EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 11/10/2010 K(2010)7139 SG-Greffe (2010) D/15874 IT- og Telestyrelsen Holsteingade 63 DK-2100 København Danmark Att.: Jørgen Abild Andersen Direktør Fax: + 45 35 45 00 10 Kære Jørgen Abild Andersen Vedr.: Kommissionens afgørelse i sag DK/2010/1129: Nærmere enkeltheder om priskontrolforanstaltninger Bemærkninger i henhold til artikel 7, stk. 3, i direktiv 2002/21/EF 1 I. SAGSFORLØB Den 10. september 2010 registrerede Kommissionen en anmeldelse fra IT- og Telestyrelsen i Danmark om den priskontrolforanstaltning, der er indført over for det etablerede selskab TDC vedrørende engrosmarkedet for i) acces i det offentlige telefonnet på et fast sted, ii) opkaldsterminering i TDC's individuelle telefonnet på et fast sted, iii) engrossalg af adgang til (den fysiske) netinfrastruktur og iv) engrossalg af bredbåndsadgang samt dertil knyttede hjælpe-/supplementstjenester i Danmark. Konkret foreslår IT- og Telestyrelsen, at de regulerede priser for disse tjenester i 2011 fastsættes på grundlag af styrelsens ajourførte LRAIC-model (langsigtede gennemsnitlige differensomkostninger). Den danske høring 2 gennemføres sideløbende med EU-høringen efter rammedirektivets artikel 7. 1 2 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (herefter "rammedirektivet"), EFT L 108 af 24.4.2002, s. 33. I overensstemmelse med rammedirektivets artikel 6. Europa-Kommissionen, 1049 Bruxelles/Brussel, Belgien - Tlf. +32 22991111
Den 23. og den 28. september 2010 sendte Kommissionen anmodninger om oplysninger 3 til IT- og Telestyrelsen, som den fik svar på den 28. september 2010. I henhold til artikel 7, stk. 3, i rammedirektivet kan de nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen fremsætte bemærkninger om anmeldte foranstaltningsudkast til den pågældende nationale tilsynsmyndighed. II. GENNEMGANG AF FORANSTALTNINGSUDKASTET II.1. Baggrund IT- og Telestyrelsens seneste undersøgelser af engrosmarkederne for acces i det offentlige telefonnet på et fast sted, ii) opkaldsterminering i TDC's individuelle telefonnet på et fast sted, (iii) engrossalg af adgang til (den fysiske) netinfrastruktur og iv) engrossalg af bredbåndsadgang blev anmeldt til og vurderet af Kommissionen under sagsnumrene DK/2005/0141 4, DK/2005/0207 5, DK/2008/0860 6 og DK/2008/0862 7. IT- og Telestyrelsen indførte en række reguleringsforanstaltninger over for TDC, herunder priskontrol baseret på LRAIC-metoden 8. Den seneste revision af LRAIC-modellen har Kommissionen fået anmeldelse om og vurderet under sagsnummer DK/2009/0860. I sine bemærkninger mindede Kommissionen IT- og Telestyrelsen om, at termineringsydelser for opkald til geografisk ubestemte numre, der benyttes af tjenesteudbydere, normalt er kendetegnet ved andre markeds- og konkurrenceforhold end dem, der gælder for opkaldsterminering for slutbrugere. Kommissionen bemærkede også, at IT- og Telestyrelsens seneste undersøgelse af markederne for fastnetacces og -terminering daterer fra 2005. Derfor opfordrede den styrelsen til at gennemføre en ny undersøgelse af disse markeder uden unødig forsinkelse og under maksimal hensyntagen til ovenstående betragtninger. II.2. De anmeldte foranstaltningsudkast Den foreliggende anmeldelse vedrører den prisregulering, der er pålagt den etablerede operatør, TDC, på grund af dennes stærke markedsposition på engrosmarkederne for fastnettjenester i Danmark, og den fastsætter TDC's regulerede engrospriser for 2011. På grundlag af TDC's seneste omkostningsoplysninger 9 har IT- og Telestyrelsen opdateret LRAIC-modellens omkostningsgrundlag og de trafik- og volumenprognoser, 3 4 5 6 7 8 9 I henhold til rammedirektivets artikel 5, stk. 2. SG-Greffe (2005) D/201076. SG-Greffe (2005) D/204083. SG-Greffe (2009) D/568. SG-Greffe (2009) D/1391. På daværende tidspunkt indførte IT- og Telestyrelsen ikke nogen foranstaltninger over for SMP-operatøren vedrørende fiberbaserede accesnet. Der er