Best practice kan give op til 9 mia. i økonomisk gevinst

Transkript

1 Best practice kan give op til 9 mia. i økonomisk gevinst AF MARKEDSCHEF JAKOB SCHARFF, CAND.SCIENT.ADM., ØKONOM ANDREAS KILDEGAARD PEDERSEN, CAND.POLIT. OG ANALYSECHEF GEERT LAIER CHRISTENSEN, CAND. SCIENT. POL. RESUMÉ Der er økonomiske gevinster på op til 9 mia. kr., hvis kommunerne skaber mere konkurrence om alt lige fra velfærdsopgaver til tekniske opgaver i samme omfang som de kommuner, der konkurrenceudsætter mest på hvert enkelt opgaveområde. Dette vil samlet set øge konkurrenceudsættelsen i kommunerne med 64 mia. kr. Det store potentiale ligger i tråd med Produktivitetskommissionen, der i foråret slog fast, at der er store økonomiske gevinster ved at øge konkurrencen om den offentlige sektors opgaver, og at der samlet set kan skabes konkurrence om opgaver til en værdi af ikke mindre end 288 mia. kr. Der er op i mod 9 mia. kr. at hente i økonomisk gevinst, hvis alle kommuner følger best practice inden for konkurrenceudsættelse Potentialet regnes i forhold til de højeste faktiske konkurrenceudsættelsesgrader på de enkelte opgaveområder i kommunerne, og ikke i forhold til teoretisk fastsatte niveauer. Selvom der på denne måde tages udgangspunkt i virkeligheden, er det ikke muligt at lave eksakte estimater, men med udgangspunkt i de nuværende erfaringer med økonomiske effekter af øget konkurrence, vurderes en øget konkurrenceudsættelse af kommunernes opgaver at føre til mulige gevinster på mellem 3,0 og 9,0 mia. kr. Figur 1 e gevinster ved konkurrenceudsættelse Opgaver som kan konkurrenceudsættes gevinst minimum. gevinst maksimum Hovedkonto Byudvikling, bolig- og miljøforanstaltninger (HKO0) Trafik og infrastruktur (HKO2) Undervisning og kultur (HKO3) Sundhedsområdet (HKO4) Sociale opgaver og beskæftigelse (HKO5) Fællesudgifter og administration mv. (HKO6) Samlet Kilde: Dansk Erhverv på baggrund af tal fra KL De største gevinster kan hentes inden sociale opgaver og beskæftigelse DANSK ERHVERVS PERSPEKTIV 2014 # 16

2 Der kan skabes konkurrence om kommunale opgaver for yderligere 64 mia. Produktivitetskommissionen slog i foråret 2014 fast, at der er opgaver samlet i den offentlige sektor på 288 mia. kr., der i dag ikke er udsat for konkurrence. Produktivitetskommissionen slog samtidig fast, at der som hovedregel er økonomiske gevinster forbundet med at øge konkurrencen. Der kan konkurrenceudsættes meget mere i den offentlige sektor Det har været påpeget i den offentlige debat, at det ikke i praksis er muligt at konkurrenceudsætte alle opgaver. Det er bl.a. fremhævet, at myndighedsopgaver, der ikke kan udføres af eksterne leverandører, bør fraregnes. Analysen viser, at der i kommunerne er opgaver for yderligere 64,7 mia. kr., der kan konkurrenceudsættes. Dette tal er beregnet med en forudsætning om, at det er muligt for samtlige kommuner, at konkurrenceudsætte lige så mange opgaver som de tre kommuner, der på hvert af de 34 opgaveområder har mest konkurrenceudsættelse. Det vil svare til, at det samlede antal opgaver, der bliver konkurrenceudsat, er 122 mia. kr., eller en konkurrenceudsættelsesgrad på 55 pct. mod 25,7 pct. i Der kan konkurrenceudsættes for yderligere 64,7 mia. kr., hvis der leves op til de tre bedste kommuner inden for hvert område Det er vigtigt at fastslå, at det udregnede potentiale ikke er et udtryk for det maksimalt mulige, og gevinsterne kan derfor være endnu større, da selv de kommuner, der konkurrenceudsætter mest på de enkelte opgaveområder, givetvis ville kunne konkurrenceudsætte endnu mere. Fordelen ved den anvendte metode er dog, at potentialet er udregnet i forhold til eksisterende konkurrenceudsættelsesgrader, og estimaterne er dermed funderet i virkeligheden og ikke blot i teoretisk mulige gevinster. Beregningen er konservativ, da der også kan konkurrenceudsættes mere blandt top tre e gevinster på 3,0-9,0 mia. kr. Dansk Erhverv har tidligere på baggrund af tal fra KL s og regeringens vidensportal for udbud, Udbudsportalen.dk, beregnet, at der ved udbud i gennemsnit kan opnås en økonomisk gevinst på 15 pct. af udgifterne til en opgave. i Det er tidligere fremhævet i den faglige debat på området, at de konkrete gevinster vil afhænge af opgaveområdet og de lokale forudsætninger. Eksempelvis indikerer rapporter fra Rådet for Offentligt-Privat Samarbejde (ROPS, tidligere Udliciteringsrådet), at der generelt opnås større gevinster ved tekniske opgaver end ved velfærdsopgaver. Tilsvarende kan der lokalt i det enkelte udbud være tale om en veltrimmet offentlig organisering, der muliggør mindre økonomiske gevinster, som følge af en konkurrenceudsættelse. Der opnås typisk større gevinster ved tekniske opgaver end ved velfærdsopgaver. Det tager analysen højde for Med afsæt i netop de to faktorer opgavens karakter og lokale forhold har Dansk DANSK ERHVERV 2

