6. marts 2014 NOTAT Dette notat præsenterer det svensk-norske system for grønne VE-certifikater og belyser mulige fordele ved eventuel dansk deltagelse i systemet. Notatet er et baggrundsnotat til hovedrapporten i CONCITOs skatteprojekt Skatter og afgifter som instrument i klimapolitikken. Forfatter: Fie Junkuhn Notatet er støttet af: VILLUM FONDEN Fiolstræde 17B 1171 København K Tel: 29 89 67 00 info@concito.dk www.concito.dk
Grønne certifikater og EU s kvotesystem er eksempler på markedsbaserede instrumenter, der driver udbygningen af vedvarende energi (VE) ved at give producenterne incitament til at minimere produktionsomkostningerne og at fremme teknologiudvikling på samme måde som CO 2-skatter. EU s kvotesystem er et markedsbaseret skatteinstrument til at mindske brugen af fossile brændsler. Energiselskaberne og energitunge industrier kompenserer for deres CO 2-udledning ved at købe CO 2-kvoter. Systemet er dog ikke helt uproblematisk. For det første er udbuddet af kvoter for stort, hvilket driver CO 2-prisen ned. For det andet er efterspørgslen lille på grund af bl.a. gratis kvotetildelinger til virksomheder, udlicitering af produktion og recession i EU. Grønne certifikater er et andet markedsbaseret støtteinstrument til at øge produktionen af VE. Forskellen på de to systemer er, at EU s CO 2-kvotesystem pålægger energiproducenterne en afgift på CO 2-udledningen baseret på forureneren betaler-princippet. I det grønne certifikatsystem skal elforbrugere købe certifikater, som derefter bliver givet til energiproducenter af VE, jf. nedenstående boks. Det svensk-norske grønne certifikat system 1. Energiproducenter får et elektronisk grønt certifikat af staten for hver produceret megawatttime (MWh) el fra vedvarende energikilde. Vind-, sol-, bølge- og geotermisk energi samt energi fra vandkraft og biobrændstoffer er energikilder, som kan modtage grønne certifikater. 2. Energiproducenterne kan derefter sælge det grønne certifikat og derved have en ekstra indtægt for sin energiproduktion. 3. Det grønne certifikat-system er et åbent marked, hvor prisen bestemmes af udbud og efterspørgsel. Efterspørgslen er specielt bestemt af procentkravet. På markedet vil der findes både svenske og norske grønne certifikater. Prisen på grønne certifikater er lavet mellem køber og sælger. 4. Købere af certifikater er elforbrugere. Disse er påkrævet at købe certifikater svarende til en vis procentdel af deres elsalg eller brug af elektricitet, der kaldes en kvoteforpligtelse. Størrelsen af forpligtigelsen/procentkravet er fastsat ved lov og bidrager til efterspørgslen efter certifikater. 5. Hvis køberen er en el-leverandør, omfattes køb af certifikater som en del af udgifterne til el distribution. Således fordeles udgifterne til en udvidelse af vedvarende elektricitet på alle el-kunder. 6. Hvert år skal indleveres det antal certifikater, der kræves for at opfylde kvoteforpligtigelserne fastsat af staten. De grønne certifikater bliver derefter annulleret. Efter annulleringen skal elforbrugerene købe nye certifikater for at opfylde næste års kvoteforpligtigelse. Dette skaber en efterspørgsel efter certifikater over tid. Kilde: energimyndigheten.se 2