siden indført regulering af fiberbaserede accesnet (jf. sag DK/2010/1099), ifølge hvilken TDC's priser skal baseres på historiske omkostninger, indtil der er udarbejdet en ny LRAIC-model. Fra LRAIC-metoden er IT- og Telestyrelsen gået over til metoden "slutbrugerprisen korrigeret for sparede omkostninger" (DK/2006/0536) for leje af faste kredsløb (WLR) og opkald på engrosmarkedet for acces (mens LRAIC stadig bruges ved fastsættelse af priser på accesydelsen). Ajourføringen af modellen afspejler også de seneste oplysninger om udstyrspriser, lønomkostninger og de faktiske trafikmængder for 2009 og første halvår af 2010 (samt skøn for andet halvår af 2010). 2
der er nødvendige for at anslå omkostningerne ved de regulerede engrosydelser på fastnettet. På grundlag af den ajourførte modellering af omkostningerne vil IT- og Telestyrelsen fastsætte de regulerede samtrafiktakster for fastnettet, priser for ubundtet og delt adgang til rå kobber og delstrækninger heraf, takster for bitstrømsadgang 10, samhusningspriser samt de regulerede priser på andre tilknyttede tjenester (hjælpetjenester og/eller supplerende tjenester) som f.eks. oprettelse og migrering, backhaul-tjenester, multicasting osv. Foranstaltningsudkastet indebærer en let stigning 11 i maksimumpriserne på ubundtet adgang til rå kobber og et generelt fald i priserne på både bitstrømsadgangsydelser og lokal samtrafik (på fastnettet) 12,13. Ligesom i sag DK/2009/984 mener IT- og Telestyrelsen, at taksterne for fastnetterminering også skal gælde for opkald til informations- og indholdstjenester, der termineres på TDC's platform for intelligente net (IN). III. BEMÆRKNINGER Denne anmeldelse og de supplerende oplysninger fra IT- og Telestyrelsen giver Kommissionen anledning til at fremsætte følgende bemærkninger 14 : Behov for en ny undersøgelse af markederne for fastnetacces og - terminering Ifølge adgangsdirektivets 15 artikel 8, stk. 4, skal pålagte forpligtelser tage udgangspunkt i det konkrete problem og være forholdsmæssige og berettigede i 10 11 12 13 14 15 I svaret på Kommissionens anmodning om oplysninger bekræfter IT- og Telestyrelsen, at den aktuelle ajourførte LRAIC-model endnu ikke omfatter engrospriser på fiberbaseret bredbåndsadgang. Desuden bemærker styrelsen, at der er ved at blive udviklet en model for fiberbaseret adgang, og at der på grundlag heraf vil blive truffet afgørelse om priserne inden den 31. marts 2011. Der er tale om en stigning på næsten 3 %. De foreslåede årlige priser for adgang til rå kobber er følgende: i) 111,78 EUR (832 DKK) for fuld ubundtet adgang, (ii) 55,89 EUR (416 DKK) for delt adgang, iii) 98,62 (734 DKK) for fuld ubundtet adgang til delstrækninger og iv) 49,31 EUR (367 DKK) delt adgang til delstrækninger. IT- og Telestyrelsen forklarer i sit svar på Kommissionens anmodning om oplysninger, at stigningen i priserne på adgang til rå kobber skyldes et fald i antallet af linjer, der er i brug, og en stigning i prisen på de vigtigste komponenter (kobberkabler, kabelgrøfter og kabelkanaler). I øvrigt bemærkes det, at dette til en vis grad opvejes af et fald i kapitalforretningen (fra 7,7 % til 7,1 %). Engrosprisen på bredbåndsadgangsydelser ved DSL-adgangsmultiplexeren stiger med ca. 2 %, mens priserne svarende til lag 2 og 3 falder med henholdsvis godt 2 % og 5 %. På den anden side nedsættes prisen pr. minut for lokal samtrafik med ca. 8 %. IT- og Telestyrelsen bemærker i sit svar på Kommissionens anmodning om oplysninger, at ændringerne i maksimumpriserne på bitstrømsadgangsydelser skyldes en række faktorer. For eksempel påvirkes den del af bitstrømsprisen, der vedrører acces, i høj grad af prisen på adgang til rå kobber, mens transporten til L2/L3-niveau påvirkes af de øgede datamængder i TDC's net, faldende udstyrspriser og lavere kapitalforrentning. I overensstemmelse med rammedirektivets artikel 7, stk. 3. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/19/EF af 7. marts 2002 om adgang til og samtrafik mellem elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter (adgangsdirektivet), EFT L 108, 24.4.2002, s. 14. 3
