NOTAT OM RINGSTED KONGRESCENTER

Transkript

1 NOTAT OM RINGSTED KONGRESCENTER 1. INDLEDNING Som led i overvejelserne omkring den fremtidige drift af Ringsted Kongrescenter har Ringsted Kommune anmodet Horten om et notat, der kan danne baggrund for en politisk behandling af sagen. Det er aftalt, at dette notat primært redegør for, hvordan aktiviteterne forbundet med Ringsted Kongrescenter fremadrettet bør tilrettelægges for at sikre det fornødne retlige grundlag. Det er i gennemgangen forudsat, at kongrescentret forbliver en del af den kommunale forvaltning. Til sidst i notatet redegøres overordnet for nogle alternative organiseringsmodeller og de fordele og udfordringer, der vil være forbundet hermed. 2. SAMMENFATNING OG KONKLUSION Det er vores vurdering, at den grundlæggende organisering af Ringsted Kongrescenter og dets aktiviteter kan bevares som i dag. Der er imidlertid en række punkter, hvor der bør ske justeringer for fuldt ud at sikre, at aktiviteterne i kongrescentret udøves inden for lovgivningens rammer, herunder de uskrevne kommunalfuldmagtsregler. Det betyder bl.a., at den accessoriske virksomhed, der udøves i forbindelse med kongrescentret, herunder salg af drikkevarer mv., skal søges bortforpagtet. Hvis det ikke er muligt, bør der sikres dokumentation for, at bortforpagtning er forsøgt. Vi anbefaler, at kontrakten om levering af mad fra Scandic Ringsted i forbindelse med koncerter, konferencer mv. gennemgås for at vurdere, om der er sket den fornødne konkurrenceudsættelse i forbindelse med aftalens indgåelse. Horten Advokatpartnerselskab CVR / var/www/ringsted/ringsted/sites/default/files/acadre/mm/files_1813_ /bilag_1_-_notat_af_12_februar_2013_om_ringsted_kongrescenter.docx.docx

2 Det er herudover vores anbefaling, at samarbejdsaftalen med Scandic Ringsted under alle omstændigheder justeres, i det omfang den vil kunne anses for at indebære en begunstigelse af Scandic Ringsted. Endelig bør ordningen med "kulturpartnere" samt konferencesamarbejdet gennemgås og vurderes nærmere. I forhold til overvejelserne om mere grundlæggende at ændre organiseringen henvises til de afsluttende dele af notatet, hvor der også redegøres for fordele og udfordringer forbundet med de forskellige modeller. 3. DE RETLIGE RAMMER Hjemmelsgrundlaget for Ringsted Kommunes drift af Ringsted Kongrescenter skal findes flere forskellige steder. Visse af aktiviteterne er således reguleret i skreven ret, der har forrang for de uskrevne grundsætninger om kommunalfuldmagten, mens andre har hjemmel i de sidstnævnte regler. 3.1 Erhvervsfremmeloven Erhvervsfremmeloven giver kommunerne mulighed for at deltage i aktiviteter, der sikrer gunstige vilkår for erhvervslivet i kommunen. Det er en grundlæggende betingelse for aktiviteter iværksat efter erhvervsfremmeloven, at de skal være kollektive (dvs. stilles til rådighed for en åben kreds af virksomheder), og at de ikke må være konkurrenceforvridende. Der er i loven nævnt en række eksempler på, hvilke erhvervsudviklingsaktiviteter kommunerne kan støtte. Det fremgår heraf, at kommuner bl.a. kan iværksætte erhvervsudviklingsaktiviteter inden for vækst og udvikling i turismeerhvervet. I lovens forarbejder er der direkte henvist til muligheden for at iværksætte erhvervsudviklingsaktiviteter i form af bl.a. udstillings- og konferencefaciliteter. Der er i tilsynspraksis henvist til, at det afgørende for, om en kommune efter reglerne i erhvervsfremmeloven kan yde støtte til en konkret aktivitet, er, om aktiviteten opfylder hovedformålet med loven, og om støtten virker konkurrenceforvridende, herunder om der eksisterer et privat marked for løsningen af de pågældende aktiviteter. 1 Det antages, at der er samme adgang til accessorisk virksomhed i forbindelse med aktiviteter i medfør af erhvervsfremmeloven, som i forhold til aktiviteter der udøves i henhold til de uskrevne grundsætninger om kommunalfuldmagten, jf. nedenfor. 3.2 Kommunalfuldmagten Som nævnt finder kommunalfuldmagtsreglerne der er uskrevne regler om, hvilke opgaver kommuner kan varetage og støtte kun anvendelse i det omfang, der ikke er fastsat særlige regler i den skrevne lovgivning. 1 Se Statsforvaltningen Midtjyllands udtalelse af 30. august 2012 om kommunal støtte til den erhvervsdrivende fond Ringkøbing Fjord Innovationscenter.

