DA RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION GENERALSEKRETARIATET Det Europæiske Råd MAJ 2000
Det Europæiske Råd
Bemærkning Indholdet af dette hæfte, der er udarbejdet af Generalsekretariatet for Rådet, er ikke bindende for Fællesskabets institutioner eller medlemsstaternes regeringer. Hvis der ønskes yderligere oplysninger, kan der rettes henvendelse til afdelingen for informations-politik, åbenhed og public relations på følgende adresse: Generalsekretariatet for Rådet Rue de la Loi 175 B-1048 Bruxelles Telefax: 32 (0) 2 285 53 32 E-mail: public.info@consilium.eu.int Internet:http://ue.eu.int Yderligere oplysninger om EU fås på Internet via Europa-serveren (http://europa.eu.int) Bibliografiske data findes bagest i denne publikation Luxembourg: Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer, 2000 ISBN 92-824-1740-9 De Europæiske Fællesskaber, 2000 Eftertryk tilladt med kildeangivelse Printed in Belgium TRYKT PÅ IKKE-KLORBLEGET PAPIR
Indhold Indledning...5 I. Det Europæiske Råds særlige plads i Den Europæiske Unions beslutningsstruktur...6 A. Det Europæiske Råd et vigtigt politisk organ i udviklingen af den Europæiske Union...6 B. Særlige opgaver i henhold til traktaten om Den Europæiske Union...10 C. En instans, der er opstået af politisk praksis, og som kun nævnes med få ord i de europæiske traktater...12 II. Det Europæiske Råd et møde præget af venskabelighed og hektisk aktivitet...14 A. Forberedelse af Det Europæiske Råds møder...15 B. Mødernes forløb...17 C. Beslutningstagning i Det Europæiske Råd...20 III. Det Europæiske Råd et uundværligt politisk forum?...21 A. 25 års opbygning af Fællesskabet uden Det Europæiske Råd...21 B. Et politisk forum, som længe mødte stor modstand...22 C. En accepteret, respekteret og anerkendt instans...24 3
Indledning Det Europæiske Råd består af stats- og regeringscheferne i de femten medlemsstater i Den Europæiske Union samt af formanden for Europa- Kommissionen. Det må hverken forveksles med Europarådet (som er en international organisation) eller med Rådet for Den Europæiske Union (de femten medlemslandes repræsentanter på ministerplan). Den stat, som har formandskabet for Rådet, er vært for Det Europæiske Råd, der samles mindst to gange årligt (sædvanligvis i juni og december) for at drøfte Den Europæiske Unions politiske liv og udvikling. Disse møder, hvor femten repræsentanter, der alle har stor demokratisk legitimitet, samles i en europæisk by og ydermere ledsages af en række ministre og nære medarbejdere, har i snart 25 år været en vigtig politisk begivenhed, der nyder stor bevågenhed. 5
I. Det Europæiske Råds særlige plads i Den Europæiske Unions beslutningsstruktur Det Europæiske Råd har en særlig plads i Den Europæiske Unions beslutningsstruktur. Det skyldes i høj grad, at de første traktater, som udtrykkeligt nævnte oprettelsen af Europa- Kommissionen (eller Den Høje Myndighed), Rådet, Europa-Parlamentet (eller Forsamlingen) og Domstolen, overhovedet ikke omtalte møder på stats- eller regeringschefsniveau. Disse topmøder blev således praksis i begyndelsen af tresserne, inden de i halvfjerdserne blev mere regelmæssige og på Paris-topmødet i 1974 fik benævnelsen»det Europæiske Råd«. A. Det Europæiske Råd et vigtigt politisk organ i udviklingen af Den Europæiske Union I artikel 4 under de fælles bestemmelser i traktaten om Den Europæiske Union beskrives Det Europæiske Råds væsentligste funktion som følger:»det Europæiske Råd tilfører Unionen den fremdrift, der er nødvendig for dens udvikling, og fastlægger de overordnede politiske retningslinjer herfor.«6
