GLADSAXE KOMMUNE Byrådssekretariatet 5. juli 2016 Mai Britt Lindemann Notat om problemstillinger i forbindelse med valg af organisering af spillestedet Der er i notat om Organisationsforslag: Selvejende institution eller integreret i kommunal institution 1 opstillet forskellige muligheder for organisering af Spillestedet. I forbindelse med organiseringen af Spillestedet skal det undersøges hvilke eventuelle problemstillinger forvaltningen og 17, stk. 4 udvalget skal være opmærksomme på herunder forhold om økonomi og ansvar. Der gøres i dette notat rede for relevante problemstillinger i forbindelse med organiseringen. Kommunalfuldmagten Kommunen er en offentlig myndighed som er bundet af forskellig regelsæt, både skrevne og uskrevne. I særdeleshed gælder kommunalfuldmagten som er uskrevne grundsætninger om hvad kommunen må bruge sine midler til for at opfylde det almene behov i kommunen. Der er et krav til kommunen om at forvalte både sagligt og fagligt. Det er vigtigt at initiativer som kommunen igangsætter tilgodeser almenvellet. Der er et forbud mod at berige den enkelte borger eller virksomhed. Modsætningsvis må kommunen heller ikke berige sig på den enkelte borgers bekostning. Kommunen har mulighed for at støtte kulturelle aktiviteter, men må ikke støtte erhvervsmæssige formål. Det fremgår af Indenrigsministeriets brev af 8 marts 1996 2, at kommunal støtte som var ydet til en erhvervsdrivende fond, der have til formål at drive et musiksted, ikke var lovlig støtte. Formålet med fonden var at varetage en erhvervsmæssig drift af musikstedet. Det må udledes, at der ikke kan gives støtte til formål som er erhvervsmæssige. Modsætningsvis må der kunne ydes støtte til kulturelle formål, som ikke drives for at skabe profit. Selvejende Institution Det fremgår af notatet om organisationsforslag 3, at en af mulighederne er, at Gladsaxe Kommune etablerer en selvejende institution der skal drive spillestedet og have ansvaret for driften og ansættelsen af lederen. En selvejende institutionen har et selvstændigt juridisk ansvar og er økonomisk uafhængig af kommunens økonomi. Byrådet har ikke over/underordnelses beføjelser i forhold til institutionen. Det vil derfor ikke være muligt for Byrådet at udøve instruktion over for institutionen og dens ledelse. Byrådet vil dermed være uden konkret indflydelse på driften af den selvejende institution. Der vil være armslængde mellem kommunen og institutionen, som kan være ønskeligt i forhold til institutionens daglige drift og profil. Lokaler som udlånes til en selvejende institution pålægges ikke ejendomsskat, så længe formålet med anvendelsen ikke er erhvervsmæssigt jf. Ejendomsbeskatningsloven 7, stk. 2 litra b. 4 Dog skal 1 Sag 2015/08273. Organisationsforslag: Selvejende institution eller integreret i kommunal institution 3.maj 2016, notat af Rikke Clausen. 2 Indenrigsministeriets brev af 8. marts 1996 til et kommunalbestyrelsesmedlem 2.k.kt. j. nr. 1994/1130/101 6 3 Organisationsforslag: Selvejende institution eller integreret i kommunal institution 3.maj 2016, notat af Rikke Clausen J. nr. 00.01.00P00 1
man være opmærksom på en eventuel konkurrenceforvridning hvis spillestedet ikke betaler husleje. Det kan stille spillestedet bedre i forhold til andre aktører som har samme tilbud. Der er flere udtalelser fra Konkurrencerådet hvor der bliver lagt vægt på at lokaler som kommunen stiller til rådighed skal der kræves markedsleje for. Det kan have betydning for spillestedets budget og økonomi. Hvis spillestedet ønskes organiseret som en selvejende Institution, skal man være opmærksom på de personalemæssige problemstillinger der kan opstå. Hvis en medarbejder