3 Det er en grundlæggende kommunalretlig regel, at en kommune kun kan udføre eller støtte en aktivitet i det omfang, der er en kommunal interesse deri. Det er fast antaget i tilsynspraksis, at fremme af kulturlivet i kommunen udgør en lovlig kommunal interesse. Kommuner kan således udføre eller støtte kulturelle aktiviteter, f.eks. drive teater o.l., selvom der er private aktører på det samme marked, der dermed risikerer at blive udsat for konkurrence. Aktiviteterne skal dog være almennyttige, og kommunerne må ikke have til formål at opnå en fortjeneste ved aktiviteterne. Kommunerne har altså ret vide rammer for at drive, henholdsvis støtte, kulturelle aktiviteter herunder i form af teater og musik i kommunen. Støtten kan ske gennem kommunens egen drift af kulturinstitutioner eller gennem støtte til private organisationer. Som hovedregel er kommuner afskåret fra at udøve erhvervsvirksomhed. Der undtages herfra f.eks. hvor hensynet til værdispild (afsætning af overkapacitet) eller tilsvarende kan begrunde det, jf. nedenfor om accessorisk virksomhed. Aktiviteten skal i så fald udøves på markedsvilkår for at sikre private aktører mod urimelig konkurrence. En kommune må dog ikke drive eller deltage i en aktivitet med det formål at opnå profit. Som en modifikation til forbuddet mod kommunal erhvervsvirksomhed kan kommuner i et meget begrænset omgang varetage såkaldte accessoriske opgaver. Det vil sige opgaver, der i princippet ikke er kommunale, men som knytter sig naturligt og tæt til varetagelsen af kommunale opgaver. Et typisk eksempel er etablering af en restaurant i et kommunalt musikhus eller lignende. Udøvelsen af accessorisk virksomhed kan dog ikke gå længere, end formålet tilsiger. Det betyder, at en kommune nok kan eje en restaurant i et musikhus, men kommunen kan ikke drive den selv, men er forpligtiget til at bortforpagte den. Såfremt bortforpagtning ikke er mulig, kan kommunen selv drive restauranten, men skal løbende at undersøge mulighederne for bortforpagtning. 4. DE ENKELTE AKTIVITETER 4.1 Teateraktiviteterne Som nævnt kan en kommune med hjemmel i kommunalfuldmagtsreglerne i vidt omfang drive teater og andre kulturelle aktiviteter. Dette gælder, uanset om kommunen derved kan siges at konkurrere med private aktører, der driver lignende aktiviteter. Det er på baggrund af de foreliggende oplysninger vores vurdering, at det udbud af teaterforestillinger mv., som Ringsted Kongrescenter udbyder, foregår inden for kommunalfuldmagtens giver. Det kan dog ikke udelukkes, at kommunale aktiviteter i form af teater, musikforestillinger, shows mv. kan få et sådant omfang og karakter, at de ikke længere kan rummes inden for