Det Europæiske Råd, der ikke i juridisk forstand er en af Det Europæiske Fællesskabs institutioner (til forskel fra Europa-Parlamentet, Rådet, Kommissionen, Domstolen og Revisionsretten), spiller ikke desto mindre en central rolle på alle Den Europæiske Unions områder, hvad enten det drejer sig om at få tilført fremdrift og fastlagt overordnede politiske retningslinjer eller om at samordne, at forlige modstridende synspunkter eller om at deblokere vanskelige sager. 1. Fremdrift og fastlæggelse af overordnede politiske retningslinjer for Den Europæiske Union For øjeblikket er det faktisk kun Det Europæiske Råd, der er i stand til at sætte skub i Den Europæiske Union; dette gør sig gældende i»forfatningsmæssige«spørgsmål, som f.eks. ændring af traktaterne, i forbindelse med udvidelserne eller Den Økonomiske og Monetære Union. Det skyldes i høj grad den legitimitet, som stats- og regeringscheferne besidder, men også det faktum, at Det Europæiske Råd har et vist overblik og ikke som Rådet, Kommissionen eller Europa-Parlamentet er direkte involveret i de detaljerede daglige beslutningsprocesser. Det Europæiske Råd har for eksempel lige fra starten sat sit præg på de fremgangsmåder, der er blevet anvendt, hver gang Det Europæiske Fællesskab/Den Europæiske Union er blevet udvidet. I forbindelse med udvidelsen med de central- og østeuropæiske lande handlede det ekstraordinære møde i Det Europæiske Råd i april 1990 i Dublin om Tysklands forening og den indirekte integration af den tidligere Tyske Demokratiske Republik i Fællesskaberne. På Det Europæiske Råd i juni 1993 i København blev kriterierne og betingelserne for tiltrædelse fastlagt. På mødet i december 1994 i Essen blev der lagt sidste hånd på førtiltrædelsesstrategierne, og i december 1996 i Madrid blev Kommissionen bedt om at afgive udtalelse om hver enkelt ansøgning. På Det Europæiske Råd i december 1997 i Luxembourg blev det 7
besluttet, at der skulle indledes tiltrædelsesforhandlinger umiddelbart med seks ansøgerlande og med yderligere fem lande næste omgang. Det er således Det Europæiske Råd, som opstiller prioriteterne for Den Europæiske Union, både når det drejer sig om at skelne mellem»uddybelse«og udvidelse, om at fastlægge bestemte principper, tidsplaner eller etaper og om at udstikke retningslinjer for institutionernes arbejde. Det lykkes også Det Europæiske Råd temmelig hurtigt at løse de mere eller mindre vanskelige situationer, som Den Europæiske Union kan befinde sig i, selv om den tid, det tager, afhænger af, i hvor høj grad stats- og regeringscheferne har sammenfattende synspunkter. F.eks. blev der fundet en løsning på Det Europæiske Råd i december 1992 i Edinburgh efter det danske nej til ratifikation af Maastrichttraktaten den 2. juni samme år; spørgs- 8
målet om unionsborgerskab og om Den Økonomiske og Monetære Union blev præciseret for at opnå den danske befolknings tilslutning. Det var i samme forbindelse, at Det Europæiske Råd opfordrede institutionerne til større åbenhed og respekt for subsidiaritetsprincippet. Senest fik Det Europæiske Råd på det ekstraordinære topmøde den 24.-25. marts 1999 i Berlin på sin vis Den Europæiske Union på rette kurs igen efter Kommissionens afgang den 16. marts 1999, idet det udpegede en ny formand for Kommissionen og i overensstemmelse med traktaterne udstak rammerne og fremgangsmåden for udpegelse af et nyt kommissærkollegium. 2. Samordning, forligsmægling og deblokering af vanskelige sager Det Europæiske Råd spiller også en rolle for samordning af EU-politikkerne. Det er f.eks. specielt vigtigt for at skabe konvergens mellem de overordnede retningslinjer for udenrigspolitikken inden for rammerne af FUSP og retningslinjerne for den fælles handelspolitik eller politikken for udviklingssamarbejde, hvor Det Europæiske Råd har et overblik over sagerne. Det Europæiske Råd udgøres, bortset fra formanden for Europa- Kommissionen, af ministrenes, dvs. rådsmedlemmernes,»hierarkisk overordnede«. I kraft af denne rang og myndighed kan Det Europæiske Råd mægle og deblokere sager, som det ikke har været muligt at nå til enighed om på fagministrenes rådssamlinger (landbrug, ØKOFIN osv.). Stats- eller regeringscheferne samt formanden for Kommissionen bistås af medlemsstaternes udenrigsministre og et medlem af