg konkluderet, at dette direktivforslag ikke er i overensstemmelse med nærhedsprincippet og ikke i tilstrækkelig grad opfylder kriterierne for, at en lovforanstaltning på EU-plan er berettiget. 1 Sag C-155/07, Europa-Parlamentet mod Rådet, præmis Jf. ovenfor, præmis 36 og 37. PE v /8 CM\ doc