bliver langtidssygemeldt eller skal på barsel, og det er nødvendigt at ansætte midlertidig hjælp, så kan kommunen ikke træde til og tilbyde økonomisk støtte. Den selvejende institution skal selv finde midlerne til at finansiere den ekstra omkostning. Det kan være et økonomisk problem for spillestedet. Hvis den selvejende institution skaber overskud uden at det er formålet, vil kommunen skulle støtte mindre. Det vigtige er at der tages entre, således at musikken ikke gives væk. (og bliver potentielt konkurrencevridende) Kommunal institution Det fremgår også af notat om organisationsforslag: Selvejende institution eller integreret i kommunal institution, at det er en mulighed, at spillestedet bliver en kommunal institution og dermed en del af kommunen. Det vil sige at den er omfattet af de regler der gælder for kommunen. Det vil betyde, at ansatte skal som andre kommunale ansatte. Kommunen vil i sidste ende være juridisk og økonomisk ansvarlig for den kommunale institution. Byrådet vil således også have mulighed for at fastsætte rammer og mål for institutionen. I forhold til personalemæssige problemstillinger så vil der være en bedre mulighed for forvaltningen at være behjælpelig hvis en medarbejder bliver sygemeldt eller går på barsel. En kommunal institution vil være under Byrådets indflydelse. Det betyder også at institutionen skal fungere inden for de rammer som kommunalfuldmagten fastsætter. Det må således ikke være et formål at skabe profit i forbindelse med driften. Hvis kommunen etablerer tilsvarende aktiviteter (f.eks. spillesteder for musik), kan dette udkonkurrere de private. Det forhold er imidlertid ikke nogen hindring for, at kommunen etablerer og driver en tilsvarende aktivitet under henvisning til kulturelle formål. 5 Det vil i forbindelse med kommunal støtte være relevant at undersøge hvorvidt støtten falder inden for reglerne om statsstøtte og konkurrenceforvridning. Hovedreglerne vil derfor hurtigt blive gennemgået. Konkurrenceforvridning Kommunen afskåret fra formål som skal sikre en profit eller fortjeneste. Kommunen er en offentlig enhed og det er ikke foreneligt med kravet om almennyttighed at kommunen driver erhvervsvirksomhed med fortjeneste for øje. Samtidig har kommunen en pligt til at handle økonomisk forsvarligt med kommunens midler. 6 Der er relevant at diskutere om der sker en konkurrenceforvridning ved at kommunen støtter spillestedet. Spørgsmålet er om den kommunale støtte vil stille spillestedet bedre end andre spillesteder som ikke modtager samme støtte. Spillestedet er tænkt som en del af et kraftcenter for kulturelle og 4 CIRK 1962 03 31 nr 80 Den kommunale ejendomsbeskatning og den amtskommunale beskatning, Anvender staten eller en kommune ikke selv sin ejendom, men overlader brugen deraf til andre, vil ejendommen være skattepligtig, for så vidt den er udlejet erhvervsmæssigt. Erhvervsmæssig udlejning forudsætter, at der ved udlejningen tilsigtes opnået et overskud. 5 Karsten Revsbech, Kommunernes opgaver kommunalfuldmagten mv., 3. udgave 2015, s. 368. 6 Jens Garde og Karsten Revsbech, Kommunalret, 3. udgave 2011. s. 61. J. nr. 00.01.00P00 2