Kommissionen. Det Europæiske Råd kan indgå samlede aftaler, der rækker videre end fagministrenes rådssamlinger. Eksempler herpå er vedtagelsen af Delors I-pakken (1988) og Delors IIpakken (1992) eller Agenda 2000 (1999), der bl.a. omfatter budgetaftaler, som løber over flere år (de»finansielle overslag«), strukturfondsreformen eller reformen af den fælles landbrugspolitik. Det Europæiske Råd kan også tage sektorspecifikke spørgsmål op, der ikke er blevet løst på rådsplan, fordi de er politisk følsomme og har brug for statsog regeringschefernes»blå stempel«eller godkendelse. Det er ofte tilfældet med den fælles landbrugspolitik (f.eks. i forbindelse med fastsættelse af mælkekvoter). 9
B. Særlige opgaver i henhold til traktaten om Den Europæiske Union Itraktaten om Den Europæiske Union står der, at Det Europæiske Råd har til opgave at tilføre Den Europæiske Union fremdrift og fastlægge de overordnede politiske retningslinjer, men traktaten udstikker også andre opgaver for Det Europæiske Råd inden for specifikke områder såsom den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager, den økonomiske og monetære politik samt beskæftigelsespolitikken. 1. Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) Det Europæiske Råd spiller en fremtrædende rolle i forbindelse med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, eftersom det fastlægger principperne og de overordnede retningslinjer herfor, også i spørgsmål, der har forsvarsmæssige implikationer, eller når Den Europæiske Union benytter sig af sin»militære arm«, Den Vesteuropæiske Union. Traktaten om Den Europæiske Union nævner også, at Det Europæiske Råd beslutter, hvilke fælles strategier der skal iværksættes af Unionen på områder, hvor medlemsstaterne har vigtige fælles interesser. På topmødet i Köln den 3.-4. juni 1999 traf Det Europæiske Råd f.eks. afgørelse om en fælles strategi for forbindelserne mellem Den Europæiske Union og Rusland. Javier Solana, generalsekretær og højtstående repræsentant for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik. 10
På grundlag af disse fælles strategier kan Rådet (på ministerplan) træffe afgørelser og vedtage aktioner eller fælles holdninger med kvalificeret flertal. Hvis et medlem af Rådet af vigtige årsager, der vedrører den nationale politik, ønsker at stemme imod en afgørelse, kan Rådet henvise sagen til Det Europæiske Råd, der så påtager sig sin rolle som»appelinstans«og afgør spørgsmålet ved enstemmighed. Det påhviler Det Europæiske Råd at træffe yderligere to centrale afgørelser: om der skal arbejdes hen mod et fælles forsvar, og hvorvidt Den Vesteuropæiske Union skal integreres i Den Europæiske Union. Disse to afgørelser skal forelægges medlemsstaterne med henblik på ratifikation. Udenrigspolitikken har i næsten tyve år været et af Det Europæiske Råds foretrukne områder. Det skyldes hovedsageligt de funktioner, som statsog regeringscheferne varetager på nationalt plan. Det er også et af de områder, som lå dem på hjerte på europæisk plan, længe inden FUSP-samarbejdet blev oprettet i henhold til Maastrichttraktaten, især i forbindelse med Det Europæiske Politiske Samarbejde (EPS). 2. Politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager Traktaten tildeler ikke Det Europæiske Råd en lige så betydningsfuld rolle i politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager som på FUSP-området. Det Europæiske Råd har en specifik rolle i forbindelse med»det tættere samarbejde«, som flere medlemsstater på visse betingelser kan indføre på specifikke områder i Den Europæiske Union. Rådet (på ministerplan) kan ved kvalificeret flertal godkende et sådant samarbejde. Hvis et medlem af Rådet af vigtige årsager, der vedrører den nationale politik, agter at 11