4 kommunalfuldmagten. Det vil efter vores vurdering i hvert fald være tilfældet, hvis aktiviteterne drives efter forretningsmæssige kalkulationer med henblik på at opnå overskud. Det erpå baggrund af kommunens oplysninger om aktiviteten vores vurdering, at Ringsted Kongrescenters aktiviteter i forhold til teatervirksomhed ligger inden for kommunalfuldmagtens rammer. Kommunen bør dog fortsat være opmærksom på de begrænsninger, der følger af kongrescentrets kommunale forankring, i forbindelse med fastlæggelse af repertoire mv. 4.2 Konferenceaktiviteter I forhold til de konferenceaktiviteter, der i dag drives i regi af Ringsted Kongrescenter, er det på baggrund af kommunens oplysninger om omfang og karakter vores vurdering, at de formentlig kan rummes af erhvervsfremmeloven. Vurderingen er imidlertid behæftet med nogen tvivl, og der er ikke givet, hvilket resultat de kommunale tilsynsmyndigheder vil nå til, hvis sagen bliver indbragt herfor. Vi har ved denne vurdering lagt vægt på, at aktiviteterne ifølge vores oplysninger ikke er konkurrenceforvridende i forhold til det private erhvervsliv, og at der ikke ydes støtte til enkelte erhvervsvirksomheder. Det er i den forbindelse væsentligt, at konferenceydelserne tilbydes på markedsvilkår, så private ikke gennem kommunens engagement i konferencecentret påføres urimelig konkurrence. Det er samtidig vores vurdering, at der under alle omstændigheder er en grænse for, hvilket omfang konferenceaktiviteterne kan nå. Det må således anses for tvivlsomt, om tilsynsmyndighederne vil anerkende store konferencecentre af egentligt erhvervsmæssig karakter under henvisning til erhvervsfremmeloven. Det kan på den baggrund overvejes at lade private aktører overtage en del af det marked for konferenceaktiviteter, som Ringsted Kongrescenter besidder. Under alle omstændigheder er det vores anbefaling, at Ringsted Kongrescenter ikke øger sit udbud af konferenceaktiviteter. 4.3 Salg af drikkevarer og snacks Salg af drikkevarer og snacks er som udgangspunkt ikke en lovlig kommunal aktivitet. Det salg, der finder sted i pauser mv., er imidlertid så nært og naturligt knyttet til de aktiviteter, som kan udøves i kongrescentret, at salget må anses som lovlig kommunal erhvervsvirksomhed i form af accessorisk virksomhed, dvs. med hjemmel i de uskrevne grundsætninger om kommunalfuldmagten. Som udgangspunkt skal sådanne aktiviteter bortforpagtes på markedsvilkår. Er bortforpagtning ikke muligt, skal kommunen kunne godtgøre, at en bortforpagtning er forsøgt, og forsøget må gentages, f.eks. efter et år..

5 Ligesom en forpagtningsaftale skal indgås på markedsvilkår, skal salg af drikkevarer mv. i det omfang det ikke er muligt at bortforpagte ske til markedsprisen. Ringsted Kongrescenter varetager selv salget af drikkevarer mv., idet det efter det oplyste ikke har været muligt at bortforpagte dette. Vi anbefaler, at kommune søger at bortforpagte aktiviteten og hvis bortforpagtning ikke er mulig sikrer sig dokumentation for, at bortforpagtning er forsøgt. 4.4 Samarbejdet med Scandic Ringsted Det nuværende samarbejde rejser efter vores vurdering flere retlige spørgsmål, herunder navnlig i forhold til de udbudsretlige regler og forbuddet mod begunstigelse af en enkelt virksomhed. Det beror på en konkret vurdering af den indgåede aftale om levering af mad, om der er tale om en aftale, der er omfattet af procedurekravene i udbudsdirektivet. Vi har ikke gennemgået aftalen, men anbefaler, at kommunen vurderer, om der er sket den fornødne konkurrenceudsættelse i forbindelse med indgåelsen af aftalen. De dele af aftalen, der indeholder forskellige gensidige rabatordninger skal gennemgås og vurderes med henblik på at sikre, at de ikke indeholder så aktiv og individuel promovering af en privat virksomhed, at den er i strid med forbuddet om begunstigelse af en enkelt virksomhed. Desuden er det væsentligt at være opmærksom på, at Ringsted Kongrescenter ud fra lighedsbetragtninger formentlig vil være forpligtet til at indgå tilsvarende aftaler med andre private virksomheder, der måtte ønske dette. Vi anbefaler derfor, at de øvrige dele af samarbejdsaftalen med Scandic Ringsted gennemgås med henblik på at sikre, at de er indgået på markedsvilkår, og at aftalen er i overensstemmelse med de regler, der gælder for kommuner i øvrigt. 4.5 Kulturpartneraftaler Der er som udgangspunkt ikke noget til hinder for, at Ringsted Kongrescenter indgår aftaler herunder i form af såkaldte "kulturpartneraftaler" med private selskaber på markedsvilkår. Det må antages, at sådanne aftaler kan ses som udtryk for et ønske om at fremme turismen i området, hvilket anses som en lovlig kommunal aktivitet. Ordningen skal imidlertid afvejes over for forbuddet mod støtte til erhvervsvirksomheder. Aftalerne må derfor ikke indgås med det formål at give de enkelte kulturpartnere en økonomisk fordel. Det er endvidere en forudsætning, at muligheden for at blive "kulturpartner" står åben for enhver virksomhed eller for en sagligt afgrænset kreds af virksomheder. Særligt i forhold til den reklamering, der fra Ringsted Kongrescenter leveres som en modydelse til de private virksomheder, bemærkes, at den såkaldte reklameringslov giver

