EUROPA-KOMMISSIONEN Bruxelles, den 4.12.2006 SG-Greffe (2006) D/207396 IT- og Telestyrelsen Holsteingade 63 DK-2100 København Ø Danmark Att.: Jørgen Abild Andersen Direktør Fax: +45-35 45 00 10 Vedr.: Sag DK/2006/0525: Transittjenester i det faste offentlige telefonnet Andenfasebehandling i henhold til artikel 7, stk. 4, i direktiv 2002/21/EF 1 I. SAGSFORLØB Den 3. november 2006 registrerede Kommissionen under sagsnummer DK/2006/0525 en anmeldelse fra IT- og Telestyrelsen i Danmark vedrørende transittjenester i det faste offentlige telefonnet. En national høring 2 har fundet sted mellem den 11. maj og den 16. juni 2006. Fristen for at fremsætte bemærkninger i forbindelse med EU-høringen i henhold til artikel 7 i rammedirektivet udløber den 4. december 2006. Forud for anmeldelsen holdt Kommissionen et møde med IT- og Telestyrelsen den 5. november 2004, hvor det pågældende marked blev drøftet. Endvidere holdt Kommissionen et telefonmøde med IT- og Telestyrelsen den 28. november 2006. Den 20. november 2006 sendte Kommissionen en anmodning om oplysninger til IT- og Telestyrelsen, som den fik svar på den 24. november 2006. 1 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (rammedirektivet), EFT L 108 af 24.4.2002, s. 33. 2 I overensstemmelse med artikel 6 i rammedirektivet. Europa-Kommissionen, B-1049 Bruxelles / Brussel - Belgien. Telefon: (32-2) 299 11 11.
I henhold til artikel 7, stk. 4, i rammedirektivet kan Kommissionen meddele den nationale tilsynsmyndighed, at den nærer alvorlig tvivl om det anmeldte foranstaltningsudkasts forenelighed med fællesskabsretten. II. INDHOLDET AF FORANSTALTNINGSUDKASTET II.1 Markedsafgrænsning Det anmeldte foranstaltningsudkast vedrører markedet for transittjenester i det faste offentlige telefonnet (marked nr. 10 i henstillingen 3 ). Ifølge IT- og Telestyrelsens afgrænsning omfatter det relevante tjenestemarked alle former for samtrafik, som produceres på strækninger mellem centraler i telenettene, uanset hvilke typer af telenet og teknologier der anvendes. Markedet omfatter både bundtet og ren transit. IT- og Telestyrelsen afgrænser endvidere engrosmarkedet for transittjenester (marked 10) således, at det omfatter transit, som ikke er omfattet af engrosmarkedet for fastnetacces (marked 8), mobilacces (marked 15), fastnetterminering (marked 9) og mobilterminering (marked 16). IT- og Telestyrelsen har fastlagt grænserne for disse markeder ved de nærmeste koblingspunkter (samtrafikpunkterne i lokalcentralerne) set fra henholdsvis den kaldende og den modtagende abonnent. Engrosmarkedet for transittjenester skal således ses som residualt i forhold til marked 8, 9, 15 og 16. Geografisk set afgrænses markedet som et nationalt marked. Konkurrencestyrelsen i Danmark bestrider denne markedsafgrænsning, idet den hævder, at der som følge af de forskellige markedsvilkår bør afgrænses separate geografiske markeder for den overordnede og den perifere del af markedet. IT- og Telestyrelsen selv hævder, at den på grund af manglende prisoplysninger ikke kan afgrænse separate geografiske markeder. Imidlertid finder IT- og Telestyrelsen det rimeligt at pålægge differentierede forpligtelser for henholdsvis den overordnede og den perifere del af markedet, baseret på visse forskelle i konkurrencedynamikken (navnlig tegnene på begyndende konkurrence i den overordnede del af markedet) 4. II.2 Konstatering af stærk markedsposition I markedsanalysen har IT- og Telestyrelsen taget bl.a. følgende kriterier i betragtning: i) markedsandele, ii) kontrol over flaskehalsressourcer, iii) hindringer for markedsadgang og iv) begrænsede