stemme imod et sådant samarbejde, kan Rådet henvise sagen til Det Europæiske Råd. I henhold til en mekanisme, der minder om den, der gælder for FUSP-samarbejdet, afgør Det Europæiske Råd så spørgsmålet ved enstemmighed. 3. Økonomisk og monetær politik Beskæftigelse De fællesskabsbestemmelser, som giver Det Europæiske Råd en særlig rolle både inden for den økonomiske og monetære politik og på beskæftigelsesområdet, har nogenlunde samme ordlyd. Det Europæiske Råd drøfter en konklusion med hensyn til de overordnede retningslinjer for medlemsstaternes økonomiske politikker og vedtager konklusioner om beskæftigelsessituationen i Fællesskabet. Det er derefter Rådets opgave at føre de retningslinjer, som Det Europæiske Råd har fastlagt, ud i livet. Det Europæiske Råd modtager en række rapporter over situationen på disse to områder, nemlig Rådets rapport om de overordnede retningslinjer for de økonomiske politikker, Den Europæiske Centralbanks beretning om centralbanksystemets aktiviteter og om den monetære politik i det foregående år samt Rådets og Kommissionens fælles rapport om beskæftigelsessituationen og om gennemførelsen af retningslinjerne for beskæftigelsen. C. En instans, der er opstået af politisk praksis, og som kun nævnes med få ord i de europæiske traktater Selv i dag afspejler de europæiske traktater kun i lille omfang Det Europæiske Råds betydning; dette 12
organ, hvis myndighed er vanskelig at rumme i tidsbestemte, præcise og bindende regler og definitioner, nævnes kun i få artikler. Begrebet»Det Europæiske Råd«kommer først til at figurere i traktaterne med den europæiske fælles akt i 1986, der kun bruger én enkelt artikel på at definere, hvordan organet er sammensat, og hvor ofte det træder sammen (mindst to gange om året), men ikke siger noget om dets funktioner. Før den europæiske fælles akt blev vedtaget, var der gjort forsøg på at definere organet i tre tekster, som ikke var en del af traktaterne: i kommunikéet efter Paris-topmødet i 1974, i Londonerklæringen om Det Europæiske Råd i 1977 og den højtidelige erklæring om Den Europæiske Union fra Stuttgart i 1983. Maastricht-traktaten (som trådte i kraft i 1993) og Amsterdam-traktaten (1999) er mindre fåmælte. Traktaten om Den Europæiske Union fastsætter, at»rådet [...] i dets sammensætning af stats- og regeringscheferne«udøver flere funktioner: Rådet kan f.eks. med enstemmighed fastslå, at en medlemsstat groft og vedvarende overtræder visse principper såsom respekt for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder, det kan træffe afgørelse om overgangen til tredje fase i Den Økonomiske og Monetære Union og om, hvilke medlemsstater der opfylder betingelserne for deltagelse i den fælles valuta, eller give tilladelse til»udvidet samarbejde«i fællesskabsanliggender. Når der tales om»rådet [...] i dets sammensætning af stats- og regeringscheferne«, er det ikke Det Europæiske Råd, der er tale om; formanden for Kommissionen er f.eks. ikke medlem af Rådet, men han er medlem af Det Europæiske Råd, og reglerne for beslutningstagning er ikke ens i de to organer. Betegnelsen»medlemsstaternes regeringer på stats- og regeringschefniveau«(de medvirker f.eks. ved udnævnelsen af formanden, næstformanden og medlemmerne af Den Europæiske Centralbanks direktion) må heller ikke forveksles med»det Europæiske Råd«, da deres beføjelser ikke er ens. 13
II. Det Europæiske Råd et møde præget af venskabelighed og hektisk aktivitet Det Europæiske Råds møder finder normalt sted over to dage. Disse to dage afspejler en bemærkelsesværdig kontrast mellem den venskabelige stemning på møderne og den hektiske aktivitet, der er uden for mødelokalerne, hvortil ingen har adgang uden legitimation (man skal fremvise et rødt adgangskort), og mellem mødets uformelle og smidige karakter og den enorme opfindsomhed, som formandskabet og sekretariatet må lægge for dagen for at sørge for oversættelser, sikkerhed, sekretariatsarbejde samt orientering af de nationale delegationer, der opholder sig i de tilstødende mødelokaler og af de (mindst) 2 000 journalister, som sørger for mediedækning af begivenheden. 14