6 mulighed for at sælge reklameplads på kommuners ejendom og løsøre. Derimod er der ikke mulighed for at anvende elektroniske medier, f.eks. hjemmesider til reklamering. Det er vores anbefaling, at kulturpartneraftalerne gennemgås for at sikre, at de ikke er i strid med det kommunale forbud imod begunstigelse af enkeltvirksomheder mv., samt at omfanget af og metoderne for reklameringen justeres, således den alene finder sted på løsøre og fast ejendom, og således ikke på elektroniske medier, herunder kongrescentrets hjemmeside. 4.6 Konferencesamarbejdet I forhold til det samarbejde, som Ringsted Kongrescenter har etableret med fem hoteller, gør de samme forhold sig gældende som ovenfor anført. Det er således vores anbefaling, at det sikres, at aftalen om konferencesamarbejde er indgået på markedsvilkår. Desuden skal udvælgelsen af, hvilke hoteller der indgår i samarbejdet ske på et sagligt grundlag og under iagttagelse af bl.a. lighedsgrundsætningen. I det omfang aftalen indebærer, at Ringsted Kongrescenter køber ydelser f.eks. hotelovernatninger med henblik på videresalg skal de fornødne regler om konkurrenceudsættelse iagttages. 5. ALTERNATIVE ORGANISERINGSMODELLER 5.1 Indledning Selvom Ringsted Kongrescenter, kan drives videre i de eksisterende organisatoriske rammer kan det overvejes, om det ville være hensigtsmæssigt at ændre de juridiske rammer for kongrescentrets organisering. Der vil derfor i dette afsnit blive nærmere redegjort for fire forskellige alternative måder at organisere kongrescentret på, og for hvilke fordele og udfordringer, der vil være forbundet hermed. Indledningsvist kan det om fordelene ved at bevare kongrescentret som en del af den kommunale forvaltning er, at den for nærværende ikke kræver støre organisationsændringer, og at man dermed kan fortsætte med den velkendte og afprøvede organisation. Herudover er det en fordel, at kommunen bevarer fuld kontrol over alle aktiviteter forbundet med kongrescentret. Udfordringerne ved modellen er, at den uanset at man forsøger at eliminere risici fortsat vil kunne give anledning til spørgsmål i forhold til omfanget af aktiviteterne. Desuden vil modellen indebære en række begrænsninger for kongrescentrets fremtidige kommercielle udvikling. Herudover vil modellen som anført forudsætte, at rammerne for en række igangværende aktiviteter ændres. Endelig kan der henvises til, at det kun i begrænset omfang vil være muligt at inddrage privat viden og private investeringer i udviklingen.

7 5.2 Etablering af fond/selvejende institution Det kan overvejes at lade visse af kongrescentrets aktiviteter indgå i en fond. En fond er en selvejende institution. Samspillet mellem de fondsretlige og de kommunalretlige regler er forholdsvist kompliceret. I forhold til styringsmulighederne, vil det ikke være muligt for kommunen at styre en fond, der således skal have en selvstændig bestyrelse. Dvs. at kommunen ikke vil have indflydelse som ejer og vil som stifter ikke kunne have bestemmende indflydelse, herunder i bestyrelsen. Hvis kommunen støtter dannelsen af en fond ved at yde tilskud til fondens grundkapital e.l., vil fonden fremover alene kunne varetage de samme opgaver, som kommunen selv kan varetage. Fordelene forbundet med en fondsmodel er, at den politiske indblanding i aktiviteterne i fonden minimeres. Endelig kan der henvises til, at en fondsmodel gør det kommunale engagement i aktiviteterne herunder størrelsen af støtten mere gennemsigtig. En fondsmodel indebærer imidlertid også udfordringer, hvor der navnlig kan henvises til, at en fond stiftet med kommunale midler alene kan varetage opgaver, som kommunen selv ville kunne varetage. Desuden kan kommunen ikke bevare rådigheden over (styring af) de aktiviteter, der drives i regi af fonden. Kommunen vil i visse tilfælde kunne få indflydelse i forbindelse med stiftelsen og udpege bestyrelsesmedlemmer til fonden, men kommunen kan ikke besidde et flertal i bestyrelsen, og der er hvis fonden også varetager opgaver, som kommunen ikke selv kan varetage ikke instruktionsbeføjelse i forhold til de kommunalt udpegede bestyrelsesmedlemmer. 5.3 Kommunalt ejet aktieselskab Ringsted Kommune vil kunne stifte et aktieselskab og indskyde de aktiver, der vedrører Ringsted Kongrescenter heri. Der vil således blive etableret et selskab i overensstemmelse med de privatretlige regler i selskabsloven. Aktieselskabet vil dog fortsat alene kunne udøve de opgaver, som kommunen selv kan udøve, og de ovenfor nævnte anbefalinger i forhold til bl.a. samarbejdet med Scandic Ringsted gør sig tilsvarende gældende. Kommunen kan i et vist omfang yde støtte til aktieselskabet evt. i form af en underskudsgaranti. Fordelene forbundet med at drive kongrescentret i et aktieselskab er, at der skabes øget styringsmæssig afstand til kommunen, og dermed større handlefrihed for kongrescentrets ledelse. Herudover bliver det mere klart, hvilke opgaver kongrescentret driver og hvilke omkostninger, der er forbundet hermed. I forhold til udfordringerne forbundet med modellen, kan omvendt nævnes, at kommunen mister indflydelse, idet kommunalbestyrelsen primært har indflydelse ved valg af bestyrelsesmedlemmer, men ikke instruktionsbeføjelse i forhold til bestyrelsen eller direktøren.

