CASEBESKRIVELSER 4 27

Transkript

1 4 CASEBESKRIVELSER 27

2 BRØNDBY KOMMUNE Casebeskrivelse 28

3 Overblik Region: Hovedstaden Kommunestørrelse: Socioøkonomisk indeks: Høj Antal folkeskoler: 4 (inkl. et 10. klassecenter) Antal elever: Total: 4198 Heraf kommunale folkeskoler: 3475 Gennemsnitlig skolestørrelse: 776 Inklusionsprocent: 2009: 89,7 2012/2013: 91,4 Overblik over styrings- og budgetmodellen Brøndby Kommune har en forholdsvis høj andel af elever, der modtager specialundervisning uden for almenområdet. Specialklasser og gruppeordninger er fordelt på kommunens tre folkeskoler samt 10. klasseskole. På hver skole er der endvidere etableret et specialpædagogisk kompetencecenter. Styringsmodellen er karakteriseret ved i høj grad at anvende klassisk hierarkisk styring, der primært er baseret på regler og procedurer. Der er dog samtidig et betydeligt fokus på bl.a. værdibaseret ledelse og kompetenceudvikling. Visitation til specialundervisning sker ud fra den såkaldte KOM-model, der skal sikre at de relevante aktører inddrages og at alle relevante alternativer til en specialklasse/-skole overvejes. Modellen fokuserer således på tværfaglighed og skriftlighed, hvilket bl.a. sikres via en række krav i forhold til procedurer og dokumentation. Udgifter til specialundervisning finansieres centralt. Specialundervisningsmidlerne er således ikke decentraliseret til de enkelte skoler og specialklasser og gruppeordninger har særskilte budgetter. Oplysningerne er hentet fra Økonomi- og Indenrigsministeriets Kommunale Nøgletal (2013). Dog er inklusionsprocenten for 2009 hentet fra KREVI (2011) og inklusionsprocenten fra 2012 er hentet fra UNI-C - Styrelsen for IT og Læring, februar

4 Baggrund Brøndby Kommune har en forholdsvis høj andel af elever, der modtager specialundervisning uden for almenområdet. Antallet af ekskludere elever har været kraftigt stigende, bl.a. som følge af en stigning i antallet af børn, der får en diagnose i børnepsykiatrien. Det stigende behov for specialundervisning resulterede i stigende udgifter til området. For at bringe budgettet i balance, blev der gennemført besparelser på specialundervisningsområdet på ca. 5 pct. Brøndby Kommune har siden 2010 haft stigende fokus på inklusion af elever. Formålet har både været fagligt og økonomisk. Ledelsesmæssigt er der en tro på, at flere elever med behov for særlig støtte kan profitere af et tilbud inden for almenområdet. Samtidig var der behov for at få styr på specialundervisningsudgifterne på en måde, hvor etikken og fagligheden ikke bliver sat over styr. Konteksten Brøndby Kommune ligger relativt højt på det såkaldte socio-økonomiske indeks, der bl.a. regulerer den økonomiske udligning mellem kommunerne. Et højt socio-økonomisk indeks kan bl.a. hænge sammen med at mange borgere er uden for beskæftigelse, har lavt uddannelsesniveau og lav indkomst. Kommunen har samtidig relativt mange elever, der modtager specialundervisning. Skolestrukturen er kendetegnet ved relativt store skoler med gennemsnitlige klassekvotienter, der ligger tæt på landsgennemsnittet. Kommunens udgifter til undervisning ligger over landsgennemsnittet. På en kommunens folkeskoler findes en specialklasserække med specialklasser fra klasse. Andre specialklasser er placeret på kommunens øvrige skoler. På en af de øvrige skoler findes en familieklasse, hvor forældre og børn deltager sammen. På hver skole er der endvidere etableret et specialpædagogisk kompetencecenter. Hele børne- og ungeområdet er organiseret under samme forvaltning (Børne-, Kultur- og Idrætsforvaltningen), hvilket giver gode muligheder for samarbejde mellem eksempelvis undervisning, PPR og det specialiserede børne- og ungeområde. uligheder for samarbejde. 30

5 Styringsmodel I forhold til de overordnede styringsmodeller, der er præsenteret i inspirationsmaterialet, er Brøndby Kommune karakteriseret ved i høj grad at anvende klassisk hierarkisk styring, der primært er baseret på regler og procedurer. Der anvendes dog også elementer fra andre modeller, fx et betydeligt fokus på værdier og kompetenceudvikling. Der er mange processuelle krav til skolerne, herunder dokumentationskrav, for at kunne visitere en elev til specialundervisning. Visitationsprocessen sker ud fra den såkaldte KOM-model ( KOM henviser til kompetencecenter). Denne model består af flere møder, hvor de forskellige aktører, der indgår i arbejdet med visiteringen af en elev til specialområdet, taler sammen på tværs for herigennem at finde alternative løsninger for den enkelte elev, så eleven bliver inden for almenområdet. Modellen fokuserer på skriftlighed og tværfaglighed mellem de enkelte aktører. Formålet hermed er at sikre et godt fagligt grundlag for visitationen og at tvinge skolerne til at overveje/afprøve alle relevante løsninger. Samtidig lægger forvaltningen ikke skjul på, at det gerne må være lidt besværligt for skolerne at ekskludere en elev. Visitation til specialklasser sker via et visitationsudvalg, der har lederen af PPR som formand. Herudover har PPR en understøttende rolle i forhold til skolerne, bl.a. i form af inklusionsvejledere, der samarbejder med skolernes kompetencecentre. PPR har bl.a. udviklet værktøjer til kommunikationen mellem lærere og forældre og elever. Brøndby Kommune anvender en del ressourcer på kompetenceudvikling i forhold til inklusion. Forvaltningen understreger at kompetenceudvikling formentlig er det vigtigste redskab til bedre inklusion i folkeskolerne. Til gengæld anvender kommunen på nuværende tidspunkt ikke økonomiske incitamenter til at fremme graden af inklusion. Selvom kommunen understreger, at inklusionsindsatsen ikke må være båret af økonomitænkning, afviser forvaltningen dog ikke, at man på et senere tidspunkt vil decentralisere dele af specialundervisningsbudgettet for at give skolerne øget incitament til at anvende midlerne på nye måder, der skaber inklusion. Forandringsproces Udgangspunktet for inklusionsindsatsen i Brøndby Kommune har været en situation med en forholdsvis høj andel af elever uden for almenområdet. Dette hænger ifølge forvaltningen blandt andet sammen med, at mange elever har en diagnose fra børnepsykiatrisk afdeling. Derfor har kommunalbestyrelsen vedtaget en målsætning om at reducere visitationen af nye børn til specialundervisning, dog uden et fast måltal for reduktionen. Fokus har således primært været på at reducere tilgangen af nye elever til specialklasser og skoler. For at opfylde målsætningen har kommunen haft fokus på, at påvirke kulturen i retning af et mere positivt syn på inklusion, hvilket de mener, er lykkes. Blandt andet afholdt kommunen i 2010 en stor konference for medarbejdere på skoleområdet, der blandt andet omhandlede Salamancaerklæringens principper om, at uddannelse for mennesker med handicap er en del af det almindelige uddannelsessystem. Ligeledes i 2010 etablerede kommunen kompetencecentre på de lokale skoler, som skulle tage hånd om børnene, så de så vidt muligt kunne undgå at blive ekskluderet. Da antallet af elever i specialklasser og gruppeordninger fortsat steg, blev det ved udgangen af 2011 besluttet ikke længere at oprette nye gruppeordninger samt at begrænse tilgangen til de eksisterende ordninger. Endelig har kommunen som tidligere nævnt - indført KOM-modellen, som skal modvirke at elever bliver segregeret, med mindre der ikke er andre alternativer. Parallelt med indsatsen i retning af øget inklusion har kommunen i august 2010 gennemført en strukturændring, hvor antallet af skoler er reduceret til tre samt en 10. klasseskole, og hvor eleverne i hhv klasse og er samlet på én matrikel pr. skole. 31

6 BUDGETMODELLEN Budgettildeling til skoleområdet Brøndby Kommune anvender blokbudgettering, hvor de politiske fagudvalg kan foreslå reduktions- og udvidelsesblokke forud for budgetforhandlingerne. Forud for den politiske prioritering justeres budgettet i forhold til ændringer i elevtal. Herefter vedtages et rammebudget, hvor almenområdet og specialundervisning ikke hører under samme ramme. Omprioritering mellem almen- og specialundervisning kræver således en politisk beslutning. Budgettildeling til den enkelte skole Den enkelte skoles budget afhænger først og fremmest af antallet af elever på hvert klassetrin. Budgettet baseres på det forventede elevtal, men efterreguleres efterfølgende på baggrund af det faktiske elev primo september. På baggrund af elevtallet beregnes skolens personalenormering. Der anvendes således ikke lønsumsstyring. Dette indebærer altså, at skolerne skal overholde den fastlagte normering (ikke et bestemt lønbudget) og at der ikke er direkte adgang til at overføre midler mellem løn og øvrig drift. Derudover findes en central pulje, som fordeles mellem skolerne på baggrund af antallet af tosprogede elever, og skolerne tildeles ressourcer til bl.a. ledelse og administration ud fra en subjektiv vurdering, primært baseret på antallet af medarbejdere. Budgettildelingen er uafhængig af antallet af klasser. Skolebestyrelsen kan beslutte at danne en ny klasse, hvis der er mere end 20 elever pr. klasse. Skolens ramme dækker ikke udgifter til specialundervisning. Udgifter forbundet med elever, der modtager støtte i mindre end 9 undervisningstimer om ugen dækkes derimod af skolen. Skolerne tildeles ressourcer i forhold til enkeltintegrerede elever, der er visiteret til specialpædagogisk bistand på skolen i mere end 9 timer om ugen. Forvaltningen kan ikke følge op på om disse ressourcer faktisk bruges på specialundervisning, men skolerne er naturligvis forpligtede på at levere den bistand, som eleven er visiteret til. Kommunale specialklasser og gruppeordninger har et selvstændigt budget. Et eventuelt merforbrug på specialundervisning dækkes således ikke af den enkelte skole. Forvaltningen kan derimod anvise besparelser på andre områder, som for eksempel anbringelser, dagbehandling osv. 32

7 Opfølgning Der foretages en forholdsvis detaljeret økonomiopfølgning fra centralt hold, hvor der ifølge forvaltningen er styr på udgifterne helt ned på cpr-niveau. Forvaltningen betegner dog ikke selv økonomistyringen som specielt hård. Dette er ikke nødvendigt, da udgifterne i forhold til specialundervisning i høj grad styres via visitationsprocessen og fordi, der ifølge forvaltningen er en kultur, hvor man ikke overskrider budgettet. Udover den økonomiske opfølgning gør forvaltningen en del ud af, at følge op på bl.a. nøgletal og kvalitetsrapporter. Der findes ingen særskilt faglig opfølgning på inklusionsindsatsen. Modellens styrker Da der er tale om en relativt centraliseret model, sikres en vis ensartethed og central styring med specialundervisningsområdet og udgifterne. Samtidig ligger en styrke ved modellen i at få dokumenteret de tiltag, der er gjort i forhold til at fastholde elever på almenområdet, og i fastlagte procedurer for det tværfaglige samarbejde. Brøndby Kommune fremhæver selv, at det er en model, der sikrer en passende balance mellem økonomiske og faglige hensyn. Udfordringer og læring under vejs Til trods for de tiltag, der er sat i værk, er der fortsat relativt mange elever, der ikke er inkluderet i almenområdet. Vi er ikke nået i mål endnu, som direktøren udtrykker det. Der er under vejs i processen konstateret et behov for at sætte øget fokus på det tværgående samarbejde. Mange lærere ønsker at klare udfordringerne selv. Derfor har man valgt at indføre procedurer, der i højere grad sikrer, at alle interessenter inddrages. Endelig er en løbende udfordring at sikre den rette balance mellem central styring og decentralt råderum. Det er blandt andet vigtigt, at central styring via regler og procedurer ikke går ud over lærernes motivation og engagement. 33

8 GRIBSKOV KOMMUNE Casebeskrivelse 34

9 Overblik Region: Hovedstaden Kommunestørrelse: Socioøkonomisk indeks: Lav Antal folkeskoler: 5 Antal elever: Total: 5466 Heraf kommunale folkeskoler: 3475 Gennemsnitlig skolestørrelse: 696 Inklusionsprocent: 2009: 93,9 2012/2013: 94,6 Overblik over styrings- og budgetmodellen Der anvendes mål- og resultatstyring inkl. resultatkontrakter på både skole- og forvaltningsniveau. Størstedelen af specialundervisningsmidlerne er decentraliseret til den enkelte skole. Fordelingen af specialundervisningsmidlerne afhænger ikke af socio-økonomiske forhold. Budgettildeling på almenområdet afhænger stort set kun af elevtal. Visitation til fælleskommunale og eksterne tilbud sker via centralt visitationsudvalg. Det fastsættes centralt, hvilke fælleskommunale specialklasser der udbydes. PPR har en understøttende funktion i forhold til den psykologisk-pædagogiske vurdering af barnets behov, herunder hvordan barnets behov skal dækkes. Central medfinansiering af kompetenceudvikling i forhold til inklusion. Ændringerne er gennemført med henblik på budgetoverholdelse ikke egentlige besparelser. Der følges op ud fra flere typer af parametre såsom økonomi, kvalitet samt brugertilfredshed og en inklusionsundersøgelse blandt medarbejdere. Oplysningerne er hentet fra Økonomi- og Indenrigsministeriets Kommunale Nøgletal (2013). Dog er inklusionsprocenten for 2009 hentet fra KREVI (2011) og inklusionsprocenten fra 2012 er hentet fra UNI-C - Styrelsen for IT og Læring, februar 2014 Efter decentraliseringen af det faglige og økonomiske ansvar er eksklusion blevet reduceret, der er kommet færre klagesager og budgetmålet er nået. 35