3 Erhverv foretaget en konservativ vurdering af mulige økonomiske gevinster i et spænd fra minimum til maksimum på samtlige 34 kommunale opgaveområder (se uddybning i afsnittet Metode ). Denne vurdering er baseret på effektmålingsrapporter fra bl.a. ROPS, der på forskellige konkrete opgaveområder har vurderet de økonomiske og kvalitative effekter ved konkurrenceudsættelse. Dansk Erhverv har eksempelvis foretaget en konservativ vurdering af gevinsterne på de centrale velfærdsområder til et spænd på mellem 3 og 10 pct. Dette baserer sig bl.a. på en ROPS rapport, der konkluderer, at der på plejecentre er opnået effekter på 3-26 pct. Den økonomiske gevinst ved udbud er konservativt fastsat Analysen viser, at der samlet kan opnås kommunale økonomiske gevinster på mellem 3,0 og 9,0 milliarder kr. Potentialet opnås, hvis alle kommuner på alle opgaveområder kommer op på niveau med de tre kommuner, der konkurrenceudsætter mest. Det relativt brede interval skyldes usikkerheden om de mulige procentvise besparelser på de forskellige opgaveområder. Figur 2 Gevinster ved konkurrenceudsættelse af kommunale opgaver fordelt på opgaveområder Opgaveområde Gevinst i pct. min. Gevinst i pct. maks. Opgaver som kan konkurrenceudsættes gevinst min. gevinst maks. 022 Jordforsyning 15 % 25 % Faste ejendomme 15 % 25 % Fritidsområder 15 % 25 % Fritidsfaciliteter 15 % 25 % Kirkegårde 15 % 25 % Naturbeskyttelse 15 % 25 % Vandløbsvæsen 15 % 25 % Miljøbeskyttelse 15 % 25 % Diverse udgifter og indtægter 15 % 25 % Redningsberedskab 15 % 25 % Fælles funktioner 5 % 15 % Kommunale veje 5 % 15 % Kollektiv trafik 5 % 15 % Havne 5 % 15 % Folkeskolen m.m. 5 % 25 % Ungdomsuddannelser 5 % 15 % Folkebiblioteker 5 % 15 % Kulturel virksomhed 5 % 15 % DANSK ERHVERV 3