8 Endelig er det uafklaret, om en kommune kan være eneejer af et aktieselskab, der har hjemmel i erhvervsfremmeloven (konferenceaktiviteterne) og kommunalfuldmagten (de øvrige aktiviteter). 5.4 Aktieselskab i samarbejde med private aktører Hjemmelsgrundlaget for et selskab med blandet ejerkreds kan findes i erhvervsfremmeloven, i de uskrevne kommunalfuldmagtsregler eller i den såkaldte lov Der vil således skulle stiftes et selskab, hvor (hele eller dele af) aktiviteterne i kongrescentret indskydes i selskabet. Kommunen vil herefter kunne yde (øremærket) støtte til de dele af aktiviteterne, hvori der er en kommunal interesse. Fordelene ved modellen er, at de nuværende aktiviteter i kongrescentret i fremtiden hvis hjemmelsgrundlaget er lov 548 i langt videre omfang vil kunne øges og udvikles. Det vil bl.a. være muligt at indgå et samarbejde med Scandic Ringsted. Herudover vil selskabet afhængigt af den nærmere konstruktion kunne drive kommerciel virksomhed, herunder drive de aktiviteter, der i dag betegnes som accessorisk virksomhed lovligt i selskabet. Endelig vil modellen give kommunen mulighed for at tjene penge på kongrescentret. I forhold til udfordringerne forbundet med modellen, kan der henvises til, at modellen er kompliceret og forholdsvist ressourcekrævende at etablere. Det skyldes særligt, at der er krav om konkurrenceudsættelse i forbindelse med valg af den private part, eller alternativ i forbindelse med at kommunen indgår aftaler med selskabet. Derudover skal kommunen være opmærksom på, at man ikke længere kan kontrollere aktiviteterne i kongrescentret. Hertil kommer at det er tvivlsomt, om det vil være interessant for markedet at indgå i et aktieselskab med kommunen. 5.5 Bortsalg/privatisering Afslutningsvist kan muligheden for at (hele eller dele af) aktiviteterne forbundet med Ringsted Kongrescenter sælges til en privat aktør nævnes. Herefter har kommunen ingen kontrol med aktiviteterne, der dermed risikerer at ophøre eller ændre karakter. Kommunen vil i lighed med modellerne ovenfor fortsat kunne støtte aktiviteter, hvori der er en kommunal interesse, i det omfang det ikke er i strid med reglerne om statsstøtte eller kommunalfuldmagtsreglerne. Fordelene ved denne model, er at kommunalfuldmagtsreglerne ikke vil regulere aktiviteterne i kongrescentret, og at kommunen frigøres helt fra administrationen af kongrescentret. Kongrescentret vil kunne agere på markedsmæssige vilkår, hvilket kan være en fordel for kongrescentret, men eventuelt til ulempe for kommunen ved køb fra kongrescentret. Herudover vil der eventuelt kunne opnås et provenu ved salget. Udfordringerne ved modellen er omvendt, at kommunen ikke længere har indflydelse på aktiviteterne i kongrescentret, udover den indflydelse der kan følge af eventuel tildeling af støtte til de 1 Lov nr. 548 af den 8. juni 2006 om kommuners udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder og kommuners og regioners deltagelse i selskaber

9 aktiviteter, som kommunen lovligt kan støtte, f.eks. teaterproduktion. Desuden vil det selskab, der overtager aktiviteterne, kunne ændre eller lukke kongrescentret, som man kender det i dag, eller for den sags skyld gå konkurs. -o0o- Vi bistår gerne Ringsted Kommune med nærmere at gennemgå de enkelte aktiviteter for at sikre den fornødne sikkerhed for aktiviteternes retlige grundlag. Hellerup, den 12. februar 2013 Horten Rikke Søgaard Berth