Energiproducenterne kan vælge at generere elektricitet baseret på fossile brændsler, som kul og olie, eller at investere i vedvarende energikilder og genere energi den vej. Elektriciteten sælges til samme markedspris uanset, hvilken energikilde, der benyttes. Incitamentet for energiproducenterne til at investere i VE ligger i den ekstra indtægt, der opnås ved salg af grønne certifikater. Prisen på grønne certifikater sættes på det frie marked. Udbuddet af grønne certifikater afhænger af procentkravet, der er bestemt af staten og konkurrencedygtigheden af elektriciteten fra vedvarende energikilder. Det betyder indirekte, at de grønne teknologier, der vil blive brugt af profitmaksimerende energiproducenter vil være mest mulige omkostningseffektive. Jo mindre produktionsomkostningerne er for VE desto større er den potentielle indtægt fra salget af de grønne certifikater. Prisen på grønne certifikater er en ekstra indtægt ved salg af vedvarende energi. Prisen sættes af udbud og efterspørgsel. Udbuddet afhænger af produktionsomkostninger ved VE og efterspørgslen af certifikater reguleres årligt af staten. Et lille udbud af certifikater er ensbetydende med, at produktionsomkostningerne er høje pr. MWH. Det lille udbud og den store efterspørgsel får prisen til at stige. En høj pris pr. certifikat antages at give energiproducenterne incitament til at investere i forskning og udvikling for at mindske produktionsomkostningerne til at maksimere udbyttet pr. MWH. Det er denne mekanisme, der sikrer, at samfundet og forbrugerne betaler mindst muligt for udbygningen af vedvarende energi. Da prisen er en tilpasning i markedet under fri konkurrence, vil det generelt gælde, at slutforbrugerprisen på el er lig med et vægtet gennemsnit af marginalomkostningerne ved sort el og grøn el, hvor vægtene er procentkravet for grøn el og 1 minus procentkravet for sort el (Amundsen og Mortensen, 2008). Mængden af certifikater, der skal holdes af elleverandører og energitunge industrier bestemmes af procentkravet. Det skaber en efterspørgsel på certifikater. Elleverandører og energitunge industrier antages at være rationelle aktører og vil købe certifikater, der koster mindst muligt. Udgiften til certifikater deles ud på slutbrugerne af elektricitet. På den måde bliver udbygningen af vedvarende energi fordelt ud på alle brugere af elektricitet, såvel virksomheder som private forbrugere, til mindst mulig omkostning for samfundet. Ved brug af grønne certifikater er det andelen af vedvarende energi i elmixet, der kan reguleres. Det gøres af staten ved at fastsætte kvoteforpligtigelserne, som svarer til andelen af vedvarende energi, der skal genereres til el-nettet. Staten skaber en minimumsforpligtigelse til energiproducenterne og til brugerne af energi for at opnå en omstilling til vedvarende energikilder. Årligt er 3
der en evaluering, om kvoteforpligtigelserne er overholdt, og de eksisterende certifikater, der er blevet indkøbt, annulleres. Det nye år begynder med et krav om større andel af vedvarende energi til el-nettet og køb af nye grønne certifikater. Staten kan på denne måde regulere markedet, idet den hele tiden kontrollerer omstillingsprocessen og sikrer en stærk efterspørgsel på certifikater, der får energiproducenterne til at investere i udbygningen af vedvarende energi. Ligesom i EU s CO2-kvotesystem har det grønne certifikat system banking. Princippet er, at investorer opkøber grønne certifikater, hvis prisen er lavere end den forventede langsigtede pris og sælger fra, når prisen overstiger købsprisen og ønsket profit pr. certifikat. Banking sikrer en mere stabil pris for certifikater over tid. Systemets udfordring ligger i, om målet er at mindske CO2-udledningen eller at udbygge vedvarende energikilder, da det ikke nødvendigvis fører til samme konklusion. Med forureneren betaler-princippet vil (forudsat, at prisen er høj nok) en CO2-afgift mindske CO 2-udledningen. Det samme gør sig ikke gældende for systemet med grønne certifikater, da det øger incitamentet til at udbygge vedvarende energikilder, men det betyder kun, at andelen af VE stiger i det samlede energimix. Dette er ikke ensbetydende med, at mængden af fossile brændsler reduceres og derigennem, at CO2 udledningen falder. Kapaciteten