10 Baggrund Gribskov Kommune er en af de første kommuner, der ændrer sin budgetmodel på specialundervisningsområdet. Efter markante budgetoverskridelser på ca. 10 % af budgettet til specialundervisning rettes fokus på, hvad der kan forklare den stigende eksklusion, som kan ses efter kommunesammenlægningen i Der gennemføres derfor analyser af skoledistrikternes socioøkonomi, som viser, at der ikke er store socioøkonomiske forskelle skoledistrikterne imellem, som kan forklare de markante forskelle i visitationspraksis mellem skolerne. Der rettes derfor fokus på, om den tidligere centrale budgetmodel giver de forkerte incitamenter og besværliggør inklusionsindsatsen for de skoler, som ønsker at inkludere, da de ikke har penge til rådighed, som kan bruges på inklusion. Gribskov Kommune vælger derfor at decentralisere budgetansvaret, således at skolerne får et økonomisk råderum til at tilrettelægge inkluderende indsatser. Målsætningen med decentraliseringen er ikke at spare, men at opnå budgetoverholdelse. Inklusionsdagsordenen i Gribskov Kommune er båret af hensynet til børnene og deres ret til at være del af et fællesskab, og opfattes derfor ikke som en spareøvelse. Konteksten Inden decentraliseringen af midlerne gennemføres en skolestrukturændring, således at de ti skoler i Gribskov reduceres til fem skoler. Selvom de enkelte matrikler beholdes, er skolerne nu del af en større budgetramme. Dette gøres ud fra et hensyn om, at mindre skoler vil have svært ved at håndtere decentraliseringen økonomisk. Efter skolestrukturændringen ligger både den gennemsnitlige skolestørrelse og den gennemsnitlige klassekvotient således over landsgennemsnittet. Gribskov er samtidig en kommune med en relativ høj andel privatskoleelever. Undervisningsudgifterne pr. elev ligger lidt over landsgennemsnittet. Gribskov Kommune er derudover en kommune, som har mange anbragte børn fra andre kommuner. Det er derfor vigtigt for kommunen at finde en løsning, der kan tilgodese dette. 36

11 Styringsmodel I Gribskov Kommune anvendes mål- og resultatstyring. Budgettet ses som et vigtigt styringsinstrument, men det kan ikke stå alene. På skoleområdet arbejdes med økonomisk incitamentsstyring men med en meget klar bevidsthed om, at den skal kombineres med og understøttes af værdibaseret styring og regelstyring. Forvaltningen er organiseret som ét center, hvor PPR, familieafdelingen, skoleadministrationen og udviklingsenheden indgår i samme forvaltningsenhed, og hvor der arbejdes tværfagligt og tværorganisatorisk med konsultative indsatser samt forebyggelse af behov for mere vidtgående indsatser. Som del af målstyringen bruges også resultatkontrakter på skoleniveau, som knyttes til de kommunale mål. Gribskov Kommune har i høj grad decentraliseret det økonomiske og faglige ansvar, så kompetencerne er samlet ved skoleledelsen. Denne decentralisering komplementæres med centrale tiltag. Det centrale visitationsudvalg indgår ved beslutninger om fælleskommunale og eksterne tilbud, som skoleledelsen indstiller til, og der er centralt fastsatte procedurekrav til visitationsprocessen. Derudover fastsættes centralt, hvilke fælleskommunale specialklasser der udbydes, og kommunen er i tæt dialog med skolerne omkring de fælleskommunale specialtilbud. PPR har en konsultativ rolle ift. skoleledelsen og er kommet tættere på almenundervisningen ved at støtte lærerne i udviklingen af læringsmiljøerne. I Gribskov Kommune anvendes grupperessourcer, hvor støtte tildeles på klasseniveau, og ikke til den enkelte elev. Derudover arbejdes med en tidlig indsatsmodel, hvor professionelle og forældre mødes tidlig i processen forud for en eventuel visitation til specialundervisning. Kompetenceudvikling af personalet ses som afgørende og finansieres (delvist) centralt. Nøglepersoner, som deltager på inklusionsmodulerne, skal være med til at skabe læringsfællesskaber på skolerne, så mangfoldighed ses som styrke. Skoleledelsen og skolesekretæren har også gennemgået et kompetenceudviklingsforløb, for at sikre dem de rette forvaltningsretlige forudsætninger ift. at kunne varetage deres nye opgaver og ansvar. Forandringsproces Gribskov Kommune inddrog skolerne i beslutningsprocessen. Der har været en bred anerkendelse blandt skoleledelsen af, at almenrammen udfordres alvorligt, hvis praksis ikke ændres, selvom der var uenigheder i udformningen af modellen. Konsekvensberegninger af decentraliseringen viste, at udlægningen vil have store konsekvenser for nogle skoler, hvorfor en overgangsordning blev valgt. Gribskov Kommune har valgt en to-trins model for udlægningen. I første trin decentraliseres finansierings- og visitationsansvaret for interne og fælleskommunale tilbud, og modellen blev indfaset over tre år. I starten tager fordelingen udgangspunkt i både en objektiv fordeling efter elevtal og en subjektiv fordeling efter henvisningshistorik, hvor den subjektive fordeling gradvis udfases. I andet trin af modellen bliver finansieringsansvaret for de, typisk markant dyrere, eksterne tilbud decentraliseret. Skolerne skal dog kun finansiere tilbuddene op til et takstloft svarende til de dyreste interne tilbud. Første trin af modellen indebar et incitament for skolerne til at visitere til eksterne frem for fælleskommunale tilbud. Dette har under den første model medført budgetoverskridelser på den centrale pulje, som finansierer de eksterne specialundervisningstilbud. I den udvidede model fjernes det uhensigtsmæssige incitament, da skolerne nu medfinansierer de eksterne tilbud. Ændringen af finansieringsansvaret følges ad med en ændring af hele årshjulet for visitationsprocessen, så der ikke visiteres for skolens penge, uden at skoleledelsen er inddraget i visitationen. I starten steg det administrative arbejde for skolerne ifbm. visitationer og revisitationer, men da der efterhånden kun er få sager tilbage, er det administrative pres begrænset. 37

12 BUDGETMODELLEN Budgettildeling til skoleområdet I Gribskov Kommune har man en samlet ramme for læring og undervisning, som indeholder midlerne til skoler, fritidsordning og dagtilbud samt midlerne til specialundervisning og specialstøtte i dagtilbud. Det har været et bevidst valg at lægge almen- og specialundervisningen i den samme ramme. Ejendomme og deres vedligeholdelse er holdt uden for den samlede ramme. Indtægter fra andre kommuner ift. anbringelse af børn i Gribskov Kommune holdes uden for den samlede ramme, og lægges direkte ud til skolerne. Budgettildeling til almenområdet er elevtalsafhængig og tildeles ud fra en demografimodel. Tildelingen til specialundervisning baseres på en fast ramme, som ikke er elevtalsafhængig, men som kan ændres politisk. Budgettildeling til den enkelte skole Budgettildelingen til den enkelte skole på almenområdet er ren elevtalsafhængig baseret på forventningerne per 1. marts og korrigeret for til- og afgang fra privatskoler frem til 1. september (men ikke flytninger mellem de kommunale skoler). Almentildelingen baseres på antal elever indskrevet på skolen. Der differentieres ikke på baggrund af alder, socioøkonomiske faktorer e.l. En stor del af specialundervisningsmidlerne er decentraliseret. Specialundervisningsmidlerne fordeles blandt skolerne på baggrund af antal børn i skoledistriktet, uden at der anvendes en socioøkonomisk fordelingsnøgle mellem distrikterne. Skolerne finansierer fuldt ud interne tilbud på skolen samt kommunale tilbud. I den udvidede budgetmodel medfinansierer skolerne også eksterne tilbud, der ligger uden for kommunen. Her er der fastsat et takstloft svarende til det dyreste interne tilbud, hvilket ligger omkring kr. Samtidigt med at skabe et incitament igennem medfinansieringen skal takstloftet give skolerne budgetsikkerhed. For at kunne medfinansiere de eksterne tilbud beholder kommunen en central pulje til medfinansieringen af de eksterne specialtilbud. Skolerne har fuld overførselsret og pligt mellem budgetårene, både ift. over- og underskud. Da der i Gribskov Kommune ikke har været tradition for hverken at dække underskud eller at tage / indefryse overskud i sparetider fra institutionerne, virker overførselsretten troværdig. Opbygger en skole et stort underskud, skal skolen udarbejde en handleplan omkring, hvordan budgettet kommer i balance igen. Skolerne kan frit overføre midler mellem almen- og integrerende specialundervisning, dvs. de midler skolerne har til interne tilbud på skolen. Skoler, som har tilknyttet kommunale specialtilbud, har dog formelt ikke overførselsmulighed fra specialklasser til almenområdet. Som nævnt, holdes anbragte børn fra og i distriktet uden for skolens budgetter. Der foregår således en direkte afregning ift. anbragte børn fra andre kommuner, som ikke påvirker, hvor mange midler skolen tildeles. 38

13 Opfølgning Modellens styrker Udfordringer og læring under vejs I Gribskov Kommune følges op ud fra flere typer af parametre såsom økonomi, kvalitet samt brugertilfredshed og en inklusionsundersøgelse blandt medarbejdere. Der foretages en økonomisk opfølgning, hvor skolerne skal udarbejde handleplaner ved underskud. To gange årligt foretages der status gennem en resultatrapport. Derudover anvendes resultatkontrakter for centercheferne samt skolelederne. Resultatkontrakterne på skoleniveau har både fokus kommunale mål og skolernes individuelle mål. Via inklusionsundersøgelsen følges op på medarbejdernes og ledernes oplevelse af inklusionsarbejdet. Der holdes øje med de fælleskommunale tilbud og hvorvidt disse matcher behovene for Gribskov Kommunes elever. Især i starten af decentraliseringen var forvaltningen i tæt dialog med de skoler, som har fælleskommunale tilbud tilknyttet. Forældreklager ses derudover som indikatorer for forældrenes tilfredshed med skolernes arbejde, samtidigt med at der anvendes brugertilfredshedsundersøgelser. Ændringen af budgetmodellen fjernede den uhensigtsmæssige incitamentsstruktur i den tidligere centrale budgetmodel, og giver skolerne et økonomisk frirum. Dette hænger sammen med, at decentraliseringen er i en størrelsesorden, som kan mærkes på skolerne, idet den har potentiale til at frigive betragtelige midler. Efter decentraliseringen af det faglige og økonomiske ansvar er eksklusion blevet reduceret, der er kommet færre klagesager og budgetmålet er nået. Tyngden af problematikkerne, som skal løses med specialundervisningen er blevet større, idet flere udfordringer kan løses i almenundervisningen. Den gradvise indfasning samt det stærke fokus på den faglige dagsorden og værdigrundlaget har givet tid til udvikling og tilpasning, og har minimeret konfliktpotentialet. Sammenholdt med at der ikke har været budgetbesparelser, opleves inklusion heller ikke som spareøvelse, men som en kulturforandring, ifølge interviewpersonerne. Der ligger visse udfordringer i den gradvise indfasning af decentraliseringen. Anvendes en model med flere trin, er det vigtigt at tydeliggøre beslutningen af den fulde model. Man skal være opmærksom på, hvorvidt en incitamentsstruktur kan skabe uhensigtsmæssige incitamenter et andet sted. Den fulde finansiering af interne, men ikke af eksterne tilbud, kan således medføre et uhensigtsmæssigt incitament til at placere børnene i eksterne tilbud frem for kommunens egne tilbud. Det vurderes, at indfasningen af modellen har været vigtig, men at modellen godt kunne væe blevet indfaset hurtigere. Det er derudover afgørende at have kompetenceudvikling med fra start af i processen. Det gælder både det professionelle personale og det administrative. Decentraliseringen kræver understøttelse fra central side, som kan støtte op med opfølgning, controlling, forebyggelse og ved at prøve at skabe et fælles værdigrundlag for alle medarbejdere. 39