4 Gevinst i pct. min. Gevinst i pct. maks. Opgaver som kan konkurrenceudsættes gevinst min. gevinst maks. Opgaveområde 338 Folkeoplysning og fritidsaktiviteter m.v. 5 % 15 % Sundhedsudgifter m.v. 5 % 15 % Dagtilbud m.v. til børn og unge 3 % 10 % Tilbud til børn og unge med særlige behov 3 % 10 % Tilbud til ældre og handicappede 3 % 10 % Rådgivning 3 % 10 % Tilbud til voksne med særlige behov 3 % 10 % Tilbud til udlændinge 5 % 15 % Førtidspensioner og personlige tillæg 5 % 15 % Kontante ydelser 5 % 15 % Revalidering 5 % 15 % Arbejdsmarkedsforanstaltninger 5 % 15 % Støtte til frivilligt socialt arbejde og øvrige sociale formål 3 % 10 % Administrativ organisation 5 % 15 % Erhvervsudvikling, turisme og landdistrikter 5 % 15 % Lønpuljer m.v. 5 % 15 % Total Kilde: Dansk Erhverv beregninger på baggrund af vurdering af effektanalyser fra Rådet for Offentligt-Privat samarbejde, Udbudsportalen.dk Note: Besparelsesintervallet for folkeskolen er bredere end de andre, da der på dette område kan være meget store lokale forskelle i spil. Konkurrence-kommunen Det ekstra potentiale for konkurrenceudsættelse beregnes på baggrund af hvor meget mere hver enkelt kommune skal konkurrenceudsætte for at komme på niveau med top tre-kommunerne indenfor et specifikt opgaveområde. Med udgangspunkt i de kommuner, der konkurrenceudsætter mest, angiver figur 3, hvor meget der skal konkurrenceudsættes på hvert område for at matche de bedste kommuner. DANSK ERHVERV 4

5 Figur 3 Gennemsnitlig IKU hos de tre mest konkurrenceudsættende kommuner Selv de bedste kommuner kunne konkurrenceudsætte mere Opgaveområde IKU 022 Jordforsyning 98,7 % 025 Faste ejendomme 86,0 % 028 Fritidsområder 97,8 % 032 Fritidsfaciliteter 97,9 % 035 Kirkegårde 100,0 % 038 Naturbeskyttelse 100,0 % 048 Vandløbsvæsen 100,0 % 052 Miljøbeskyttelse 99,5 % 055 Diverse udgifter og indtægter 100,0 % 058 Redningsberedskab 99,3 % 222 Fælles funktioner 95,1 % 228 Kommunale veje 100,0 % 232 Kollektiv trafik 100,0 % 235 Havne 100,0 % 322 Folkeskolen m.m. 47,9 % 330 Ungdomsuddannelser 34,5 % 332 Folkebiblioteker 28,4 % 335 Kulturel virksomhed 89,1 % 338 Folkeoplysning og fritidsaktiviteter m.v. 77,5 % 462 Sundhedsudgifter m.v. 44,3 % 525 Dagtilbud m.v. til børn og unge 26,2 % 528 Tilbud til børn og unge med særlige behov 85,4 % 532 Tilbud til ældre og handicappede 48,9 % 535 Rådgivning 100,0 % 538 Tilbud til voksne med særlige behov 73,3 % 546 Tilbud til udlændinge 100,0 % 548 Førtidspensioner og personlige tillæg 100,0 % 557 Kontante ydelser 100,0 % 558 Revalidering 100,0 % 568 Arbejdsmarkedsforanstaltninger 86,4 % 572 Støtte til frivilligt socialt arbejde og øvrige sociale formål 100,0 % 645 Administrativ organisation 32,1 % 648 Erhvervsudvikling, turisme og landdistrikter 100,0 % 652 Lønpuljer m.v. 65,1 % Kilde: Dansk Erhverv på baggrund af tal fra KL DANSK ERHVERV 5

6 De kommuner, der i dag konkurrenceudsætter mest på enkeltområder, kan givetvis konkurrenceudsætte endnu flere opgaver. Eksempelvis har en opgave som dagtilbud til børn og unge samlet set en forholdsvis lav konkurrenceudsættelsesgrad i top tre på 26,2 pct. Store forskelle mellem kommunerne Analysen viser også, at der fortsat er store forskelle på, hvor meget den enkelte kommune konkurrenceudsætter sine opgaver. Den kommune, der kan øge konkurrenceudsættelsen mest pr. indbygger, er Ærø med kr. pr. indbygger, mens Solrød Kommune med kr. pr. indbygger er den kommune, der har kortest vej op til det, man kan betegne som den optimale konkurrencekommune. Figur 4 nedenfor viser med mørkeblå farve de kommuner, der målt pr. indbygger kan øge konkurrencen mest, og omvendt de kommuner med lys farve, der kan øge konkurrencen mindst. Der er store forskelle mellem kommunerne på konkurrencepotentialet Figur 4 Størst potentiale for at øge konkurrenceudsættelsen Kilde: Dansk Erhverv på baggrund af KL s IKU-værktøj DANSK ERHVERV 6

