UDKAST TIL BETÆNKNING

Transkript

1 EUROPA-PARLAMENTET Økonomi- og Valutaudvalget /2115(INI) UDKAST TIL BETÆNKNING om skyggebanker (2012/2115(INI)) Økonomi- og Valutaudvalget Rådgivende ordfører: Saïd El Khadraoui PR\ doc PE v01-00 Forenet i mangfoldighed

2 PR_INI Indholdsfortegnelse Side FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS BESLUTNING...3 BEGRUNDELSE...7 PE v /9 PR\ doc

3 om skyggebanker (2012/2115(INI)) Europa-Parlamentet, FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS BESLUTNING der henviser til G20-konklusionerne af 18. juni 2012, som opfordrer til at færdiggøre arbejdet med skyggebanker for at opnå fuld gennemførelse af reformer; der henviser til sin beslutning af 6. juli 2011 om den finansielle, økonomiske og sociale krise: henstillinger vedrørende foranstaltninger og initiativer, der bør iværksættes 1 ; der henviser til den foreløbige rapport fra arbejdet, som FSB har nedsat om repo og værdipapirlån, som blev offentliggjort den 27. april 2012, samt henviser til høringen om pengemarkedsfonde offentliggjort af IOSCO samme dag; der henviser til ECB's lejlighedsskrift (nr. 133) om skyggebanker i euroområdet, der blev udsendt den 30. april 2012; der henviser til Kommissionens grønbog om skyggebanker (COM(2012)0102); der henviser til arbejdsdokumentet produktregler, likviditetsstyring, depositarer, pengemarkedsfonde og langsigtede investeringer for investeringsinstitutter (Product Rules, Liquidity Management, Depositary, Money Market Funds and Long-term Investments for UCITs) fra Kommissionens tjenestegrene af 26. juli 2012; der henviser til rapporten fra FSB offentliggjort den 27. oktober 2011 om styrkelse af tilsynet med og reguleringen af skyggebanksystemet som reaktion på opfordringerne fra G-20 i Seoul i 2010 og Cannes i 2011; der henviser til forretningsordenens artikel 48; der henviser til betænkning fra Økonomi- og Valutaudvalget (A7-0000/2012); A. der henviser til skyggebanksbegrebet, som FSB definerer som et kreditformidlingssystem, der består af enheder og aktiviteter, der ikke er omfattet af det almindelige banksystem; B. der henviser til, at FSB har anslået, at aktiverne i skyggebanksystemet på verdensplan omtrentlig repræsenterede en værdi på 46 billioner EUR i 2010, og at de er steget fra 21 billioner EUR i 2002; dette svarer til % af det samlede finansielle system og halvdelen af alle bankaktiver; C. der henviser til, at skyggebankerne til trods for visse potentielle positive effekter kan svække systemet, især gennem regelarbitrage og øget systemisk risiko; D. der henviser til, at forslag om skyggebanker og strukturen af långiveres detail- og investeringsgrene udgør vigtige elementer i en europæisk bankunion; 1 Vedtagne tekster, P7_TA(2011)0331. PR\ doc 3/9 PE v01-00