14 HERNING KOMMUNE Casebeskrivelse 40

15 Overblik Region: Midtjylland Kommunestørrelse: Socioøkonomisk indeks: Middel Antal folkeskoler: 34 Antal elever: Total: Heraf kommunale folkeskoler: 9934 Gennemsnitlig skolestørrelse: 280 Inklusionsprocent: 2009: 95,1 2012/2013: 95,0 Overblik over styrings- og budgetmodellen I 2008 blev inklusionsprojektet Knæk kurven vedtaget, som indeholder holddelingstimer i indskolingen, ekstra ressourcer til enkelt inklusion, kompetenceudvikling af lærere og pædagoger mm. Specialundervisningsmidlerne ligger fortsat centralt i forvaltningen. Inklusionsindsatsen Knæk kurven finansieres centralt, hvor skolerne bl.a. modtager ekstra timer til holddeling i indskolingen. Kompetenceudviklingen i forhold til inklusion finansieres også centralt, og en ekstra bevilling i perioden har bl.a. muliggjort, at alle skoler kan blive LP- eller PALS-skoler, hvor hele medarbejdergruppen kan deltage i kompetenceudviklingen. Budgettildeling på almenområdet afhænger primært af et fast grundbeløb samt elevtal. Visitation sker via det centrale visitationsudvalg, hvor centerchefen for Børn og Læring samt Børn og Familie har den afgørende beslutningskompetence. Det fastsættes centralt, hvilke fælleskommunale specialklasser der udbydes. PPR skal understøtte skolerne i det forebyggende arbejde. Der arbejdes derudover med det tværfaglige samarbejde mellem bl.a. skoler, dagtilbud, social- og sundhedsområdet. Oplysningerne er hentet fra Økonomi- og Indenrigsministeriets Kommunale Nøgletal (2013). Dog er inklusionsprocenten for 2009 hentet fra KREVI (2011) og inklusionsprocenten fra 2012 er hentet fra UNI-C - Styrelsen for IT og Læring, februar 2014 Efter iværksættelsen af Knæk kurven er eksklusion blevet reduceret, og specialundervisningsområdet er i gang med at tilbagebetale de midler, der blev investeret i projektet i perioden

16 Baggrund Herning Kommune er en af de første kommuner, der arbejder aktivt for mere inklusion, dog, indtil videre, uden at ændre sin budgetmodel på specialundervisningsområdet. Der er gjort forsøg herpå men altså endnu ikke implementeret. Efter kommunesammenlægningen i 2007 ses en markant stigning i antallet af elever i ekskluderende specialundervisning i Herning Kommune, som ville medføre en budgetoverskridelse på 17 millioner kr. Der igangsættes undersøgelser omkring udviklingen af elever i ekskluderende specialundervisning, som viser, at antallet af børn i ekskluderende tilbud vil fortsætte med at stige. Byrådet i Herning Kommune beslutter derpå, at den tidligere budgetoverskridelse tilgives, således at der gives en ekstra bevilling, men at kurven med elever i ekskluderende specialundervisning, som er kraftigt voksende, skal blive vandret, så kurven knækkes. Byrådet træffer derfor beslutningen, at Herning Kommune vil finansiere sig ud af udfordringen frem for at begrænse budgetterne. Konteksten Herning Kommune er en kommune med en meget heterogen skolestruktur. Der er således både store forskelle i skolestørrelse, skoledistrikternes socioøkonomiske profil og udviklingen i elevtal, hvor nogle skoledistrikter oplever stigende elevtal, mens andre oplever faldende elevtal. De mange små skoler i Herning Kommune er med til at gøre det mere udfordrende at lægge finansieringsansvaret i højere grad over til skolerne. Dertil knyttes forskelle i skolernes klassekvotienter. Af kommunens 34 folkeskoler har 15 skoler elever fra 0.-9.klasse, 17 skoler har elever fra klasse og en skole rummer bl.a. kommunens 10. klasse. Herning Kommune har en specialskole med elever fra klasse, og 9 skoler har tilknyttet specialklasserækker. Herning Kommune er i dag relativt tæt på målet om, at 96 % af eleverne skal være inkluderet i

17 Styringsmodel I Herning Kommune arbejdes der med fireårige politikker og målspor. I budgettet nedbrydes disse målspor i års- og delmål samt mulige veje til at nå målene. For skolerne er det ikke obligatorisk at følge de angivne veje til målene, men evidensbaserede metoder prioriteres. På skoleområdet drøftes målene i skolelederkredsen, inden de forelægges byrådet, således at skolerne har mulighed for at have indflydelse på udformningen af målene. Et af målsporene i Herning Kommune er Knæk kurven inklusion, hvor der i Herning Kommune arbejdes med ressourcer, struktur, kompetenceudvikling, styrkelse af PPR, kultur og IT for at fremme inklusion i folkeskolen. Et af målene i Herning Kommune er, at alle skoler bliver LP- eller PALSskoler. Skolerne må selv vælge modellen og understøttes med en omfattende kompetenceudvikling for hele personalet på skolen. I starten indebar det månedlige kurser, og nu på sjette år er der stadigvæk kompetenceudviklingskurser. Derudover uddannes ressourcepersoner inden for læsning, AKT (Adfærd, Kontakt og Trivsel) og specialpædagogik. Herning Kommune har indført en ny visitationspraksis i 2008, hvor beslutningen er hævet til centerchef-niveau. Det er således centerchefen for Børn og Læring samt centerchefen for Børn- og Familieområdet, der gennemfører visitationen i starten af marts. Samtidigt er PPR s arbejde i højere grad blevet forebyggende og konsultativ. PPR samarbejder tæt med skolernes specialcentre, som er tværfaglige udvalg på skolen, der bistår skoleledelsen ifbm. konkrete beslutninger om iværksættelse af specialpædagogisk bistand og anden særlig støtte. I Herning Kommune arbejdes der for, at elever med behov for specialundervisning så vidt muligt visiteres til det mindst indgribende trin med planer for, hvordan det bliver muligt, at læringen foregår på et mindre indgribende trin senere i barnets udvikling især i den årlige re-visitation er der fokus på denne bevægelse. I Herning Kommune arbejdes med at opnå et større samarbejde mellem daginstitutioner og skoler omkring holdbar inklusion. Dette sker bl.a. ved, at dagtilbud og skoler har de samme målspor, hvilket skaber overskuelighed og stringens. Der er derudover et generelt fokus på det tværfaglige arbejde i inklusionsindsatsen med socialrådgivere, sundhedsplejen og PPR, således at inklusionsbarnet kan ses i sin kontekst. Forandringsproces I forbindelse med budgetforliget i 2008 i Herning Kommune vedtages iværksættelsen af inklusionsprojektet Knæk Kurven, som starter i august 2009, med målet om at nedbringe antallet af elever i ekskluderende specialtilbud. Byrådet giver en ekstra bevilling på 14 millioner kr. til perioden under den forudsætning, at udviklingen vendes, og at skoleafdelingen tilbagebetaler pengene i fremtiden, således at budgetterne vil reduceres fra Knæk Kurven har især fokus på elever i klasse med særligt fokus på forebyggende tiltag. Målet med inklusionsarbejde ligger primært på at fastholde elever i den almene undervisning frem for at flytte elever fra special- til almentilbud. Skoleledelsen har været involveret i udarbejdelsen af Knæk kurven og har haft mulighed for at komme med input, som blev udmøntet i f.eks. midler til den tidlige indsats og kompetenceudvikling. Derudover igangsættes ekstra initiativer, som f.eks. Sverigemodellen, hvor fire skoler har et tæt samarbejde med svenske skoler for at lære af den svenske tilgang til inklusion. Inklusionsdagsorden italesættelse jævnligt i Herning Kommune, således at det efterhånden er almenviden, at inklusion er målet i Herning Kommune. Samtidigt med denne indsats har tankegangen været, at finansieringsansvaret for specialundervisningen skal decentraliseres. I 2010 begynder kommunen således at forberede en ændring af budgetmodellen. Grundet kommunens heterogene skolestruktur har det dog vist sig udfordrende at finde en tildelingsmodel, der kan tilgodese skolernes forskelligheder, og der er således ikke blevet implementeret en ny budgetmodel. Fremadrettet planlægges det, at specialundervisningsmidlerne decentraliseres ud fra tankegangen om, at det er den enkelte skole, som kender deres elever bedst og ved, hvilke behov eleverne har. Skoleafdelingen i Herning Kommune er begyndt at tilbagebetale investeringen i inklusionsprojektet, men har på nuværende tidspunkt endnu ikke tilbagebetalt hele investeringen. I 2010 og 2011 tilbageførte specialundervisningen dog allerede 8,5 millioner kr. til normalområdet i besparelser. 43

18 BUDGETMODELLEN Budgettildeling til skoleområdet I Herning Kommune anvendes et rammebudget til skoleområdet med delrammer til de forskellige kontoafsnit. Special- og almenundervisningen har hver deres delramme. I fastlæggelsen af den samlede ramme til skoleområdet indgår også udviklingen på området. Det faldende antal elever i specialiserede tilbud har således ført til, at rammen til specialtilbuddene kunne mindskes tilsvarende. I de sidste år er besparelserne fra specialundervisningsområdet blevet tilbagebetalt. Omtrent to tredjedele af skolevæsnets samlede ramme er decentraliseret til de almene folkeskoler. Budgettildeling til den enkelte skole Budgettildelingen til den enkelte skole på almenområdet udgøres af et fast grundbeløb og elevtal. Skolerne får således en ramme per elev i både special- og almenklasse, som udmøntes til lærertimer. Derudover indgår klassekvotienten i tildelingen, således at skoler med en klassekvotient under 20 får en mindre tildeling. Socioøkonomiske vurderinger indgår også i tildelingen, hvor skoler i belastede områder eller med mange tosprogede elever får tildelt ekstra midler. Skæringsdatoen for tildelingen er den 15. september. Der anvendes artsbudgettering, hvor der for alle arter af ydelser er fastlagte konti. Skolen har mulighed for at overføre midler mellem aktiviteter, dog er midlerne til inklusionsindsatsen bundet. Skolerne har fuld overførselsmulighed af over- og underskud mellem budgetårene til en genbevillingskonto, som kræver dog en politisk godkendelse. For at styrke skolernes inklusionsindsats tildeles skolerne Knæk kurven - midler, som er ekstra timer til holddeling for børn i klasse, hvilket har til formål at understøtte den tidlige indsats. Disse midler tildeles efter elevtal. Derudover understøttes skolernes inklusionsindsats med en omfattende kompetenceudvikling, som er centralt finansieret. Visiteres en elev til enkeltintegreret specialundervisning, følger ekstra ressourcer. Dette er der blevet afsat ekstra ressourcer til, og antallet af enkeltinkluderede elever i Herning Kommune har været stigende. Der igangsættes derudover særlige initiativer, som f.eks. Sverigeprogrammet, der foregår på fire skoler. Skolerne kan søge om at blive del af disse ekstra initiativer, og initiativerne finansieres centralt. 44

19 Opfølgning Der er en økonomisk opfølgning af skolernes budgetter en gang i kvartalet. Ved budgetoverskridelser skal skolen afgive en forklaring og eventuelt udarbejde en plan for nedbringelsen af merforbruget. I skolernes kvalitetsrapporter indgår et separat afsnit omkring inklusion, og efter at skolerne har afleveret deres kvalitetsrapporter, tager medarbejdere fra forvaltningen ud til skolerne for at få en opfølgende samtale omkring indsatsen. Derudover udarbejder skolerne udviklingsplaner med bl.a. fokus på det ledelsesmæssige behov for udvikling. I enkelte skoler gennemføres systematiske trivselsundersøgelser, som skal vise, hvorvidt skolerne lykkes med inklusionsopgaven. I Herning Kommune arbejdes med en evidensbaseret tilgang. I skoler, hvor særlige initiativer igangsættes, evalueres disse tiltag for efterfølgende at udbrede indsatsen til andre skoler, hvis den har en positiv effekt. Modellens styrker Herning Kommune er tæt ved at opnå det nationale mål om at 96 % af eleverne skal være inkluderet i almenundervisningen. Denne udvikling er sket uden at ændre på finansieringsansvaret. I Herning Kommune lægges der vægt på, at der er sammenhæng mellem de politiske mål, forvaltningens arbejde og udmøntningen på den enkelte skole. Dette understøttes af et tæt samarbejde med forvaltningen og tværfagligt samarbejde. Alle skoler er enten LP- eller PALS-skoler, hvilket ifølge skolelederen har givet skolerne kompetencer og engagement i arbejdet, således at inklusion kan blive en kulturforandring. Udfordringer og læring under vejs En af de største udfordringer i arbejdet med inklusion i Herning Kommune er, at forældrene til de andre børn i klassen kan frygte, at deres barns undervisning udsættes for for megen uro. Derfor er forældresamarbejdet blevet et af Herning Kommunes indsatsområder, og der arbejdes således aktivt med at få et godt forældresamarbejde på alle skoler i Herning Kommune. Den heterogene skolestruktur i Herning Kommune udgør en udfordring for tilrettelæggelsen af en decentral budgetmodel, som kan tilgodese skolernes forskelligheder. Der arbejdes fortsat med at finde en tildelingsmodel, som vil kunne muliggøre en decentralisering af specialundervisningsmidlerne. 45

20 HJØRRING KOMMUNE Casebeskrivelse 46

21 Overblik Region: Nordjylland Kommunestørrelse: Socioøkonomisk indeks: Middel Antal folkeskoler: 10 Antal elever: Total: 8468 Heraf kommunale folkeskoler: 7008 Gennemsnitlig skolestørrelse: 679 Inklusionsprocent: 2009: 94,9 2012/2013: 94,2 Overblik over styrings- og budgetmodellen Ny budgetmodel fra skoleåret 2012/2013 med en tre-årig indfasning Størstedelen af specialundervisningsmidlerne er decentraliseret til den enkelte skole Fordelingen af specialundervisningsmidlerne afhænger delvist (20 %) af socio-økonomiske forhold Budgettildeling på almenområdet afhænger kun af elevtal Skoledistriktsledergruppen var sparringspartner for forvaltningen ved ændringen af budgetmodellen Specialklassetilbuddet i kommunen bliver centralt fastsat, så skoler har forskellige specialtilbud Visitation sker i samspil med PPR og institutionens lokale enhed PPR er organiseret decentralt for at få rådgiverne tættest mulig på kerneydelsen Udover den økonomiske opfølgning, følges op på antallet af forældreklager og på læring og trivsel blandt eleverne i en tidligere (nu nedlagt) specialklasserække Budgetmodellen er indfaset samtidigt med en politisk vedtagen rammebesparelse Oplysningerne er hentet fra Økonomi- og Indenrigsministeriets Kommunale Nøgletal (2013). Dog er inklusionsprocenten for 2009 hentet fra KREVI (2011) og inklusionsprocenten fra 2012 er hentet fra UNI-C - Styrelsen for IT og Læring, februar 2014 Hjørring Kommune har reduceret andelen af elever, der er ekskluderet fra almenområdet med over 40 pct. 47