A. Forberedelse af Det Europæiske Råds møder 1. De fysiske forberedelser Forberedelsen af et møde i Det Europæiske Råd er et kæmpearbejde, som påhviler den medlemsstat, der har formandskabet i Rådet for Den Europæiske Union. Medlemsstaten kan dog støtte sig til Generalsekretariatet for Rådet og dets erfaring. Der findes ingen forudfastsatte regler; der er ingen»forretningsorden«for Det Europæiske Råd, som heller ikke har noget hjemsted det er formandskabet, der vælger lokaliteten for mødet, som kan være enten det pågældende lands hovedstad eller en anden by i landet. Men hver gang tager formandskabet denne usædvanlige begivenhed yderst alvorligt. Den eneste underforståede regel for disse møder er, at arbejdet skal lettes og koncentrationen fremmes, så de kommer til at foregå i en så afslappet stemning som muligt, og der skal sørges for, at Det Europæiske Råds medlemmer kan færdes under sikre forhold. D et er f.eks. ikke let at beslutte, hvor mødet skal finde sted. Der skal være tilstrækkelig plads, og samtidig skal stats- og regeringscheferne og 15
Kommissionens formand kunne samles for sig selv og i fred og ro. Det centrale mødelokale skal kunne rumme ca. 40 personer: de 15 stats- og regeringschefer ledsaget af deres udenrigsministre eller økonomi- og finansministre (når der er spørgsmål vedrørende ØMU), Kommissionens formand ledsaget af en kommissær, Rådets og Kommissionens generalsekretærer samt et begrænset antal repræsentanter for formandskabet og for Generalsekretariatet for Rådet. Sprogordningen har altid stor betydning for, hvordan det centrale mødelokale skal være indrettet. Der skal opstilles 11 tolkekabiner, som hver skal kunne rumme mindst 3 tolke. I Edinburgh i 1992 blev de f.eks. opstillet i 2 etager for at spare plads. Andre lokaler skal indrettes til de enkelte nationale delegationer (der er ca. 50 deltagere for hver delegation), til de ca. 2 000 akkrediterede journalister samt til teknikerne, kamerafolkene og fotograferne, som ikke vil være alt for langt væk fra»det allerhelligste«. På topmødet i Fontainebleau i 1984 måtte slottets museumsinspektør overtales til at flytte møblerne og indrette en skrivestue i Marie-Antoinette-værelset. Faktisk må kongreslokalerne eller de historiske steder indrettes til Det Europæiske Råd, og Det Europæiske Råd må indrette sig efter lokalerne! 2. Forberedelse af møderne Dagsordenen for Det Europæiske Råd kan være udarbejdet på baggrund af emner, som medlemmerne har drøftet under tidligere møder (det sker ofte, at Det Europæiske Råd anmoder om at få rapporter om emner, som det selv fastlægger). Dagsordenen afspejler Kommissionens og medlemsstaternes forslag, men frem for alt vigtige aktuelle spørgsmål samt emner, som har formandskabets prioritet, og anliggender, som hører ind under de europæiske institutioner. E n stor del af Det Europæiske Råds drøftelser forberedes inden for rammerne af Rådet; Rådet (almindelige anliggender), dvs. udenrigsministrene, mødes nogle dage forinden for at gøre status over de sager, som sandsynligvis vil blive drøftet. Møderne i Rådet (almindelige anliggender) forberedes af De Faste Repræsentanters Komité (Coreper), på FUSP-området eventuelt bistået af Den Politiske Komité, eller, når der er tale om politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager, af et udvalg på højt plan. Som regel arrangerer formandskabet en forudgående rundrejse til de europæiske hovedstæder for at tale med stats- og regeringscheferne forud for mødet. 16