til at producere grøn elektricitet stiger ikke nødvendigvis på kort sigt, når et grønt certifikatsystem øger andelen af grøn elektricitet i det totale elektricitetsforbrug. På længere sigt med en trendmæssig stigende efterspørgsel efter elektricitet, vil dette imidlertid kunne være tilfældet. Det ligger fast, at man ikke på nogen enkel måde kan styre kapacitetsudbygningen af grøn elektricitet ved at ændre procentkravet (Amundsen og Mortensen, 2008). Grønne certifikater kan påvirke andelen af VE i det samlede energimix, hvor andelen af VE stiger som følge af et fald i mængden af energi produceret på fossile brændsler, men også som følge af et fald i brugen af energi. Det kan være slutbrugerne af energi bliver mere energibesparende. Der kan både være energieffektiviseringer for virksomheder og husholdning. Husholdningerne kan fx benytte sig af energibesparende produkter og energisikre deres bolig. Herved stiger VE-andelen, selvom den absolutte mængde VE sendt ud i energimixet er den samme. Dansk deltagelse i det svensk-norske certifikatmarked Sverige startede med at støtte deres udbygning af vedvarende energi ved hjælp af grønne certifikater i 2003, og i 2012 koblede Norge sig på systemet. 4
Dannelsen af det svensk-norske certifikatmarked I Sverige indførte man El-certifikatssystemet i 2003. Producenterne af VE-baseret el tildeles et el-certifikat for hver produceret MWh. Norge er begyndt at anvende støttesystemet i 2012, og samtidig har de to lande skabt et fælles marked for certifikaterne. Frem til 2020 skal landene tilsammen øge el-produktionen fra VE med 26,4 TWh. Det fælles marked er foreløbigt planlagt at eksistere frem til 2036. Motivet til at anvende samme støttesystem i Sverige og Norge har bl.a. været muligheden for at opnå et fælles marked. Vurderingen er, at et fælles marked baner vej for en mere effektiv udnyttelse af støttekronerne, end hvis landene foretog udbygningen hver for sig. I og med at producenter af VE kan få el-certifikat, uanset om produktionen sker i Norge eller Sverige, kommer produktionen til at ske der, hvor den kan ske billigst. Dette ville også være tilfældet i et nationalt system, men det fælles, større marked kan medføre øget konkurrence og mindske prisudsving. Fordelene for Danmark ved at indgå i det svensk-norske samarbejde er, at udbygningen af vedvarende energi udbygges, hvor potentialet er størst og omkostningerne er mindst. Forbrugerne i Danmark vil spare betydelige udgifter pga. bedre opstillingsmuligheder for landbaserede vindmøller i Sverige og Norge, hvilket er billigere end fx havmølleparker (offshore) i Danmark (Copenhagen Economics, 2013). Copenhagen Economics (CE) har beregnet produktionsomkostningerne af VE ved dansk, svensk og norsk offshore og onshore møller, jf. figur 1. Det er tydeligt at se, at produktionsomkostningerne for dansk offshore er dyrere end svensk og norsk onshore i 2010. Det er samtidig en væsentlig pointe, at trods den store modstand mod onshore møller i Danmark, har Danmark en absolut fordel i udbygningen af vindmøller på land frem for Sverige og Norge i 2010 og 2020. Dette betyder, at danske onshore møller vil kunne opnå den største indtægt fra grønne certifikater. Danskere udviser stor modstand mod vindmøller på land, og da svensk og norsk onshore har lavere produktionsomkostninger må det kunne forventes, at dansk samfundsøkonomi vil kunne foretage væsentlige besparelser ved at indgå i det svensk-norske certifikat system og lade udbygningen af VE foregå i vores nabolande. Figuren viser tydeligt, at Sverige og Norge har en komparativ fordel. CE antager, at Norge i 2020 har undergået en stærk teknologiudvikling indenfor offshore møller. Det kan diskuteres, hvor realistisk denne antagelse er, da Danmark har større erfaring med offshore møller og Norge har mere ekstreme havforhold med et dybere hav, voldsommere bølger og kraftigere vindstyrke. 5