22 Baggrund Hjørring Kommune ønsker en folkeskole, der kan inkludere alle elever. Der var tre faktorer, som var afgørende for en ændring af budgetmodellen i Hjørring Kommune. For det første skulle en ændring sikre, at visitations- og finansieringskompetencen samles for at give skolerne et værktøj til inklusion. For det andet skulle problemerne ved den tidligere solidariske hæftning ved budgetoverskridelser imødegås, da denne solidariske hæftning medførte budgetusikkerhed og uhensigtsmæssige incitamenter for skolerne. For det tredje skulle den eksplosive vækst i antallet af og udgifterne til elever, der modtager specialundervisning, vendes. Derfor har Hjørring Kommune valgt at implementere en decentral budgetmodel i 2012, som giver skolerne et større økonomisk råderum og muligheden for selv at planlægge inkluderende indsatser. Samtidigt blev skoleområdet pålagt en rammebesparelse, som også betød, at den samlede ramme til specialundervisning blev reduceret. Rammebesparelsen blev indfaset, således at den overordnede ramme blev mindre år for år. Konteksten Inden decentraliseringen af midlerne til specialundervisningen har Hjørring Kommune gennemgået en omfattende strukturreform, hvor 27 skoler blev lagt sammen til ti skolecentre. Selvom omstruktureringen foregik forud og uafhængigt af ændringen i budgetmodellen, har den haft betydning for decentraliseringen. De større skolecentre er mere robuste end mindre skoler, hvorved de lettere kan håndtere forskellighederne i børn med specielle behov og det økonomiske ansvar ved decentraliseringen. Efter skolestrukturændringen ligger den gennemsnitlige skolestørrelse således over landsgennemsnittet. Hjørring Kommune har derudover gennemgået en organisationsforandring i forvaltningen med fokus på tværgående tænkning og fælles ansvar. Dette gør det nemmere at etablere helhedsorienterede indsatser over for det enkelte barn, og har bl.a. ført til et tættere samarbejde mellem skole- og dagtilbudsområdet. 48

23 Styringsmodel Hjørring Kommune har valgt en decentral model, hvor budgetmodellen bruges som økonomisk incitamentsstruktur og styringsinstrument. Skolerne oplever derfor økonomiske frihedsgrader ift. udmøntningen af det tildelte budget. Visitationen foregår i samspil med PPR og institutionens lokale enhed. PPR er organiseret decentralt for at få rådgiverne tættest mulig på kerneydelsen. Skolerne kan oprette tilbud på skolen indenfor egen inklusionssum. Det er her et opmærksomhedspunkt, at skolerne ikke blot opretter egne specialklasserækker med skolens elever med specialbehov ud fra økonomiske og ikke pædagogisk didaktiske hensyn. Specialklassetilbuddet i kommunen bliver centralt fastsat fra politisk side. Forskellige skoler har dermed forskellige specialtilbud, som f.eks. en sprogklasse i en skole, en ADHD-klasse i en anden skole, en klasse for tidligt frustrerede (TF) i en tredje skole osv. Kommunen er opmærksom på, hvorvidt rspecialklasserækkerne kun bruges til elever fra egen skole, og om specialklassen i et sådan tilfælde skal nedlægges. I Hjørring Kommune er der stort fokus på kultur og ejerskab på den enkelte skole. Kommunikationen er her væsentlig for at skabe en kulturforandring, hvorfor det forsøges at inddrage skolerne i beslutningsprocesserne, således at de får ejerskab over den valgte model og kan agere som decentrale ambassadører, der kan videreformidle de vedtagne beslutninger på institutionsniveau. Kommunen arbejder med en administrativ ledergruppe sammensat af skolernes administrative ledere, som har økonomiansvaret. Disse fungerer som sparringsgruppe for forvaltningen. Udover at forvaltningen får faglige input, får de administrative ledere en anden forståelse for de vedtagne beslutninger og kan derfor rådgive på deres egen skole. Derudover arbejdes i Hjørring Kommune henimod, at medarbejderniveauet i højere grad oplever ejerskab over den inkluderende dagsorden og opfatter mangfoldighed som positivt, bl.a. via kompetenceudvikling på skoleniveau. Forandringsproces Hjørring Kommune havde den klare opfattelse, at noget skulle ændres radikalt for at kunne lykkes med inklusion. Der blev forsøgt forskellige tilgange, som kunne forene fokus på den økonomiske bundlinje med fokus på barnets trivsel. Der blev både overvejet centrale og decentrale budgetmodeller, men der kunne ikke findes en central model, der kunne løse udfordringerne for elever i gråzonen til inklusion. Problemet med de centrale budgetmodeller var, at de ikke indeholdt en øget mulighed for den enkelte skole til at tilrettelægge ekstra støtte i undervisningsforløbet for børn i almenområdet. Det var vigtigt for Hjørring Kommune, at budgetmodellen øgede muligheden for den enkelte skole til at vurdere elevens behov og iværksætte den rette støtte. Skoledistriktsledergruppen diskuterede, hvordan budgetmodellen skulle indrettes og var dermed sparringspartner for forvaltningen ved decentraliseringen. Ændringen af budgetmodellen bar derved præg af en inddragende proces, hvor især skoleledelsen har også været inddraget i at fastlægge principperne for tildelingsmodellen for at skabe en fælles forståelsesramme for tildelingen af midlerne. Der var enighed om brugen af socioøkonomiske fordelingsnøgler, dog var der en del diskussion om, hvor meget elevernes socioøkonomiske baggrund præcist skulle fylde i fordelingen. Der blev igangsat ny budgetmodel fra skoleåret 2012/2013 med en tre-årig indfasning. I indfasningsfasen blev nogle midler fordelt subjektivt, så decentraliseringen blev økonomisk overkommelig for skoler, som tidligere visiterede mange elever. Samtidigt med indfasningen af den nye budgetmodel blev skoleområdet pålagt en politisk vedtaget rammebesparelse, som betyder, at rammen til specialundervisningsområdet reduceres. Denne rammebesparelse blev indfaset, således at den overordnede ramme blev mindre år for år. 49

24 BUDGETMODELLEN Budgettildeling til skoleområdet I Hjørring Kommune er det grundlæggende princip, at bevillingen følger aktiviteten, og dette gælder også for skoleområdet. Der er således tale om et aktivitetsafhængigt budget, hvor den demografiske udvikling medregnes. Det faldende elevtal medfører dermed en faldende ramme for skoleområdet. Budgettet lægges for en fireårig periode med udgangspunkt i budgetoverslagsåret. Budgettet løn- og prisfremskrives. Dernæst prioriteres midlerne inden for den fastsatte ramme for Børn og Unge. I løbet af budgetprocessen må der således prioriteres inden for sektorerne. Endelig indgår en mekanisme i budgetlægningen, som sikrer det vejledende timetal til alle elever. Budgettildeling til den enkelte skole Budgetansvaret er placeret på skolecenterniveau og indeholder almen- og specialområdet samt SFO. Størstedelen af rammen til almenområdet er elevtalsafhængigt baseret på taxametre per elev. Midlerne til inklusion og størstedelen af specialundervisningsmidlerne er blevet lagt ud til skolerne. Således lægges ca. 30 millioner kr. ud til inkluderende tiltag og omtrent 68 millioner kr. lægges ud til specialundervisning. Ved begge typer udlægning fordeles 20 % ud fra elevernes socioøkonomiske baggrund, mens 80 % fordeles efter elevtal. Visiterer en skole en elev til specialundervisning, betaler skolen taksten for dette tilbud. Skolerne betaler den fulde takst, så der er intet takstloft på området. Til gengæld kan skolerne dog søge midler ved en central pulje, hvis skolen har en elev med særlig store behov for støtte. Derudover blev udgifterne til én bestemt specialklasserække ikke omfattet af decentraliseringen, da denne specialklasserække rummer elever med særlig store støttebehov. Denne specialklasserække finansieres centralt. En eventuel overskridelse af budgettet til puljen og specialklasserækken finansieres solidarisk af skolerne. Endelig er finansieringen central for de elever, der er visiteret til specialtilbud i andre kommuner. Antallet af elever, der modtager specialtilbud i andre kommuner, er dog efterhånden meget begrænset. Skolerne har fulde overførselsmuligheder mellem aktiviteterne og kan således bl.a. overføre midler fra bygninger til kompetenceudvikling eller fra SFO (undtagen forældrebetalingsandelen) til undervisning. Økonomistyringen skal dog foregå i overensstemmelse med kontoplanen, således at aktiviteterne og forbruget hænger sammen. Også mellem budgetårene har skolerne overførselsadgang. Skolerne må overføre et overskud på 5 % og kan yderlige ansøge om overførselsadgang. Der er fuld overførsel af underskud. Er underskuddet større end 3 %, skal skolen i samarbejde med forvaltningen udarbejde en handleplan. Budgettet må maksimalt overskrides i tre år. Budgettet meldes ud i oktober året inden budgetåret. Der er således en vis ubalance ift. visitationsprocessen, som foregår efter skoleårets start. 50

25 Opfølgning I Hjørring Kommune er der en økonomisk opfølgning. Ved et underskud på mere end tre procent inviteres skolen til en samtale i forvaltningen for at fastlægge en handlingsplan. Hjørring Kommune har derudover igangsat en evaluering efter nedlæggelsen af en specialklasserække, hvor de hjemtagne elever følges i tre skoleår for at se betydningen for elevernes læring og trivsel. Desuden følger Hjørring Kommune forældreklagerne nøje for at sikre, at forældrenes og skolernes samarbejde fungerer, og at forældrene føler, at deres barn trives. Der er kun kommet en enkelt forældreklage siden decentraliseringen af midlerne, hvilket ses som et positivt tegn. I kraft af den stærkere decentralisering overvejes en tættere opfølgning, hvor det bliver tydeligt, hvordan budgettet udmøntes til aktiviteter på de enkelte skoler. Modellens styrker Ændring i budgetmodellen fjernede den uhensigtsmæssige incitamentsstruktur i den tidligere centrale budgetmodel, og muliggør, at skolerne selv kan tilrettelægge inkluderende indsatser. Eksklusionen er blevet nedsat med mere end 40 %, hvilket især skyldes en naturlig afgang af elever, som har afsluttet deres skoleforløb, samtidigt med en reduktion af henvisninger af nye elever. Skolerne oplever større økonomiske frihedsgrader med den decentrale budgetmodel, hvilket giver sig positivt til udtryk, når økonomistyringen lykkes på skolen. Nedbringes eksklusionen, frigives midler, som kan anvendes på projekter, som skolerne ønsker at igangsætte både indenfor almen- og specialområdet. Udfordringer og læring under vejs En udfordring i Hjørring Kommune var kommunikationen af den dobbelte dagsorden. Den økonomiske dagsorden spillede en for stor rolle i Hjørring Kommune. Fokus skal derfor være på, at inklusion ikke blot handler om økonomiske besparelser, men også om visionen skolen for alle. Dette er med til at skabe ejerskab blandt medarbejderne omkring visionen. Det er derfor vigtigt at være tydeligt omkring den faglige del af inklusion og også have fokus på kulturforandringen. Hjørring Kommune har oplevet, at det er vigtigt at være tydelig i ansvarsfordelingen samt eventuelle tvivlsspørgsmål fra start af, som f.eks. hvorvidt distrikt- eller indskrivningsskolen har ansvaret for finansieringen. Dette skaber en mere gennemsigtig budgetmodel. Endelig har Hjørring Kommune oplevet det som vigtigt at have fokus på kompetenceudviklingen og at investere i kompetencerne ude på de enkelte skoler. 51

26 IKAST-BRANDE KOMMUNE Casebeskrivelse 52

27 Overblik Region: Midtjylland Kommunestørrelse: Socioøkonomisk indeks: Middel Antal folkeskoler: 13 Antal elever: Total: 5683 Heraf kommunale folkeskoler: 4776 Gennemsnitlig skolestørrelse: 365 Inklusionsprocent: 2009: 94,9 2012/2013: 95,4 Oplysningerne er hentet fra Økonomi- og Indenrigsministeriets Kommunale Nøgletal (2013). Dog er inklusionsprocenten for 2009 hentet fra KREVI (2011) og inklusionsprocenten fra 2012 er hentet fra UNI-C - Styrelsen for IT og Læring, februar 2014 Overblik over styrings- og budgetmodellen Der anvendes dialogbaseret aftalestyring, hvor institutionerne har metodefrihed til at afgøre, hvordan målene skal realiseres Budgettildeling på almenområdet afhænger kun af elevtal Specialundervisningsmidlerne er decentraliseret til de enkelte skoler Fordelingen af specialundervisningsmidlerne er vægtet 50 % efter socio-økonomiske forhold Skolerne betaler en centralt fastsat grundtakst på kr. for et specialtilbud uanset tilbuddets reelle pris Forvaltningen holder overblik over udgifterne og over hvorvidt grundtaksten er tilstrækkelig Visitation til fælleskommunale og eksterne tilbud sker via centralt visitationsudvalg PPR skal inddrages aktivt i sparring om interne tilbud på egen skole Der er fokus på at skabe en inddragende proces for at opbygge medejerskab i skolerne Opfølgningen sker igennem årlige møder omkring økonomi, inklusionsindsatser, pædagogik og ledelse på den enkelte skole, den årlige revisation for elever i kommunale specialklasser, kvalitetsrapporterne og trivselsundersøgelser Der er nu bedre kontrol med udgifterne på specialundervisningsområdet og flere elever, som tidligere vil være blevet visiteret til specialundervisning, beholdes i almenområdet og understøttes med inkluderende tiltag 53

