Udviklingsplan for Specialundervisningsområdet

Transkript

1 Udviklingsplan for Specialundervisningsområdet

2 1 Indhold Udviklingsplan for Specialundervisningsområdet Indledning og baggrund for udviklingsplanen Den nuværende situation Specialundervisning i Randers Kommune i den nuværende struktur Økonomi i den nuværende struktur Befordring Analyse af den aktuelle situation i Randers Kommune Udviklingsplan for specialundervisningsområdet Tilpasning af dimensionering og struktur Fra specialskole til specialklasse Ny ressourcetildelingsmodel Resultat for regnskabsåret Ændret ressourcetildeling fra 5 til 6 elever pr. klasse/gruppe Reduktion af specialskolernes driftsbudget med 10%...11

3 2 1 Indledning og baggrund for udviklingsplanen Udgifterne til specialundervisning i Randers Kommune er de seneste år vokset betydeligt. Dermed fragår der tilsvarende ressourcer fra almenundervisningen fordi udgifterne til specialundervisning afholdes indenfor det samlede budget til folkeskoleområdet. Udviklingen i Randers Kommune siden 2010 sammenlignes i figur 1 nedenfor med udviklingen på landsplan. Som det fremgår, er det især antallet af elever i specialskoler, der er vokset i Randers mens der har været en faldende tendens på landsplan. Figur 1. Udvikling i specialundervisning i Randers og hele landet På den baggrund anmodede byrådet i Budget forvaltningen om at udarbejde en ny strategi for inklusion. Kommissoriet for dette arbejde er beskrevet således i Budget : Specialundervisningsområdet har de seneste år og især siden skoleåret 2015/16 oplevet et øget pres og flere visitationer til de vidtgående specialtilbud på specialskolerne. Udviklingen medfører at stadig flere ressourcer overføres fra almen- til specialområdet, hvorved mulighederne for at inkludere alle elever i almenundervisningen svækkes. På den baggrund har Børn og Skoleudvalget og forvaltningen iværksat en række tiltag. Blandt andet er der skabt en stærkere, samlet organisering af visitation, kompetenceudvikling og økonomistyring på området. En bredt sammensat arbejdsgruppe, nedsat af Børn- og Skoleudvalget har fremlagt forslag til, hvordan inklusionsarbejdet kan styrkes på de enkelte skoler for at nedbringe udgifterne på specialundervisningsområdet. Midler fra skolestrukturprovenuet er nu anvendt til et korps af inklusionsvejledere ligesom flere skoler aktivt arbejder på at udvikle tilbud, hvor udfordrede elever bevarer deres tilknytning til stamklassen samtidig med at de modtager særlig støtte. Det nationale institut for kommuners og regioners analyse og forskning (KORA) udarbejder i efteråret 2016 for Randers Kommune en analyse af den samlede organisering, dimensionering og økonomi på området. Forligspartierne anmoder forvaltningen om at fremlægge forslag til en fornyet inklusionsstrategi der blandt andet sikrer, at færre børn ekskluderes samtidig med at flere udfordrede elever tilbydes mindre indgribende tilbud, tættere på deres basisklasser. Forslaget til strategi skal inddrage konklusionerne fra KORAs analyse og ønskes fremlagt til politisk behandling primo Forvaltningen har i dialog med en følgegruppe af interessenter på folkeskoleområdet udarbejdet denne udviklingsplan som svar på de udfordringer, der er udpeget i budgettet. Følgegruppen, som har bidraget med sparring, består af følgende repræsentanter: Thomas Rassing Winther/Lars Graulund Jespersen, repræsentant for netværket af skolebestyrelser