Det er vigtigt at notere, at analysen kun er lavet på vindmøller og ikke inddrager andre VE-teknologier og VE-kilder. Figur 1. Estimat af produktionsomkostningerne 2010 og 2020 Kr/MWh 2010 750 700 650 600 550 500 450 400 350 300 250 Onshore Onshore Onshore Offshore Offshore Offshore Danmark Sverige Norge Danmark Norge Sverige Kr/MWh 2020 750 700 650 600 550 500 450 400 350 300 250 Onshore Onshore Offshore Onshore Offshore Offshore Danmark Sverige Norge Norge Danmark Sverige Note: Kilde: Baseret på vurderinger af gennemsnitlige investeringsomkostninger, driftsudgifter og et årligt antal fuldlasttimer for store møller med en realforrentning på 6,5 årligt. Der er i praksis stor variation i produktionsomkostningerne afhængig af lokale forhold. Copenhagen Economics på baggrund af IEA (2011), Ecofys (2011), EWI (2011), Energistyrelsen (2012), Elforsk (2011) Set fra en politisk synsvinkel er ulempen ved det grønne certifikatsystem, at udbygningen ikke sikres i Danmark, og at det politiske mål om selvforsyning derfor ikke kan sikres igennem dette økonomiske markedsinstrument. CE har kalkuleret et estimat for de besparelser, der kunne opnås ved at erstatte danske offshore møller med det billigste alternativ i henholdsvis Sverige og Norge, se figur 2. Ved at udbygge i Sverige vil Danmark kunne spare 10 mia. kr. og ved at udbygge i Norge vil Danmark kunne spare 6 mia. kr. 6
Figur 2. Besparelse på 6-10 mia. Kr. hvis offshore udbygning 2014-2025 erstattes af billigste alternativ i Norge eller Sverige Mia. kr. 1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 Udbygning i Sverige 10 mia Kr. Udbygning i Norge 6 mia Kr. 2049 2047 2045 2043 2041 2039 2037 2035 2033 2031 2029 2027 2025 2023 2021 2019 2017 2015 2013 Note: Kilde: Besparelse i produktionsomkostninger ved at erstatte planlagte og forventede danske havvindmøller projekter fra 2014 med billigste alternativ blandt svensk og norsk onshore og offshore vind. Copenhagen Economics Dansk støtte til udbygning af VE I Danmark finansieres udbygningen af vedvarende energikilder ved brug af feed-in tariffer. PSO-afgiften pålægges elprisen og derved husholdningernes forbrug af elektrictet. Indtægterne fra PSO-afgiften fordeles ud på forskning og udvikling, og støtte til produktionsomkostninger af VE. Det vigtigste støtteinstrument er Premium Feed in Tariff, PFT, der er et fast tilskud per produceret enhed eller som et tilskud ved afregningspriser under en garanteret minimumspris Fixed Feed in Tariff, FFT. Støtten fordeles til hver type fossilfri energiteknologi med en støttesats, så energien pr. MWH principielt bliver konkurrencedygtig. Hvis teknologien er konkurrencedygtig frafalder støttesatsen, og omvendt, mindre konkurrencedygtige teknologier modtager større støttesatser. Det reelle støttebehov afhænger af udviklingen og fluktuationer i elmarkedsprisen. Støtten varierer fra projekt til projekt, så man sikrer, at der ikke er vindmølle-anlæg, der får en højere støtte end højst nødvendigt. Det vil være udbygning af VE, der støttes, ikke nuværende møller. I certifikatsystemet får alle anlæg den samme støtte. Det vil sige, at de billigste anlæg får en højere støtte end strengt nødvendigt, men kun de marginale anlæg får den akkurat nødvendige støtte. 7
Kilder Copenhagen Economics (2013): Danmark i et grønt certifikatmarked Eirik S. Amundsen Jørgen B. Mortensen (2008): Markeder i klimapolitikken Energimyndigheten.se, En svensk-norsk elcertifikatsmarknad Energistyrelsen (2011): Vores energi Swedish Energy Agency (2012): The electricity certificate system 8