28 Baggrund Især efter kommunalsammenlægningen ser man i Ikast-Brande Kommune en vækst i antal børn, der visiteres til ekskluderende tilbud. Ikast-Brande Kommune har et ønske om at ændre mind-settet omkring disse børn, så flere skoler inkluderer børnene i almenundervisningen. Samtidigt anerkendes det, at selvom skolerne ønsker at inkludere, har skolerne ikke midlerne til at løfte opgaven i den tidligere budgetmodel. Tværtimod belønnes skolerne for eksklusion. For at kunne vende tænkningen vælger Ikast-Brande Kommune at ændre deres budgetmodel til specialundervisning. Økonomien bruges dermed som et instrument til at ændre tankegangen omkring inklusion. Ændringen i den økonomiske incitamentsstruktur er dog kun en del af det samlede inklusionsprojekt, hvor der sideløbende arbejdes med flere projekter og mål. Konteksten Ikast-Brande Kommune har været begunstiget af sin økonomiske situation. På tidspunktet af decentraliseringen af finansieringsansvaret gik mange elever, som var placeret i eksterne tilbud, ud af skolen, hvilket frigjorde omtrent 10 millioner kroner, som måtte beholdes til inkluderende tiltag. Således kunne decentraliseringen følges ad med en ekstra udlægning af midler, for at alle skoler kunne opleve, at deres budgetter steg, frem for at nogle skoler blev ramt økonomisk hårdt af decentraliseringen. Der er ingen specialskole i Ikast-Brande Kommune, hvorfor elever, der har behov for et specialskoletilbud, tager i specialskole i Herning Kommune. Otte ud af de 13 folkeskoler har specialklasser tilknyttet deres skole. 54

29 Styringsmodel I Ikast-Brande Kommune anvendes dialogbaseret aftalestyring, hvor styringen sker via aftaler, som er baseret på en løbende dialog, der har til formål at skabe ejerskab. På institutionsniveau er målene forankret i aftaler, hvor institutionerne udarbejder handleplaner. Der arbejdes med visioner og målhierarkier, hvor målene udmøntes i delprojekter,som der kan arbejdes med. Institutionerne har metodefrihed til at afgøre, hvordan målene skal realiseres. Det er det centrale visitationsudvalg, som visiterer til specialklasser og specialskoler inden- og udenfor Ikast-Brande Kommune. Skolelederen kan visitere til supplerende undervisning indenfor egen inklusionssum. PPR skal inddrages aktivt i sparring om interne tilbud på egen skole, for at deres faglige viden indgår i udviklingen af de pædagogiske tilbud på skolen. Samtidigt skal PPR også deltage i de enkelte skolers ressourceteam, som består af ledelse, pædagoger og lærere med specialfunktioner. Udover den centrale visitationsproces, holdes der også fra centralt hånd overblik over udgifterne og over hvorvidt grundtaksten er tilstrækkelig. Selvom alle midler til specialundervisningen er decentraliseret, understøtter forvaltningen således skolerne med økonomistyringen ved at holde øje med udgifterne. Samtidigt arbejdes der i Ikast-Brande Kommune med samarbejdskulturen, bl.a. igennem forskellige møder i løbet af året, hvor medarbejdere og skoleledelsen samt forvaltningen og PPR inkluderes. Medarbejdere fra forskellige skoler inkluderes i arbejdet med udviklingen af den inkluderende skolekultur, som f.eks. handler om sproget omkring inklusionsindsatsen. Kompetenceudviklingen har også spillet en stor rolle i Ikast-Brande Kommune. Lærer fra alle skoler er blevet tilbudt et halvårig kursus, og alle pædagoger gennemgik et seks ugers kursusforløb. Den manglende arbejdskraft blev erstattet via rotationsordninger. Lærerne, som har deltaget i kompetenceforløbet skal agere som ambassadører og vidensdele på deres skoler for at skabe medejerskab og involvering. Forandringsproces Ændringen i budgetmodellen blev indledt med en et-årig proces, hvor indretningen af budgetmodellen blev diskuteret i tæt dialog med skoleledelsen og medarbejdere for at sikre, at den endelige budgetmodel vil opfattes som retfærdig. De grundlæggende principper i tildelingen blev diskuteret og der blev set på forskellige modeller. Der blev efterfølgende lagt et stort arbejde i udarbejdelsen af Hvidbogen, hvor en repræsentant fra hver skole i samarbejde med skoleafdelingen fastsatte fælles spilleregler. Formålet med det grundige forarbejde var, at skolerne skal kunne agere ud fra klare retningslinjer, og at der ikke skulle opstå tvivlsspørgsmål efter modellen blev implementeret. Samtidigt var processen med til at sikre et fælles værdigrundlag på alle skoler, som skal sikre, at fokus beholdes på børnenes trivsel. I Ikast-Brande Kommune har man efterfølgende kortlagt alle børn og hvilket distrikt de kommer fra, så skolerne kunne se, hvem de har ansvaret for, og kunne se, hvilken udvikling de kunne forvente på sigt. De mest pressede skoler, var skoler uden kommunale specialklassetilbud, som ikke havde specialkompetencerne, og derfor visiterede for mange elever til eksterne tilbud. Efter kortlægningen af eleverne, blev en fordelingsmodel udarbejdet med hjælp fra den økonomiske afdeling. Da midlerne skulle decentraliseres, var Ikast-Brande Kommune begunstiget af sin finansielle situation, idet ekstra midler pga. en naturlig afgang af elever i eksterne tilbud frisatte omtrent 10 millioner kr., som kunne bruges til at investere i inklusionsopgaven. Der blev fokuseret på, at skolerne ikke skulle opleve decentraliseringen som en spare øvelse. Alle skoler fik tildelt omtrent en halv million kroner, svarende til omtrent en ekstra lærerstilling, i skoleåret 2011/

30 BUDGETMODELLEN Budgettildeling til skoleområdet Ikast-Brande Kommune har decentraliseret største delen af undervisningsrelaterede midler, herunder midlerne til almenog specialundervisningsområdet. Midlerne til almenområdet fastsættes ud fra en normeringsmodel, som er elevtals- og klasseafhængig. Der anvendes således en demografimodel, så pengene følger barnet. Et faldende elevtal medfører dermed færre midler til almenområdet. Tildelingen til specialundervisning baseres på en fast ramme, som ikke er elevtalsafhængig, men som kan ændres politisk. Budgettildeling til den enkelte skole Igennem decentraliseringen har skolerne ansvaret for store dele af de økonomiske midler, der har været afsat til specialpædagogiske tilbud på centralt niveau. Der fordeles en inklusionssum på omtrent 60 millioner kr. mellem skolerne. I inklusionssummen indgår midlerne, som tidligere blev bevilget til hold, specialklasser, puljer, enkeltintegration og udgifter til eksterne tilbud. Skolerne får en tildeling, der afspejler skolens socioøkonomiske fordeling, og skolerne skal løse opgaven for de på skolen indskrevne børn inden for inklusionssummen. Inklusionssummen fordeles ud fra skolernes vægtede socioøkonomiske profil for alle elever. Den socioøkonomiske model er beregnet på grundlag af de skolepligtige børn i alderen 6 17 år fra alle distrikter. Midlerne på området fordeles med 50 % elevtalsafhængigt og 50 % vægtet efter socioøkonomiske faktorer. Skolernes sociale profiler opdateres for at sikre sig imod for store forskydninger. I Ikast-Brande Kommune anvendes en centralt fastsat grundtakst. Skolerne betaler således et grundbeløb på kr., når en elev visiteres til specialtilbud, uanset tilbuddets reelle pris. Koster det visiterede tilbud mindre end grundtaksten, betaler skolen stadigvæk den fulde takst. Dermed opbygges en fælles buffer, som administeres centralt. Denne buffer er med til at sikre økonomien omkring et tilbud, hvis grundtaksten ikke dækker omkostningerne, eller hvis der på grund af til- og fraflytninger sker store forskydninger i skolernes budgetter. Således er skolerne sikret ved, at de ikke skal betale mere end grundtaksten. Forvaltningen holder nøje overblik med, hvorvidt de visiterede specialundervisningstilbud kan finansieres ud fra den fastsætte takst. Hvis det bliver synligt, at de visiterede tilbud ikke vil kunne finansieres med den fastlagte grundtakst, vil den skulle blive ændret efter en drøftelse med skolerne. Skolerne har fri overførselsadgang mellem budgetår og aktiviteter, så de selv kan tilrettelægge de optimale tilbud. 56

31 Opfølgning I Ikast-Brande Kommune følges op igennem flere årlige møder. I januar afholdes et økonomimøde for de administrative medarbejder og økonomikonsulenten i kommunen, hvor budgettet gennemgås. Psykologen, AKT-lederen, PPR, skoleledelsen og enkelte medarbejder mødes i marts for drøfte og følge op på, hvordan inklusionindsatsen fungerer på den enkelte skole. Derudover er der to teamsamtaler, hvor ledelsesteamet og skolechefen mødes til at drøfte det pædagogiske indhold og ledelsen på den enkelte skole. Den årlige revisation for elever i kommunale specialklasser med PPR er derudover med til at sikre, at elevernes behov for ekstra støtte imødekommes på den mest hensigtsmæssige måde. Også i kvalitetsrapporterne følges der op på inklusion ved at se på skoledistrikternes inklusionsniveau og visitering. Endelig foretages der også trivselsundersøgelser som opfølgning. Modellens styrker I Ikast-Brande Kommune er der med den nye budgetmodel kommet styr på udgifterne på specialundervisningsområdet. Samtidigt ses, at flere elever, som tidligere vil være blevet visiteret til specialundervisning, beholdes i almenområdet og understøttes med inkluderende tiltag. Det har været vigtigt i processen, at skolerne har kunnet se en gevinst i form af den ekstra investering i starten af processen, som svarer til omtrent en ekstra lærerstilling per skole, og at skolerne kunne se, at der via den naturlige afgang af de tidligere visiterede elever vil kunne opstå et overskud på længere sigt. Dette har været med til at motivere skolerne. I Ikast-Brande Kommune har der været fokus på at skabe en inddragende proces for at opbygge medejerskab i skolerne, hvilket skal være med til at skabe en kulturforandring. Udfordringer og læring under vejs Fagligt samarbejde er vigtig ved inklusion. Ikast- Brande Kommune oplever et større behov for at sammentænke familiesagerne sammen med inklusionsindsatsen. Derudover vil det være godt at få de faglige ressourcer i form af PPR ud på decentrale enheder for faglig sparring. Kompetenceudviklingen er en afgørende faktor. Det kunne eventuelt overvejes, om det vil være bedst at uddanne alle medarbejdere indenfor inklusion med et kort forløb, fremfor at tilbyde enkelte medarbejdere længere uddannelsesforløb. Kompetencerne ved de lange uddannelsesforløb bliver forholdsvis personbåren, og skolerne kan opleve manglende kompetencer, hvis de uddannede medarbejdere stopper, før deres viden kunne spredes. Der arbejdes fortsat videre med retorikken, tænkningen og kulturen omkring inklusion i Ikast- Brande Kommune for at sikre, at inklusion ikke bliver en døgnflue. 57