4 3 Leif Plauborg, formand for Randers lærerforening Karsten Madsen, Fællestillidsrepræsentant for BUPL ved folkeskolerne Carsten Fredslund Andersen, formand for skolelederne i Randers kommune Som baggrund for denne udviklingsplan indgår også analysen Den økonomiske styring af specialundervisningsområdet i Randers Kommune, som KORA har udarbejdet for Randers Kommune. Et hovedbudskab i KORAs analyse er, at Randers Kommune ikke ekskluderer flere børn og unge end man kunne forvente på baggrund af kommunens socioøkonomiske sammensætning sammenlignet med niveauet i hele landet. På den baggrund er der i denne udviklingsplan ikke fremlagt nye tiltag for at nedbringe antallet af ekskluderede elever. Der er allerede sat en række initiativer i værk for at opnå dette. Blandt andet arbejder de fleste skoler med såkaldte mellemrumstilbud, som understøtter at udfordrede elever kan bevare en tilknytning til deres stamklasse samtidig med at de modtager særlig støtte. Dertil er der oprettet en række stillinger som inklusionsvejledere, finansieret af provenuet fra skolestrukturændringen. I denne handlingsplan er der lagt vægt på tiltag, som kan nedbringe udgiften pr. barn, der modtager specialundervisningstilbud. Der beskrives to tilgange til at reducere udgifterne. Dels en reduktion i tildeling pr. barn til specialskolerne; dels en udvidelse af specialklasser således at flere nyvisiterede elever kan tilbydes plads i specialklasse fremfor i specialskole. Forvaltningen anbefaler at udviklingen af specialundervisningsområdet sker på baggrund af følgende principper: De børn/elever, som har behov for specialundervisning, skal tilbydes dette på baggrund af en pædagogisk-psykologisk vurdering. Der anvises ikke specialtilbud, som alene lever op til økonomiske hensyn. Elever hjemtages som udgangspunkt ikke til billigere/mindre indgribende tilbud. En ændret fordeling mellem specialskole- og specialklasseelever opnås således primært over tid i forbindelse med nyvisitationer. I nogle tilfælde vil der med elev og forældre kunne aftales flytning af elever til mindre indgribende tilbud, tættere på almenundervisningen. De muligheder for at reducere udgifterne til specialundervisning, som beskrives her, vil opleves som indgribende for elever, forældre og medarbejdere. På den baggrund anbefales det, at denne udviklingsplan betragtes som et debatoplæg. Det anbefales, at udviklingsplanen sendes i høring hos MED-udvalg, bestyrelser, Handicaprådet og Randers Kommunes Fælleselevråd. På baggrund af de indkomne høringssvar, anbefales det, at byrådet træffer beslutning om eventuelle ændringer i forbindelse med vedtagelse af Budget

5 4 2. Den nuværende situation I afsnit 2.1 beskrives de forskellige tilbud til specialklasse- og specialskoleelever som vi benytter os af i Randers Kommune. I afsnit 2.2 beskrives økonomien i den nuværende struktur og i afsnit 2.3 beskrives hovedkonklusionen fra KORA s Den økonomiske styring af specialundervisningsområdet i Randers Kommune En gennemgang af udvikling og styringspraksis. Disse fire hovedafsnit udgør fundamentet for forslag til udviklingsplanen for specialundervisningsområdet, som beskrives i hovedafsnit Specialundervisning i Randers Kommune i den nuværende struktur Med henblik på at sikre optimale udviklingsbetingelser for de elever som visiteres til specialtilbud, visiteres elever med særlige behov til tilbud der har den største ekspertise og de bedste rammer til at kunne tilgodese elevernes primære specialpædagogiske behov. Randers Kommunes specialklassetilbud er grupperet inden for forskellige overskrifter. Eksempelvis tilbud for elever med: Moderate generelle indlæringsvanskeligheder Massive generelle indlæringsvanskeligheder Gennemgribende udviklingsforstyrrelser Tabel 1: Opgørelse over fordeling af Randers-elever i tilbud uden for almenklassen pr. 3. februar 2017 Tilbud/Klassetrin I alt Vesterbakkeskolen Firkløverskolen I alt specialskoler Specialklasser: Specialklasser Bjerregrav Skole Specialklasser Korshøjskolen Specialklasser Blicherskolen G Specialklasser Østervangsskolen Specialklasser Hornbæk Skole Specialklasser Blicherskolen H Specialklasser Langå Skole (Satellitten) Specialklasser Kristrup Skole Specialklasser Tirsdalens Skole Specialklasser Grønhøjskolen Taleklasser Nørrevangsskolen I alt specialklasser Oust Mølle Skolen Mellerup Skolehjem 14 Heltidsundervisning (ungdomsskolen) Special fritidstilbud 252 Visiterede elever på klassetrin I alt ikke inkluderede i egne specialtilbud 656