7 Metoden Hver enkelt kommune konkurrenceudsætter en vis andel af deres opgaver. KL benytter kommunernes egne regnskabsindberetninger til at beregne konkurrenceudsættelsen på de specifikke opgaveområder i den enkelte kommune. Bl.a. hvor mange af kommunernes opgaver der faktisk udsættes for konkurrence, og hvor mange opgaver der kunne udsættes for konkurrence. Det udtrykkes i en indikator for konkurrenceudsættelse, som angiver hvor stor en andel af opgaver, der er egnede til konkurrenceudsættelse, i forhold til dem som rent faktisk konkurrenceudsættes. Beregningen tager udgangspunkt i kommunernes regnskaber fra 2013, og bygger på data fra KL s IKU-værktøj Figur 5 Indikator for KonkurrenceUdsættelse (IKU) Indikator for KonkurrenceUdsættelse (IKU) beregnes som forholdet mellem udgifter til opgaver, som kan konkurrenceudsættes og udgifter til de opgaver, der faktisk bliver konkurrenceudsat. Der er i beregningen taget højde for de kommunernes egne vundne udbud, hvilket adskiller IKUprocenten fra Privat Leverandør Indekset (PLI). Kilde: KL og ØIM Note: For detaljeret beskrivelse af, hvad der indgår i beregningen af tæller og nævner, se Den anvendte metode tager udgangspunkt i, hvor meget ekstra der kan udsættes for konkurrence på hver enkelt funktionskonto, hvis alle kommuner konkurrenceudsatte lige så meget som gennemsnittet af de tre kommuner, der konkurrenceudsætter mest. Det giver et potentiale for, hvor meget ekstra der kan konkurrenceudsættes på hver funktionskonto på landsplan. Beregningen opgør, hvor meget mere en kommune kan konkurrenceudsætte end den allerede gør Det er et kendt faktum, at konkurrenceudsættelse ikke leder til lige store besparelser på alle områder, og derfor er der antaget forskellige procentuelle besparelser alt efter hvilken funktionskonto, der ses på. Gevinstprocenten er fastslået ud fra forskellige kilder og ræsonnementer, som fremgår af figur 6. DANSK ERHVERV 7

8 Figur 6 Gevinstprocenter fordelt på opgaveområder Besparelseskategori Besparelsespct. min. Lav 3 pct. 10 pct. Mellem 5 pct. 15 pct. Høj 15 pct. 25 pct. Besparelsespct. maks. Forklaring Typisk er der her tale om velfærdsopgaver, hvor der stadig er begrænset viden om de økonomiske effekter. Der er regnet med et spænd fra 3-10 pct. mulig økonomisk gevinst. Dvs. markant under gennemsnittet fra Dansk Erhvervs tidligere analyse baseret på data fra Udbudsportalen. En ældre ROPS analyse af plejecentre indikerer besparelser i størrelsesordenen 3-26 pct. En blandet kategori af ydelser, hvor der ikke er omfattende dokumentation på alle områder. Der er derfor lagt et forsigtigt skøn ind, der går op til det gennemsnitlige niveau. På enkelte områder, fx veje, viser ROPS-analyser stor variation, herunder betydeligt større gevinster end 15 pct. Typisk tekniske opgaver. Vurderingen beror på et forsigtigt skøn over spændet af typiske effektiviseringsprocenter ved konkurrenceudsættelse, jf. ROPS analyser af bl.a. rengøring, veje mv. Her ligger spændet ofte mellem ca pct. Kilde: Dansk Erhverv på baggrund af rapporter fra Rådet for Offentligt og Privat Samarbejde (ROPS) og egne beregninger Besparelsesprocenterne er differentieret på de forskellige opgaveområder, på baggrund af analyser fra bl.a. Rådet for Offentligt- Privat Samarbejde Da besparelsesprocenterne er genstand for diskussion, angives der et interval i stedet for et punktestimat. Der er i alle kategorier valgt meget konservative besparelsesprocenter. Således er selv den maksimale besparelsesprocent sat på et ret lavt niveau. Eksempler fra ROPS viser, at nogle områder har endnu højere besparelsespotentialer end dem, der her angivet som øvre interval. Dermed kan niveauet for besparelser i denne analyse med rette anses for at være forsigtigt. I datasættet, der ligger til grund for beregningerne i denne analyse, forekommer der en række fejlregistreringer, som der er valgt at se bort fra i analysen. IKU-procenter indenfor enkelte områder, der var åbenlyst fejlagtige er sorteret fra. Eksempelvis er en kommune med en IKU på pct. for en specifik funktion taget ud. I alt er det kun 76 ud af observationer, der er udeladt fordi indberetningerne virker usandsynlige. Ekskluderingen af observationer trækker det samlede potentiale ned, men indflydelsen på det samlede resultat vurderes dog at være lille. Enkelte usandsynlige observationer er udeladt DANSK ERHVERV 8