kreative aktiviteter, der også omfatter Telefonfabrikken som Gladsaxe Kulturhus, Gladsaxe Musik og Billedskole mv. Det er en problemstilling at visse kulturelle aktiviteter varetages af private og dermed foregår erhvervsmæssigt. Hvis kommunen etablerer tilsvarende aktiviteter som eksempelvis et spillested kan det udkonkurrere de private. Det er dog umiddelbart ikke nogen hindring for at kommunen opretter og driver noget tilsvarende under henvisning til kulturelle formål. 7 Det er en vanskelig retsstilling, da konkurrencehensynet normalvis står meget stærkt i kommunalretten. I dette konkrete tilfælde hvor det er planlagt at spillestedet skal afholde koncerter hvor der tages entre, skal det diskuteres om driften derved bliver erhvervsmæssig. Det må ud fra det oplyste vurderes at spillestedets formål ikke er at skabe profit, men at understøtte målene i kommunens Kultur, Fritids, og Idrætspolitik og indgå som et bærende element i kommunens kommende ungemiljø. Det vil som udgangspunkt ikke blive anset for at blive drevet erhvervsmæssigt. Entréen til koncerterne bør sættes efter de reelle omkostninger der er ved koncerterne. I forbindelse med diskussionen om konkurrencevridning er det nødvendigt hurtigt at gennemgå reglerne omkring statsstøtte og konkurrencelovens 11a. Regler om statsstøtte og konkurrencelovens 11a Kommunal støtte er statsstøtte i traktatens forstand. Det følger af Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde artikel 107 og 108 samt konkurrencelovens 11a at der er regler om brugen af statsstøtte. Udgangspunktet er at der er et forbud mod statsstøtte som kan forvride konkurrencevilkårene ved at begunstige enkelte virksomheder. Art. 107(1) Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Efter konkurrencelovens 11a, stk. 1 kan Konkurrence og Forbrugerstyrelsen udstede påbud om, at støtte der er ydet af offentlige midler til fordel for bestemte former for erhvervsvirksomhed skal bringes til ophør eller tilbagebetales. Der kan udstedes påbud om ophør af aktiviteten når støtten direkte eller indirekte har til formål eller til følge at forvride konkurrencen og den ikke er lovlig i henhold til offentlig regulering jf. lovens 11a, stk. 2, nr. 1 og 2. For at der er tale om støtte er der flere betingelser som skal være opfyldt. Der skal være tale om offentlige midler, der kan tilregnes myndighederne. Der skal være en økonomisk fordel Fordelen skal tilfalde en begrænset gruppe af modtagere. Modtageren skal udøve økonomisk virksomhed Der skal være risiko for konkurrence forvridning (EU samhandlen skal være påvirket dog ikke et krav efter 11a) Der vil i dette tilfælde ikke være tale om støtte der strider mod EUF traktatens 107 da det er en lokal begrænset aktivitet, der ikke vil påvirke samhandlen mellem medlemsstaterne. 8 Det vil derfor ikke være relevant at gennemgå EU reglerne yderligere. 7 Karsten Revsbech, Kommunernes opgaver kommunalfuldmagten mv., 3. udgave 2015, s. 368. 8 Karsten Revsbech, Kommunernes opgaver kommunalfuldmagten mv. 3. udgave 2015, s. 326. J. nr. 00.01.00P00 3
Støtten vil til gengæld kunne være omfattet af konkurrencelovens 11a, hvorefter at støtten skal udgøre en økonomisk fordel for modtageren som denne ikke ville have opnået under normale markedsvilkår. 9 Undersøgelsen af, om støtten»er til fordel for«en virksomhed er ofte sammenfaldende med vurderingen af, om støtten er konkurrenceforvridende. Støtten vil være ulovlig hvis den fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene. Konkurrence og Forbrugerstyrelsen kan give påbud om, at ulovlig støtte skal ophøre og eventuelt tilbagebetales. Der er ikke mulighed for at give påbud om at ophøre med støtten til spillestedet hvis støtten har hjemmel i offentlig regulering såsom kommunalfuldmagtsreglerne. 