6 5 Specialtilbud i andre kommuner Specialskoler 21 Specialskoler offentlige (interne skoler) 5 Specialskoler private (interne skoler) 0 Specialskoler Regionale tilbud 2 I alt i andre kommuner/regionale tilbud 28 I alt ikke inkluderede 684 Opgjort pr. 3. februar 2017 Tabel 1 ovenfor illustrerer elevfordelingen på specialtilbud/klassetrin pr. 3. februar Der er pr. 3. februar 2017 i alt 684 elever som ikke er inkluderet i den almindelige folkeskole. De fordeles på 232 elever i kommunens egne specialskoler, 14 elever på Mellerup Skolehjem og 28 elever i andre kommuners specialtilbud og i regionale tilbud. Desuden er der 349 elever i specialklasser og 61 elever i Ungdomsskolens Heltidstilbud. 2.2 Økonomi i den nuværende struktur Randers Kommune indførte fra skoleåret 2012/2013 en decentral finansieringsmodel for den segregerede specialundervisning (specialundervisning i specialklasse eller på specialskole). Modellen indebærer konkret, at størstedelen af midlerne til finansiering af de segregerede elever er lagt ud til skolerne, som en del af det decentrale budget. Beslutningen betød, at i alt ca. 130 mio. kr. blev udlagt til skolerne, mens resten af midlerne, ca. 100 mio. kr. fortsat er i en central pulje. Hver enkelt skole betaler herefter en enhedstakst (p.t kr.), hvis en elev fra den pågældende skole visiteres til: - En specialklasse i kommunen, - Firkløverskolen, - Heltidsundervisningen eller - Oust Mølleskolens heldagsskole. Hvis udgiften til det pågældende tilbud er højere end den enhedstakst, som den afgivende skole afleverer, betaler den centrale pulje til specialundervisning den resterende del af udgiften. Hvis eleven derimod visiteres til Vester Bakkeskolen, Mellerup skolehjem eller til et specialtilbud i andre kommuner eller regioner betaler den centrale pulje til specialundervisning den fulde udgift. Udgiften til nogle af kommunens specialklasser er mindre end enhedstaksten, som den enkelte skole betaler, mens udgiften til andre specialklasser er dyrere end enhedstaksten (se tabel 2).

7 6 Tabel 2: Oversigt over takster til specialtilbud Specialskole/specialklasse Takst skole Takst SFO/ Samlet takst Fritidstilbud Vesterbakkeskolen kr ,00 kr ,00 kr ,00 Firkløverskolen kr ,00 kr ,00 kr ,00 Oust Mølleskolen kr ,00 - kr ,00 Specialklasser Bjerregrav Skole kr ,00 - kr ,00 Specialklasser Korshøjskolen kr ,00 - kr ,00 Specialklasser Blicherskolen G kr ,00 - kr ,00 Specialklasser Østervangsskolen kr ,00 kr ,00 kr ,00 Specialklasser Hornbæk kr ,00 kr ,00 kr ,00 Specialklasser Blicher H kr ,00 kr ,00 kr ,00 Specialklasser Satellitten kr ,00 kr ,00 kr ,00 Specialklasser Kristrup kr ,00 kr ,00 kr ,00 Specialklasser Tirsdalen kr ,00 - kr ,00 Specialklasser Grønhøjskolen kr ,00 kr ,00 kr ,00 Taleklasser Nørrevangsskolen kr ,00 kr ,00 kr ,00 Mellerup Skolehjem kr ,00 - kr ,00 Heltidsundervisning (ungdomsskolen) kr ,00 - kr ,00 Specialtilbud i andre kommuner Specialskoler kr ,00 kr ,00 kr ,00 Specialskoler offentlige (interne skoler) kr ,00 - kr ,00 Specialskoler private (interne skoler) kr ,00 - kr ,00 Specialskoler Regionale tilbud kr ,00 - kr ,00 Samlet set finansieres udgiften til elever i specialklasser, Oust Mølleskolens heldagsskole og Heltidsundervisningen i Randers kommune stort set fuldt ud af betalingen fra de afgivende skoler. Derimod er der en væsentlig udgift fra den centrale pulje til elever på specialskolerne, hvor udgiften til en elev på Firkløverskolen er ca kr., hvor skolerne af eget budget betaler kr., mens udgiften til Vester Bakkeskolen er ca kr. pr. elev, som finansieres fuldt ud af den centrale pulje. Umiddelbart efter indførsel af den nye model faldt antallet af segregerede elever. Men fra skoleåret 2014/2015 til 2016/2017 er antallet af elever som henvises til segregerede tilbud steget igen. Et eventuelt mindre- eller merforbrug på den centrale pulje til specialundervisning i et regnskabsår tilbageføres til skolerne til det kommende skoleår, dog har byrådet i forbindelse med budgettet for 2017 besluttet ekstraordinært at kompensere skolerne for merforbruget på den centrale pulje til specialundervisning ved at flytte midler fra skoleudbygningsplanen til den centrale pulje for specialundervisning. Udgifterne til specialundervisningsområdet er en del af det samlede bevillingsområde Skole, der er en samlet budgetramme for hele skoleområdet. Det betyder, at hvis der er øgede udgifter til specialundervisningsområdet vil der være færre midler til almenområdet, da byrådet har bevilget en samlet budgetramme for samtlige udgifter på skoleområdet.