lyset af de målsætninger, der er fastlagt i rammedirektivets artikel 8. I henhold til rammedirektivet træffer de nationale tilsynsmyndigheder afgørelse om at opretholde, ændre eller ophæve forpligtelser for virksomheder på grundlag af en markedsanalyse 16. I henhold til artikel 16, stk. 3, i rammedirektivet må en national tilsynsmyndighed ikke opretholde de indførte forpligtelser, hvis den konkluderer, at der er reel konkurrence på markedet. I den aktuelle sag kan det ikke udelukkes, at konkurrenceforholdene på de relevante engrosmarkeder har ændret sig i løbet af de 5 år, der er gået, siden ITog Telestyrelsen sidst gennemførte en undersøgelse af markederne i 2005. Dermed er der risiko for, at SMP-analysen er baseret på et marked, der enten er forkert afgrænset, eller hvor der ikke længere er basis for forhåndsregulering. I denne henseende noterer Kommissionen sig IT- og Telestyrelsens igangværende analyser af markederne for fastnetacces og -terminering og styrelsens tilsagn om at anmelde dem til Kommissionen inden udgangen af 2010 17. Medtagelse af opkald til tjenesteudbydere i markedet for fastnetterminering Kommissionen bemærker, at den anmeldte priskontrolforanstaltning, der vil gælde for alle engrosmarkeder for fastnettjenester i Danmark og fastsætter TDC's regulerede engrospriser for 2011, også vil gælde for termineringsydelser for opkald til geografisk ubestemte numre (for eksempel til at levere overtakserede særtjenester). Som Kommissionen allerede understregede i sag DK/2010/0984, adskiller termineringsydelser for opkald til geografisk ubestemte numre sig fra de traditionelle termineringsydelser for taletelefoni, der forbinder to slutbrugere. I det første tilfælde kan tjenesteudbyderen købe termineringsydelser fra en hvilken som helst netoperatør og skifte til en anden for at øge sin fortjeneste og/eller mindske sine omkostninger. Den terminerende operatør er derfor i almindelighed udsat for konkurrencepres: hvis netoperatøren prøver at tage en ublu pris for termineringsydelsen, kan tjenesteudbyderen gå over til en anden netoperatør, og termineringsoperatøren vil miste den indtægt, der kommer fra opkald til tjenesteudbyderen, medmindre der er objektive og uovervindelige hindringer for at skifte termineringsoperatør. Kommissionen har allerede opfordret IT- og Telestyrelsen til at gennemføre den næste undersøgelse af markederne for fastnetterminering og anmelde de udkast til afgørelser, den giver anledning til, uden unødig forsinkelse og under maksimal hensyntagen til ovenstående betragtninger. Kommissionen har også opfordret ITog Telestyrelsen til i mellemtiden at overveje, om ikke det vil være mere rimeligt og velbegrundet at tilbagekalde de foranstaltninger, der er pålagt TDC med hensyn til termineringsydelsen for opkald til tjenesteudbydere, særlig priskontrollen. Kommissionen noterer sig, at IT- og Telestyrelsen vil tage Kommissionens bemærkninger i betragtning i forbindelse med undersøgelsen af markederne for 16 17 Artikel 16, stk. 3, i rammedirektivet. I svaret på Kommissionens anmodning om oplysninger påpeger IT- og Telestyrelsen, at den danske høring om undersøgelsen af markederne for fastnetacces og terminering er afsluttet, og at styrelsen i øjeblikket er ved at formulere sin afgørelse. IT- og Telestyrelsen regner fortsat med at anmelde disse foranstaltningsudkast i 2010, således som meddelt i forbindelse med sag DK/2009/984. 4
