Til høringsparterne Kontor/afdeling Center for Energiadministration Dato 3. september 2019 J nr. 2019-83283 STK Høring over udkast til en ny bekendtgørelse om CO 2 -kvoter (Kvotebekendtgørelsen) Energistyrelsen sender hermed vedlagte udkast til en revideret bekendtgørelse om CO 2 -kvoter i høring. De reviderede regler skal efter hensigten erstatte den nuværende kvotebekendtgørelse (bkg. nr. 1570 af 23. december 2014 om CO 2 -kvoter). Baggrund Kvotebekendtgørelsen udmønter med hjemmel i CO 2 -kvoteloven de nationale regler, der gælder for produktionsenheder og luftfartsaktiviteter, der er omfattet af EU s regler for handel med kvoter for drivhusgasemissioner (EU ETS). I denne forbindelse implementerer bekendtgørelsen de EU-retlige rammer på området, navnlig kvotedirektivet, jf. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 med senere ændringer. Med EU s ændringsdirektiv nr. 2018/410 af 14. marts 2018 er der foretaget en række ændringer i kvotedirektivet, bl.a. med henblik på at justere reglerne inden start på 4. kvotehandelsperiode pr. 1. januar 2021. Disse ændringer nødvendiggør tilpasninger i kvotebekendtgørelsen, hvilket er den umiddelbare anledning til den påtænkte regelrevision. Implementeringsfristen er den 9. oktober 2019, som derfor er foreslået som bekendtgørelsens ikrafttrædelsestidspunkt. Foreslåede ændringer af formal karakter Kvotedirektivet er et totalharmoniseringsdirektiv med meget begrænset råderum for afvigende nationale regler. Direktivet er på denne baggrund inkorporeret i dansk ret ved, at det er gengivet som et bilag til kvotebekendtgørelsen. Derved bliver direktivets regler direkte anvendelige i Danmark i det omfang, der ikke er fastsat tilladte afvigelser i dansk lovgivning, hvilket i praksis især vil sige i kvoteloven eller kvotebekendtgørelsen. Dansk lovgivning indeholder desuden nødvendige supplerende regler, så som procedure- og håndhævelsesbestemmelser. Da direktivets krav til de nationale procedure- og håndhævelsesbestemmelser m.v. i det væsentlige er uændret, har en række ændringer i vedlagte regeludkast alene Side 1/6 Energistyrelsen Amaliegade 44 1256 København K T: +45 3392 6700 E: ens@ens.dk www.ens.dk
karakter af konsekvensrettelser, så som udskiftning af bekendtgørelsens bilag og opdatering af henvisninger til EU-retsakter. En række øvrige rettelser er ligeledes af mere formal karakter, idet der navnlig er blevet tilstræbt en sproglig forenkling. F.eks. har de nye definitioner i 4, stk. 1, nr. 10, og 4, stk. 2 og 3, til formål at muliggøre sproglige forenklinger i bekendtgørelsens øvrige bestemmelser. Det er endvidere uden indholdsmæssig betydning, at bekendtgørelsens hidtidige 6, stk. 1, om samvirkende driftsledere, foreslås slettet, idet bestemmelsen er fundet undværligt i lyset af den allerede eksisterende 6, stk. 2. Tilføjelsen iblandt sig i 7 er en præcisering i overensstemmelse med administrativ praksis. Den hidtidige 9, stk. 1, om anvisning af ansøgningsskema foreslås fjernet som undværlig i lyset af den nye 22 om digital kommunikation. I 14 foreslås ordet data slettet som overflødigt, da det begrebsmæssigt er indeholdt i ordet oplysninger. 13, stk. 2, vedrørende driftsledere foreslås indskrevet i 14, som derved kommer til at gælde alle for operatører, herunder driftsledere. Foreslåede ændringer af indholdsmæssig betydning Den foreslåede 9, stk. 1, indikerer den sagsbehandlingstid, driftsledere kan påregne fra det tidspunkt, en ansøgning om en udledningstilladelse foreligger fuldt belyst. Bestemmelsen er formuleret som en bør -bestemmelse for at indikere, at ansøgere ikke er garanteret en bestemt sagsbehandlingstid, henset til de store forskelle, der kan være i sagernes kompleksitet. Udkastets 11, stk. 3, indeholder i sidste punktum ikke længere en bestemmelse om, at en hidtidig udledningstilladelse har gyldighed, indtil Energistyrelsen har taget stilling til ansøgningen om en ny tilladelse. Ændringen skal gøre det klart, at kvotelovens 16 om tilbagekaldelse af udledningstilladelser gælder uden indskrænkning, også i situationer hvor en ny ansøgning afventes eller er under behandling i Energistyrelsen. Foreslåede ændringer i 15, stk. 2, skal sikre, at ajourførte overvågningsplaner meddeles af operatøren uden unødig forsinkelse, jf. MR-forordningens art. 12, stk. 1, idet Energistyrelsen dog kan vælge at udnytte muligheden i MR-forordningens art. 15, stk. 1, 2. pkt., hvorefter nærmere beskrevne ikke betydelige ændringer i overvågningsplanen kan indsendes summarisk senest den 31. december det pågældende år. Anvendelsen af denne mulighed vil i givet fald ske ensartet overfor eksempelvis bestemte brancher eller kategorier af udledere. Hidtidige 17, stk. 4, er nu opdelt i to stykker (4 og 5) og affattet i tættere overensstemmelse med MR-forordningens 70, stk. 1, for at undgå det indtryk, at Energistyrelsens beføjelser har et smallere sigte end hvad der følger af forordningen. 17, stk. 6-7, er nye og skal præcisere omkostningsspørgsmålet og fremgangsmå- Side 2/6