8 7 Dette er illustreret i nedenstående figur 2. Figur 2: Midler til inklusion og special pædagogik går fra de samlede midler til folkeskolerne. Inklusion og specialpædagogik Folkeskoler Kommunen Befordring Tilskud til befordring ydes i henhold til folkeskolelovens 26. Der ydes befordring til elever i almindelige folkeskoler på grund af trafikfarlige skolevej, afstandskriteriet samt sygdom/handicap (specialklasser). Der ydes tillige befordring til elever i kommunale specialskoler samt regionale specialundervisningstilbud. Visitationen foregår ved at specialskolen eller skolen med specialklasse vurderer barnets behov for transport. Der arbejdes på nye visitationskriterier og -procedurer med hensyn til befordring til/fra specialtilbud. Forslag til nye visitationskriterier og procedurer forelægges Børn og Skoleudvalget inden sommerferien Analyse af den aktuelle situation i Randers Kommune Hovedkonklusionen er KORA s rapport er, at når det tages højde for udviklingen i den socioøkonomiske sammensætning hos Randers Kommunes elever, er der ikke tegn på, at der visiteres flere elever end man kunne forvente i en kommune med Randers socioøkonomiske sammensætning. Sammenholdes det forventede specialundervisningshov med Randers Kommunes faktiske segregeringsgrad i perioden fra 2011/12 til 2014/15. viser analysen, at Randers Kommune i hele perioden henviste ca. 3-4 % færre elever til segregeret specialundervisning, end man kunne forvente ud fra kommunens elevsammensætning og en landsgennemsnitlig visitationspraksis. (KORA side 6). Denne konklusion gælder også udviklingen siden skoleåret 2014/15 selvom der har været vækst i antallet af ekskluderede elever. I skoleåret 2016/17 er andelen af ekskluderede elever i Randers Kommune således nogenlunde på det samme niveau som på landsplan, når der tages højde for socioøkonomiske faktorer. KORA s rapport er vedhæftet.