muligheder for potentiel konkurrence fra nye udbydere. Hvad angår markedsandele, forklarer IT- og Telestyrelsen i sit svar på Kommissionens anmodning om oplysninger, at den kun råder over oplysninger for perioden 2001-2003. Markedsandelene beregnes på grundlag af den anslåede trafik målt i minutter. Ifølge disse 3 Kommissionens henstilling 2003/311/EF af 11. februar 2003 om relevante produkt- og tjenestemarkeder inden for den elektroniske kommunikationssektor, som er underlagt forhåndsregulering i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og tjenester (herefter "henstillingen"), EUT L 114, 8.5.2003, s. 45. 4 Navnlig antallet af udbydere, markedskoncentrationen, flytning i markedsandelene, TDC s markedsandel samt udviklingen i antallet af trafikminutter. 2
oplysninger var markedsandelen hos den etablerede operatør, TDC AS (herefter "TDC") faldet fra 64 % til 51 %, når man kun tager den eksterne afsætning i betragtning, og fra [ ] % til [ ]%, når både den interne og den eksterne afsætning tages i betragtning. IT- og Telestyrelsen er opmærksom på, at den ikke har ajourførte oplysninger, men konkluderer alligevel, at der ikke er grund til at drage en anden konklusion end den, styrelsen drog i det analyseudkast, der blev offentliggjort i 2004. Her forudså IT- og Telestyrelsen et yderligere fald i TDC's markedsandele i perioden 2004-2006. På grundlag af ovennævnte kriterier konkluderer IT- og Telestyrelsen, at TDC bør udpeges som udbyder med en stærk markedsposition på markedet for transittjenester i det faste offentlige telefonnet. Konkurrencestyrelsen er ikke uenig med IT- og Telestyrelsen; den mener, at TDC har en stærk markedsposition, uanset om der afgrænses et nationalt eller to geografiske markeder. II.3 Regulerende indgreb IT- og Telestyrelsen har til hensigt at pålægge TDC følgende forpligtelser: - Forpligtelse til at imødekomme rimelige anmodninger om netadgang, herunder samhusning. - Forpligtelser om priskontrol og omkostningsregnskab (der som en generel regel kun gælder for de perifere dele af det pågældende marked, bortset fra samhusning, hvor disse forpligtelser gælder for hele markedet). - Forpligtelse om ikke-diskrimination. - Forpligtelse om gennemsigtighed (der som en generel regel kun gælder for de perifere dele af det pågældende marked, bortset fra samhusning, hvor denne forpligtelse gælder for hele markedet). - Forpligtelse til at foretage regnskabsmæssig opsplitning. - Forpligtelse til at offentliggøre standardtilbud (der som en generel regel kun gælder for de perifere dele af det pågældende marked, bortset fra samhusning, hvor denne forpligtelse gælder for hele markedet). III. VURDERING: ALVORLIG TVIVL OM UDKASTETS FORENELIGHED MED RAMMEDIREKTIVET Kommissionen har gennemgået anmeldelsen og de yderligere oplysninger, som IT- og Telestyrelsen har fremsendt. IT- og Telestyrelsens udkast til foranstaltninger falder ind under artikel 7, stk. 4, litra b), i rammedirektivet og kan få indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne 5. Kommissionen nærer alvorlig tvivl om foranstaltningsudkastets forenelighed med fællesskabsretten og især med kravene i artikel 8 i rammedirektivet, sammenholdt med artikel 10 og 82 i EF-traktaten og artikel 14-16 i rammedirektivet. 5 Se betragtning 38 i rammedirektivet. IT- og Telestyrelsens konklusion om, at TDC har en stærk markedsposition på det anmeldte marked, påvirker navnlig muligheden for andre operatører, herunder operatører fra andre medlemsstater, for at konkurrere med TDC om udbud af sådanne tjenester og for at udnytte TDC's tjenester. Følgelig kan foranstaltningsudkastet få indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne. 3