32 KERTEMINDE KOMMUNE Casebeskrivelse 58

33 Overblik Region: Region Syddanmark Kommunestørrelse: Socioøkonomisk indeks: Mellem Antal folkeskoler: 7 (inkl. et 10. klassecenter) Antal elever: Total:3146 Heraf kommunale folkeskoler: 2661 Gennemsnitlig skolestørrelse: 372 Inklusionsprocent: 2009: 93,3 2012/2013: 93,8 * Overblik over styrings- og budgetmodellen Økonomiske incitamenter har en væsentlig rolle i styringen, i det ca. 43 pct. af specialundervisningsbudgettet er decentraliseret til de almene skoler ud fra socio-økonomiske kriterier. Den enkelte skoles specialundervisningsbudget afhænger blandt andet af en socioøkonomisk budgetmodel. De økonomiske incitamenter står dog langt fra alene. Dette er kombineret med central styring på en række områder og værdibaserede ledelsestiltag. Udgangspunktet for en ny budgetmodel var en besparelse på skoleområdet men siden har det bærende økonomiske princip været, at midler sparet på specialundervisning i segregerede tilbud, overføres til de almene skoler. Der er et centralt budget til specialskoler (internt og eksternt). De almene skoler skal ikke betale, hvis en elev fra skolen visiteres til en specialskole. Budgettet til specialklasser på de almene skoler er derimod decentraliseret, og elevens bopælsdistrikt betaler en fast takst, når en elev visiteres til en specialklasse. Derudover har skolerne et budget supplerende specialpædagogisk bistand. Visitation af elever til specialundervisning både på specialskoler og i specialklasser på de almene skoler sker via PPR. Kapacitetsstyringen af kommunens specialpædagogiske tilbud (specialskole og specialklasser) foregår ligeledes centralt. Oplysningerne er hentet fra Økonomi- og Indenrigsministeriets Kommunale Nøgletal (2013). Dog er inklusionsprocenten for 2009 hentet fra KREVI (2011) og inklusionsprocenten fra 2012 er hentet fra UNI-C - Styrelsen for IT og Læring, februar 2014 Kerteminde Kommune har i perioden gennemført flere skolestrukturændringer. En vigtig forudsætning for decentraliseringen af specialundervisningsbudgettet Fra skoleåret 2011/12 oprettede Kerteminde Kommune sit eget specialpædagogiske skoletilbud, Mesingeskolen. Skolen har 26 elever i 2013/14, mens antallet af elever på eksterne specialskoler er reduceret med 55 elever siden etableringen. *Ifølge Kerteminde Kommune er de indberetninger, der ligger til grund for inklusionsprocenten i 2012 behæftet med fejl, da nogle specialskoleelever er medregnet to gange. Den reelle inklusionspct. er derfor højere. Ifølge kommunens egne tal 96 i

34 Baggrund Kerteminde Kommune har siden 2011 iværksat forskellige tiltag med henblik på at øge graden af inklusion på folkeskoleområdet. Kerteminde Kommunes tanker om inklusion bygger på Børne- og Ungepolitikken og Skolepolitikken samt på Undervisningsministeriets definition af inklusion: En elev med særlige behov er inkluderet, når eleven har udbytte af almenundervisningen og deltager aktivt i det sociale fællesskab i en almenklasse. Et centralt element har været en ny budgetmodel. Baggrunden for indførelse af den nye budgetmodel var bl.a. et ønske om at sende færre elever til specialskoler i andre kommuner; samtidig at flytte midler fra specialområdet til almenområdet; samt en konstatering af, at andelen af elever visiteret til specialundervisning varierede meget mellem skolerne. Fra 2010/11 til 2011/12 blev skoleområdets budget reduceret med ca. 4 pct. (med et fald i elevtallet på ca. 2 pct.), men siden besparelser i 2011/12 er den samlede økonomiske ramme for skoleområdet kun reduceret med 1,6 pct. til trods for et yderligere fald i elevtallet på 6,1 pct. Specialundervisningsbudgettet er i samme periode reduceret med 5,3 pct., hvilket faktisk indebærer, at man har været i stand til at udvide budgettet på almenområdet med 0,8 pct. trods faldende elevtal. Det bærende økonomiske princip har således været, at midler sparet på specialundervisning i segregerede tilbud, overføres til de almene skoler. Konteksten Kerteminde Kommune har i perioden gennemført flere skolestrukturændringer med det formål at optimere både den faglige og økonomiske drift af skolevæsenet. Kerteminde Kommune arbejder ud fra en helhedsskoletankegang. Skolerne er bevidste om, at anvende pædagogers og læreres forskellige kompetencer i forhold til at udvikle elevernes faglige og sociale kompetencer i et stærkt og trygt fællesskab i en sammenhængende skoledag. Ifølge Danmarks Statistik modtog ca. 7 pct. af eleverne specialundervisning i 2012, men dette tal er ifølge kommunen for højt, da nogle specialskoleelever er blevet indberettet to gange. Pr. 1. august 2014 vil inklusionsprocenten være 95,7. I Kerteminde Kommune findes seks folkeskoler og et 10. klassecenter. Børn og Ungeforvaltningen er organiseret i en koncernstruktur, hvor direktøren, skole-/dagtilbudschefen og børne-/familiechefen udgør en samlet ledelse. 60

35 Styringsmodel Med indførelsen af den nye budgetmodel, hvor en betydelig del (ca. 43 pct.) af specialundervisningsbudgettet er decentraliseret til de almene skoler ud fra socioøkonomiske kriterier, spiller økonomiske incitamenter en væsentlig rolle i Kerteminde Kommunes styringsmodel i forhold til inklusion. Formålet med at bruge en socioøkonomisk budgettildeling som styringsmodel er, at imødekomme et ønske om en mere fair fordeling af ressourcer på tværs af skoledistrikter og at give incitamenter til at bremse brugen af segregeret specialundervisning og dermed udgifterne hertil. De økonomiske incitamenter står dog langt fra alene. Dette er kombineret med central styring på en række områder og værdibaserede ledelsestiltag. Visitation af elever til specialundervisning både på den interne og eksterne specialskoler samt i specialklasser på de almene skoler sker via PPR ud fra centralt fastsatte retningslinjer og procedurer. Kapacitetsstyringen af kommunens specialpædagogiske tilbud (specialskole og specialklasser) foregår ligeledes centralt. Det har været en bevidst strategi at reducere antallet af specialklasser for at undgå en såkaldt stærekasseeffekt. Det samlede antal pladser i specialklasser fastlægges således centralt, hvorefter PPR og skolerne i fællesskab finder frem til den optimale udnyttelse af de pladser, der er til rådighed. Som det tredje ben i arbejdet med øget inklusion arbejdes med øget forældreinvolvering, kompetenceudvikling af personale og udvikling af en inklusionskultur. Her er den grundlæggende filosofi, at de nødvendige ressourcer, kompetencer og viden findes på skolerne, så opgaven består i at sikre, at de kommer i spil. Dette er bl.a. blevet understøttet af tilførsel af puljemidler målrettet skolernes arbejde med udvikling af inkluderende læringsmiljøer, og ved at indgå som samarbejdskommune i Undervisningsministeriets inklusionsudviklingsprojekt. Inklusionsprojektet består af en udgående enhed med læringskonsulenter med fokus på inklusion, der sammen med kommunerne skal udvikle stærke børnefællesskaber, hvor lærere og pædagoger arbejder kvalificeret med at skabe inkluderende læringsrum. Forandringsproces Kerteminde Kommune har valgt at starte ud med at decentralisere den del af specialundervisningsbudgettet, der vedrører dels elever i specialklasser og dels den specialpædagogiske bistand, der gives til elever i almindelige klasser. Midler til elever på specialskoler (internt og eksternt) er på nuværende tidspunkt ikke decentraliseret. Fra skoleåret 2011/12 oprettede Kerteminde Kommune sit eget specialpædagogiske skoletilbud, Mesingeskolen. Formålet med etableringen af Mesingeskolen har været at sende færre elever ud af kommunen til specialskoler - både efter ønske fra forældrene og ud fra en økonomisk og faglig betragtning. I 2013/14 er der indskrevet 24 elever på Mesingeskolen. Siden etableringen af skolen er antallet af elever på eksterne specialskoler samtidig reduceret med 55 elever. I kommunens arbejde med forandringsprocessen, har skolelederne i høj grad været inddraget i både forberedelse af beslutninger og implementering. Det er sket i forbindelse med at få inklusion til at blive en del af grundtænkningen på hele folkeskoleområdet og ikke kun hos forvaltningen. For at skabe en kultur, der skal fremme inklusionen, har skolerne fået tilført midler til udvikling af inkluderende læringsmiljøer. Samtidig er der arbejdet målrettet med kompetenceudvikling af personale. Der er desuden et stort fokus på at styrke skolernes kompetencecenter og ressourceteams og på at eksperterne skal være ude på skolerne og vejlede kollegerne. Samtidig prioriteres teamsamarbejdet mellem lærer og pædagog som et vigtigt element i inklusionsprocessen. Der lægges også stor vægt på at den bedste inklusion på skolerne sker hvor lærere, elever og forældre arbejder sammen. 61

36 BUDGETMODELLEN Budgettildeling til skoleområdet Det kommunale budget på skoleområdet er opdelt i budgetrammer til folkeskolen ( kl.), SFO, specialundervisning og en række andre (mindre) konti. Specialundervisningsrammen er delt i et budget til specialskoler og et til specialklasser og supplerende støtte. Overførsel mellem budgetrammerne kræver formelt kommunalbestyrelsens godkendelse. Budgettildelingen til folkeskolen afhænger af både elev- og klassetal. Budgettildeling til den enkelte skole Skolernes budget til den almene undervisning dvs. langt størstedelen af det samlede budget - afhænger af både elev- og klassetal. Den 29. elev udløser automatisk en ny klasse. Specialundervisningsbudgettet kan opdeles i tre: 1. Et centralt budget til specialskoler (ca. 58 pct.) 2. Et decentralt budget til specialklasser på de almene skoler (ca. 18 pct.) 3. Et decentralt budget til supplerende støtte i almenundervisningen (ca. 25 pct.) Budgettet til specialskoler ligger som nævnt centralt og de almene skoler skal ikke betale, hvis en elev fra skolen visiteres til en specialskole. De almene skoler, der har en eller flere specialklasser tildeles et fast budget (afhængigt af antallet af elever) til specialklasserne. Når en elev visiteres til en specialklasse betaler elevens bopælsdistrikt en fast takst svarende til den gennemsnitlige udgift til en specialklasseelev. Der sker således i princippet afregning mellem skolerne i forhold til specialklasser, selvom afregningen i praksis foregår via budgettildelingen. Derudover har skolerne et beløb til supplerende støtte i skolernes almene undervisning, som skolerne selv kan råde over. Midlerne er øremærket til inklusion. Den enkelte skoles specialundervisningsbudget afhænger blandt andet af en socioøkonomisk budgetmodel. Fordelingen baseres på en statistisk model, der ud fra en række demografiske og socioøkonomiske risikofaktorer (elevens køn, alder, etniske oprindelse, mors uddannelse og arbejdsmarkedstilknytning, husstandsindkomst og om elevens biologiske forældre bor sammen) estimerer antallet af elever i skoledistriktet, man kan forvente vil modtage forskellige typer af segregeret specialundervisning (KORA, 2013). På baggrund af skolernes socioøkonomiske indeks tildeles skolerne fra 88 % til 120 % af det beløb, de ville have modtaget ud fra en ren elevtalsafhængig tildeling. Hensigten er således at opnå en mere objektiv og retfærdig fordeling af specialundervisningsmidlerne. 62

37 Opfølgning Der foretages løbende budgetopfølgning med henblik på at iværksætte korrigerende handlinger ved større budgetafvigelser. Der er også fokus på, hvordan den enkelte skole vælger at udmønte de midler, der er afsat til inklusion ikke i form af kontrol, men i form af en dialog med henblik på videndeling og læring. Der sker pt. ingen specifik opfølgning på faglighed og trivsel blandt elever med behov for specialpædagogisk bistand, udover kommunens generelle opfølgning på bl.a. faglige resultater og trivselsundersøgelser blandt alle elever. Forvaltningen forventer dog at udvikle specifikke mål for inklusion i de kommende år. Derudover forventes en evaluering af modellen om ca. ét år. Modellens styrker Ved at omfordele midler (ca. 11 mio. kr.) fra segregerede specialtilbud til supplerende støtte på de almene skoler, har man givet skolerne et råderum til at arbejde mere inkluderende. Samtidig belønnes de skoler, der formår at arbejde inkluderende. Modellen er et godt værktøj, som kan give pejling om, hvordan skolerne klarer inklusionsopgaven. Desuden giver modellen en gennemskuelig, legitim og retfærdig fordeling af specialundervisningsmidler, hvor forældre, lærere og andre kan se, hvorfor midlerne fordeles, som de gør. Udfordringer og læring under vejs Kerteminde Kommune overvejede oprindeligt at decentralisere en større del af specialundervisningsbudgettet, men vurderer det pt. som en fordel, at man har valgt at decentralisere en mindre del som start. Man skal ikke slå et for stort brød op til at starte med, da det kan blive en voldsom overgang for skoler, der hidtil har visiteret mange elever til specialklasser/-skoler og medføre stor usikkerhed for især små skoler. Man overvejer dog, om midler til kommunens egen specialskole skal omfattes af modellen på et senere tidspunkt. Modellen har især fokus på at skabe inklusion for ressourcesvage/fagligt svage elever. Et vigtigt opmærksomhedspunkt er dermed også, hvordan man i højere grad kan understøtte inklusion af de fagligt stærkeste elever. 63