9 8 3. Udviklingsplan for specialundervisningsområdet Der i denne udviklingsplan ikke fremlagt nye tiltag for at nedbringe antallet af ekskluderede elever. Der er allerede sat en række initiativer i værk for at opnå dette. Blandt andet arbejder de fleste skoler med såkaldte mellemrumstilbud, som understøtter at udfordrede elever kan bevare en tilknytning til deres stamklasse samtidig med at de modtager særlig støtte. Dertil er der oprettet en række stillinger som inklusionsvejledere, finansieret af provenuet fra skolestrukturændringen. I denne handlingsplan er der lagt vægt på tiltag, som kan nedbringe udgiften pr. barn, der modtager specialundervisningstilbud. Der beskrives to til at reducere udgifterne. Dels en reduktion i tildeling pr. barn til specialskolerne; dels en udvidelse af specialklasser således at flere nyvisiterede elever kan tilbydes plads i specialklasse fremfor i specialskole. I afsnit 3.1 Tilpasning og dimensionering af struktur fokuseres på tiltaget Fra specialskole til specialklasse. Denne model virker på lidt længere sigt. I afsnit 3.2 Ny ressourcetildelingsmodel præsenteres forslag til ændring af ressourcetildelingen. Det er forslag, som teknisk set kan gennemføres med forholdsvis hurtigt effekt, og med betydelig effekt på udgiftsniveauet på specialundervisningsområdet. Forvaltningen anbefaler, at udviklingen af specialundervisningsområdet sker på baggrund af følgende principper: De børn/elever, som har behov for specialundervisning, skal tilbydes dette på baggrund af en pædagogisk-psykologisk vurdering. Der anvises ikke specialtilbud, som alene lever op til økonomiske hensyn. Elever hjemtages som udgangspunkt ikke til billigere/mindre indgribende tilbud. En ændret fordeling mellem specialskole- og specialklasseelever opnås således primært over tid i forbindelse med nyvisitationer. I nogle tilfælde vil der med elev og forældre kunne aftales flytning af elever til mindre indgribende tilbud, tættere på almenundervisningen Tilpasning af dimensionering og struktur Forslagene vedrørende dimensionering og struktur vil virke på lidt længere sigt. Det er gældende for forslagene at de implementeres lidt langsommere og at de ligeledes vil få konsekvenser i forhold til f.eks. anlægsmidler i forbindelse til at sikre den nødvendige plads på skolerne. Det er allerede besluttet i Dygtige sammen at visitationsansvaret placeres i PPR. Formålet med denne omorganisering er, at PPR sikrer en målretning af de udlagte midler til specialpædagogisk bistand for at sikre sammenhæng i indsatsen og en større kommunal ensartethed i forhold til, hvornår et barn visiteres til et specialtilbud. Det er desuden besluttet i Dygtige Sammen at resultater og anbefalinger fra KORA s analysearbejde inddrages i Randers Kommunes videre inklusionsarbejde Fra specialskole til specialklasse Dette forslag går ud på, at der ved nyvisitationer i nogle tilfælde tilbydes et mindre indgribende tilbud tættere på basisklasse. Forslaget tager udgangspunkt i de to overforstående principper. Det er ikke

10 9 formålet at der ikke skal visiteres elever til specialskolerne. Kun at der i højere grad visiteres til tilbud tættere på elevernes basisklasse. Forslaget tager udgangspunkt i teksten fra budgetforliget hvoraf det fremgå at: Forligspartierne anmoder forvaltningen om at fremlægge forslag til en fornyet inklusionsstrategi der blandt andet sikrer, at færre børn ekskluderes samtidig med at flere udfordrede elever tilbydes mindre indgribende tilbud, tættere på deres basisklasser. Forslaget betyder, at der efterhånden skal oprettes flere specialklasser i ledige lokaler på kommunens folkeskoler. Da der er ledig kapacitet på Munkholmskolen, Nørrevangsskolen og Tirsdalens Skole, foreslår forvaltningen, at der oprettes specialklassetilbud på én eller flere af disse skoler. Det er forvaltningens vurdering, at der på de tre nævnte skole er plads til ca. 5 specialklasser. Nørrevangsskolen har i forvejen én specialklasse med specialet Sprog. Tirsdalens skole (udskolingsskole) har i forvejen to specialklasser. Munkholmskolen har på nuværende tidspunkt ikke specialklasser. Nedenstående beregninger skitserer den mulige besparelse ved, at der hvert år visiteres 5 elever til specialklasse frem for til specialskole. I beregningerne er der taget udgangspunkt i det dyreste specialskoletilbud og det dyreste specialklassetilbud. Udgifterne til de forskellige specialtilbud i Randers Kommune fremgår af tabel 2 ovenfor. Heraf fremgår det at en plads på Firkløverskolen i alt beløber sig til kr ,- pr. elev pr. år og en plads på specialklassetilbuddet Satellitten i alt beløber sig til kr ,- pr. elev pr. år. Forskellen udgør således kr ,- pr. elev pr. år. Tabel 3, beregnet besparelse ved øget brug af specialklasse fremfor specialskole Skoleår Antal elever Prisforskel i kroner for 5 elever Akkumuleret besparelse i kroner 2017/ / / / / / Det anbefales, at der afsættes kr ,- til afledte driftsudgifter pr. specialklasse pr. år.