4 E. der henviser til, at der er behov for en sammenhængende global reguleringstilgang, eftersom skyggebanksystemet er et globalt fænomen, og at tilgangen skal være baseret på FSB's anbefalinger; A. Definition af skyggebanksystemet 1. glæder sig over Kommissionens grønbog som et første skridt hen imod en strengere kontrol med og overvågning af skyggebanksystemet; tilslutter sig Kommissionens tilgang baseret på indirekte regulering af skyggebanksystemet og understreger samtidig behovet for direkte regulering af nogle af dets aspekter på en funktionel måde, hvorved man undgår overlap og sikrer en sammenhæng med de eksisterende regler; 2. er enig i FSB's definition af skyggebanksystemet som et system af mellemmænd, instrumenter, enheder eller finansielle kontrakter, der skaber en kombination af banklignende funktioner, som ligger uden for lovgivningens rammer eller er underlagt retsregler, der enten er uden vægt eller behandler andre spørgsmål end systemiske risici. Skyggebanksystemet har endvidere ikke adgang til likviditetsfaciliteten fra centralbanker eller offentlige kreditgarantier, der gælder for sektoren; understreger den udfordring, der er forbundet med at gennemføre denne definition i forbindelse med overvågning, regulering og tilsyn; B. Kortlægning af data og analyser 3. påpeger, at en del af praksissen forbundet med skyggebanksystemet er forsvundet efter krisens indtræden; konstaterer imidlertid, at den nyskabende karakter af skyggebanksystemet kan føre til nye udviklinger, der kan udgøre en kilde til systemiske risici, som bør løses; understreger derfor behovet for at indsamle flere og bedre data om skyggebankrelaterede transaktioner, markedsdeltagere, finansielle strømme og forbindelser for at få et fuldt overblik over sektoren; 4. mener, at et bedre overblik og en bedre overvågning og analyse vil gøre det muligt at identificere både de aspekter af skyggebanksystemet, som har gavnlige virkninger for realøkonomien, og dem, der giver anledning til bekymring forbundet med systemiske risici eller regelarbitrage; understreger behovet for stærkere risikovurderingsprocedurer, offentliggørelse og tilsyn, der gælder for alle institutioner, der har en koncentreret risikoprofil; 5. støtter derfor som et første skridt, at ECB opretter en central EU-database vedrørende europæiske repotransaktioner, og opfordrer Kommissionen til at fremsætte et lovforslag om oprettelse af en sådan database inden udgangen af 2013 efter at have foretaget en feasibilityundersøgelse; 6. understreger desuden behovet for at skabe et bedre overblik over risikooverførsler foretaget af finansielle institutioner med henblik på at afgøre, hvem der har købt hvad fra hvem, og hvordan de overførte risici bliver understøttet; opfordrer derfor Kommissionen til at gennemføre en undersøgelse (i begyndelsen af 2013) og fremlægge en rapport (i midten af 2013) om muligheden for at oprette et offentligt nonprofitredskab, der skal virke som et centralt register for risikooverførsler, og som bør være i stand til at opfange og overvåge data vedrørende risikooverførsler i realtid; PE v /9 PR\ doc

5 7. understreger, at disse nye opgaver vil kræve et tilstrækkeligt niveau af nye ressourcer; C. Løsning af systemiske risici forbundet med skyggebanksystemet 8. understreger, at visse aktiviteter og enheder i skyggebanksystemet enten kan være reguleret eller ureguleret afhængig af landet; konstaterer endvidere, at den finansielle afhængighed mellem banksektoren og enheder i skyggebanksystemet i øjeblikket er stor; 9. understreger, at betænkningerne fra Økonomi- og Valutaudvalget vedrørende CRD IV 1, som i øjeblikket drøftes med Rådet, udgør et vigtigt skridt i retning af at håndtere skyggebanksystemet på en positiv måde ved at indføre kapitalbehandling af likviditetslinjer til strukturerede investeringsinstrumenter og conduiter samt ved at fastsætte en høj eksponeringsgrænse for egenkapital på 25 % for alle uregulerede enheder; 10. mener desuden, at den foreslåede udvidelse af CRD IV til at omfatte finansieringsselskaber, der modtager indskud og ikke er omfattet af definitionen i forordningen om kapitalkrav (CRR), er nødvendig; 11 understreger behovet for at sikre, at alle enheder i skyggebanksystemet, der er organiseret af eller knyttet til en bank, medtages i bankens balance af konsolideringsmæssige forsigtighedshensyn; opfordrer Kommissionen til i begyndelsen af 2013 at undersøge foranstaltninger til sikring af, at enheder, der ikke er konsoliderede fra et regnskabsmæssigt synspunkt, er konsoliderede af konsolideringsmæssige forsigtighedshensyn; 12. understreger behovet for at sikre større gennemsigtighed i strukturen og aktiviteterne i de finansielle institutioner, opfordrer Kommissionen til at foreslå lovgivning, under hensyntagen til konklusionerne i rapporten fra Liikanen, for at adskille investerings- og forretningsbanker, især for at undgå finansiering af aktiviteter i skyggebanksystemet via opsparing; 13. noterer sig betydningen af repo og markedet for værdipapirlån; opfordrer Kommissionen til at træffe foranstaltninger i begyndelsen af 2013 for at øge gennemsigtigheden, samt at tillade, at tilsynsmyndigheder kan forlange mindsteværdier for haircuts eller fortjenstmargener for de sikrede finansieringsmarkeder; 14. mener, at det er nødvendigt at håndtere incitamenter forbundet med securitisation på passende vis; opfordrer Kommissionen til at undersøge securitisationsmarkedet og fremlægge et lovforslag senest i begyndelsen af 2013 for at begrænse, hvor mange gange et finansielt produkt kan securitiseres; opfordrer den til at pålægge leverandører af securitisation (f.eks. engagementsleverende og organiserende kreditinstitutter) særlige krav for at mindske en del af de risici, der er forbundet med securitisation, og foranstaltninger for at opnå gennemsigtighed; mener, at det skal gøres ved at indføre en ekstern evaluator til vurdering af de underliggende aktiver og standardisering af securitiserede produkter samt beslutningsprocesser; 15. anerkender den vigtige rolle, som pengemarkedsfonde spiller med henblik på at sikre 1 Vedtagne tekster, P7_TA(2012)0000 og P7_TA(2012)0000. PR\ doc 5/9 PE v01-00