38 KOLDING KOMMUNE Casebeskrivelse 64

39 Overblik Region: Syddanmark Kommunestørrelse: Socioøkonomisk indeks: Middel Antal folkeskoler: 24 Antal elever: Total: Heraf kommunale folkeskoler: 9533 Gennemsnitlig skolestørrelse: 370 Inklusionsprocent: 2009: 93,1 2012/2013: 94,0 Overblik over styrings- og budgetmodellen Special- og almenundervisningen indgår ikke i den samme delramme Den samlede ramme til skoleområdet fastsættes ud fra en behovsanalyse, som udarbejdes af forvaltningen Udover de større rammer har Børne- og Uddannelsesudvalget mulighed for at afsætte midler, der målrettes til bestemte aktiviteter Størstedelen af inklusions- og specialundervisningsmidlerne er centraliseret Budgettildeling på almenområdet afhænger primært af klasse- og elevtal Visitation til fælleskommunale og eksterne tilbud sker via det centrale visitationsudvalg. Skolelederen har kompetencen til at indstille en elev til visitation, men indgår ikke i selve udvalget Det fastsættes centralt, hvilke fælleskommunale specialklasser der udbydes PPR har skolepsykologer tilknyttet alle skoler. De har derfor et indgående kendskab til konteksten på de enkelte skoler. Alle skolepsykologerne og akt-konsulenter fra PPR deltager i pædagogisk forum på de enkelte skoler. Tæt dialog og fagligt samarbejde mellem forvaltningen og de decentrale enheder Oplysningerne er hentet fra Økonomi- og Indenrigsministeriets Kommunale Nøgletal (2013). Dog er inklusionsprocenten for 2009 hentet fra KREVI (2011) og inklusionsprocenten fra 2012 er hentet fra UNI-C - Styrelsen for IT og Læring, februar 2014 Ressourcer lægges ud til skoler i form af personer, såsom inklusionspædagoger, AKT-vejleder samt muligheden for gratis faglig sparring og rådgivning fra kommunens konsulenter Efter at fokus på inklusion er steget, er antallet af børn i specialiserede tilbud faldet til under 2008-niveauet 65

40 Baggrund I Kolding Kommune begyndte man at fokusere på inklusion og specialundervisningen efter kommunesammenlægningen i 2007, hvor kommunen overtog det fagligt set nye specialområde, som samtidigt viste sig at være økonomisk udfordrende. Efter kommunesammenlægningen var antallet af elever i specialiserede tilbud støt stigende, hvilket medførte stigende budgetudfordringer på området. Stigningen var så markant, at det kunne konstateres, at der med den daværende udvikling om en årrække ville være omtrent lige mange elever i special- som i almentilbud, og at andelen af udgifter fra det samlede budget til almen- og specialtilbud på sigt ville krydses, således at der, hvis udviklingen fortsatte, ville bruges flere midler på specialtilbud end på almenundervisning. Konteksten Kolding Kommune har 7 specialklassetilbud samt 8 specialcentre. Omtrent 20 procent af eleverne i specialtilbud er dog i eksterne tilbud i andre kommuner, som dækker over mere specialiserede tilbud og som dermed har mulighed for at håndtere børn med mere komplekse udfordringer. Ifølge data fra UNI-C modtog 6 procent af eleverne specialundervisning i skoleåret 2012/13. Andelen af elever i specialundervisningen er dog ifølge kommunen faldet efterfølgende. Den økonomiske udfordring og den markante udvikling skabte således øget opmærksomhed på inklusion i Kolding Kommune, som siden foråret 2011 har arbejdet ud fra inklusionsstrategien Plads til alle. Formålet med Kolding Kommunes inklusionsstrategi er at give skolerne værktøjer til at kunne ændre denne udvikling. 66

41 Styringsmodel Det overordnede princip i Børne- og Uddannelsesforvaltningnen i Kolding Kommune er central styring og decentral ledelse. Således har Kolding Kommune bibeholdt en central budgetmodel, hvor størstedelen af midlerne styres af forvaltningen, mens skoleledelsen står for den decentrale ledelse. Det er f.eks. en central beslutning, at inklusionspædagoger indgår i undervisningen, men udmøntningen bestemmes lokalt af skoleledelsen. I Kolding Kommune er der tale om en inddragende proces, hvor forvaltningen og skoleledelsen har en tæt og formaliseret dialog, således at der er et tæt fagligt samarbejde mellem de decentrale enheder og forvaltningen. Det er visitationsudvalgets opgave at finde det bedste match mellem kapaciteten, dvs. antallet af specialtilbudspladser, elevernes behov og de økonomiske rammer. Visitationen bygger her på en konkret vurdering af elevens behov. Skolelederen har kompetencen til at indstille en elev til visitation, men indgår ikke i selve udvalget, som består af PPR, en økonomikonsulent samt skolechefen, og det er skolechefen, som har den afgørende beslutningskompetence i visitationsudvalget. Samtidigt fastsættes det centralt, hvilke fælleskommunale specialklasser der udbydes. Kompetenceudviklingen tilrettelægges centralt i forvaltningen efter input fra skolelederne, hvorefter det bliver bevilget differentieret efter skolernes konkrete ansøgninger hvert år. Således kan kompetenceudviklingen målrettes til skolerne efter behov, og skolerne har mulighed for at få uddannet flere medarbejder på én gang, hvis der er et stort behov på skolen. Skolerne arbejder dog også med kompetenceudvikling i eget regi, og flere skoler har overtaget metoden fra aktionslæringsprojektet, hvor lærer observerer hinandens undervisning og bidrager med faglig sparring. Skolerne kan modtage rådgivning af forvaltningens konsulenter, som enten kan hyres af skolen eller forløb kan igangsættes af forvaltningen. Forvaltningen i Kolding Kommune har syv konsulenter med fagområder indenfor bl.a. inklusion- og specialpædagogik, økonomi eller tosprogede elever. I den centrale budgetmodel i Kolding Kommune er denne ydelse gratis for skolerne ud fra en tankegang om, at den hjælpende hånd sjældent handler om penge. Den handler om indsats, rådgivning og kompetenceudvikling og de midler ligger centralt. Forandringsproces Efter erkendelsen at flere børn skulle være del i almenundervisning har Kolding Kommune siden 2010 fokuseret på inklusion. I 2011 introduceres Kolding Kommunes inklusionsstrategi, og i samme år starter inklusionspædagoger i almenundervisningen, som har skabt et øget og formaliseret samarbejde mellem lærer og pædagoger. I Kolding Kommune er der fokus på økonomistyring og budgetoverholdelse, hvilket ikke har ændret sig i de seneste år. Visitationen er blevet strammet og inklusionsindsatsen er blevet mere forebyggende og foregår i højere grad ude i klasseværelset. I visitationen vurderes det også, hvorvidt det vil være muligt for skolen at inkludere eleven, hvis skolen får stillet særlig rådgivning til rådighed. Dette kan være særlig bistand fra AKT-konsulenter, som tager ud til skolen og giver konkret rådgivning til personalet. For at styrke inklusionsindsatsen fik skoleområdet en ekstra bevilling på 3,5 millioner kr. til et stort aktionslæringsprojekt med fokus på relationsarbejde og klasserumsledelse, som var afledt af inklusionsstrategien i lærer blev uddannet til aktionsvejleder, som kunne rådgive lærere i deres undervisning. Der har været en positiv respons blandt skolerne, og nogle skoler har bibeholdt metoden for egen kompetenceudvikling. Der kan også ses en ændring ved tilbuddet af kurser ifbm. kompetenceudviklingen, hvor fokus er flyttet fra almindelig faglig opdatering til i højere grad at handle om specialpædagogiske indsatser, som nu fylder omtrent 25 procent af kursusaktiviteterne. Selvom der i Kolding Kommune arbejdes med at udvikle almenområdets kompetencer, står det dog klart, at almenområdet ikke skal blive til et specialiseret tilbud. PPR har fået en mere forebyggende rolle med større fokus på rådgivning (ude i praksis) fremfor afdækning. Skolerne mærker derudover en positiv effekt af, at ressourcepersoner er samlet i udviklingscentre, ressourcecentre, og specialcentre. Endelig er puljen til støttetimer på omtrent 5 millioner kr. blevet decentraliseret, hvilket giver skolerne et lille loft i budgettet til inkluderende indsatser. 67

42 BUDGETMODELLEN Budgettildeling til skoleområdet I Kolding Kommune anvendes et rammebudget til skoleområdet med delrammer til de forskellige kontoafsnit. Special- og almenundervisningen indgår ikke i den samme delramme, men der er et budget til specialtilbud på ca. 160 mio. kr. og et budget til folkeskoler på knap 354 mio. kr. Den samlede ramme til skoleområdet fastsættes ud fra en behovsanalyse, som udarbejdes af forvaltningen. Dette betyder bl.a., at det faldende antal elever i specialiserede tilbud fører til, at rammen til specialtilbuddene mindskes tilsvarende. Udover de større rammer har Børne- og Uddannelsesudvalget mulighed for at have målrettede aktiviteter i budgettet, som får tildelt deres egen ramme. Således kan der afsættes midler, der målrettes til bestemte aktiviteter. Bygningskapacitet og vedligeholdelse ligger i By- og Udviklingsforvaltningen, og styres centralt i samarbejde med skolechefen. Budgettildeling til den enkelte skole I Kolding Kommune fordeles midlerne i almenundervisningen og dele af specialtilbuddene efter en kombineret klassetal- og elevtalsafhængig tildeling. Herudover får skoler med større klassekvotienter tildelt ekstra ressourcer, som bl.a. kan bruges til pædagogisk holddannelse. I de mest vidtgående specialiserede tilbud er tildelingen dog elevtalsafhængigt. I Kolding Kommune anvendes lønsumsstyring, hvilket har givet skolerne en større decentral økonomisk ledelse. Det er det generelle kommunale princip, at et over- og underskud på maksimal tre procent kan overføres mellem budgetårene. På grund af den målrettede, aktivitetsbaserede økonomitildeling er overførselsadgangen begrænset mellem aktiviteterne. Indenfor de givne delrammer kan skoleledelsen dog allokere ressourcerne. I Kolding Kommune anvendes knap 52 mio. kr. svarende til omtrent 15 procent af folkeskolernes samlede lønramme på inkluderende tiltag, hvoraf en mindre del er lagt ud til skolerne, mens størstedelen allokeres af forvaltningen. Kolding Kommune har decentraliseret puljen til støttetimer på i alt 5 mio. kr., som kan bruges til særligt vanskelige elever, praktisk medhjælp mv. Denne decentraliseringen har givet skolerne et lille loft i skolebudgettet mht. inklusion. Derudover får skolerne midler til AKT og supplerende undervisning. I fordelingen af disse midler indgår skolernes socioøkonomiske forhold samt en erfaringsbaseret vurdering fra PPR angående kompleksiteten af udfordringerne i den pågældende skole. Siden 2011 har skolerne derudover fået inklusionspædagoger i undervisningen, og endelig har skolerne mulighed for at få gratis rådgivning og sparring fra PPR eller forvaltningens andre konsulenter. Udover den generelle budgettildeling tildeles midlerne til den enkelte skole målrettet og aktivitetsbaseret. Byrådet kan således få igangsat målrettede aktiviteter igennem ressourcetildelingen. Ønsker skolerne at iværksætte ekstra initiativer for at fremme inklusion på egen skole, kan dette tilgodeses med ekstra midler i skolens ressourcetildeling, som målrettes til denne indsats. Disse ekstra initiativer er tidsbegrænset og skolerne skal efterfølgende afrapportere. Således arbejder f.eks. to skoler i Kolding Kommune med særlige elever i almenundervisningen, og disse skoler får på den baggrund en særlig tildeling på omtrent 3 mio. kr. 68

43 Opfølgning Modellens styrker Udfordringer og læring under vejs I Kolding Kommune følger forvaltningen skolerne tæt. Den tætte dialog med skolerne og det tætte samarbejde med fagforeningerne har til formål at skabe et tillidsfuldt forhold. Der er en formaliseret dialog mellem skoleforvaltningen og skolerne. Opfølgningen sker i det årlige pædagogiske dialogmøde på hver skole, de økonomisk, administrative dialogmøder med alle skoler, månedlige skoleledermøder i tre forskellige netværk, et døgnseminar for alle skoleledere samt et fælles pædagogisk ledermøde. Denne inddragende proces skal sikre et tæt fagligt samarbejde mellem forvaltningen og skolerne. Samtidigt har skolechefen årlige medarbejdersamtaler med skolelederen, og kvalitetsraporterne kan også ses som opfølgning. Da man i Kolding Kommune har en central budgetmodel samtidigt med en klar rammestyring, kan forvaltningen i høj grad sikre, at de midler, som er afsat til specifikke indsatser, bliver anvendt på disse indsatser. Kolding Kommune har knækket kurven og ligger nu på den laveste eksklusionsprocent siden Det kan mærkes i visitationsudvalget, at skolerne på nuværende tidspunkt har afprøvet deres egen kapacitet, inden eleverne henvises til visitationen. Dette viser, at tyngden af problematikkerne, som skal løses med specialundervisningen er blevet større, idet flere udfordringer kan løses i almenundervisningen. I den centrale budgetmodel kombineret med en klar rammestyring har Børne- og Uddannelsesudvalget mulighed for at målrette faglige initiativer ud fra den samlede budgetmodel, bl.a. ved at afsætte ressourcer til bestemte formål, som f.eks. kompetenceudvikling. Endelig er tankegangen i den centrale budgetmodel i Kolding Kommune, at man ved at beholde økonomistyringen centralt kan frigive ledelsesmæssige ressourcer på skolerne til at forfølge faglige målsætninger og fokusere på den pædagogiske, didaktiske mv. ledelse af skolen frem for at skulle fokusere på styring og økonomi. For at den centrale budgetmodel kan lykkes, kræves tydelighed og styring fra forvaltningens side. Da visitationsprocessen i høj grad er med til at nedbringe eksklusionen, kræves en stærk styring samt et godt kendskab til skolernes behov og udfordringer, hvilket bygger på en tæt dialog mellem forvaltningen og de decentrale enheder samt kapacitet i forvaltningen i form af konsulenter, som kan understøtte skolernes arbejde med inklusion. Kolding Kommune er derudover blevet opmærksom på, at det er vigtigt at have økonomisk og faglig bæredygtige enheder ift. specialtilbud, og at det således kan være en fordel at placere disse tilbud strategisk. I Kolding Kommune har man gjort sig positive erfaringer med partnerskaber mellem specialiserede tilbud og almene folkeskoler. Disse partnerskaber giver en større fleksibilitet og letter samarbejdet, hvilket kan fremme den inkluderende praksis. 69