den i tilfælde, hvor Energistyrelsen antager verifikatorbistand, herunder til fastsættelse af udledning. Anvendelsesområdet for klagebestemmelsen i 19, stk. 1, er justeret (nr. 1), hhv. præciseret (nr. 3). I bødebestemmelserne i 20 foreslås det i stk. 1, nr. 3, præciseret, at bødeansvaret også angår overholdelse af evt. vilkår i midlertidige udledningstilladelser. I stk. 1, nr. 6, foreslås indføjet en ny bestemmelse, som statuerer bødeansvar for operatører, der ikke rettidigt indsender ajourførte overvågningsplaner til Energistyrelsens godkendelse. Derved undgås den retlige usikkerhed, der kunne være forbundet med at bedømme sådanne overtrædelser efter de mere generelle formuleringer i hidtidige stk. 1, nr. 3-5 og 7, samt kvotelovens 29, stk. 5. Det foreslåede kapitel 7 indeholder ændringer og tilføjelser med henblik på at gøre kvoteadministrationen digitaliseringsklar, jf. neden for. Digitaliseringsklar lovgivning Energistyrelsen har vurderet kvotebekendtgørelsen i henhold til Digitaliseringsstyrelsens vejledning fra juli 2018 om digitaliseringsklar lovgivning, hvilket har givet anledning en til række ændringsforslag, bl.a. om tilføjelsen af de nye 22 og 23. Herefter er det Energistyrelsens vurdering, at bekendtgørelsen i videst muligt omfang lever op til vejledningens syv principper for digitaliseringsklar lovgivning. Konkret muliggør de foreslåede regler, at ind- og udgående kommunikation vedrørende administration af kvoteordningen kan kræves afviklet over Energistyrelsens elektroniske data online system under anvendelsen af de skemaer og dataformater, systemet til enhver tid stiller til rådighed for brugerne. Hvor systemet ikke stiller digitale indberetningsmuligheder til rådighed, kan kommunikationen kræves afviklet ved hjælp af Digital Post, jf. lov om Offentlig Digital Post. Der henvises i øvrigt til de regler om digital informationsudveksling og kommunikation, der fremgår af kvotelovens 29, stk. 5, og 35, stk. 3. Med henblik på en evt. fremtidig automatisering af sagsbehandlingen vurderer Energistyrelsen, at relevante muligheder for forenkling og objektivisering af bekendtgørelsens bestemmelser er afsøgt. Kvoteordningens tekniske karakter og EUretlige rammer giver i denne forbindelse ikke udsigt til, at sagsbehandlingen kan automatiseres fuldt ud i en overskuelig fremtid. Derimod udnytter bekendtgørelsens kapitel 7 kvotelovens muligheder for at sikre, at oplysninger til brug for sagsbehandlingen kan modtages, behandles og udsendes digitalt, således at der ikke vil være forhindringer for en fortsat automatisering af de sagsbehandlingsskridt, der skønnes egnede hertil. Side 3/6
Agil erhvervsrettet regulering Erhvervsministeriet udgav i juni 2018 en vejledning om principper for agil erhvervsrettet regulering, som er baseret på fem principper for regelproduktion. Energistyrelsen vurderer, at principperne for agil erhvervsrettet regulering ikke er relevante for de konkrete ændringer i bekendtgørelsesudkastet, da ændringerne ikke påvirker virksomhedernes muligheder for at teste, udvikle og anvende nye digitale teknologier og forretningsmodeller. Erhvervsstyrelsens Team Effektiv Regulering er blevet forelagt denne vurdering og havde ikke bemærkninger hertil. Overvejelser i henhold til den danske implementeringspolitik Kvotedirektivet indeholder i art. 10a, stk. 6, en mulighed for at kompensere virksomheder i udvalgte industribrancher for bestemte indirekte omkostninger, der som følge af kvoteordningen opstår ved indkøb af fossilt produceret elektricitet. Dansk lovgivning udnytter lige som hidtil ikke denne mulighed, idet støtteforanstaltninger udelukkende til indkøb af fossilt produceret el ikke er i overensstemmelse med de danske klima- og energipolitiske målsætninger. Det er endvidere indgået i overvejelsen, at Danmark frem til 2030 vil udfase sin produktion af fossil energi, og at de sektorer og delsektorer, som ifølge EU-ret kunne komme i betragtning for støtten, kun er svagt repræsenteret her i landet. En eventuel støtteordning ville derfor blive kortvarigt og have et så beskedent omfang, at de administrative byrder