Nogle dage før Det Europæiske Råds møde sender formandskabslandets stats- eller regeringschef et brev til de andre stats- og regeringschefer og til formanden for Kommissionen, hvori han indbyder dem til mødet. Dette brev indeholder sædvanligvis en liste over emner, der vil blive taget op. Men der er ikke nogen»formel«dagsorden, som vi kender det fra Rådets samlinger. B. Mødernes forløb Selv om mødernes forløb ikke er systematisk fastlagt, har det siden 1987 i praksis været sådan, at møderne indledes med et indlæg fra formanden for Europa-Parlamentet. Inden det officielle møde begynder, orienterer han Det Europæiske Råd om Europa- Parlamentets holdning til de vigtigste af de foreliggende emner og forlader så efter en kort debat mødelokalet. D en første mødedag, som undertiden kaldes»plenarmødet«, drøfter medlemmerne så aktuelle EUspørgsmål. Det centrale mødelokale, hvortil der ikke er fri adgang, er isoleret fra»verden udenfor«. Når et medlem af Det Europæiske Råd ønsker at kontakte en af sine nære medarbejdere eller den faste repræsentant for at få oplysninger eller råd i en sag, trykker han på en knap, som udløser et signal i»antici«-lokalet. Her sidder»antici«- Gruppen, der består af diplomater og 17
de faste repræsentanters nære medarbejdere, og de opholder sig konstant i nærheden af det centrale mødelokale og overbringer meddelelser til deres respektive nationale delegationer, som opholder sig længere væk. Det er»antici«-gruppen, der sender spørgsmål videre og hele tiden holder delegationerne underrettet om, hvordan drøftelserne udvikler sig. Hvert tiende minut bliver»antici«-gruppen selv underrettet om drøftelserne af en»note taker«, som pendler mellem det centrale mødelokale og»antici«-lokalet. Ved dagens slutning suspenderes mødet, og man går til middag. Stats- og regeringscheferne og formanden for Europa-Kommissionen fortsætter særskilt drøftelserne om de emner, som de har valgt. Udenrigsministrene får middag i et andet lokale og drøfter bestemte sager. Stats- og regeringscheferne og formanden for Kommissionen går dernæst over til den mest uformelle del af mødet, nemlig»kaminpassiaren«, hvor de har lejlighed til at føre helt fortrolige samtaler om de spørgsmål, de selv ønsker, uden at drøftelserne er fastlagt på forhånd. I mellemtiden arbejder formandskabet og Generalsekretariatet for Rådet på baggrund af dagens drøftelser med»konklusionerne«, som vil blive offentliggjort dagen efter, og udenrigsministrene drøfter aktuelle spørgsmål og forbereder, hvis det er relevant, erklæringer på FUSP-området. Den næste halve mødedag begynder med et arbejdsmorgenmåltid i de enkelte delegationer, hvor der er mulighed for at tage uformelle bilaterale kontakter. Når så det traditionelle»familieportræt«er taget, finder det sidste plenarmøde sted, hvor der lægges sidste hånd på konklusionerne. Udarbejdelsen af denne tekst kræver undertiden, at drøftelserne fortsætter om eftermiddagen, eller at frokostmåltidet må springes helt over, og afgangstiderne for delegationerne må ændres i sidste øjeblik. E fter mødets afslutning afholdes der flere pressekonferencer, dels med formanden for Rådet og formanden for Kommissionen, dels med hver af de nationale delegationer, for at orientere medierne om resultaterne af Det Europæiske Råd. Det er en vigtig begivenhed, hvor medierne fra de femten medlemsstater såvel som fra andre lande er til stede. 18
19
C. Beslutningstagning i Det Europæiske Råd Det Europæiske Råd træffer ikke afgørelser, som det er tilfældet med Rådet for Den Europæiske Union; det stemmer ikke, og der er ikke regler for enstemmighed eller kvalificeret flertal som i Rådet, hvor de femten medlemsstaters ministre mødes. Traktaterne fastsætter generelt ingen regler om beslutningstagning, og det er også sjældent, at de giver Det Europæiske Råd beføjelse til at vedtage formelle retsakter. Det Europæiske Råd er først og fremmest et politisk og ikke et retligt beslutningsorgan, selv om det siden Maastricht-traktatens (1993) og Amsterdam-traktatens (1999) ikrafttræden har måttet træffe retlige afgørelser. Det Europæiske Råds medlemmer indgår politiske aftaler ved konsensus. Med få undtagelser er det således op til de europæiske institutioner at gøre disse politiske afgørelser retsgyldige ved at følge de beslutningsprocedurer, som er fastsat i traktaten. De retningslinjer, som Det Europæiske Råd når frem til, fremgår af»formandskabets konklusioner«. Teksten