9 Konklusion Dansk Erhvervs analyse viser, at der er et stort milliardpotentiale i at øge konkurrencen om kommunernes opgaver. Dette er helt i tråd med Produktivitetskommissionens konklusion og anbefaling fra foråret Konkret viser Dansk Erhverv, at der er udsigt til økonomiske gevinster på op til 9 mia. kr., hvis alle kommuner med en best practice-tilgang konkurrenceudsætter lige så meget som de kommuner, der konkurrenceudsætter mest på hvert enkelt opgaveområde. Dette er dog fortsat en konservativ vurdering af det økonomiske gevinstpotentiale. Det skyldes bl.a. at de kommuner, der i dag konkurrenceudsætter mest på enkeltområder, givetvis kan konkurrenceudsætte flere opgaver end de gør i dag. Det vil øge det økonomiske potentiale yderligere. Tilsvarende gælder for de forudsatte gevinstprocenter. De er på flere områder fastsat endog meget konservativt. Højere gevinstprocenter vil øge de direkte økonomiske gevinster. Den økonomiske gevinst er antaget konservativt, hvilket betyder at potentialet også kan være højere end 9 mia. kr. DANSK ERHVERV 9

10 OM DENNE UDGAVE Best Practice kan give op til 9 milliarder i økonomisk gevinst er nr. 16 i rækken af Dansk Erhvervs Perspektiv Redaktionen er afsluttet den 1.august OM DANSK ERHVERVS PERSPEKTIV Dansk Erhvervs Perspektiv er Dansk Erhvervs analysepublikation, der sætter fokus på aktuelle problemstillinger og giver baggrund og perspektiv på samfundsmæssige problemstillinger. Dansk Erhvervs Perspektiv udkommer ca. 25 gange årligt og henvender sig til beslutningstagere og meningsdannere på alle niveauer. Ambitionen er at udgøre et kvalificeret og anvendeligt beslutningsgrundlag i forhold til væsentlige, aktuelle udfordringer på alle områder, som har betydning for dansk erhvervsliv og den samfundsøkonomiske udvikling. Det er tilladt at citere fra Dansk Erhvervs Perspektiv med tydelig kildeangivelse og med henvisning til Dansk Erhverv. ISSN-NR.: Dansk Erhvervs Perspektiv indgår i det nationale center for registrering af danske periodika, ISSN Danmark, med titlen Dansk Erhvervs perspektiv: Analyse, økonomi og baggrund (online) KVALITETSSIKRING Troværdigheden af tal og analyser fra Dansk Erhverv er afgørende. Dansk Erhverv gennemfører egne spørgeskemaundersøgelser i overensstemmelse med de internationalt anerkendte guidelines i ICC/ESOMAR, og alle analyser og beregninger gennemgår en kvalitetssikring. Denne analyse er offentlig tilgængelig via Dansk Erhvervs hjemmeside. Skulle der beklageligvis og trods grundig kvalitetssikring forefindes fejl i analysen, vil disse blive rettet hurtigst muligt og den rettede version lagt på nettet. KONTAKT Henvendelser angående analysens konklusioner kan ske til markedschef Jakob Scharff på [email protected] eller tlf REDAKTION Analysechef Geert Laier Christensen (ansv.), cand. scient. pol.; skattepolitisk chef Jacob Ravn, cand. jur.; cheføkonom Michael H.J. Stæhr, Ph.D., cand. scient. oecon.; chefkonsulent Mira Lie Nielsen, cand. oecon.; politisk konsulent Morten Jarlbæk Pedersen, cand. scient. pol.; analysekonsulent Malthe Mikkel Munkøe, cand. scient. pol., MA, MA og økonom Andreas Kildegaard Pedersen, cand. polit. NOTER i Dansk Erhvervs Perspektiv #26, november 2013, Udbud af offentlige opgaver giver økonomiske gevinster. DANSK ERHVERV 10