10 Den kommunale støtte til kulturelle aktiviteter som ikke er erhvervsmæssig eller profitskabende anses for at være en af kerneområderne for kommunalfuldmagten og således tilladt. Spillestedet, er tænkt som en institution som skal støttes med kommunale midler, som jo er offentlige midler. For så vidt angår kravet om at ingen enkelt personer eller enkelt virksomheder må få en økonomisk fordel som tilfalder en begrænset gruppe, så er spillestedet tænkt som et musikalsk kulturhus, hvor der er adgang for alle. Det er tænkt som et tilbud for borgerne i Gladsaxe, og er dermed ikke tiltænkt en begrænset gruppe. Altså er dette ikke en hindring. Hverken som selvejende eller kommunal institution. Nyanskaffelser Det fremgår ikke af notatet om Økonomi for kommende spillested, om der er afsat penge til nyanskaffelser. Det vil være hensigtsmæssigt at der afsættes penge i budgettet til løbende anskaffelse af nyt udstyr. Ansvar, forsikring og erstatning Uanset hvordan spillestedet organiseres er det nødvendigt, at man er opmærksom på forholdene omkring ansvar, forsikring og erstatning. Således at man ved hvordan det forholder sig hvis noget af det dyre udstyr går i stykker eller der sker personskade. Drejer det sig om en selvejende institution, vil det være nødvendigt at tegne selvstændige forsikringer i forhold til indbo, løsøre samt ansvarsforsikring. Det er en udgift som den selvejende institutionen selv skal finansiere. Dog er der mulighed for at komme ind under kommunens forsikringer hvis mere end 50 % af institutionen indtægter kommer fra kommunen. Det betyder, at institutionen vil kunne opnå samme forsikringsmæssige fordele som kommunale institutioner. Institutionen skal dog stadig selv betale for forsikringerne. En kommunal institution vil gå ind under kommunens almindelige forsikringer og opnå de fordele der er derved. Institutionen vil selv skulle stå for finansieringen af forsikringerne gennem dens økonomi som kommer fra kommunens budget. Der er mulighed for at købe tillægsforsikringer ved særligt udstyr. Dette er set ved Bibliografen, som har en særforsikring på noget af deres udstyr. I forhold til frivillige så er det ikke muligt for kommuner at tegne kollektive ulykkes og ansvarsforsikringer for personer der leverer en frivillig indsats i kommunen. 11 Det skal man være opmærksom på når udgangspunktet er at stedet skal drives af frivillige. Selvejende institutioner vil kunne tegne sådanne forsikringer. 9 LBKG 2015 07 08 nr 869 Konkurrenceloven, 11a, karnov note 104. 10 LBKG 2015 07 08 nr 869 Konkurrenceloven, 11a, karnov note 107 11 Brev fra Social og Indenrigsministeriet, Om kommuners adgang til at tegne kollektive ulykkes og ansvarsforsikringer for frivillige af 24. april 2016. J. nr. 00.01.00P00 4
Hvad er det politiske ønske? Ud fra det gennemgåede så vil begge organiseringsmodeller være en mulighed. De forskellige organiseringsmuligheder giver forskellig grad af selvstændighed og fleksibilitets grader. Det er derfor et spørgsmål om hvor meget indflydelse på driften af spillestedet man vil fastholde i det kommunale regi og hvilken model man mener kan skaffe tilslutning i målgruppen. Hvor er modellerne ens og hvor er de forskellige? Modellerne er ens på de områder som omhandler den økonomiske støtte. Den kommunale støtte kan kun lovligt gives hvis formålene med institutionen ikke er erhvervsmæssig og profitskabende, men kulturelle aktiviteter. Forsikringer omkring løsøre skal også tegnes af begge former for institutioner, og selv finansieres af samme. Der er forskel på de to modellers mulighed for at benytte kommunens lokaler. Den selvejende institution skal betale husleje, hvorimod en kommunal institution ikke vil blive afkrævet det samme. En selvejende institution kan tegne kollektive ulykkes og ansvarsforsikringer for frivillige. Det er ikke muligt for en kommunal institution. Byrådet vil have mulighed for sætte rammerne for en kommunal institutions drift. Ved en selvejende institution vil driften og profilen være selvstændig og uden for Byrådets konkrete indflydelse. J. nr. 00.01.00P00 5