fastnetterminering 18, men henviser på ny til sine bemærkninger i sag DK/2009/984 19 og opfordrer styrelsen til - så snart ovennævnte undersøgelse er afsluttet - at tilbagekalde den priskontrolforanstaltning over for TDC vedrørende termineringsydelsen for opkald til tjenesteudbydere, der vil blive justeret ved den senest anmeldte foranstaltning. Fastsættelse af engrosprisniveauer for centrale produkter, der er omfattet af regulering Som Kommissionen tidligere har bemærket 20, spiller de foreslåede engrospriser for acces og opkaldsterminering på et fast sted, ubundtet adgang til rå kobber, leje af faste kredsløb på engrosniveau (WLR) og bitstrømsadgang en afgørende rolle i markedsaktørernes beslutninger om at købe adgang til eller opbygge et accesnet. Derfor bør priserne fastsættes på et niveau, der giver operatørerne det rette incitament til at investere og dermed fremme infrastrukturbaseret konkurrence, hvor dette er muligt, eller som alternativ benytte sig af tjenestebaseret konkurrence, hvor der stadig er utilstrækkelig alternativ infrastruktur. I den aktuelle sag noterer Kommissionen sig, at der anvendes en anden priskontrolordning i forbindelse med leje af faste kredsløb og opkald på engrosniveau. Kommissionen bemærker også, at der midlertidigt anvendes et andet omkostningsgrundlag (nemlig historiske omkostninger) for fastsættelse af engrospriser på fiberbaserede bredbåndsadgangsydelser, som det er planen at erstatte med en ny LRIC-model (langsigtede differensomkostninger) for fiber inden marts 2011. Kommissionen er klar over, at hensigten med IT- og Telestyrelsens fremgangsmåde i princippet er at bidrage til sammenhæng mellem engrospriserne på centrale regulerede produkter, ved at hovedparten af disse priser fastsættes på grundlag af samme omkostningsregnskabsmetode (dvs. LRAIC). Med henblik på at opnå ensartede regulerede engrospriser i hele værdikæden og således, hvor det er relevant, fremme infrastrukturbaseret konkurrence og beskytte konkurrencen til fordel for forbrugerne opfordrer Kommissionen IT- og Telestyrelsen til hurtigst muligt at ajourføre både den gældende LRAIC-model og den, der er under udvikling, hvis den kommende undersøgelse af engrosmarkederne resulterer i, at der bl.a. indføres priskontrol og/eller en forpligtelse til at anvende omkostningsægte priser. I henhold til rammedirektivets artikel 7, stk. 5, skal IT- og Telestyrelsen i videst mulig udstrækning tage hensyn til bemærkningerne fra andre nationale tilsynsmyndigheder og Kommissionen, kan derpå vedtage det således ændrede udkast til foranstaltninger og skal i så fald fremsende det til Kommissionen. Kommissionens holdning til denne anmeldelse berører ikke dens holdning til andre udkast til foranstaltninger, der anmeldes. 18 19 20 I svaret på Kommissionens anmodning om oplysninger fremfører IT- og Telestyrelsen også, at den opretholder prisreguleringen af termineringsydelser med henblik på levering af informations- og indholdstjenester, indtil markedsundersøgelsen er gennemført, fordi disse ydelser indgår i det gældende marked for opkaldsterminering i individuelle fastnet. Siden da synes der ikke at være sket nogen væsentlig ændring på markedet, der ville ændre på denne vurdering, og IT- og Telestyrelsen har ikke forelagt dokumentation for det modsatte. Se sag PL/2010/1098. 5
I henhold til punkt 15 i henstilling 2008/850/EF 21 vil Kommissionen offentliggøre dette dokument på sit websted. Kommissionen anser ikke oplysningerne i det for fortrolige. Hvis De på baggrund af EU's og de nationale regler om forretningshemmeligheder mener, at dette dokument indeholder fortrolige oplysninger, som De ønsker slettet inden offentliggørelsen, bedes De meddele det til Kommissionen 22 senest tre hverdage efter at have modtaget dokumentet 23. En sådan anmodning bør begrundes. Med venlig hilsen På Kommissionens vegne Robert Madelin Generaldirektør 21 22 23 Kommissionens henstilling af 15. oktober 2008 om anmeldelser, tidsfrister og høringer i henhold til artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester, EUT L 301 af 12.11.2008, s. 23. Anmodningen bedes sendt enten pr. e-mail: INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu eller pr. fax: +32 2 298 87 82. Kommissionen vil muligvis offentliggøre resultatet af sin vurdering inden udløbet af tredagesperioden. 6