6 finansiering af de finansielle institutioner på kort sigt og med henblik på at tillade risikospredning; anerkender, at pengemarkedsfonde, der er baseret i EU og USA, har forskellige roller og strukturer; anerkender, at ESMA-retningslinjerne fra 2010 pålagde strengere standarder for pengemarkedsfonde (kreditkvalitet, løbetid af underliggende værdipapirer og bedre oplysninger til investorerne); konstaterer imidlertid, at nogle pengemarkedsfonde er sårbare over for massive stormløb, især dem, der tilbyder en stabil nettoværdi for investorerne; understreger derfor, at yderligere foranstaltninger skal træffes for at forbedre modstandsdygtigheden af disse fonde og for at dække likviditetsrisikoen; opfordrer Kommissionen til at fremsætte et lovforslag i begyndelsen af 2013, som pålægger pengemarkedsfondene, at de enten vedtager en variabel værdi med en daglig evaluering, eller at de bliver omfattet af kapitalkravene, hvis de ønsker at fastholde en konstant værdi; 16. anerkender de fordele, som børsnoterede fonde tilbyder, da de giver private investorer adgang til en bredere vifte af aktiver (herunder især råvarer), men understreger de risici, der er forbundet med de børsnoterede fonde som følge af kompleksitet, modpartsrisici, produktlikviditet og mulig regelarbitrage; opfordrer derfor Kommissionen til at fremsætte et lovforslag i begyndelsen af 2013 for at løse disse potentielle strukturelle svagheder; 17. pålægger sin formand at sende denne beslutning til Rådet og Kommissionen. PE v /9 PR\ doc