I henhold til artikel 8, stk. 2, litra b) og c), i rammedirektivet skal de nationale tilsynsmyndigheder fremme konkurrencen inden for udbud af elektroniske kommunikationstjenester ved at sikre, at der i den elektroniske kommunikationssektor hverken hersker konkurrenceforvridning eller begrænsning, ved at tilskynde til effektiv investering i infrastruktur og ved at støtte innovation. Ifølge artikel 14, stk. 2, og betragtning 28 i rammedirektivet skal de nationale tilsynsmyndigheder ved afgørelser af, om en virksomhed har en stærk markedsposition på et bestemt marked, handle i overensstemmelse med fællesskabsretten og tage størst muligt hensyn til Kommissionens retningslinjer. I den nuværende fase af proceduren og ud fra de foreliggende oplysninger nærer Kommissionen bekymring for, at IT- og Telestyrelsen vil gøre en del af TDC's aktiviteter til genstand for forhåndsregulering på grundlag af en konklusion om stærk markedsposition, der ikke er i overensstemmelse med fællesskabsretten. Kommissionens tvivl om foranstaltningsudkastets forenelighed med fællesskabsretten skyldes først og fremmest mangelen på ajourførte oplysninger. Mangel på ajourførte oplysninger Artikel 15(3) i rammedirektivet siger, at "de nationale tilsynsmyndigheder afgrænser under nøje hensyntagen til henstillingen og retningslinjerne 6 de relevante markeder [ ] i overensstemmelse med konkurrencerettens principper." Endvidere lyder betragtning 28 i rammedirektivet: "Ved afgørelser af, om en virksomhed har en stærk markedsposition på et bestemt marked, handler de nationale tilsynsmyndigheder i overensstemmelse med fællesskabsretten og tager størst muligt hensyn til Kommissionens retningslinjer.". I denne forbindelse erindres der om, at afsnit 75 i retningslinjerne for markedsanalyse og beregning af stærk markedsposition forklarer at, det "[ ], fastslås [ ], om der er tale om en dominerende stilling, ud fra en række kriterier, og vurderingen bygger, som anført ovenfor, på en fremadrettet markedsanalyse baseret på de eksisterende markedsforhold." I afsnit 131 i retningslinjerne siges følgende: "For at kunne gennemføre markedsanalysen må de nationale tilsynsmyndigheder først indsamle alle de oplysninger, de anser for nødvendige for at kunne vurdere markedsstyrken på et givet marked. Hvor det er nødvendigt at indhente disse oplysninger direkte fra virksomhederne, gælder det ifølge artikel 11 i tilladelsesdirektivet, at virksomhederne i kraft af deres generelle tilladelse er forpligtet til at forelægge tilsynsmyndighederne de oplysninger, der er nødvendige for at foretage en markedsanalyse i henhold til artikel 16, stk. 2, i rammedirektivet. Dette krav styrkes yderligere af den mere generelle forpligtelse i artikel 5, stk. 1, i rammedirektivet, hvor det hedder, at medlemsstaterne sikrer, at virksomheder, der udbyder elektroniske kommunikationsnet og -tjenester, forelægger tilsynsmyndighederne alle de nødvendige oplysninger for at sikre, at EF-retten overholdes". IT- og Telestyrelsens konklusion om en stærk markedsposition bygger på data for perioden 2001-2003. Kommissionen har i sin anmodning om yderligere oplysninger bedt om data om 6 Kommissionens retningslinjer for markedsanalyse og beregning af stærk markedsposition i henhold til EU-rammebestemmelserne for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (2002/C 165/03) 4