næppe står mål med de fordele, der kunne være ved ordningen. Situationen vil imidlertid blive revurderet, når EU kommissionen i 2020 har vedtaget nye retningslinjer for ETSstatsstøtteområdet med forventet ikrafttræden pr. 1. januar 2021. Herudover giver kvotedirektivet mulighed for, at Danmark kan udelukke små og helt små produktionsenheder fra kvoteordningen efter reglerne i art. 27 og 27a. Dansk lovgivning udnytter ikke denne mulighed, da en overflytning af produktionsenheder fra kvoteordningen (ETS) til ikke-kvotesektoren (non-ets) ville svække kvoteordningen som en effektiv regulering af drivhusgasudledningerne. For de små enheders vedkommende (art. 27) skulle virksomhederne ifølge EU-ret undergives kompenserende foranstaltninger, der sikrer klimaneutralitet, men som samtidig begrænser de fordele, virksomhederne kunne have af en udelukkelse. For de helt små enheders vedkommende (art. 27a) kræves der ikke kompenserende foranstaltning hos den enkelte virksomhed, således at udelukkelsen ville modarbejde Danmarks klimapolitiske målsætninger. Denne ulempe opvejes ikke af overbevisende fordele for virksomhederne, som trods udelukkelsen fortsat skulle opfylde betydelige løbende overvågnings- og rapporteringsforpligtelser i henhold til direktivet. Herudover er det Energistyrelsens vurdering, at kvotedirektivets implementering i dansk ret lever op til de gældende principper for implementering af EU-ret i Danmark. Side 4/6
Økonomiske konsekvenser mv. Bekendtgørelsesudkastet indeholder ikke indholdsmæssige ændringer, der kan antages at få økonomiske eller administrative konsekvenser for erhvervslivet eller det offentlige. Reglerne implementerer imidlertid EU-ret i form af ændringer i kvotedirektivet og tilhørende retsakter (forordninger mv.), som på forskellig vis strammer vilkårene for de virksomheder, der er omfattet af kvoteordningen. Den ændrede EU-ret har allerede bevirket en stigning i kvoternes markedspris og vil fra 2021 også medføre andre stramninger, så som en reduceret gratistildeling af kvoter samt en række virksomheders tab af begunstiget status som såkaldt carbon-leakagevirksomhed. Disse stramninger er planlagte led i gennemførelsen af EU s klimapolitiske målsætninger, og bakkes som sådan op af den danske regering. Bekendtgørelsesudkastet har været forelagt Erhvervsstyrelsens Team Effektiv Regulering, som har vurderet, at regelændringerne ikke medfører administrative konsekvenser for erhvervslivet. Det Udvidede Totalbalanceprincip (DUT) Energistyrelsen vurderer, at bekendtgørelsen ikke vil medføre økonomiske konsekvenser i forhold til det udvidede totalbalanceprincip (DUT). Danske Regioner og Kommunernes Landsforening (KL) anmodes om at meddele deres bemærkninger, såfremt de ikke kan tilslutte sig denne vurdering. Miljømæssige konsekvenser Bekendtgørelsesudkastet indeholder ikke indholdsmæssige ændringer, der isoleret set medfører konsekvenser for klima og miljø. Reglerne implementerer imidlertid EU-ret i form af ændringer i kvotedirektivet og tilhørende retsakter (forordninger mv.), som gennem forskellige mekanismer, herunder via en højere markedspris for CO 2 -kvoter, sigter mod en reduktion af drivhusgasudledninger fra industri, energiproduktion og luftfart. Mens reglerne i den indeværende 3. kvotehandelsperiode (2013-2020) sigter mod en reduktion af drivhusgasser i kvotesektoren på 21% i forhold til 2005, forventes det reviderede kvotehandelsdirektiv at resultere i en udledningsreduktion på 43% i kvotesektoren i forhold til 2005, når 4. kvotehandelsperiode slutter i 2030. Øvrige konsekvenser Energistyrelsen vurderer, at bekendtgørelsesudkastet ikke er omfattet af regler om statsstøtte. De EU-retlige stramninger af kvoteordningen kan have såvel positive som negative effekter på europæiske virksomheders konkurrenceevne på markeder uden for EU/EØS, og disse mulige effekter er ikke kvantificeret nærmere i en dansk kontekst. Udkastet skønnes at være uden konsekvenser for ligestillingen mellem kvinder og mænd, jf. ligestillingslovens 4. Side 5/6
Høringsfristen Eventuelle bemærkninger bedes sendt til CO2-kvoteservice@ens.dk med kopi til stk@ens.dk og under henvisning til journal nr. 2019-83283 senest fredag, den 20. september 2019. Eventuelle spørgsmål kan rettes til undertegnede på mailadressen stk@ens.dk. Energistyrelsen gør opmærksom på, at der efter høringens afslutning vil blive udarbejdet et høringsnotat. Notatet vil ikke blive fremsendt individuelt til høringsparterne, men offentliggøres på www.hoeringsportalen.dk. Med venlig hilsen Stefan Krehbiel Side 6/6