7 BEGRUNDELSE Siden begyndelsen af den finansielle krise i 2007 har G-20 truffet afgørelse om en hel række regulerende foranstaltninger for at gøre det finansielle system mere sikkert og bæredygtigt. Sammen med mange andre foranstaltninger er kapitalkrav til finansielle institutioner siden da blevet styrket, et første skridt hen imod en strengere regulering af vurderingsinstitutter er blevet taget, og en ny finansiel tilsynsstruktur er blevet udviklet. Til trods for (eller måske på grund af) disse nye lovgivningsmæssige rammer overvåges og reguleres en stor del af kreditformidlingen forsat utilstrækkeligt. Skyggebanksystemet udgøres af enheder eller finansielle kontrakter, der skaber en kombination af banklignende funktioner, som ligger uden for lovgivningens rammer eller er underlagt retsregler, der enten er uden vægt eller behandler andre spørgsmål end systemiske risici. Skyggebanksystemet har endvidere ikke adgang til likviditetsfaciliteten fra centralbanker eller offentlige kreditgarantier, der gælder for sektoren. Enheder såsom SPV'er, conduiter, særlige investeringsenheder, pengemarkedsfonde, børsnoterede fonde og investeringsfonde kan i henhold til EU-grønbogen muligvis opfattes som enheder, der indgår i skyggebanksystemet. EU opfatter bl.a. repotransaktioner, værdipapirlån og securitisation som aktiviteter, der indgår i skyggebanksystemet. Da der er tale om et globalt fænomen, har Rådet for Finansiel Stabilitet (FSB) taget initiativ til at sikre bedre kontrol og regulering af skyggebanksystemet. Fem forskellige arbejdsgrupper er blevet nedsat med ansvar for forskellige aspekter af skyggebanksystemet. Baselkomitéen for Banktilsyn (BCBS) vil beskæftige sig med udformningen af yderligere regulering af samspillet mellem banker og enheder i skyggebanksystemet; Den Internationale Børstilsynsorganisation (IOSCO) vil beskæftige sig med regulering, der skal forebygge systemiske risici (risici forbundet med stormløb) vedrørende pengemarkedsfonde; IOSCO vil med bistand fra BCBS foretage en evaluering af eksisterende securitisationskrav; en FSBundergruppe vil undersøge reguleringen af andre enheder i skyggebanksystemet, og en anden FSB-undergruppe vil beskæftige sig med værdipapirlån og repo. Når det endelige resultat af de forskellige arbejdsområder er offentliggjort, vil FSB præsentere nogle anbefalinger til håndtering af skyggebanksystemet. EU fremlagde tidligere i år i kølvandet på det arbejde, som FSB iværksatte, en grønbog om skyggebanksystemet med fokus på de potentielle risici forbundet med skyggebanksystemet i EU samt fokus på, hvordan dette kan løses ud fra et lovgivningsmæssigt synspunkt. Det er indlysende, at skyggebanksystemet ikke eksisterer af sig selv. Under krisen led bankerne faktisk ikke kun som følge af de overordnede markedsforstyrrelser, men også fordi de var udsat for skyggebanksystemet. Bankerne investerede i securitiserede produkter (som investorer refinansierede bankerne disse securitiserede produkter ved at bruge dem som sikkerhed i repotransaktioner) og ydede støtte til mange enheder i skyggebanksystemet i form af kreditgarantier. Til trods for de mulige positive effekter af securitisation fortsatte bankerne med at være forbundet med de ikkebalanceførte enheder og noterede sig de fleste tab. Den finansielle krise startede først, da markedet indså, at securitisation af lån var genstand for fejlagtige incitamenter og førte til lave kreditstandarder (f.eks. subprime-lån). SIV'er og kortfristede gældsbreve med sikkerhed i aktiver (ABCP-conduiter) og andre enheder, der havde købt securitiserede produkter kunne ikke forlænge deres finansiering og måtte reddes af deres organiserende kreditinstitutter, hovedsageligt af bankerne. Kreditrelaterede hedgefonde, banker og andre institutioner, der havde investeret i securitiserede produkter, led store markto-market-tab. Disse hedgefonde og banker finansierede også deres investeringer i PR\ doc 7/9 PE v01-00