markedsandele, priser og nye udbydere på markedet for perioden 2003 til midten af 2006. IT- og Telestyrelsen har meddelt, at der ikke foreligger oplysninger for denne periode. Den har forklaret, at da den påbegyndte markedsanalyserne i 2003 bad sektoren om, at alle data blev indsamlet samtidigt for alle markeder. IT- og Telestyrelsen tilføjer, at det uheldigvis betyder, at de oplysninger, der danner grundlag for den sidste af IT- og Telestyrelsens markedsanalyser, ikke er ajourførte 7. IT- og Telestyrelsens markedsanalyse, som anmeldt til Kommissionen, er derfor hverken baseret på de eksisterende (nuværende) markedsforhold eller fremadrettet. Kommissionen mener ikke, at en analyse af markedet i 2006, der udelukkende bygger på data for perioden 2001-2003, opfylder de krav, der er opstillet i artikel 14-16 i rammedirektivet og i retningslinjerne for markedsanalyser og beregning af stærk markedsposition. Kommissionen bemærker, at markedet for transittjenester i hele EU er i forandring, og at dele af de etablerede operatørers infrastruktur er ved at blive duplikeret af andre operatører. I nogle medlemsstater er alternative operatører begyndt at tilbyde transittjenester til tredjepart i konkurrence med den etablerede operatør 8. De nationale myndigheder i Ungarn og Portugal har allerede konstateret, at der er effektiv konkurrence på transitmarkedet i deres lande. IT- og Telestyrelsen erkender at der allerede i 2003 var "begyndende konkurrence", i det mindste på en del af det relevante marked 9. På grundlag af den generelle udvikling på transitmarkederne i EU (som ifølge IT- og Telestyrelsen også til en vis grad gør sig gældende i Danmark) kan Kommissionen ikke udelukkende på basis af markedsoplysninger for perioden indtil 2003 vurdere, om IT- og Telestyrelsens afgrænsning af markedet og konstatering af stærk markedsposition er i overensstemmelse med artikel 14-16 i rammedirektivet, sammenholdt med traktatens artikel 82. Ovenstående vurdering er et udtryk for Kommissionens foreløbige stillingtagen til den aktuelle anmeldelse. Kommissionen har ikke dermed taget stilling til andre foranstaltningsudkast, der anmeldes. Kommissionen gør opmærksom på, at foranstaltningsudkastet i henhold til artikel 7, stk. 4, i rammedirektivet først kan vedtages efter en yderligere frist på to måneder. I henhold til punkt 14 i henstilling 2003/561/EF 10 vil Kommissionen offentliggøre dette dokument på sit websted sammen med en opfordring til andre interesserede parter om at indsende bemærkninger til dokumentet inden for en frist på fem hverdage. Kommissionen anser ikke oplysningerne heri for fortrolige. Hvis De på baggrund af Fællesskabets og de nationale regler om forretningshemmeligheder mener, at dette dokument indeholder fortrolige oplysninger, som De ønsker slettet inden offentliggørelsen, bedes De meddele 7 Se side 2 i IT- og Telestyrelsens svar på Kommissionens anmodning om oplysninger. 8 Kommissionens arbejdsdokument Offentlig høring om et udkast til Kommissionens henstilling om relevante produkt- og tjenestemarkeder inden for den elektroniske kommunikationssektor, som er underlagt forhåndsregulering i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester, SEK(2002)837, p. 25. 9 Se navnlig anmeldelsens side 16-18 og bilag 4. 10 Kommissionens henstilling 2003/561/EF af 23. juli 2003 om anmeldelser, tidsfrister og høringer i henhold til artikel 7 i direktiv 2002/21/EF, EUT L 190, 30.7.2003, s. 13. 5
dette til Kommissionen senest tre hverdage efter modtagelsen af dokumentet. En sådan anmodning bør ledsages af en begrundelse 11. Med venlig hilsenpå Kommissionens vegne Viviane Reding Medlem af Kommissionen 11 Anmodningen bedes sendt enten pr. e-mail: INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu eller pr. fax: +32 2 298 87 82. 6