hertil er for øjeblikket på ca. 40 sider og er et meget vigtigt redskab for de europæiske institutioner og medlemsstaterne, så de kan følge op på de retningslinjer, der er blevet fastlagt på mødet. I konklusionerne bruges udtryk som: Det Europæiske Råd»opfordrer«(Rådet, Kommissionen, medlemsstaterne) eller»understreger«,»ønsker at påpege«,»bemærker sig«,»glæder sig især over«,»støtter«,»tilskynder«,»hilser velkommen«,»udtrykker tilfredshed med«eller»henstiller«. Kommissionen kan så beslutte at følge disse retningslinjer ved at affatte eller omformulere forslag, og Rådet kan træffe afgørelse i overensstemmelse med Det Europæiske Råds anbefalinger. K onklusionerne er ikke de eneste dokumenter fra formandskabet. Der afgives ofte erklæringer eller resolutioner inden for den fælles udenrigsog sikkerhedspolitik med henblik på at tilkendegive Det Europæiske Råds ønsker, analyser og hensigter. 20
III. Det Europæiske Råd et uundværligt politisk forum? A. 25 års opbygning af Fællesskabet uden Det Europæiske Råd Det Europæiske Råd har opnået en sådan betydning og legitimitet, at det i dag er vanskeligt at forestille sig, at det ikke altid har eksisteret. Der gik faktisk 24 år mellem undertegnelsen af den første fællesskabstraktat (traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kulog Stålfællesskab fra 1951 EKSF) og Det Europæiske Råds første møde i marts 1975 i Dublin. Der er 35 år mellem oprettelsen af EKSF og den formelle anerkendelse af Det Europæiske Råds eksistens i fællesakten i 1986. Og først med traktaten om Den Europæiske Union, som blev undertegnet i Maastricht i 1992, blev organets funktioner udstukket i en traktat. I50 erne og 60 erne var det hovedsageligt Rådet (udenrigsministrene), som tog sig af samordning og overvågning af fællesskabsanliggender. Sådan var det helt frem til begyndelsen af 70 erne, hvor den manglende inddragelse af stats- og regeringschefer blev åbenlys. De forskellige nationale ministre og deres administration havde et bindende og regelmæssigt samarbejde på grund af fællesskabssagerne, men de øverste myndigheder var faktisk udelukket fra at afholde sådanne møder. Den faldende vækst og de verdensomspændende ustabile politiske, økonomiske og monetære forhold påvirkede medlemsstaterne og gjorde disse møder og den efterfølgende institutionalisering heraf uopsættelige. Det Europæiske Fællesskab stod endnu mere handlingslammet over for de internationale forandringer, da Rådet, en af Fællesskabets mest betydningsfulde institutioner, viste sig at være ude af stand til at træffe afgørelser: Reglen om enstemmighed og de spor, som krisen i forbindelse med»den tomme stols politik«og Luxembourg-forliget havde efterladt, blokerede for kompromisløsninger. Ministrene fandt en udvej ved at søge hjælp hos deres»hierarki- 21
ske overordnede«for således at få deblokeret sagerne. Oprettelsen af Det Europæiske Råd i 1974 kan også for en stor del tilskrives en ny generation af stats- og regeringschefer. Den franske præsident, Valéry Giscard d Estaing, og den tyske forbundskansler, Helmut Schmidt, som begge var ivrige forkæmpere for disse møder, vidste som finansministre, hvad det indebar at holde samlinger uden rådgivere. B. Et politisk forum, som længe mødte stor modstand O prettelsen af Det Europæiske Råd er ikke foregået uden kritik. Hvilke konsekvenser ville det få at indsætte et organ med en sådan indflydelse i Fællesskabets beslutningsstruktur? Hvilke følger ville det få at indføre en ny praksis, som ikke var nedfældet i traktaterne? Ville man ikke modarbej- Det var først på topmødet i Paris i december 1974, at man fik idéen til Det Europæiske Råd i egentlig forstand, som mødes med regelmæssige mellemrum. På billedet ses Valéry Giscard d Estaing (midtfor til venstre), Frankrigs præsident, og Helmut Schmidt (midtfor til højre), Forbundsrepublikken Tysklands kansler. 22