44 NÆSTVED KOMMUNE Casebeskrivelse 70

45 Overblik Region: Sjælland Kommunestørrelse: Socioøkonomisk indeks: Middel Antal folkeskoler: 17 Antal elever: Total: Heraf kommunale folkeskoler: 8858 Gennemsnitlig skolestørrelse: 488 Inklusionsprocent: 2009: 93,3 2012/2013: 92,3 Overblik over styrings- og budgetmodellen I Næstved Kommune anvendes mål- og rammestyring med selvforvaltningsaftaler og en høj grad af delegering af økonomisk ansvar Budgettildeling på almenområdet afhænger kun af elevtal Størstedelen af specialundervisningsmidlerne er decentraliseret til den enkelte skole Midlerne decentraliseres i 2009, fra skoleåret 2011/2012 indgår en socialfaktormodel i udlægningen, og i skoleåret 2013/2014 er modellen fuld indfaset Fordelingen af specialundervisningsmidlerne afhænger til 67 % af socio-økonomiske forhold Skolerne finansierer tilbud op til et takstloft på henholdsvis kr. og kr. ved undervisningstilbud med behandling i 2009-priser Skolerne har visitationsansvaret. Ved foranstaltninger, der overstiger takstloftet, deltager forvaltningen i visitationerne. Det sker primært ved anbragte børn, som skolerne har finansieringsansvaret for Der er en månedlig økonomisk opfølgning på, hvor mange penge der bruges på specialundervisningen, og skolernes forbrug benchmarkes. Derudover fungerer visitationerne og de årlige revisitationer, kvalitetsrapporterne og forældreklager som opfølgning Oplysningerne er hentet fra Økonomi- og Indenrigsministeriets Kommunale Nøgletal (2013). Dog er inklusionsprocenten for 2009 hentet fra KREVI (2011) og inklusionsprocenten fra 2012 er hentet fra UNI-C - Styrelsen for IT og Læring, februar 2014 I tiden direkte efter decentraliseringen af midlerne fortsatte stigningen i eksklusionsprocenten, men efterhånden er udviklingen af elever i ekskluderende specialtilbud faldende. Samtidigt er udgiftspresset stagneret og klagesagerne er blevet drastisk reduceret Modellen er blevet tilpasset flere gange, hvor især flyttemønstrene og som følge heraf de store udsving, har overasket 71

46 Baggrund Næstved Kommune er en af de første kommuner, der ændrer sin budgetmodel for at fremme inklusion. I august 2009 starter Næstved Kommune med at udlægge såvel det faglige som det økonomiske ansvar for specialundervisningen til de enkelte skoler. Baggrunden for decentraliseringen af midlerne er, at man i Næstved Kommune ser en stigning i henvisninger og vækst i udgifterne til specialtilbud, som ligger over landsgennemsnit. Især efter kommunesammenlægningen i 2007 ser man voksende budgetoverskridelser i Næstved Kommune. Formålet med den inklusionsfremmende styringsmodel er at styrke skolernes incitament til tidlige og fleksible inkluderende indsatser for alle elever. Ved at give skolerne et større råderum og mere fleksibilitet er formålet at motivere skolerne til at finde lokale løsninger, hvor dette er muligt. Næstved Kommune ser dermed en mulighed for kvalitetsforbedring ved at lægge ansvaret ud til skolerne, som er tættest på børnene. For at skolerne selv kan igangsætte tilbud, skal de også have midlerne. Konteksten Næstved Kommune har både store og små skoler i kommunen. Især for de mindre skoler kan decentraliseringen af midlerne til specialundervisningen være en udfordring, da de på grund af deres mindre økonomiske ramme er mere sårbare overfor store ændringer i udgifterne til specialtilbud, f.eks. som følge af tilflytning af elever i omkostningsfulde tilbud. Næstved Kommune har to skoler, som har større specialtilbud. Derudover har flere skoler oprettet specialklasser på egen skole. Næstved Kommune er en sammnenlægningskommune, og det var især efter kommunesammenlægningen, at udgifterne til specialundervisningen steg. 72

47 Styringsmodel I Næstved Kommune er den overordnede styringsmodel mål- og rammestyring med selvforvaltningsaftaler i forhold til de decentrale virksomheder, og økonomistyringen i Næstved Kommune bygger på en høj grad af delegering af økonomisk ansvar. Dette gælder også på skoleområdet, hvilket giver skolerne store frihedsgrader ift. udmøntningen af de politiske mål og anvendelsen af de økonomiske midler. Økonomistyringskompetencer er dermed en væsentlig del af skoleledelsen. Der arbejdes med økonomistyring på skolerne, så skoleledelsen bliver bedre til at skabe sig et overblik over de visiterede og kommende elever med behov for specialundervisning for at kunne vurdere behovet for og råderummet ift. måltallet for skolen. Skoleledelsen har derfor deltaget i en workshop i økonomistyring. Der anvendes også i højere grad mellemledere til specialundervisningsområdet på skolerne. Skolerne har ansvaret for samtlige visitationer. Skoleledelsen eller mellemlederne med visitationsansvaret mødes på tværs af skolerne for at drøfte visitationspraksis og for at belyse cases fra flere vinkler, hvilket er med til at sikre en mere ensartet visitationspraksis. Ved foranstaltninger, der overstiger takstloftet på kr. i 2009-priser og dermed kræver en central medfinansiering, deltager forvaltningen i visitationen. Samtidigt med udlægningen af ansvar og økonomi udarbejdes inklusionsfremmende strategier, som bl.a. et dynamisk inklusionskatalog, som er udarbejdet i nært samarbejde mellem skolekonsulenter, psykologer og talehøre-konsulenter, og har til formål at sikre fortsat ledelsesfokus og kompetenceudvikling. Derudover tilbydes konsulentbistand til vidensopbygning på skolerne. Forandringsproces Der var hurtig enighed om, at decentraliseringen af midlerne til specialundervisningen vil give de rette forudsætninger for at fremme inklusion. Det var dog deltaljerne og selve tildelingen, som diskuteredes meget, for at finde den rette budgetmodel. Skolerne var i starten af processen imod udlægningen af midlerne, men den decentrale budgetmodel er nu bredt accepteret blandt skoleledelsen. Denne ændring blandt skoleledelsens holdning har været en proces igennem de sidste år. I udgangspunktet blev der fastsat en 5-årig indfasningsperiode af den socioøkonomiske fordelingsnøgle, som også tager hensyn til henvisningshistorikken. Skolerne, som ud fra de socialøkonomiske faktorer skulle have flere penge, genererede dog et underskud i denne periode, hvorfor indfasningsfasen reduceredes til tre år. I skoleåret 2009/2010 lægges midlerne ud efter den faktiske visitation, som videreføres i skoleåret 2010/2011. Fra skoleåret 2011/2012 indgår en socialfaktormodel i udlægningen, og i skoleåret 2013/2014 er modellen fuld indfaset, således at skolerne får deres budget efter en socialfaktormodel uden hensyn til den faktiske visitation. Tildelingsmodellen ændres dog fremadrettet, således at socialfaktoren vejer tungere. Dette skal sikre en mere retfærdig tildeling. Elevtallets vægtning sænkes fra 50 % til 33 %, og socialfaktorens vægtning stiger fra 50 % til 67 %. Den nye regulering implementeres uden indfasningsfase. Fra august 2013 og til januar 2014 har omtrent 50 lærere fordelt på alle skoler gennemført et modul på syv uger i social inklusion udbudt af University College, Sjælland. Der er meget positive tilbagemeldinger fra de deltagende lærere, og der er efterfølgende etableret et netværk til videndeling samt konferencer. 73

48 BUDGETMODELLEN Budgettildeling til skoleområdet I Næstved Kommune anvendes rammebudgettering baseret på antal af 7-16 årige per 1. januar. Der anvendes en demografimodel, der regulerer for børnetal, således at pengene følger barnet. Den samlede ramme indeholder midlerne til privatskoler, folkeskoler og efterskoler. Rammen er delt op i almen- og specialundervisningsområdet. Budgettet til specialundervisning tilpasses ikke efter demografien. Tildeling til specialundervisning baseres på en ramme, som kan ændres politisk. Midlerne, som beholdes centralt i forvaltningen, er til privatskoler, ungdomsuddannelsesvejledning, fællesudgifter samt en central pulje til medfinansiering ved særlig dyre tilbud. Den resterende del af midlerne lægges ud til de enkelte skoler. Budgettildeling til den enkelte skole Budgettildeling til almenområdet er primært elevtalsafhængigt, og består derudover af et grundbeløb og en minimumsgarantimodel, der sikrer det vejledende timetal plus fem procent. Der findes to beløb, som relaterer sig til specialundervisning, og som er blevet lagt ud til de enkelte skoler i Næstved Kommune. Der er budgettet til inkluderende indsatser, som er omtrent 25 mio. kr. årligt, og som fordeles til skolerne efter 33 % elevtal og 67 % socialfaktor. Socialfaktoren beregnes efter et vægtet gennemsnit af de 10 % elever med størst sandsynlighed for specialundervisning. Budgettet til specialundervisning fordeles indtil skoleåret 2013/2014 efter 50 % elevtal og 50 % socialfaktor, baseret på de 0-5 % elever med størst sandsynlighed for specialundervisning. Fra skoleåret 2014/2015 ændres tildelingen til specialundervisning med en vægtning efter 33 % elevtal og 67 % socialfaktor. Socialfaktoren udregnes baseret på et vægtet gennemsnit af de 15 % elever med størst sandsynlighed for at modtage specialundervisning, hvor eleverne med størst risiko vejer tungere. Socialfaktormodellen opdateres årligt i efteråret, så skolens budget for det kommende skoleår er kendt inden visitationstidspunktet. Skolerne afholder udgifterne for de elever, der er indskrevet per 5. september. Dette er en tilpasning ift. den oprindelige model for at minimere budgetusikkerheden og lette skolernes administrative arbejde. Taksterne for specialtilbud fastsættes af skolerne ud fra det beløb, tilbuddene koster. Der er en central pulje for tilbud, der koster mere end kr., henholdsvis kr. ved undervisningstilbud med behandling, i 2009-priser. Baggrunden for taksterne er Næstved kommunens egne dyreste tilbud. Puljen bruges primært ved anbragte børn, som skolerne har finansieringsansvaret for. Skolerne har fuld overførselsret mellem områder og aktiviteter, dog kan forældrebetalingen fra SFO ikke overføres. Midlerne mellem almen- og specialundervisning kan overføres, men det skal konteres korrekt. Mens nogle skoler kunne frigive midler fra special- til almenundervisning, bruger andre skoler midlerne fra almenundervisning til specialundervisningstilbud. Mellem budgetårene kan overskud på op til 3 % overføres. Der er fuld overførsel af underskud, og skolen skal opstille en handlingsplan for gældsafviklingen til det efterfølgende år, hvis underskuddet er større end 3 %. 74

49 Opfølgning I Næstved Kommune er der en økonomisk opfølgning hver måned, hvor der følges op på, hvor mange penge der bruges på almen- samt specialundervisning. Skoler, der ser ud til at få en budgetoverskridelse på over 3 %, modtager derefter særskilt rådgivning fra Center for Uddannelse og Center for Økonomi og Analyse. Skolernes forbrug benchmarkes, så skolerne kan følge med i, hvordan deres forbrug udvikler sig i forhold til de andre skoler i kommunen. Udover den økonomiske opfølgning fungerer visitationerne og de årlige revisitationer som kvalitetssikring af de enkelte elevers behov. Derudover er der også fokus på kvalitetsrapporterne samt forældreklager, som ses som indikatorer for kvaliteten af og tilfredsheden med inklusionsindsatsen. Modellens styrker Næstved Kommune har knækket kurven i forhold til visitering af elever til ekskluderende specialtilbud. Dette har dog taget lidt tid. I tiden direkte efter decentraliseringen af midlerne fortsatte stigningen i eksklusionsprocenten, men efterhånden er udviklingen af elever i ekskluderende specialtilbud faldende. Samtidigt er udgiftspresset stagneret. Klagesagerne er blevet drastisk reduceret efter decentraliseringen af budget- og visitationsansvaret til skolerne. Dette fald kan muligvis forklares af den tættere dialog mellem skolerne og forældrene, som giver forældrene en øget tryghed. Udfordringer og læring under vejs Næstved Kommune har tilpasset sin budgetmodel flere gange siden Det er især flyttemønstrene og som følge heraf de store udsving, der har overasket. Dette har medført, at socialfaktormodellen genberegnes årligt og at midlerne ikke længere fordeles efter de 0-5 % elever med størst sandsynlighed for specialundervisning, men efter de 0-15 %. Dette skal være med til at reducere udsvingene. Især de mindre skoler kan ellers blive ramt hårdt af uforudsete tilflytninger. Næstved Kommune kan klart anbefale kompetenceudvikling tidligt i forløbet også tidligere end kommunen selv har gennemført kompetenceudviklingen. Man kan derudover også med fordel være opmærksom på, hvor meget administration af afregning og visitationsprocesser fylder på skolerne, og om der er brug for understøttelse ift. det administrative arbejde og økonomistyringen. 75