8 securitiserede produkter via repo ved at bruge disse securitiserede produkter som sikkerhed. Da værdien af de securitiserede produkter faldt (mest markant dem, der indeholdt subprimelån), øgede modparterne deres haircuts i forbindelse med sikkerhedsstillelse (ved at tvinge låntagerne til at stille mere sikkerhed) eller nægtede at forlænge finansieringen. Dette bidrog til, at låntagerne misligholdt deres forpligtelser (som tilfældet var med Lehman), eller at moderinstitutionerne blev tvunget til at yde massiv støtte (som tilfældet var med Bear Stearns til sine hedgefonde). Derfor bør de indbyrdes forbindelser mellem "traditionelle banker" og ikkebalanceførte enheder og aktiviteter gøres mere gennemsigtige og håndteres fra et lovgivningsmæssigt synspunkt. Til trods for de mulige farlige indbyrdes forbindelser er det ordførerens opfattelse, at nogle af de enheder og aktiviteter, som ifølge FSB indgår i skyggebanksystemet, kan have gavnlige virkninger for den almindelige økonomi og fremme vækst ved at bidrage til en bedre risikospredning uden for den traditionelle banksektor. Bedre risikospredning kan dog kun være til gavn for den almindelige økonomi, forudsat at det sker i fuld åbenhed og uden forøgelse af den systemiske risiko. Der bør derfor være klar afstand mellem de oprindelige banker og SPV'erne i forbindelse med securitisation. Vi bør forsøge at lave en klar skelnen mellem ønskede og uønskede effekter af skyggebanksystemet. Som understreget i Kommissionens grønbog er der allerede truffet forskellige foranstaltninger til løsning af de systemiske risici, som skyldes skyggebanksystemet. Markedet har også reageret, og en del af praksissen forbundet med skyggebanksystemet er forsvundet efter krisens indtræden. Skyggebanksystemet kan dog i form af dets nyskabende karakter føre til nye udviklinger, der kan udgøre en kilde til systemiske risici, som skal løses. De fornødne overvågningsværktøjer skal udarbejdes for at kunne gøre dette på passende vis. På denne måde sikres et konkret billede af hele kreditformidlingssystemet. Der er for det første et akut behov for flere og pålidelige data og analysekapaciteter for at skabe et fuldstændigt overblik over hele skyggebanksystemet. Jeg synes, at ECB (sammen med ESRB) bør spille en vigtig rolle i denne forbindelse. Initiativet vedrørende et repodatalager kan udgøre et afgørende skridt i retning af mere åbenhed. EU bør hurtigst muligt undersøge gennemførligheden af et offentligt redskab med henblik på at kaste lys over risikooverførsler i den finansielle sektor og identificere, hvem der har købt hvad fra hvem, samt hvordan de overførte risici understøttes. For det andet bør denne kortlægning af data gøre det muligt at identificere de aspekter af skyggebanksystemet, der har gavnlige virkninger for realøkonomien, og dem, der udgør systemiske risici eller skaber bekymring om regelarbitrage, såsom for lang løbetid og likviditetstransformation, gearing og regelarbitrage. Når disse systemiske risici er blevet identificeret, bør de løses ved hjælp af en forbedret overvågning og en reguleringsmæssig reaktion. Ordføreren er derfor af den opfattelse, at følgende forslag seriøst bør/kan overvejes i de kommende måneder: A. At følge ECON-strategien i CRD IV og indføre kapitalbehandling af likviditetslinjer til SIV'er (strukturerede investeringsinstrumenter og conduiter) ved at fastsætte en høj PE v /9 PR\ doc

9 eksponeringsgrænse for egenkapital på 25 % for alle uregulerede enheder. Det bør endvidere seriøst overvejes at udvide CRD IV-kravene til at omfatte enheder, der ikke er banker. B. Med henblik på at gøre bankbalancer mere pålidelige opfordres Kommissionen til i begyndelsen af 2013 at undersøge, hvordan det kan sikres, at enheder, der ikke er konsoliderede fra et regnskabsmæssigt synspunkt, er konsoliderede af konsolideringsmæssige forsigtighedshensyn. C. Ordføreren opfordrer endvidere til, at EU udarbejder et lovforslag om en adskillelse af bankers detail- og investeringsaktiviteter. D. Markedet for repo og værdipapirlån udfylder en vigtig funktion i finansieringen af finansielle institutioner. Der er imidlertid et akut behov for mere gennemskuelighed. Tilsynsmyndigheder bør derfor have mulighed for at forlange mindsteværdier for haircuts eller fortjenstmargener for de sikrede finansieringsmarkeder. E. Securitisationsteknikken kan have positive effekter i forbindelse med risikofordeling. Der er imidlertid et stort behov for mere gennemskuelighed. EU bør derfor i begyndelsen af 2013 udarbejde et lovforslag for at fastsætte et loft for, hvor mange gange et finansielt produkt kan securitiseres. Flere skridt skal desuden tages i retning af mere standardisering af securitiserede produkter, og der skal endvidere indføres strengere krav til lagring. F. Pengemarkedsfonde har spillet en vigtig rolle i forbindelse med den finansielle krise. Anerkender forskellene mellem pengemarkedsfonde i EU og USA. Opfordrer EU til at udarbejde et lovforslag i begyndelsen af 2013, som pålægger pengemarkedsfondene, at de enten vedtager en variabel værdi med en daglig evaluering, eller at de bliver omfattet af kapitalkravene, hvis de ønsker at fastholde en konstant værdi. G. Ordføreren anerkender vigtigheden af børsnoterede fonde som et intelligent investeringsredskab. Børsnoterede fonde skaber imidlertid risici som følge af kompleksitet, modpartsrisici, produktlikviditet og mulig regelarbitrage. Et lovforslag udarbejdet i begyndelsen af 2013 bør løse disse potentielle strukturelle svagheder. PR\ doc 9/9 PE v01-00