de traktaterne og udvande ånden i dem? De første år frygtede man mest, at stats- og regeringschefernes møde skulle blive en slags mellemstatslig samarbejde, som kunne påvirke Kommissionens, Rådets og Europa-Parlamentets rolle, uden at dets handlinger var underlagt De Europæiske Fællesskabers Domstols kontrol. Det Europæiske Råd har da også grundlæggende ændret den måde, hvorpå fællesskabsmetoden fungerer. Det Europæiske Råd udstikker retningslinjer for Den Europæiske Unions udvikling, og det kan godt virke, som om de griber ind i Europa- Kommissionens initiativret. Men disse retningslinjer eller»impulser«er ikke fremmede for Europa-Kommissionen, eftersom dens formand er fuldgyldigt medlem af Det Europæiske Råd. Ydermere har Kommissionen fuldt ud forstået at fremlægge initiativer for Det Europæiske Råd, der har taget dem til sig og dermed lagt større vægt bag dem. Det var tilfældet med Jacques Delors projekt, der førte til vedtagelsen af den europæiske fælles akt og til målsætningen om et stort indre marked uden grænser. Og sådan forholder det sig stadig: Kommissionen forelægger et stort antal rapporter for Det Europæiske Råd, som»godkender«dem. Rådet (på ministerplan) kunne frygte at tabe sin beslutningsfunktion til denne nye instans, men man har måttet konstatere, at Det Europæiske Råd er nødvendigt, for at der kan træffes beslutninger om følsomme politiske emner eller tværgående spørgsmål. Endnu i dag må man konstatere, at Rådet bør undgå at sende for mange spørgsmål videre til Det Europæiske Råd for ikke at besværliggøre dets drøftelser eller kaste stats- og regeringscheferne ud i for tekniske og specialiserede spørgsmål. Man kan således ikke sige, at Rådet er blevet til et»juridisk registreringskontor«for politiske aftaler indgået af Det Europæiske Råd. E uropa-parlamentet kunne i princippet godt mene, at Rådet ved at følge Det Europæiske Råds anbefalinger ikke tager Parlamentets udtalelser i betragtning. Men Europa-Parlamentet har bibeholdt sine beføjelser i henhold til traktaten med hensyn til lovgivning og budgetter, dets formand taler til Det Europæiske Råds medlemmer ved hvert møde, og det modtager en årsrapport fra Det Europæiske Råd. Endvidere går en del af Parlamentets mødeperioder med at forhandle resultaterne af Det Europæiske Råds møde, og her er Rådets formandskab til stede. 23
C. En accepteret, respekteret og anerkendt instans Nu hvor en ny regeringskonference er på trapperne, og der udsendes forslag til reform af institutionerne (Kommissionen, Rådet, Europa- Parlamentet), tænker ingen på at sætte spørgsmålstegn ved eksistensen af Unionens vigtigste politiske organ. Under regeringskonferencen i 1996 handlede forslagene til reform af Det Europæiske Råd kun i meget lille omfang om de grundlæggende aspekter ved dets funktionsmåde. Spørgsmål om, hvem der skal varetage formandskabet og hvor længe, fik dog nogen opmærksomhed, men førte ikke til konkrete reformer. Idag går de reformforslag, der fremsættes, mest ud på at begrænse antallet af møder (ud over de to årlige møder er der mange ekstraordinære eller uformelle møder i Det Europæiske Råd), så det undgås, at Rådet sender for mange sager videre til Det Europæiske Råd, på at begrænse antallet af rapporter, som bliver sendt til Det Europæiske Råd eller på at mindske antallet af sider i formandskabets konklusioner. Reformforslagene bygger således på et stærkt ønske om at bevare effektiviteten og den enestående, uformelle og venskabelige atmosfære ved dette møde på højeste plan. Nicole Fontaine, Europa-Parlamentets formand, på vej til et møde i Det Europæiske Råd. 24
Den Europæiske Union Rådet Det Europæiske Råd Luxembourg: Kontoret for De Europæiske Fællesskabers Officielle Publikationer 2000 24 s. 14.8 x 21 cm ISBN 92-824-1740-9 Pris i Luxembourg (moms ikke medregnet): 7 EUR
1 6 16 BX-26-99-740-DA-C Pris i Luxembourg (moms ikke medregnet): 7 EUR KONTORET FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS OFFICIELLE PUBLIKATIONER L-2985 Luxembourg ISBN 92-824-1740-9,!7IJ2I2-ebheaj!>