11 Ny ressourcetildelingsmodel Forslagene i dette afsnit retter hurtigt op på den økonomiske situation, ligesom forslagene virker på både kort- og lang sigt. Forvaltningen beskriver herunder to forslag til ny ressourcetildeling: 1. Ressourcetildelingsmodellen til specialskolerne baseres på klasse-/gruppestørrelse på 6 elever frem for på 5 elever. 2. Ressourcetildelingen til kommunens specialskoler reduceres med 10%. Forslagene 1 og 2 får ligeledes betydning for kvaliteten af de to specialtilbud. Denne ændring i pris og kvalitet kan få betydning for andre kommuners efterspørgsel efter pladser på Vesterbakkeskolen og Firkløverskolen Resultat for regnskabsåret 2016 Som optakt til beregninger for reduktion i ressourcetildelingen til specialskolerne skal det bemærkes at begge specialskoler kommer ud af regnskabsåret 2016 med et underskud. Firkløverskolen overførte for regnskabsåret 2016 et underskud på kr. 2,1 millioner (svarende til 3,9%) og for Vesterbakkeskolen overførte for regnskabsåret 2016 et underskud på kr. 2,8 millioner (svarende til 6,6%) Ændret ressourcetildeling fra 5 til 6 elever pr. klasse/gruppe Den nuværende ressourcetildeling til specialskolerne baseres på en klasse-/gruppestørrelse på 5 elever. Ved at ændre ressourcetildelingsberegningen til 6 elever i hver gruppe/klasse mindskes det beløb som betales til specialskolerne, da det samme antal elever udløser færre midler til specialskolerne. Forslaget ændre beregningsmodellen således at der skal være flere elever i specialskolerne for de samme midler. Dermed reduceres Randers Kommunes udgift til specialskolerne. Den nye tildelingsmodel får ligeledes betydning for andre kommuners betaling til skolerne, som nedsættes tilsvarende. Der er taget udgangspunkt i det udmeldte budget 2017 til skolerne, hvor er reduceret med ovenstående forslag samt medregnet konsekvenser for afledte virkning af taksten med hensyn til beregning af færre indtægter fra overhead og betalinger fra andre kommuner for benyttelse af specialskoletilbuddet. Tabel 4, forøgelse af normering pr. gruppe fra 5 elever til 6 elever i specialskolerne. I 1000 kr. Vesterbakkeskolen Firkløverskolen Besparelse for Randers Kommune Skolens driftsbudget Reduktion Samlet budget Reduktion af drift Manglende overhead Manglende betaling andre kommuners elever Netto besparelse

12 11 Ovenstående tabel 4 viser at Randers Kommunes nettobesparelse, efter der er fraregnet andre kommuners mindre betaling for de elever, som de har på Firkløverskolen og efter fradrag af mindre overhead som følge af besparelsen. Ved at ændre beregningsmodellen fra en gruppestørrelse på 5 elever til en gruppestørrelse på 6 elever, sparer Randers Kommune kr.: , Reduktion af specialskolernes driftsbudget med 10% Nedenstående beregninger viser den besparelse som Randers Kommune får ved at spare 10% på specialskolernes økonomiske ramme. For nedenstående beregninger er der taget udgangspunkt i det udmeldte budget 2017 til skolerne, som er er reduceret med ovenstående forslag samt medregnet konsekvenser for afledte virkning af taksten med hensyn til beregning af færre indtægter fra overhead og betalinger fra andre kommuner for benyttelse af specialskoletilbuddet. Tabel 5, beregning af besparelse for Randers Kommune ved reduktion i rammetildelingen på 10% til specialskolerne I kr. Vesterbakkeskolen Firkløverskolen Besparelse for Randers Kommune Skolens driftsbudget Reduktion Samlet budget Reduktion af drift Manglende overhead Manglende betaling andre kommuners elever Netto besparelse Ovenstående tabel 5 viser Randers Kommunes nettobesparelse efter fradrag af andre kommuners mindre betaling for de elever, som de har på Firkløverskolen, og efter fradrag af mindre overhead som følge af besparelsen. Ved at reducere rammen til specialskolerne med 10%, sparer Randers Kommune kr ,- pr. år.